Contextul plângerii

1. În urma crizei financiare din 2007-2008, Banca Centrală Europeană (BCE) a luat mai multe „măsuri neconvenționale de politică monetară” pentru a-și atinge obiectivul de asigurare a „stabilității prețurilor”. O astfel de măsură a fost instituirea unor programe de achiziționare de active ^[1], cum ar fi Programul de achiziționare de active de către sectorul public (PSPP). În cadrul PSPP, lansat în 2015, băncile centrale din Eurosistem ^[2] achiziționează obligațiuni emise de agenții recunoscute, administrații regionale și locale, organizații internaționale și bănci multilaterale de dezvoltare situate în zona euro ^[3].

2. Curtea constituțională federală germană a fost sesizată cu mai multe cauze referitoare la deciziile BCE privind PSPP și la punerea lor în aplicare în Germania. În acest context, Curtea Constituțională germană a adresat întrebări Curții de Justiție a UE (Curtea de Justiție) cu privire la validitatea, în temeiul dreptului Uniunii, a PSPP. În decembrie 2018, Curtea de Justiție a constatat că PSPP nu încalcă legislația UE ^[4].

3. Ulterior, la 5 mai 2020, Curtea Constituțională germană ^[5] s-a pronunțat cu privire la cauzele cu care a fost sesizată, declarând hotărârea Curții de Justiție și a PSPP ca fiind nelegale și fără efect obligatoriu în Germania. Autorităților germane li s-a acordat o perioadă de tranziție de trei luni pentru a evalua în continuare și a se asigura că BCE justifică proporționalitatea programului, ceea ce ar permite continuarea acestuia în Germania.

4. În acest context, BCE a autorizat Banca Centrală Germană (Bundesbank) să comunice guvernului federal german mai multe documente fără caracter public referitoare la evaluarea de către BCE a proporționalității PSPP. Divulgarea a fost efectuată în conformitate cu cerințe stricte de confidențialitate și, potrivit BCE, în conformitate cu principiul cooperării loiale dintre instituțiile UE și autoritățile statelor membre ^[6].

5. În iunie 2020, reclamantul a solicitat BCE să acorde acces public ^[7] la documentele transmise de BCE autorităților germane în urma hotărârii Curții Constituționale germane, precum și la scrisoarea de transmitere a documentelor respective.

6. BCE a identificat opt documente care se încadrează în domeniul de aplicare al cererii reclamantului. Unul dintre documente a fost scrisoarea de transmitere trimisă de președintele BCE președintelui Bundesbank, în timp ce celelalte șapte au fost documentele anexate la scrisoarea respectivă. BCE a acordat acces public la scrisoarea de transmitere (documentul 1) și a refuzat divulgarea celorlalte șapte documente (documentele 2-8), și anume:

2. Notă de informare intitulată „Extinderea programului de achiziționare de active din zona euro: Considerații de politică monetară”, din 21 noiembrie 2014

3. Prezentare intitulată „Al doilea raport intermediar privind completarea pachetului de politici iunie-octombrie”, 7 ianuarie 2015

4. Antworten zum dem Fragenkatalog gemäß §§ 27, 27a BVerfGG privind programul extins de achiziționare de active, 15 noiembrie 2016 ^[8]

5. Schriftliche Erklärung in der Rechtssache C-493/17, 30 noiembrie 2017 ^[9]

6. Extras din nota de informare privind politicile BCE din iunie 2020

7. Procesul verbal al ședinței de politică monetară din data de 4 decembrie 2014

8. Extras din procesul-verbal al celei de-a ^506-a ședințe a Consiliului guvernatorilor din 3-4 iunie 2020 - Punctul „Decizii de politică monetară” de pe ordinea de zi, 23 iunie 2020

7. În august 2020, reclamantul a solicitat o reexaminare a deciziei BCE de a nu divulga cele șapte documente (a depus o așa-numită „cerere de confirmare”).

8. În octombrie 2020, BCE și-a confirmat refuzul de a acorda acces public la documentele solicitate (a emis o așa-numită „decizie de confirmare”). Aceasta a susținut că divulgarea publică a unui document ar încălca dreptul primar ^[10]. BCE a invocat, de asemenea, diverse excepții, prevăzute în normele sale privind accesul public la documente, pentru a justifica refuzul accesului. Aceasta a susținut că divulgarea documentelor ar putea risca să submineze protecția interesului public în ceea ce privește confidențialitatea procedurilor organelor de decizie ale BCE ^[11], politica monetară a Uniunii ^[12] și confidențialitatea documentelor BCE destinate uzului intern ^[13].

