Feito em conformidade com o artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu ^[1]

Antecedentes da denúncia

1. Os cidadãos, residentes e pessoas coletivas da UE com sede social na UE têm o direito de aceder aos documentos ^[2] na posse das instituições, órgãos e organismos da UE («instituições da UE»).

2. As regras da UE em matéria de acesso do público aos documentos ^[3] exigem que as instituições da UE desempenhem as suas funções de forma tão aberta e transparente quanto possível. Tal inclui a concessão de acesso público a um «registo de documentos»^[4].

3. O autor da denúncia, uma organização sem fins lucrativos, considerou que a Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol) não cumpre as obrigações que lhe incumbem por força das regras da UE em matéria de acesso do público aos documentos.

4. Em março de 2019, o queixoso contactou a Europol, solicitando-lhe que criasse um registo público abrangente de documentos.

5. A Europol respondeu ao queixoso, remetendo para a sua página Web específica ^[5], na qual disponibiliza proativamente muitos documentos.

6. Em junho de 2019, o queixoso contactou novamente a Europol, reiterando os seus pontos de vista sobre as razões pelas quais considerava que o registo de documentos da Europol estava incompleto.

7. Quando a Europol não respondeu à segunda carta do queixoso, este recorreu ao Provedor de Justiça em dezembro de 2019.

O inquérito

8. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre a preocupação do queixoso de que a Europol não facultasse o acesso do público a um registo exaustivo de documentos.

9. No decurso do inquérito, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça reuniu-se com representantes da Europol para debater as questões levantadas pelo queixoso. A Provedora de Justiça elaborou um relatório da reunião, que partilhou com a queixosa, e, posteriormente, recebeu as observações da queixosa sobre o relatório da reunião.

Argumentos apresentados

10. O queixoso aceitou que a Europol tivesse criado um registo de documentos. No entanto, considerou que o registo da Europol estava incompleto.

11. A título de exemplo, o queixoso observou que o registo de documentos da Europol não parecia conter qualquer referência a documentos que não são, ao mesmo tempo, disponibilizados para descarregamento. Por conseguinte, receava que a Europol não incluísse no seu registo quaisquer documentos que considerasse não devessem ser divulgados ^[6] ao abrigo das regras da UE em matéria de acesso do público aos documentos. O autor da denúncia considerou que a falta de tais registos poderia desencorajar o público de apresentar pedidos de acesso público.

12. O autor da denúncia alegou igualmente que, uma vez que as regras da UE em matéria de acesso do público aos documentos não especificavam qual o documento que o registo de documentos de uma instituição deve conter, o registo deve conter todos os documentos na posse da instituição em causa.

13. A Europol declarou que considerava que o seu registo de documentos cumpria as regras aplicáveis, que exigem que a referência aos documentos constantes do registo seja feita de uma forma que não prejudique qualquer interesse público protegido ^[7].

14. A Europol acrescentou que se esforçava constantemente por uma maior transparência e que ajudaria os cidadãos que gostariam de obter acesso a documentos específicos.

15. Durante o inquérito, a Europol explicou que, devido à natureza sensível do trabalho, decide, caso a caso, quais os documentos a incluir no seu registo. A Europol afirmou que, embora se esforce por disponibilizar proativamente o maior número possível de documentos, muitos documentos na sua posse incluem informações operacionais sensíveis ou dados pessoais que não podem ser divulgados. Em alguns casos, a divulgação do título de um documento pode já prejudicar um interesse público protegido.

16. A Europol informou igualmente que atualizava continuamente o seu registo de documentos e observou que, nos últimos anos, se registou um aumento acentuado dos pedidos de acesso do público aos documentos. Acrescentou que publica documentos, que publica de forma reativa, na sequência de um pedido de acesso do público, no seu registo.

17. O queixoso salientou que alguns dos documentos a que tinha obtido acesso ao apresentar um pedido ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 não estavam incluídos no registo de documentos da Europol.

Avaliação do Provedor de Justiça

18. A transparência e a abertura são as pedras angulares de sociedades democráticas como a UE ^[8], permitindo aos cidadãos participar no processo de tomada de decisões e salvaguardando a legitimidade, a eficácia e a responsabilização das administrações públicas ^[9].

19. O Provedor de Justiça observa que a Europol disponibilizou proativamente um número significativo de documentos no seu sítio Web e felicita a Europol pelos seus esforços no sentido de criar um registo de documentos desde que o inquérito de iniciativa própria do Provedor de Justiça sobre esta matéria ^[10] foi encerrado.

20. Embora as regras da UE em matéria de acesso do público aos documentos (Regulamento 1049/2001) obriguem as instituições a criar um registo, o Provedor de Justiça observa que não era intenção do legislador que todos os documentos incluídos no registo de uma instituição fossem publicados proativamente. O registo também não se destinava a ser um registo de todos os documentos que foram divulgados na sequência de pedidos de acesso do público (embora a publicação desses documentos seja uma prática louvável). Pelo contrário, o objetivo do registo de documentos é «tornar efetivos os direitos dos cidadãos ao abrigo do [Regulamento 1049/2001]»^[11] e «facilitar o exercício dos direitos dos cidadãos»^[12]. Por outras palavras, o registo de documentos deve permitir que as pessoas identifiquem os documentos aos quais podem querer solicitar o acesso do público.

