Okolnosti predchádzajúce sťažnosti

1. Sťažnosť sa týka spôsobu, akým Európska komisia riešila sťažnosť na porušenie právnych predpisov v súvislosti s údajnými nezrovnalosťami v piatich postupoch verejného obstarávania na dokončenie konkrétnych cestných úsekov diaľnice Egnatia v Grécku.

2. Sťažovateľ, grécka stavebná spoločnosť, podal 2. júna 2009 Komisii sťažnosť na porušenie právnych predpisov, v ktorej tvrdil, že postupy verejného obstarávania na dokončenie diaľnice sú v rozpore s právnymi predpismi EÚ o verejnom obstarávaní a so zásadami rovnosti a nediskriminácie. Výhrada bola založená na dvoch hlavných žalobných dôvodoch: a) zlučiteľnosť kritéria registračnej triedy týkajúceho sa oprávnenosti dodávateľov s právom Únie a b) zlučiteľnosť šesťmesačnej lehoty na plnenie predmetných zákaziek s právom Únie.

3. Konkrétne, pokiaľ ide o písmeno a), sťažovateľ spochybnil skutočnosť, že v príslušnej výzve na predkladanie ponúk sa vyžadovalo, aby boli grécki stavitelia zapísaní v najvyššej triede (7. trieda) národného registra staviteľov [1]. Sťažovateľ bol konštruktérom šiestej triedy. Tvrdila však, že je schopná vykonať práce. Tvrdila, že vylúčenie staviteľov s preukázanou schopnosťou vykonávať predmetné práce na základe formálneho kritéria registračnej triedy nemožno odôvodniť povahou prác. Tvrdila, že Grécko tak porušilo článok 48 ods. 2 smernice 2004/18 a všeobecné zásady práva Únie v oblasti verejného obstarávania.

4. Pokiaľ ide o písmeno b), navrhovateľ tvrdil, že len stavitelia, ktorí už boli usadení na staveniskách, mohli dokončiť práce v takom krátkom čase. Tvrdila teda, že krátka lehota predstavuje obmedzenie hospodárskej súťaže a diskriminačné zaobchádzanie, pretože poskytuje značnú výhodu tým staviteľom, ktorí už boli usadení v danej lokalite.

5. Komisia 2. júla 2009 informovala sťažovateľa, že jeho sťažnosť bola zaregistrovaná pod referenčným číslom 2009/4396.

6. Komisia 30. júla 2009 zaslala gréckym orgánom administratívny list, na ktorý grécke orgány odpovedali 28. septembra 2009. Keďže Komisia nepovažovala odpoveď gréckych orgánov za uspokojivú, rozhodla sa začať konanie o nesplnení povinnosti proti Grécku. Na tento účel zaslala 7. mája 2010 gréckym orgánom formálnu výzvu. O otázkach uvedených v sťažnosti sa ďalej diskutovalo na stretnutí, ktoré sa konalo 8. a 9. júla 2010 v Aténach. Grécke orgány zaslali svoju odpoveď 30. júla 2010.

7. Komisia 7. septembra 2010 zaslala sťažovateľovi list o predbežnom uzavretí. Informovala ju o uvedených opatreniach a o svojom zámere uzavrieť spis. Komisia pripojila odpoveď gréckych orgánov a poskytla zhrnutie hlavných otázok. Pokiaľ ide konkrétne o písmeno a), grécke orgány vysvetlili fungovanie registra staviteľov a dôvody, pre ktoré sa verejný obstarávateľ vzhľadom na zložitosť prác rozhodol zadať ponuky staviteľom siedmej triedy, ktorí majú požadovanú finančnú a technickú kvalifikáciu na vykonanie prác, v súlade s právom Únie v oblasti verejného obstarávania. Pokiaľ ide o písmeno b), grécke orgány vysvetlili, že plnenie zmluvy v danom časovom rámci bolo uskutočniteľné vzhľadom na skutočnosť, že tieto práce boli pokračovaním predchádzajúcich prác a nebola potrebná žiadna licencia ani štúdia. Grécke orgány na podporu svojich vysvetlení týkajúcich sa uskutočniteľnosti dokončenia prác do šiestich mesiacov pripojili k svojej odpovedi „technickú štúdiu“ a zdôraznili skutočnosť, že všetky predmetné práce boli skutočne dokončené v predpísanom časovom rámci.