9. Nemulțumit de decizia BCE, reclamantul s-a adresat Ombudsmanului în octombrie 2020.

Ancheta

10. Ombudsmanul a deschis o anchetă cu privire la refuzul BCE de a acorda acces public la documentele solicitate.

11. În cursul anchetei, echipa de anchetă a Ombudsmanului a inspectat documentele solicitate și a organizat o reuniune cu reprezentanții BCE ^[14]. Reclamantul a prezentat observații cu privire la raportul reuniunii.

Argumente prezentate Ombudsmanului

Argumentele instituției

12. În ceea ce privește extrasul din procesul-verbal al ^{celei de-a 506-a} ședințe a Consiliului guvernatorilor ^[15] (documentul 8), BCE a declarat că este protejată de o excepție absolută cuprinsă în normele privind accesul public, și anume protecția interesului public în ceea ce privește confidențialitatea procedurilor organelor de decizie ale BCE. Procesul-verbal era, de asemenea, confidențial în temeiul dreptului primar ^[16][17].

13. BCE a precizat, de asemenea, că toate cele șapte documente sunt protejate de interesul public în ceea ce privește politica monetară a Uniunii. Publicarea ar dezvălui informații referitoare la strategia, pregătirea și punerea în aplicare a PSPP și a măsurilor neconvenționale de politică monetară. La rândul său, acest lucru ar putea avea efecte neintenționate asupra comportamentului participanților la piață. De asemenea, aceasta ar putea limita semnificativ marja de manevră a BCE în viitor, deoarece este probabil ca măsurile neconvenționale de politică monetară să facă în continuare parte din setul de instrumente al BCE.

14. În plus, BCE a considerat că nota de informare, prezentarea, informarea și proiectul intern (documentele 2, 3, 6 și 7) au făcut parte din procesul decizional care a condus la adoptarea măsurilor de politică monetară. Divulgarea acestora ar submina protecția deliberărilor interne din cadrul BCE.

15. Având în vedere caracterul absolut al unora dintre excepțiile invocate și faptul că, în opinia BCE, argumentele reclamantului nu erau suficiente pentru a demonstra existența unui interes public superior care să justifice divulgarea, BCE a concluzionat că documentele nu puteau fi divulgate.

Argumentele reclamantului

16. În opinia reclamantului, există un interes public superior de a ști ce informații au fost furnizate autorităților germane. La un nivel mai general, acesta susține că există un interes public superior în acordarea accesului, astfel încât publicul să poată examina dacă BCE a rămas independentă în urma hotărârii Curții Constituționale germane.

17. Potrivit reclamantului, BCE utilizează principiul confidențialității politicii monetare pentru a refuza accesul la documente care, în unele cazuri, ar putea fi divulgate în interes public.

18. Reclamantul a subliniat, de asemenea, că unele dintre documente datează din 2014. Este îndoielnic, afirmă el, că divulgarea acestor informații ar putea avea un impact asupra politicii monetare actuale.

Evaluarea Ombudsmanului

19. Ombudsmanul a evaluat dacă decizia BCE de a nu acorda reclamantului acces public a fost rezonabilă și în conformitate cu normele aplicabile.

20. BCE își îndeplinește atribuțiile în conformitate cu tratatele, care includ un protocol de stabilire a unor dispoziții instituționale specifice aplicabile BCE.^[18] În temeiul protocolului, lucrările reuniunilor Consiliului guvernatorilor sunt confidențiale. Curtea de Justiție a confirmat că confidențialitatea procedurilor Consiliului guvernatorilor este garantată ca principiu general, fără a fi necesară invocarea uneia dintre excepțiile prevăzute de normele aplicabile privind accesul la documente ^[19]. 

21. Pe această bază, decizia de a nu face public extrasul din procesul-verbal al celei de-a ^506-a ședințe a Consiliului guvernatorilor (documentul 8) este rezonabilă.

