Feito em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu ^[1]

O queixoso, antigo director-geral de uma empresa alemã actualmente insolvente, solicitou à Comissão Europeia que lhe facultasse o acesso ao seu processo relativo a um inalador para asma por ele inventado. Desde 2011, o autor da denúncia tem tido um litígio com a Comissão nos tribunais da UE sobre a inação da Comissão na sequência das proibições da Alemanha de comercializar o inalador. A Comissão recusou-se a dar-lhe acesso aos documentos, alegando que o acesso não podia ser concedido devido aos processos judiciais em curso.

O Provedor de Justiça abriu um inquérito e inspecionou os documentos. Não estando convencido de que os documentos estivessem abrangidos pela exceção de acesso invocada pela Comissão, o Provedor de Justiça propôs, como solução para a queixa, que a Comissão desse ao queixoso acesso aos documentos. A Comissão recusou.

O Provedor de Justiça sustenta que os documentos a que o queixoso pretende ter acesso não estão abrangidos pela exceção ao acesso permitida pelas regras da UE em matéria de acesso aos documentos. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que a recusa da Comissão em conceder ao queixoso qualquer acesso — nem mesmo parcial — constitui má administração. Por conseguinte, recomenda que a Comissão divulgue os documentos.

O pano de fundo

1. O autor da denúncia era o diretor executivo de uma empresa alemã, atualmente insolvente, que produzia um dispositivo médico, nomeadamente um inalador para asma inventado pelo autor da denúncia. Desde 2011, o autor da denúncia está envolvido num litígio com a Comissão Europeia perante os tribunais da UE sobre a inação da Comissão na sequência das proibições da Alemanha [2] de comercializar o inalador. Depois de o Tribunal de Justiça ter anulado [3] um acórdão anterior do Tribunal Geral [4], o Tribunal Geral decidiu, em setembro de 2016, que a inação da Comissão não tinha causado os danos alegados pelo autor da denúncia [5]. O recurso interposto pelo autor da denúncia contra a última decisão do Tribunal Geral junto do Tribunal de Justiça ainda está em curso [6].

2. Em novembro de 2015, o autor da denúncia solicitou o acesso do público [7] ao «processo completo» da Comissão sobre o assunto. A Comissão identificou 86 documentos como abrangidos pelo âmbito do pedido do autor da denúncia, 36 dos quais já estavam à disposição do autor da denúncia, uma vez que tinham sido apresentados ao autor da denúncia ou por este. A Comissão recusou o acesso aos restantes 50 documentos, alegando que tal se justificava pela necessidade de proteger os processos judiciais ^[8].

3. Em seguida, o autor da denúncia solicitou à Comissão que revisse a sua decisão de recusar o acesso aos 50 documentos (através da apresentação de um pedido confirmativo [9]). Na sua decisão sobre o pedido confirmativo, a Comissão manteve a sua opinião de que os 50 documentos não podiam ser divulgados. O queixoso dirigiu-se então ao Provedor de Justiça em março de 2016.

4. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a queixa de que a Comissão tinha negado erradamente o acesso do público a determinados documentos relacionados com o dispositivo médico.

5. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu a resposta da Comissão sobre a queixa e as observações do queixoso em resposta à resposta da Comissão. A equipa de inquérito da Provedora de Justiça reuniu-se igualmente com o pessoal da Comissão e realizou uma inspeção do processo da Comissão.

6. Com base nas suas conclusões e nos argumentos e pontos de vista apresentados pelas partes, o Provedor de Justiça apresentou uma proposta de solução ^[10], que não foi aceite pela Comissão. Por conseguinte, o Provedor de Justiça procederá à formulação de uma recomendação, com base na análise a seguir apresentada.