8. Komisia ďalej poznamenala, že v čase, keď adresovala prvý neformálny list, už boli práce ukončené. Komisia dospela k záveru, že vzhľadom na informácie poskytnuté gréckymi orgánmi a vzhľadom na to, že zmluvy už boli vykonané, nemala k dispozícii dostatočné dôkazy na preukázanie porušenia práva Únie. Informovala sťažovateľa o svojom zámere uzavrieť prípad a vyzvala ho, aby čo najskôr, najneskôr však do štyroch týždňov od doručenia svojho listu, predložil akékoľvek nové pripomienky alebo informácie.

9. Navrhovateľ odpovedal Komisii 7. októbra 2010. Sťažovateľ vo svojej odpovedi namietal proti tvrdeniu Komisie, že predmetné zmluvy boli už dlho ukončené ako platný dôvod na ukončenie postupu v prípade nesplnenia povinnosti. Pokiaľ ide o podstatu posúdenia Komisie, sťažovateľ uviedol, že údajnú „zložitosť“, na ktorú sa verejný obstarávateľ odvolával, nemožno akceptovať. Tvrdil, že ide o doplnkové práce týkajúce sa prepojenia existujúcich častí diaľnice. Poukázala tiež na to, že jej tvrdenia boli preukázané skutočnosťou, že všetkých päť verejných súťaží bolo zadaných staviteľom, ktorí vykonávali hlavné zákazky a už sa nachádzali na mieste. Sťažovateľ ďalej uviedol, že uvedená situácia je príznačná pre systémové praktiky gréckych verejných obstarávateľov. Vzhľadom na uvedené skutočnosti požiadala Komisiu, aby sa vrátila k svojmu predchádzajúcemu stanovisku prijatému vo formálnej výzve v tom zmysle, že Grécko porušilo právne predpisy EÚ v oblasti verejného obstarávania.

10. Komisia 13. októbra 2010 informovala sťažovateľa, že v jeho odpovedi nenašla nové argumenty, ktoré by mohli zvrátiť jeho predbežný záver, a že prípad čoskoro uzavrie. Prípad bol uzavretý 28. októbra 2010.

11. Dňa 18. februára 2011 sa sťažovateľ obrátil na ombudsmana.

Predmet vyšetrovania

12. Ombudsman začal vyšetrovanie v súvislosti s týmto tvrdením a tvrdením sťažovateľa:

Tvrdenie:

Komisia neposkytla presvedčivé dôvody na uzavretie sťažnosti sťažovateľa na porušenie právnych predpisov.

Pohľadávka:

Komisia by mala pokračovať vo vyšetrovaní predmetnej sťažnosti vo veci porušenia právnych predpisov.

Vyšetrovanie

13. Dňa 15. apríla 2011 ombudsman zaslal Komisii žiadosť o stanovisko. Komisia predložila svoje stanovisko 27. septembra 2011. Ombudsman dostal pripomienky sťažovateľa k tejto veci 31. októbra 2011.

Analýza a závery ombudsmana

A. Údajné neposkytnutie presvedčivých dôvodov na uzavretie sťažnosti na porušenie právnych predpisov a súvisiaceho nároku

Argumenty predložené ombudsmanovi

14. Navrhovateľ tvrdil, že jeho sťažnosť na porušenie právnych predpisov odhalila systematické obchádzanie právnych predpisov EÚ o verejnom obstarávaní v Grécku. Konkrétne uviedla, že verejní obstarávatelia v Grécku systematicky: a) vylúčiť hospodárske subjekty registrované v určitých triedach gréckeho registra konštruktérov napriek tomu, že majú skúsenosti potrebné na účasť na postupoch a plnenie zákaziek; b) predĺžiť lehotu na vykonanie hlavných prác, čím sa uchádzačom umožní ponúkať neprimerane nízke ceny; c) zadá dodatočné zákazky dodávateľom, ktorým boli netransparentným spôsobom zadané hlavné zákazky na práce.

15. Sťažovateľ sa domnieval, že vysvetlenia poskytnuté gréckymi orgánmi boli neuspokojivé a že neochota Komisie ďalej prešetrovať túto záležitosť bola spôsobená najmä skutočnosťou, že jej tvrdenia si vyžadovali dôkladné preskúmanie technických skutočností, ktoré príslušné útvary Komisie nemali v úmysle vykonať.