22. Cu toate acestea, Consiliul guvernatorilor poate decide să facă public rezultatul deliberărilor sale. BCE a informat reclamantul că rezultatul deliberărilor din cadrul reuniunii respective este public și a furnizat un link către locul în care acesta este publicat online ^[20].

23. Acest rezultat este prezentat într-un document intitulat „Contul reuniunii de politică monetară a Consiliului guvernatorilor Băncii Centrale Europene, desfășurată la Frankfurt pe Main miercuri și joi, 3-4 iunie 2020”. Contul este, notează Ombudsmanul, foarte detaliat.

24. În ceea ce privește celelalte șase documente (documentele 2-7), BCE a susținut că divulgarea acestora ar putea risca să submineze protecția interesului public în ceea ce privește politica monetară a Uniunii.

25. Inspecția efectuată de echipa de anchetă a Ombudsmanului a confirmat că documentele conțin detalii cu privire la evaluarea și funcționarea măsurilor de politică neconvenționale. Opinia BCE potrivit căreia divulgarea acestor documente ar putea submina interesul public în ceea ce privește politica monetară a Uniunii este rezonabilă. Pentru a trage această concluzie, Ombudsmanul observă că instanțele UE au recunoscut că BCE dispune de o marjă largă de apreciere atunci când stabilește dacă protecția interesului public în ceea ce privește politica financiară, monetară sau economică a Uniunii sau a unui stat membru ar putea fi subminată de divulgarea documentelor ^[21].

26. De asemenea, BCE a analizat în mod corespunzător dacă documentele care datează din timp ar putea avea un impact asupra politicii monetare actuale. BCE a explicat în decizia sa de confirmare și în cursul întâlnirii cu echipa de anchetă a Ombudsmanului că comunicarea de informații este un instrument de politică monetară în sine. Eliberarea documentelor care nu au fost întocmite în acest scop ar putea conduce la așteptări potențial neintenționate din partea participanților la piață. BCE a susținut că, chiar dacă unele documente au fost elaborate în anul 2014, evaluările anterioare au continuat să fie relevante și în prezent. Programele de achiziționare sunt în curs de desfășurare, iar politicile rămân relevante în viitor. Publicarea deliberărilor interne ar putea risca să reducă marja de manevră a BCE în procesul său decizional și, prin urmare, să aibă un impact negativ asupra eficacității BCE în îndeplinirea mandatului său. Ombudsmanul consideră că, având în vedere aceste explicații, este cel puțin previzibil în mod rezonabil că divulgarea ar submina protecția interesului public în ceea ce privește politica monetară.

27. Excepția referitoare la protecția politicii monetare este absolută, ceea ce înseamnă că nu poate fi înlăturată de niciun alt interes public. Prin urmare, argumentele reclamantului privind un interes public superior care justifică divulgarea nu pot fi luate în considerare în ceea ce privește această excepție.

28. Având în vedere că excepția pentru protecția politicii monetare a fost invocată în mod valabil pentru toate cele șase documente, Ombudsmanul nu trebuie să efectueze o evaluare aprofundată pentru a stabili dacă divulgarea ar aduce atingere, de asemenea, pentru unele dintre aceste documente, necesității de a proteja deliberările interne din cadrul BCE.

29. Ombudsmanul observă, de asemenea, că BCE l-a informat pe reclamant cu privire la tipurile de documente identificate ca intrând în domeniul de aplicare al cererii sale și - în măsura posibilului - cu privire la conținutul acestora.

30. Având în vedere toate acestea, Ombudsmanul consideră că BCE a fost îndreptățită să refuze accesul public la documentele solicitate. Luând act de interesul public semnificativ în această privință, Ombudsmanul a ținut seama de eforturile BCE de a furniza reclamantului și publicului cât mai multe informații posibil cu privire la aceasta și închide cazul.

Concluzie

Pe baza anchetei, Ombudsmanul închide acest caz cu următoarea concluzie:

Nu a existat niciun caz de administrare defectuoasă din partea Băncii Centrale Europene.

Reclamantul și Banca Centrală Europeană vor fi informați cu privire la această decizie.

Emily O'Reilly Ombudsmanul
European

Strasbourg, 22.3.2021

[1] Mai multe informații sunt disponibile la adresa: https://www.ecb.europa.eu/explainers/show-me/html/app_infographic.en.html.

