Feito em conformidade com o artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu [1]

O pano de fundo

1. Em julho de 2008, a Comissão Europeia e a Islândia assinaram um Acordo-Quadro («Acordo-Quadro») sobre as regras de concessão de assistência financeira da UE à Islândia ao abrigo do Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (IPA), tendo em conta o estatuto da Islândia como país candidato à adesão à UE.

2. Em junho de 2012, o autor da denúncia, uma organização não governamental (ONG) sediada na Islândia e ativa no domínio da educação ao longo da vida, assinou um contrato de subvenção («contrato») com a Comissão Europeia. O objetivo do contrato era executar uma ação destinada a aumentar a empregabilidade dos trabalhadores pouco qualificados, parcialmente financiada através do IPA. A duração do contrato foi de 36 meses, com início em setembro de 2012.

3. Em dezembro de 2013, a Comissão informou o autor da denúncia de que, em consequência da decisão da Islândia de suspender as negociações de adesão com a UE, não seria concedida qualquer assistência ao abrigo do IPA a esse país, pelo que o contrato seria rescindido. A Comissão convidou o queixoso a participar num processo de consulta em conformidade com o contrato.

4. O autor da denúncia contestou, alegando que o contrato era um acordo privado entre a Comissão e ela própria, sujeito ao direito belga e independente das decisões políticas do Governo islandês. O autor da denúncia considerou que tinha cumprido devidamente as suas obrigações até à data e que a rescisão seria ilegal. Na sequência de uma reunião e de várias trocas de pontos de vista por escrito, em fevereiro de 2014, a Comissão informou o autor da denúncia de que rescindiria o contrato no prazo de dois meses. Todas as despesas elegíveis incorridas até essa data serão reembolsadas.

5. O autor da denúncia considera que esta decisão é ilegal, injusta e tomada de má-fé. Por conseguinte, queixou-se ao Provedor de Justiça Europeu, mantendo o projeto em funcionamento apesar da falta de financiamento por parte da Comissão. Dado que o queixoso não reside na União Europeia, o Provedor de Justiça não pôde tratar a queixa directamente. No entanto, decidiu investigar as preocupações suscitadas neste caso através de um inquérito de iniciativa própria.

O inquérito

6. O Provedor de Justiça abriu um inquérito de iniciativa própria sobre a alegação de que a Comissão rescindiu erradamente o contrato com base na decisão das autoridades islandesas de suspender as negociações de adesão, ao mesmo tempo que não utilizou o procedimento de resolução amigável previsto no contrato. Relacionada com esta alegação está a alegação de que a Comissão deveria retomar a realização das contribuições financeiras devidas ao autor da denúncia ao abrigo do contrato.

7. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu o parecer da Comissão sobre a queixa e, posteriormente, as observações do queixoso em resposta a esse parecer. A proposta de solução amigável do Provedor de Justiça tem em conta os argumentos apresentados pelas partes.

Alegação de resolução incorreta e de não utilização do procedimento de resolução amigável e reclamação conexa

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

8. A posição da Comissão é que o objetivo do IPA, tal como estabelecido no artigo 1.o do Regulamento-Quadro do IPA [2], é «… para ajudar os países enumerados nos anexos I e II no seu alinhamento progressivo pelas normas e políticas da União Europeia, incluindo, se for caso disso, o acervo comunitário, com vista à adesão». O contrato foi adjudicado para a execução de um projeto selecionado com base na sua relevância para o processo de adesão da Islândia, tal como previsto na convenção de financiamento com a Islândia. Por conseguinte, a Comissão, que tem a responsabilidade de assegurar a utilização eficiente dos fundos da UE, concluiu que o contrato já não tinha uma «razão de ser». A Comissão acrescentou que, ao anunciarem a sua intenção de suspender as negociações, as autoridades islandesas também lhe comunicaram formalmente que a assistência técnica e a cooperação ao abrigo do IPA seriam inadequadas neste contexto.

9. Em conformidade com o artigo 12.o, n.o 1, das condições gerais do contrato [3], a Comissão procedeu a uma consulta do autor da denúncia e de quatro outras ONG em situação semelhante. Além disso, a Comissão considerou que tinha efectuado correctamente a consulta e que isso resultava claramente do facto de ter chegado a acordo com as outras ONG. No entanto, o queixoso não procedeu a consultas, pelo que a Comissão rescindiu o contrato após um pré-aviso de dois meses, em conformidade com o contrato.