Proposta de solução do Provedor de Justiça

7. Na sua proposta de solução, a Provedora de Justiça começou por manifestar a sua preocupação com o facto de a Comissão não ter identificado todos os documentos abrangidos pelo pedido de acesso da queixosa. Na reunião entre a equipa de inquérito do Provedor de Justiça e a Comissão, tornou-se claro que a Comissão não tinha identificado uma série de documentos adicionais abrangidos pelo pedido de acesso do público aos documentos apresentado pelo queixoso. Uma nova pesquisa da Comissão revelou quatro documentos anteriormente não identificados. No entanto, apenas um destes documentos — uma nota interna do Serviço Jurídico — ainda não estava na posse do queixoso.

8. A Provedora de Justiça concluiu que não era necessário prosseguir o seu inquérito sobre os documentos que já estão na posse da queixosa através de diferentes meios, como o acesso ao processo do Tribunal. Assim, limitou a sua proposta de solução a 35 documentos não divulgados, 34 dos quais estavam abrangidos pela decisão inicial da Comissão de recusar o acesso, bem como pela nota recentemente identificada do Serviço Jurídico. Estes 35 documentos não fazem parte do processo judicial relativo ao litígio entre o queixoso e a Comissão.

9. O Provedor de Justiça concluiu que os 35 documentos não se enquadram no âmbito da exceção invocada pela Comissão para justificar a sua recusa em conceder acesso público, ou seja, a proteção dos processos judiciais.

10. Segundo o Provedor de Justiça, não só a Comissão se baseou erradamente na exceção de acesso destinada a proteger os processos judiciais, como recusou o acesso à totalidade dos documentos, sem explicar por que razão considerava que todo o conteúdo estava abrangido por essa exceção.

11. O Provedor de Justiça observou igualmente que o Tribunal Geral tinha, entretanto, indeferido o pedido do queixoso no sentido de solicitar à Comissão que apresentasse todos os documentos do seu processo administrativo, uma vez que o Tribunal Geral considerou que os documentos não eram relevantes para a decisão do processo [11].

12. A Provedora de Justiça salientou que, para que os seus inquéritos sirvam um objetivo útil e convivial para os cidadãos, os desenvolvimentos após a recusa de acesso a documentos também devem ser tidos em conta ao tentar encontrar uma solução para uma queixa. 

13. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça apresentou a seguinte proposta de solução:

A fim de resolver a questão de forma convivial para os cidadãos, o Provedor de Justiça propõe que a Comissão divulgue os restantes 35 documentos. Caso a Comissão considere que, não obstante, são necessárias algumas ocultações para proteger os dados pessoais ^[12], deve ocultar estas informações e conceder acesso aos restantes documentos.

14. Em resposta à proposta de solução do Provedor de Justiça, a Comissão manteve a posição exposta na sua decisão sobre o pedido confirmativo do queixoso. A Comissão alegou que a sua decisão de recusar o acesso estava, no momento em que foi tomada, em conformidade com a legislação aplicável e a jurisprudência pertinente em matéria de acesso aos documentos. A Comissão não concordou em ter em conta eventuais alterações das circunstâncias factuais e/ou jurídicas ocorridas desde que tomou a sua decisão de recusa de acesso. Se o queixoso desejasse que a Comissão revisse a sua posição à luz da nova situação, poderia apresentar um novo pedido de acesso aos documentos.

15. Nas suas observações, o queixoso manifestou o seu acordo com a proposta de solução do Provedor de Justiça e criticou a Comissão por atrasar o seu direito de acesso do público, sugerindo que poderia apresentar um novo pedido.

Avaliação do Provedor de Justiça após a proposta de solução

16. Ao recusar o acesso à totalidade dos 35 documentos ainda não disponíveis para o autor da denúncia, a Comissão baseou-se na exceção segundo a qual o acesso deve ser recusado a um documento cuja divulgação pudesse prejudicar a proteção dos processos judiciais [13], o que, neste caso, significou o processo judicial entre o autor da denúncia e a Comissão mencionado no n.o 1. Este processo estava em curso no momento em que a Comissão tomou a sua decisão de recusa de acesso e ainda está em curso.