16. Komisia vo svojom stanovisku uviedla, že sťažnosť dôkladne a dôsledne prešetrila a poskytla sťažovateľovi primerané a dostatočné dôvody pre svoje rozhodnutie ukončiť postup v prípade nesplnenia povinnosti. Komisia v súvislosti s tvrdeniami sťažovateľa adresovala gréckym orgánom najmä dva listy a stretla sa s nimi. Na základe všetkých informácií poskytnutých počas tohto prešetrovania Komisia dospela k predbežnému záveru, že vo veci nie je vhodné pokračovať. Jej záver bol založený na dvoch argumentačných líniách: V prvom rade sa ukázalo, že predmetné zmluvy boli plne vykonané, čo podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora zaväzuje Komisiu ukončiť súvisiace konanie o nesplnení povinnosti. Po druhé, Komisia sa domnievala, že grécke orgány poskytli podrobnú a hodnovernú analýzu, v ktorej vysvetlili, prečo verejný obstarávateľ vyžadoval vysokú úroveň odbornej kvalifikácie pre záujemcov na vykonanie ponuky a prečo bolo dôležité a uskutočniteľné vykonať príslušné práce do šiestich mesiacov.

17. Komisia usúdila, že vo svojom liste o predbežnom uzavretí jasne a komplexne informovala sťažovateľa o dôvodoch, ktoré viedli k jej rozhodnutiu uzavrieť prípad. S cieľom poskytnúť sťažovateľovi ďalšie informácie pripojila k svojmu listu o predbežnom uzavretí aj vysvetlenia a štúdie, ktoré poskytli grécke orgány.

18. Komisia dodala, že navrhovateľ vo svojom liste zo 7. októbra 2011 neposkytol žiadne nové informácie, ktoré by mohli viesť Komisiu k revízii jej záveru. Pokiaľ ide o akýkoľvek odkaz na horizontálne porušenie pravidiel verejného obstarávania okrem všeobecných tvrdení týkajúcich sa podobných praktík v iných postupoch, navrhovateľ neposkytol žiadne podložené informácie, ktoré by Komisii umožnili tieto tvrdenia ďalej prešetriť. Sťažovateľ bol v každom prípade informovaný, že ak sa rozhodne prijať následné opatrenia, môže predložiť novú sťažnosť, v ktorej uvedie konkrétne postupy verejného obstarávania, v ktorých grécke orgány údajne porušili právne predpisy EÚ o verejnom obstarávaní.

19. Sťažovateľ vo svojich pripomienkach tvrdil, že Komisia porušila svoju povinnosť odôvodniť svoje rozhodnutie podľa článku 18 kódexu dobrej správnej praxe. Porušenie vyplývalo zo skutočnosti, že Komisia sa nezaoberala tvrdením sťažovateľa, že predmetné verejné súťaže boli „zhodou okolností“pridelené tým istým stavebným spoločnostiam, ktoré realizovali hlavnú výstavbu diaľnice. Ďalej poznamenala, že vo svojom liste zo 7. októbra 2010 odkázala na osobitné postupy verejného obstarávania, v rámci ktorých grécke orgány postupovali podobne ako tie, ktoré uviedla vo svojej sťažnosti. Podľa názoru sťažovateľa má Komisia konajúca ako dozorný orgán EÚ právomoc preskúmať všetky informácie, ktoré by mohli viesť ku konaniu o porušení povinnosti, a to aj v prípade, že sťažovateľ nepodal samostatnú sťažnosť týkajúcu sa horizontálnych porušení.

Hodnotenie ombudsmana

20. Vyšetrovanie prípadov porušenia zo strany ombudsmana neznamená preskúmanie otázky, či vnútroštátne právne predpisy, rozhodnutia alebo postupy môžu byť v rozpore s právom EÚ, a jeho cieľom nie je poskytnúť konečný výklad predmetných hmotnoprávnych otázok [2]. Ombudsman teda objasňuje, že sa nebude snažiť určiť, či grécki verejní obstarávatelia konali alebo systematicky konali v rozpore s právnymi predpismi EÚ o verejnom obstarávaní. Rozsah mandátu ombudsmana v takýchto sťažnostiach sa obmedzuje na preskúmanie toho, či Komisia pri skúmaní sťažnosti na porušenie právnych predpisov, ktorá jej bola predložená, postupovala s náležitou starostlivosťou. Preto bude skúmať len to, či úroveň starostlivosti, ktorú Komisia vynaložila pri odpovedi na sťažnosť týkajúcu sa porušenia, bola primeraná. Zameria sa najmä na to, či Komisia pri určovaní svojho stanoviska k predmetnej sťažnosti poskytla sťažovateľovi primerané, jasné a zrozumiteľné vysvetlenia.