10. À luz do que precede, o autor da denúncia respondeu que a Comissão não podia legalmente pôr termo a um acordo de direito privado entre duas partes apenas com base no comportamento de um terceiro, se o acordo não previsse explicitamente esta possibilidade. O contrato não continha qualquer cláusula que permitisse à Comissão rescindi-lo caso as negociações entre a Islândia e a UE não fossem bem sucedidas. Além disso, o Regulamento-Quadro IPA considera que a adesão à UE é o objetivo e não a condição para a concessão de assistência. Assim, na opinião do autor da denúncia, a conclusão da Comissão de que o contrato ficou desprovido de objeto em resultado da suspensão das negociações não se justifica.

11. O autor da denúncia afirmou igualmente que, contrariamente à declaração da Comissão, as autoridades islandesas solicitaram explicitamente à Comissão que continuasse a financiar os projetos em curso, apesar da suspensão das negociações. Tal é lógico à luz do artigo 23.o do Acordo-Quadro entre a Comissão e a Islândia [4]. O Governo islandês, numa carta oficial, manifestou a sua rejeição da decisão da Comissão de suspender o financiamento dos projetos em curso.

12. Além disso, o autor da denúncia declarou que estava disposto a chegar a uma solução justa com a Comissão. No entanto, a partir da primeira reunião, tornou-se claro que a consulta da Comissão tinha como certo que o contrato seria rescindido e que a consulta apenas dizia respeito à sua eliminação progressiva do projeto. O queixoso não pôde participar na segunda reunião, agendada com um pré-aviso de apenas um dia. De qualquer modo, o autor da denúncia não estava disposto a reconhecer que a Comissão poderia unilateralmente pôr termo ao contrato e limitar-se a consultar-se sobre a sua eliminação progressiva. A chamada consulta da Comissão foi um processo ditado por uma das partes.

13. Em suma, o autor da denúncia considerou que a Comissão abusou da sua posição de parte mais forte no contrato e violou o contrato. A Comissão continua a abusar da sua posição ao reter pagamentos relativos a projetos realizados antes da carta de rescisão; o que torna a situação do queixoso extremamente difícil.

Avaliação preliminar do Provedor de Justiça que conduziu à proposta de solução amigável

14. É um princípio fundamental do direito dos contratos, nacional ou internacional, privado ou público, que os acordos livremente celebrados são a lei que rege as relações entre as partes e devem ser executados de boa-fé. Em suma, os acordos devem ser mantidos (pacta sunt servanda). Este é possivelmente o princípio básico mais antigo do direito civil e internacional e, com toda a probabilidade, o mais amplamente conhecido e aceite.

15. No caso em apreço coexistem dois níveis contratuais. O primeiro nível é constituído pelos acordos entre a Comissão e as autoridades islandesas (Acordo-Quadro e Acordo de Financiamento); e o segundo, do contrato entre a Comissão e o autor da denúncia. É claro que, sem a primeira camada, a segunda não existiria: o contrato foi assinado precisamente para honrar as obrigações que a UE assumiu para com a Islândia, em especial a obrigação de prestar assistência financeira à Islândia no seu "alinhamento progressivo com as normas e políticas da União Europeia" [5].

16. No entanto, a partir do dia em que foi assinado, o contrato passou a ser a lei que rege a relação entre a Comissão e o queixoso, nos termos e condições nele estipulados. O artigo 1.o, n.o 2, das condições especiais do contrato estabelece que o apoio financeiro da Comissão será concedido «nos termos e condições estabelecidos no presente contrato, que consiste nestas condições especiais e nos anexos, que o beneficiário declara ter registado e aceite» (sublinhado nosso). Por conseguinte, é evidente que as partes consideraram as condições especiais e os anexos como as únicas disposições aplicáveis às suas relações bilaterais. Tal é ainda mais claro no artigo 7.o das condições especiais, que se refere a «Outras condições aplicáveis à ação» e que contém apenas disposições técnicas sobre os relatórios intercalares e os custos elegíveis.

17. O Provedor de Justiça entende que a Comissão poderia ter pretendido condicionar a execução do contrato à continuação ou ao resultado das negociações de adesão. No entanto, as obrigações contratuais não podem resultar de intenções, mas da vontade consciente, informada e livremente expressa de ambas as partes no contrato. Tendo analisado cuidadosamente todos os documentos mencionados no artigo 1.o, n.o 2, das condições especiais, o Provedor de Justiça não encontrou nada que sugira que o queixoso tenha alguma vez «registado e aceite» tal intenção, ou seja, que as partes alguma vez tenham concordado com essa condição.