17. A Comissão argumentou que a divulgação dos documentos exporia o objeto do processo judicial pendente a uma «discussão pública paralela», tornando mais difícil a boa administração da justiça pelo Tribunal. A divulgação violaria igualmente o princípio da igualdade de armas. A Comissão alegou ainda que a divulgação dos documentos privaria o Tribunal Geral da sua competência para adotar medidas de organização do processo e medidas de instrução, antecipando uma eventual decisão de pedir à Comissão que apresentasse os documentos no âmbito do processo judicial. Tal interferiria com a boa administração da justiça e seria contrário ao objetivo de preservar a «serenidade dos processos judiciais».

18. Por conseguinte, a Comissão alegou que, tendo em conta as características dos documentos, a saber, que estavam estreitamente relacionados com as questões que estavam a ser examinadas no processo no Tribunal de Justiça, e a possibilidade razoavelmente previsível de os documentos fazerem parte do processo judicial nesse processo, não podia conceder o acesso do público.

19. O Provedor de Justiça reconhece que os documentos a que o queixoso pretende ter acesso dizem respeito ao inalador do queixoso e estão relacionados com o objeto do processo judicial em curso, que diz respeito à ação de indemnização do queixoso pela inação da Comissão na sequência da proibição de comercializar esse inalador.

20. No entanto, é um princípio fundamental em relação ao direito de acesso dos cidadãos aos documentos que as exceções ao acesso do público sejam interpretadas e aplicadas de forma estrita, de modo a não comprometer a aplicação do princípio geral de que o público deve ter o acesso mais amplo possível aos documentos na posse das instituições [14].

21. O Provedor de Justiça considera que a Comissão não agiu em conformidade com este princípio neste caso. Em especial, o Provedor de Justiça não está convencido de que os documentos sejam abrangidos pela exceção ao acesso do público destinada a proteger os processos judiciais, o que significa que a Comissão aplicou erradamente essa exceção a esses documentos.

22. De acordo com jurisprudência constante, esta exceção «deve ser interpretada no sentido de que a proteção do interesse público se opõe à divulgação do conteúdo dos documentos elaborados pela [instituição] exclusivamente para efeitos de processos judiciais específicos», tais como «os articulados ou outros documentos apresentados, os documentos internos relativos à instrução do processo perante o tribunal, [e] a correspondência relativa ao processo entre a Direção-Geral em causa e o Serviço Jurídico ou um gabinete de advogados»[15] (sublinhado nosso).

23. Na sua decisão de recusa de acesso aos documentos, a Comissão remeteu para a jurisprudência relativa a um pedido de acesso aos articulados da Comissão em processos judiciais [16]. No entanto, os articulados são claramente redigidos exclusivamente para efeitos de um processo judicial e, por conseguinte, têm uma natureza muito diferente dos documentos a que o queixoso pretende ter acesso. Os documentos a que o autor da denúncia pretende ter acesso foram elaborados entre novembro de 2006 e agosto de 2007, ou seja, vários anos antes de o autor da denúncia ter intentado a correspondente ação de indemnização no Tribunal de Justiça, em 15 de setembro de 2011.

24. Assim, o Provedor de Justiça considera que os 35 documentos não divulgados não foram claramente elaborados «apenas para efeitos de processos judiciais».

25. Com efeito, como afirmou o Tribunal de Justiça, “a exceção baseada na proteção [dos processos judiciais] não pode permitir à Comissão eximir-se à sua obrigação de divulgar documentos elaborados no âmbito de uma questão puramente administrativa. Este princípio deve ser respeitado mesmo que a divulgação de tais documentos no âmbito de um processo perante o juiz comunitário possa prejudicar a Comissão»^[17] (sublinhado nosso).

26. Os documentos a que o autor da denúncia pretende ter acesso foram elaborados no âmbito de uma questão puramente administrativa, a saber, a apreciação pela Comissão da decisão da Alemanha de proibir a colocação no mercado do inalador do autor da denúncia.

27. No entanto, o Tribunal Geral reconheceu recentemente que a necessidade de assegurar a igualdade de armas entre uma instituição da UE e a outra parte num processo judicial justifica a não divulgação «não só de documentos elaborados exclusivamente para efeitos de processos judiciais específicos, como os articulados, mas também de documentos cuja divulgação seja suscetível, no âmbito de processos específicos, de comprometer essa igualdade»[18] (sublinhado nosso).