21. V tejto súvislosti ombudsmanka zdôrazňuje, že dôležitosť odôvodnenia správnych rozhodnutí sa uznáva v celom správnom práve EÚ. V rámci rozhodnutí Komisie o sťažnostiach na nesplnenie povinnosti musí byť povinnosť odôvodnenia uznaná ako povinnosť, ktorá slúži dvom dôležitým cieľom. Po prvé, uvedenie dôvodov podporuje stupeň transparentnosti, ktorý občania čoraz viac očakávajú od inštitúcií Únie. Po druhé, z vlastného pohľadu Komisie povinnosť odôvodnenia pomáha zabezpečiť, aby sa odôvodnenie opatrenia premyslelo a aby ho bolo možné vysvetliť a obhajovať [3]. Ombudsman ďalej uznal, že sťažovatelia majú právo byť informovaní o dôvodoch, ktoré viedli Komisiu k ukončeniu postupu v prípade nesplnenia povinnosti [4]. Tieto dôvody musia byť nielen správne, ale musia byť aj jasne vysvetlené a jednoznačné.

22. V tomto prípade z listu Komisie o predbežnom ukončení, ako aj z jej odpovede na vyšetrovanie ombudsmana vyplýva, že jej rozhodnutie nepokračovať v konaní o porušení, ktoré začala ako odpoveď na sťažnosť sťažovateľa na porušenie, bolo založené na troch dôvodoch: a) skutočnosť, že akýkoľvek ďalší úkon by bol bezpredmetný, keďže predmetné práce už boli vykonané; b) vysvetlenia, ktoré poskytli grécke orgány počas stretnutia v Aténach a ktoré ďalej rozpracovali vo svojom liste z 30. júla 2010; a c) všeobecnú a nepodloženú povahu tvrdení týkajúcich sa systematického porušovania právnych predpisov EÚ v oblasti verejného obstarávania gréckymi verejnými obstarávateľmi.

23. Pokiaľ ide o prvý odvolací dôvod, Súdny dvor Európskej únie opakovane rozhodol, že „žaloba o nesplnenie povinnosti je neprípustná, ak v čase uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku už bola predmetná zmluva úplne splnená“[5]. Zo spisu vyplýva, že predmetné stavebné práce boli dokončené v období od apríla do mája 2009 a že príslušné časti diaľnice boli dodané na verejné použitie v období od 7. apríla do 7. júla 2009, takmer v rovnakom čase, ako bola podaná sťažnosť o nesplnení povinnosti, a v každom prípade dlho predtým, ako Komisia v tejto súvislosti zaslala gréckym orgánom formálny list. Sťažovateľ okrem toho nepredložil žiadny dôkaz, ktorý by mohol podporiť názor, že predmetné zmluvy sa neuzavreli v plnom rozsahu. Údajné porušenie teda vyvolalo všetky svoje právne účinky v čase, keď Komisia zaslala svoju výzvu. Ombudsmanka sa preto domnieva, že vzhľadom na príslušnú judikatúru je stanovisko Komisie, že akýkoľvek ďalší krok týkajúci sa predmetného konania o nesplnení povinnosti by bol bezpredmetný, správne.

24. Ombudsmanka však poznamenáva, že Komisia vo svojom liste o predbežnom uzavretí adresovanom sťažovateľovi jasne a jednoznačne nevysvetlila uvedenú judikatúru a jej dôsledky na výsledok konania o nesplnení povinnosti. Uviedla len, že v čase, keď adresovala prvý neformálny list, už boli práce dokončené. Takéto vyhlásenie nebolo dostatočné na to, aby umožnilo sťažovateľovi pochopiť dôvody, o ktoré sa opieralo rozhodnutie Komisie. Napriek počiatočnému neúspechu však Komisia v priebehu vyšetrovania ombudsmanky objasnila svoje stanovisko. Vo svojom stanovisku ombudsmanovi v skutočnosti poskytol dodatočné vysvetlenia, ktoré boli dôkladne odôvodnené. Ombudsman je preto spokojný s kvalitou vysvetlení, ktoré Komisia v tejto súvislosti poskytla sťažovateľovi.