18. Tendo em conta que, na prática, as subvenções financiadas pela UE para ações externas se baseiam nas condições gerais normalizadas da Comissão, que as condições especiais são adaptadas a cada caso específico pelos seus serviços e que a Comissão é, em qualquer caso, a parte mais forte nesses acordos, a Comissão poderia ter redigido muito facilmente o contrato de modo a assegurar que a duração das suas obrigações ao abrigo do contrato não seria superior à duração das decorrentes do acordo-quadro com a Islândia.

19. Pelo contrário, tudo no contrato parece apontar para o facto de o contrato ter sido assinado, pelo menos pelo queixoso, como um acordo autónomo, cujo objetivo é apoiar financeiramente a ação intitulada: «Aumentar a empregabilidade dos trabalhadores pouco qualificados através do desenvolvimento de um sistema de reconhecimento de competências na educação de adultos»[6]. O anexo I do contrato descreve essa ação em pormenor e afirma explicitamente que o objetivo geral da ação é melhorar a empregabilidade da mão de obra pouco qualificada na Islândia, ao passo que o seu objetivo específico é aumentar a eficiência da educação de adultos para esta categoria de trabalhadores. Em parte alguma se afirma que este objectivo só é válido ou merece ser prosseguido enquanto o Governo islandês e a Comissão prosseguirem (activamente) as negociações de adesão.

20. Mesmo que o contrato deva ser interpretado à luz do contexto mais amplo em que foi assinado e do qual ambas as partes tinham conhecimento, a posição da Comissão continua a não se justificar.

21. Em primeiro lugar, o objetivo da assistência IPA, tal como descrito no preâmbulo do Regulamento-Quadro IPA, é ajudar os países candidatos e potenciais candidatos com vista à adesão [7]. O Acordo-Quadro entre a Comissão e a Islândia também se refere à cooperação e assistência com vista a tornar a Islândia um Estado-Membro [8]. Esta formulação, juntamente com o facto de a assistência poder também ser prestada a potenciais países candidatos, mostra que o objetivo de se tornar efetivamente membro da UE não tem de ser imediato ou totalmente certo. Como o Ministério dos Negócios Estrangeiros islandês salientou, com razão, na sua carta de protesto à Comissão relativa à rescisão do contrato, a Islândia não encerrou as negociações de adesão, limitando-se a suspendê-las. À data dos factos, a Islândia continuava a ser um país candidato abrangido pelas disposições do Regulamento-Quadro IPA.

22. Por conseguinte, é evidente que a alegação da Comissão de que o contrato já não podia ser executado de forma eficaz e a sua subsequente decisão de o rescindir com base no artigo 12.o são, como afirmou o Ministério dos Negócios Estrangeiros islandês, «intempestivas e sem fundamento factual». O contrato ainda poderia ser executado. Poderia ainda atingir os seus objetivos, descritos no n.° 19, supra. Poderia ainda contribuir para o objetivo global do contexto em que foi assinada, ou seja, tornar a Islândia mais conforme com o direito da UE «com vista à adesão».

23. Em segundo lugar, a Comissão e as autoridades islandesas já tinham chegado a acordo sobre o que aconteceria se — por qualquer motivo — o seu acordo-quadro fosse denunciado. Nesse caso, qualquer assistência prestada continuaria a ser prestada até à conclusão do projecto em questão [9]. A Comissão alegou que esta consideração é irrelevante, uma vez que esta disposição não é aplicável porque o acordo-quadro ainda está em vigor. Tal argumento é dissimulado e ignora o ponto essencial de que, precisamente porque o acordo-quadro está em vigor, a Comissão é ainda mais obrigada a manter a assistência financeira que está a ser prestada. Com efeito, seria irónico que uma parte num contrato se comprometesse a cumprir as suas obrigações apenas em caso de rescisão do contrato, mas não enquanto este estiver em curso ou suspenso.

24. Com efeito, a correspondência entre a Comissão e as autoridades islandesas relativa à suspensão das negociações mostra que a Islândia estava convencida de que o financiamento dos projetos existentes continuaria. Afigura-se igualmente que, durante muito tempo, esta foi também a posição da Comissão; com efeito, as autoridades islandesas agradeceram-lhe, numa carta, a sua «disponibilidade para permitir que os projetos já em curso sigam o seu curso».

25. O Provedor de Justiça considera que o contexto jurídico e contratual em que a Comissão e o queixoso interagiram não permitiu à Comissão abandonar unilateralmente as suas obrigações de financiamento para com o queixoso.