28. Para que a exceção de acesso seja aplicável, é necessário que «esses documentos revelem a posição da instituição em causa sobre questões contenciosas suscitadas durante o processo judicial invocado»[19]. Segundo o Tribunal, «a integridade do processo judicial em causa e a igualdade de armas entre as partes poderiam ser seriamente comprometidas se as partes beneficiassem de um acesso privilegiado a informações internas pertencentes à outra parte que estejam estreitamente relacionadas com os aspetos jurídicos do processo [...] pendente» (sublinhado nosso). Isto significa que os documentos devem ter uma «ligação relevante»[20] com o litígio pendente nos tribunais.

29. Quando a Comissão decidiu recusar o pedido de acesso do autor da denúncia, o Tribunal de Justiça já tinha decidido que a Comissão não tinha dado seguimento à notificação da Alemanha de 1998 relativa ao inalador [21]. O que restava determinar era se a inação da Comissão poderia dar origem a uma indemnização para o autor da denúncia (mais tarde, o Tribunal Geral pronunciou-se contra a concessão de uma indemnização ao autor da denúncia [22], um acórdão que é objeto de recurso [23]). No essencial, foi pedido ao Tribunal Geral que verificasse se a Comissão tinha cometido uma violação suficientemente caracterizada de uma norma jurídica destinada a conferir direitos aos particulares e se essa violação tinha causado um prejuízo real. Por conseguinte, apenas os documentos elaborados com o objetivo de defender a Comissão sobre estas questões contenciosas podem potencialmente ser considerados relevantes para o processo judicial em curso.

30. O Provedor de Justiça inspecionou os 35 documentos — aos quais nem sequer foi concedido acesso parcial — para determinar se todo o seu conteúdo é relevante para o processo judicial, ou seja, se a divulgação de qualquer um dos seus conteúdos «poderia comprometer o princípio da igualdade de armas»[24].

31. Em primeiro lugar, o Provedor de Justiça considera que grande parte do conteúdo é totalmente incontroverso, no que diz respeito a meros factos e não a qualquer apreciação da (ausência de) responsabilidade extracontratual que é objeto do processo judicial. Outras partes dizem respeito a questões já resolvidas pelo Tribunal de Justiça ou a apreciações jurídicas/políticas de questões não abrangidas pelos processos judiciais específicos.

32. Algumas das partes retidas dizem apenas respeito a informações fornecidas pelo autor da denúncia à Comissão, informações sobre reuniões com o autor da denúncia, mensagens de correio eletrónico do autor da denúncia à Comissão e citações de atos legislativos. Outros documentos dizem respeito a dispositivos médicos não relacionados ou indicam que seria enviada uma cópia ao autor da denúncia.

33. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça não aceita que a Comissão pudesse razoavelmente ter considerado necessário reter todo este conteúdo ao queixoso. A divulgação dessas informações não pode comprometer a igualdade de armas entre a Comissão e o autor da denúncia nos processos judiciais em curso.

34. Importa igualmente salientar que nenhum dos três órgãos jurisdicionais que se pronunciaram até à data sobre o processo considerou necessário ordenar à Comissão que apresentasse, para efeitos desse processo judicial, os documentos a que o queixoso pretende ter acesso.

35. Por conseguinte, o Provedor de Justiça conclui que, ao não conceder qualquer acesso, nem mesmo parcial, aos 35 documentos, no momento da sua decisão inicial, a Comissão violou claramente o direito de acesso do público aos documentos do queixoso. Trata-se de um caso de má administração.

36. Por conseguinte, o Provedor de Justiça formula uma recomendação correspondente infra, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu.

Conclusão

Recomendação

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça formula a seguinte recomendação à Comissão:

A Comissão Europeia deve dar acesso aos 35 documentos ainda não disponíveis para o queixoso. Caso a Comissão considere que, não obstante, são necessárias algumas ocultações para proteger os dados pessoais ^[25], deve dar acesso aos restantes documentos.