25. Pokiaľ ide o druhý odvolací dôvod, ombudsmanka poznamenáva, že hoci samotné odvolanie sa na prvý odvolací dôvod by poskytlo dostatočné odôvodnenie jej rozhodnutia, Komisia poskytla sťažovateľovi ďalšie informácie týkajúce sa podstaty jeho tvrdení. Ukázala tak svoju ochotu čo najlepšie oznámiť sťažovateľovi svoje stanovisko a dôvody. Komisia vysvetlila dôvody, pre ktoré považovala odpoveď gréckych orgánov za uspokojivú, a poskytla sťažovateľovi vysvetlenia, ktoré grécke orgány poskytli na stretnutí 9. júla 2010 a v liste z 30. júla 2010. Takisto vyzvala sťažovateľa, aby predložil svoje pripomienky pred uzavretím prípadu v súlade s bodom 10 ods. 1 oznámenia z roku 2002 [6].

26. Pokiaľ ide o tvrdenia sťažovateľa o horizontálnych porušeniach právnych predpisov EÚ v oblasti verejného obstarávania, Komisia sa rozhodla nepokračovať v tejto veci z dôvodu, že sťažovateľ neposkytol žiadne podložené informácie, ktoré by mu umožnili tieto tvrdenia ďalej prešetriť. Ombudsman súhlasí s názorom Komisie, že tvrdenia sťažovateľa boli všeobecné a neboli podložené dôkazmi. Hoci sťažovateľ vyjadril svoje sťažnosti týkajúce sa systematického porušovania práva EÚ v oblasti verejného obstarávania, ako príklad odkázal len na niekoľko postupov verejného obstarávania bez toho, aby poskytol akékoľvek ďalšie informácie a bez spresnenia údajných nezrovnalostí týkajúcich sa týchto postupov. Podľa názoru ombudsmana sa rozhodnutie Komisie ďalej sa touto záležitosťou nezaoberať zdá byť primerané.

27. Vzhľadom na uvedené skutočnosti sa ombudsmanka domnieva, že Komisia poskytla správne a primerané vysvetlenie svojho rozhodnutia nepokračovať v príslušnom postupe v prípade nesplnenia povinnosti. Dospel preto k záveru, že nie je dôvod na ďalšie vyšetrovanie tejto sťažnosti.

B. Záver

Ombudsman na základe svojho vyšetrovania tejto sťažnosti uzatvára túto sťažnosť s týmto záverom:

Žiadne ďalšie vyšetrovanie nie je opodstatnené.

Sťažovateľ a Komisia budú o tomto rozhodnutí informovaní.

P. Nikiforos Diamandouros

V Štrasburgu 17. júla 2012

[1] Konštruktéri so sídlom v členských štátoch EÚ, EHP alebo Dohody WTO o vládnom obstarávaní by mali byť registrovaní v rovnocennej triede v tých členských štátoch, ktoré vedú register, alebo ak register neexistuje, sú schopní preukázať, že majú rovnocenné skúsenosti s prácami, ktoré sú kvalitatívne a kvantitatívne podobné.

[2] rozhodnutie európskeho ombudsmana, ktorým sa ukončuje vyšetrovanie sťažnosti 2410/2009/(CH)KM proti Európskej komisii; rozhodnutie európskeho ombudsmana, ktorým sa ukončuje vyšetrovanie sťažnosti 2711/2009/PB proti Európskej komisii; Rozhodnutie európskeho ombudsmana, ktorým sa uzatvára vyšetrovanie sťažnosti 1827/2009/(ANA)CK proti Európskej komisii.

[3] Rozhodnutie európskeho ombudsmana, ktorým sa uzatvára vyšetrovanie sťažnosti 1827/2009/(ANA)CK proti Európskej komisii, body 19 – 22.

[4] Rozhodnutie európskeho ombudsmana o ukončení vyšetrovania sťažnosti 1528/2006/(GG)(WP)VL, bod 120.

[5] Vec C-362/90, Komisia/Taliansko, Zb. 1992, s. I-2353, body 11 a 13; vec C-394/02, Komisia/Grécko, Zb. 2005, s. I-4713, bod 18; vec C-237/05, Komisia/Grécko, Zb. 2007, s. I-8203, bod 29 a vec C-199/07, Komisia/Grécko, Zb. 2009, s. I-10669, bod 26.

[6] Oznámenie Komisie Európskemu parlamentu a Európskemu ombudsmanovi o vzťahoch so sťažovateľom v súvislosti s porušením práva Spoločenstva, Ú. v. ES C 244, 2002, s. 5.