26. O Provedor de Justiça também não partilha da opinião da Comissão de que o queixoso não cooperou de boa-fé na procura de uma solução para o impasse através de consultas. Resulta claramente do processo que a única solução que a Comissão alguma vez considerou nas conversações de consulta foi a eliminação progressiva dos projetos em curso na Islândia, incluindo os do queixoso. Na medida em que a Comissão não deixou qualquer margem real para discussões sobre a possibilidade de «executar efetivamente o contrato» e, por conseguinte, a necessidade de pôr termo aos projetos, e dado que não havia base jurídica para a Comissão os pôr termo, o Provedor de Justiça duvida que esse processo possa ser considerado «consulta» para efeitos do artigo 12.o, n.o 1, do contrato. O facto de outras ONG em situações semelhantes terem chegado a acordo com a Comissão é uma questão do seu livre arbítrio e escolha, e não pode certamente vincular o queixoso nem ser utilizado para contestar as razões da sua posição.

27. Em todo o caso, não foi só o contexto jurídico que impediu a Comissão de agir como fez. Os contratos criam não só obrigações legais, mas também morais e sociais, especialmente quando celebrados pelas autoridades públicas. Quando o autor da denúncia foi informado de que o contrato seria rescindido devido à suspensão das negociações, quase metade da duração do contrato tinha expirado. É perfeitamente razoável presumir que, nessa altura, surgiram esperanças legítimas — nos parceiros sociais do autor da denúncia, nos seus trabalhadores e, mais importante ainda, nos beneficiários finais — de que o projeto previsto seria concluído.

28. A Comissão está perfeitamente consciente de que as negociações de adesão não são um processo linear, harmonioso e previsível. Este processo depende de inúmeras variáveis políticas, sociais e democráticas e, consequentemente, quase nunca é concluído num curto espaço de tempo. Parece, pelo menos, injusto, se não mesmo abusivo, colocar toda a carga da incerteza de tal processo, que é conduzido entre a Comissão e as autoridades nacionais, sobre os ombros de uma pequena ONG que não tem voz nesse processo. É igualmente injusto esperar que os custos financeiros do impasse político nas negociações sejam suportados pelos beneficiários finais previstos, ou seja, algumas das pessoas mais desfavorecidas da Islândia. Neste caso, independentemente de quaisquer considerações jurídicas ou legalistas, simplesmente não basta que a Comissão cubra apenas os custos incorridos até à data da rescisão e se afaste das perdas remanescentes.

29. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça conclui, a título preliminar, que, no caso em apreço, o comportamento da Comissão constituiu uma violação do contrato e uma injustiça, causando assim danos ao queixoso, a outras partes interessadas e à própria reputação da Comissão num país candidato. Tratava-se de um caso de má administração. Por conseguinte, apresenta uma proposta correspondente para uma solução amigável a seguir apresentada, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu.

30. Além disso, o Provedor de Justiça toma nota da declaração do queixoso, feita durante o presente inquérito, de que a Comissão não lhe pagou os montantes devidos por ações realizadas antes da alegada rescisão do contrato. O Provedor de Justiça espera que a Comissão tome uma posição sobre esta declaração e, se for exacta, tome medidas imediatas para liquidar os montantes pendentes.

A proposta de uma solução amigável

Tendo em conta as conclusões acima expostas, o Provedor de Justiça propõe que a Comissão reconsidere a sua posição com vista a efetuar todas as contribuições financeiras devidas nos termos do contrato até à sua conclusão.

Emily O'Reilly Provedor de Justiça
Europeu
4/11/2014

[1] Decisão do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu (94/262/CECA, CE, Euratom) (JO L 113, p. 15).

[2] Regulamento (CE) n.° 1085/2006 do Conselho que institui um Instrumento de Assistência de Pré-Adesão (JO 2006, L 210, p. 82), conforme posteriormente alterado pelo Regulamento (UE) n.° 540/2010 e pelo Regulamento (UE) n.° 153/2012.

Se uma das partes considerar que o contrato já não pode ser executado de forma eficaz ou adequada, consultará a outra parte. Na falta de acordo sobre uma solução, qualquer das partes pode rescindir o contrato mediante um pré-aviso escrito de dois meses, sem ser obrigada a pagar uma indemnização».

[4] N.o 2: «Após a cessação da vigência do presente acordo-quadro, qualquer assistência ainda em curso de execução será executada até à sua conclusão [...]»

[5] Artigo 3.o, n.o 1, do Acordo-Quadro.

[6] Artigo 1.o, n.o 1, das condições especiais do contrato.

[7] N.os 12 e 13 do preâmbulo e artigo 1.o do Regulamento-Quadro IPA.

[8] Artigo 3.o, n.o 1, do Acordo-Quadro.

[9] Artigo 23.o, n.o 2, do Acordo-Quadro.