[2] Eurosistemul cuprinde BCE și băncile centrale naționale ale țărilor care au adoptat moneda euro.

[3] Mai multe informații sunt disponibile la adresa: https://www.ecb.europa.eu/mopo/implement/app/html/index.en.html#pspp.

[4] Hotărârea Curții de Justiție din 11 decembrie 2018, cauza C-493/17 Weiss a.o., disponibilă la adresa http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=208741&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6385187.

Comunicat de presă disponibil la adresa: https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2018-12/cp180192en.pdf.

[5] Hotărârea Senatului II al BVerfG din 5 mai 2020 - 2 BvR 859/15, disponibilă la adresa http://www.bverfg.de/e/rs20200505_2bvr085915en.html.
Comunicat de presă disponibil la adresa: https://www.bundesverfassungsgericht.de/SharedDocs/Pressemitteilungen/EN/2020/bvg20-032.html.

[6] Mai multe informații sunt disponibile în scrisoarea trimisă de președintele BCE Parlamentului European la 29 iunie 2020, disponibilă la adresa: https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/other/ecb.mepletter200629_Simon~ece6ead766.en.pdf,

sau în discursul unui membru al Comitetului executiv al BCE din 2 iulie 2020, disponibil la adresa: https://www.ecb.europa.eu/press/key/date/2020/html/ecb.sp200702~87ce3773.en.html.

[7] În temeiul Deciziei Băncii Centrale Europene din 4 martie 2004 privind accesul public la documentele Băncii Centrale Europene (BCE/2004/3), astfel cum a fost modificată: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32004D0003%2801%29.

[8] Răspunsuri la chestionarul privind programul extins de achiziționare de active (15 noiembrie 2016) elaborat în temeiul punctelor 27 și 27a din Legea privind Curtea Constituțională Federală din Germania.

[9] Declarația scrisă (a BCE) în cauza C-493/17 (30 noiembrie 2017).

[10] În temeiul Protocolului (nr. 4) privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al BCE, care face parte din Tratatul privind funcționarea UE, disponibil la adresa https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A12016E%2FPRO%2F04.

[11] Articolul 4 alineatul (1) litera (a) prima intenție din Decizia BCE/2004/3.

[12] Articolul 4 alineatul (1) litera (a) a doua liniuță din Decizia BCE/2004/3.

[13] Articolul 4 alineatul (3) din Decizia BCE/2004/3.

[14] Raportul reuniunii este disponibil la adresa: https://www.ombudsman.europa.eu/en/report/en/137337.

[15] Consiliul guvernatorilor este principalul organ de decizie al BCE. Acesta este format din cei șase membri ai Comitetului executiv, plus guvernatorii băncilor centrale naționale din cele 19 țări din zona euro.

[16] Articolul 10 alineatul (4) din Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al BCE prevede: „Procesele reuniunilor [Consiliului guvernatorilor] sunt confidențiale. Consiliul guvernatorilor poate decide să facă public rezultatul deliberărilor sale.”

[17] BCE a făcut trimitere la Hotărârea Curții din 19 decembrie 2019 în cauza Banca Centrală Europeană/Espírito Santo Financial (Portugalia), C-442/18 P http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=221794&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1098006.

[18] Protocolul privind Statutul Sistemului European al Băncilor Centrale și al BCE, a se vedea nota de subsol 10.

[19] A se vedea hotărârea Curții din 19 decembrie 2019 în cauza Banca Centrală Europeană/Espírito Santo Financial (Portugalia), C-442/18 P, disponibilă la adresa: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=221794&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1098006
și hotărârea Curții din 21 octombrie 2020 în cauza Banca Centrală Europeană/Espirito Santo Financial Group C-396/19 P, disponibilă la adresa: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=232705&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4199477

[20] Contul reuniunii de politică monetară a Consiliului guvernatorilor BCE din 3-4 iunie 2020, disponibil la adresa: https://www.ecb.europa.eu/press/accounts/2020/html/ecb.mg200625~fd97330d5f.en.html

[21] A se vedea hotărârea Tribunalului din 4 iunie 2015, Versorgungswerk/BCE, T-376/13, punctele 53-55: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=164732&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5220889.