21. O Provedor de Justiça considera que o facto de as pessoas poderem informar-se adequadamente sobre os documentos existentes facilita consideravelmente o exercício do seu direito de acesso. Por conseguinte, é fundamental que as instituições da UE se certifiquem de que o público pode descobrir que documentos possuem.

22. Embora o Regulamento n.o 1049/2001 se aplique a todos os documentos na posse das instituições da UE, o Provedor de Justiça observa que as regras da UE em matéria de acesso do público foram elaboradas há duas décadas. Nessa altura, muitas instituições da UE não existiam. Além disso, a digitalização da sociedade transformou a forma como as organizações trabalham e comunicam. Estas circunstâncias devem ser tidas em conta na interpretação das regras da UE em matéria de acesso do público aos documentos.

23. O Provedor de Justiça observa igualmente que cada instituição da UE é diferente e tem de alinhar a sua abordagem com um registo público de documentos com as suas características distintas. Por exemplo, as «agências no domínio da justiça e dos assuntos internos», como a Europol, operam em domínios particularmente sensíveis. Por conseguinte, é inerente à natureza do seu trabalho que alguns documentos que detém possam ser demasiado sensíveis para serem mencionados num registo, uma vez que a divulgação da sua própria existência poderia prejudicar um interesse público protegido.

24. No entanto, o Provedor de Justiça considera que todas as instituições da UE devem aplicar determinados princípios ao respetivo registo de documentos, a fim de assegurar boas práticas administrativas e, por conseguinte, assegurar que o seu registo é adequado. Estes incluem os seguintes princípios:

25. A fim de facilitar ao máximo a navegação das pessoas no registo e a identificação de documentos específicos a que possam querer ter acesso, o registo de documentos deve ser de fácil utilização. Tal inclui a existência de uma página Web dedicada ao registo público. Se existirem vários locais onde possam ser encontradas informações/documentos, deve ser explicada a configuração do registo e devem ser fornecidas ligações para as diferentes secções. Em geral, o registo deve permitir às pessoas obter uma panorâmica dos (tipos de) documentos na posse da instituição em causa.

26. O registo de documentos deve estar completo. Isto significa que todos os documentos relativos às atividades principais da instituição em causa – tais como documentos legislativos e documentos relativos às suas decisões, estratégia e política – devem ser registados individualmente (se não forem publicados proativamente ^[13]). Para outros tipos de documentos, o registo deve referir a sua existência, pelo menos enumerando categorias de documentos, caso não sejam registados individualmente. Trata-se, por exemplo, de documentos relacionados com o pessoal, tais como ficheiros de pessoal, ou documentos relativos à gestão das instalações de uma instituição.

27. A manutenção de um registo completo dos documentos significa igualmente que as instituições não devem excluir automaticamente os documentos, pelo simples facto de considerarem que o conteúdo desses documentos não deve ser divulgado. Embora os documentos não necessitem de ser inscritos no registo se a divulgação da sua própria existência puder muito provavelmente comprometer qualquer interesse público protegido, a instituição deve avaliar, caso a caso, se se justifica efetivamente não enumerar esse documento ou categorias de documentos.

28. O Provedor de Justiça considera igualmente que o registo de documentos deve ser mantido em tempo útil. Para o efeito, é necessário atualizar muito regularmente o registo público.

A proposta de solução

Com base nas conclusões acima expostas, o Provedor de Justiça propõe que a Europol:

atualizar o seu registo de documentos, tendo em conta os princípios de boas práticas administrativas enunciados nos n.os 24 a 28 do presente acórdão.

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 07/10/2020

[1] Decisão do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu (94/262/CECA, CE, Euratom) (JO L 113, p. 15).

[2] Nos termos do artigo 42.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:12012P/TXT e artigo 15.o, n.o 3, do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

[3] Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN, aplicável à Europol nos termos do artigo 65.o do Regulamento 2016/794 relativo à Europol: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32016R0794&from=EN.

[4] Nos termos do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[5] O registo de documentos da Europol está disponível em: https://www.europol.europa.eu/publications-documents (não traduzido para português).

[6] O artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos da UE estabelece uma série de exceções, com base nas quais as instituições da UE podem recusar a divulgação de documentos. Estes incluem a proteção da segurança pública, a defesa e as questões militares, as relações internacionais, a política financeira ou monetária, os dados privados e os processos internos de tomada de decisão.

[7] Nos termos do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[8] Os Tratados da UE estabelecem o princípio de que as instituições da UE devem tomar decisões da forma mais transparente possível. Artigo 1.o do Tratado da União Europeia e artigo 15.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia.

[9] Ver preâmbulo (2) do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[10] A decisão de encerramento do inquérito de iniciativa própria OI/9/2012/OV (Visita ao Serviço Europeu de Polícia - Europol) está disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/54568.

[11] N.o 1 do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[12] Preâmbulo (14) ou Regulamento 1049/2001.

[13] As instituições da UE são obrigadas “na medida do possível, a tornar os documentos directamente acessíveis ao público”. Trata-se, em primeiro lugar, de documentos legislativos e de documentos relacionados com o desenvolvimento de políticas ou estratégias (ver artigo 12.o do Regulamento 1049/2001).