A Comissão e o autor da denúncia serão informados desta recomendação. Nos termos do artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu, a Comissão envia um parecer circunstanciado até 2 de março de 2018. O parecer circunstanciado poderá consistir na aceitação da recomendação e numa descrição da forma como foi aplicada.

 

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 24/11/2017

 

 

[1] Decisão do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu (94/262/CECA, CE, Euratom) (JO L 113, p. 15).

[2] Uma primeira proibição foi levantada em 1997 e uma segunda em 2005.

[3] Acórdão do Tribunal de Justiça de 22 de abril de 2015, Klein/Comissão, C-120/14 P, ECLI:EU:C:2015:252.

[4] Acórdão do Tribunal Geral de 21 de janeiro de 2014, Klein/Comissão, T-309/10, ECLI:EU:T:2014:19.

[5] Acórdão do Tribunal Geral de 28 de setembro de 2016, Klein/Comissão, T-309/10 RENV, ECLI:EU:T:2016:570.

[6] Acórdão Klein/Comissão, C-346/17 P.

[7] Em conformidade com o Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).

[8] Artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

[9] Em conformidade com o artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[10] Para mais informações sobre os antecedentes da queixa, os argumentos das partes e o inquérito do Provedor de Justiça, consultar o texto integral da proposta de solução do Provedor de Justiça disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/84958/html.bookmark

[11] Acórdão Klein/Comissão, T-309/10 RENV, já referido, EU:T:2016:570, n.° 58.

[12] Artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[13] Artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[14] Acórdão do Tribunal de Justiça de 16 de julho de 2015, ClientEarth/Comissão, C-612/13 P, ECLI:EU:C:2015:486, n.o 57; Acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de julho de 2011, Suécia/MyTravel e Comissão, C-506/08 P, ECLI:EU:C:2011:496, n.o 75; Acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de dezembro de 2007, Suécia/Comissão, C-64/05 P, ECLI:EU:C:2007:802, n.o 66; Acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho, processos apensos C-39/05 P e C-52/05 P, ECLI:EU:C:2008:374, n.o 36; e acórdão Franchet e Byk/Comissão, já referido, ECLI:EU:T:2006:190, n.o 84.

[15] Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 12 de setembro de 2007, API/Comissão, T-36/04, ECLI:EU:T:2007:258, n.os 60-61; Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de julho de 2006, Franchet e Byk/Comissão, Processos apensos T-391/03 e T-70/04, ECLI:EU:T:2006:190, n.os 88-90; Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 7 de dezembro de 1999, Interporc/Comissão, T-92/98, ECLI:EU:T:1999:308, n.os 40-41.

[16] Acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de setembro de 2010, Suécia e outros/API e Comissão, C-514/07 P, ECLI:EU:C:2010:541, n.o 75.

[17] Acórdão Interporc/Comissão, já referido, ECLI:EU:T:1999:308, n.o 42; Acórdão Franchet e Byk/Comissão, já referido, ECLI:EU:T:2006:190, n.o 91.

[18] Acórdão do Tribunal Geral de 15 de setembro de 2016, Philip Morris/Comissão, T-796/14, ECLI:EU:T:2016:483, n.o 88.

[19] Acórdão Philip Morris/Comissão, já referido, ECLI:EU:T:2016:483, n.o 88.

[20] Acórdão do Tribunal Geral de 15 de setembro de 2016, Philip Morris/Comissão, T‑18/15, ECLI:EU:T:2016:487, n.o 64.

[21] Acórdão Klein/Comissão, já referido, ECLI:EU:C:2015:252, n.o 79.

[22] Acórdão Klein/Comissão, já referido, ECLI:EU:T:2016:570.

[23] Acórdão Klein/Comissão, C-346/17 P.

[24] Acórdão Philip Morris/Comissão, já referido, ECLI:EU:T:2016:487, n.o 70.

[25] Artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1049/2001.