A queixa diz respeito ao facto de o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) não ter levantado a sua imunidade diplomática em relação a um litígio em matéria de pessoal.

Um tribunal local na Guiné-Bissau decidiu que a antiga missão de apoio à reforma da segurança da UE na Guiné-Bissau deveria pagar ao queixoso, que tinha trabalhado para a missão, uma indemnização por despedimento ilícito. No entanto, após o recurso, a missão foi encontrada para ter imunidade diplomática. Por conseguinte, a decisão do Tribunal não foi executada. Em seguida, o queixoso pediu ajuda ao Provedor de Justiça.

Segundo o SEAE, levanta a imunidade de jurisdição a pedido das autoridades competentes.

O Provedor de Justiça considera que a missão não deu início ao procedimento de levantamento da imunidade. O Provedor de Justiça considera que o recurso à imunidade diplomática, sem uma boa razão, para evitar a execução de um acórdão, corre o risco de prejudicar a reputação da UE.

O Provedor de Justiça recomenda que o SEAE pague ao queixoso uma compensação justa equivalente, pelo menos, a dezasseis meses de salário.

O pano de fundo

1. O queixoso trabalhou para a (já não existente) Missão da UE de Apoio à Reforma do Setor da Segurança na Guiné-Bissau («Missão»). Quando a Missão decidiu não renovar o seu contrato em 2010, recorreu ao Tribunal Regional de Bissau (o «Tribunal»), pedindo uma indemnização por despedimento ilícito.

2. O Tribunal decidiu, em 10 de janeiro de 2011, que a Missão deveria pagar ao queixoso um montante de 23 216 373 FCFA (cerca de 35 000 EUR) a título de indemnização.

3. O Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) interpôs então recurso da decisão do Tribunal. O Tribunal de Recurso considerou que a Missão gozava de imunidade e que, por conseguinte, a decisão do Tribunal não podia ser executada ^[2].

4. Em junho de 2014, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça Europeu sobre o assunto.

5. O Provedor de Justiça abriu um inquérito [3] sobre a seguinte alegação e alegação:

1) O SEAE não cumpriu o acórdão do Tribunal de 10 de janeiro de 2011.

2) O SEAE deverá dar cumprimento a essa decisão ^[4].

Alegação de incumprimento do acórdão do Tribunal

Proposta de solução do Provedor de Justiça

6. Com base na sua avaliação preliminar do caso, em julho de 2015, a Provedora de Justiça apresentou uma proposta ao SEAE para uma solução para o caso. A solução proposta era que o SEAE pagasse ao queixoso uma indemnização equivalente a dezasseis meses de salário. Ao propor esta solução, o Provedor de Justiça teve em conta os argumentos e opiniões apresentados pelas partes.

7. A decisão do Tribunal a favor do queixoso baseou-se no facto de a Missão não ter apresentado quaisquer observações ao Tribunal, apesar de ter sido convocada para o fazer. Por conseguinte, o Tribunal considerou que a Missão tinha aceite os fundamentos invocados pelo queixoso.

8. O SEAE alegou que a Missão não tinha recebido qualquer notificação do Tribunal. No entanto, o queixoso apresentou ao Provedor de Justiça elementos de prova que demonstram que alguém na Missão acusou a receção de uma notificação sobre o processo judicial muito antes de o Tribunal proferir o seu acórdão.

9. O SEAE informou o queixoso de que os créditos relacionados com o emprego deviam ser resolvidos diretamente entre o empregador e o trabalhador, nomeadamente «através dos meios legais disponíveis ao abrigo da legislação do país em questão». Assegurou-lhe que «a UE respeita plenamente os resultados dos processos judiciais das autoridades judiciais competentes da Guiné-Bissau sobre a matéria». Ao recorrer ao Tribunal de Justiça na Guiné-Bissau, o queixoso limitou-se, assim, a seguir o procedimento que o SEAE considerou adequado.

10. Afigura-se, por conseguinte, que a única razão para a não execução da decisão do Tribunal de 10 de janeiro de 2011 foi o facto de o Tribunal de Recurso ter concluído que a Missão gozava de imunidade. Não há nada que sugira que o Tribunal de Recurso tenha questionado a decisão do Tribunal quanto ao mérito.

11. O Provedor de Justiça considerou que, embora a imunidade da Missão tenha sido claramente estabelecida pelo Tribunal de Recurso, o facto de a queixosa ter obtido uma decisão a seu favor sobre a questão de fundo não pode ser ignorado.

12. O Provedor de Justiça considerou igualmente que a utilização da imunidade como argumento para não executar um acórdão corria o risco de a UE ser vista como desrespeitadora das decisões das autoridades judiciais dos Estados soberanos quando essas decisões não são a favor da UE.

13. Antes de a queixosa recorrer ao tribunal, a Missão tinha-lhe oferecido uma compensação salarial de três meses. O Tribunal concedeu ao queixoso uma compensação que incluía salários para um período em que a Missão já não existia, num total de vinte meses. Embora a imunidade da Missão fosse claramente um argumento juridicamente válido para que a decisão do Tribunal não fosse executada, tal argumento não colocou a UE numa boa perspetiva no que diz respeito ao tratamento da questão substantiva. Por conseguinte, o Provedor de Justiça propôs que o SEAE pagasse ao queixoso uma indemnização pelo período até ao final da missão, num total de dezasseis meses de salário.

14. O SEAE respondeu que nem o SEAE nem a Missão puseram em causa a competência do Tribunal de Justiça ou utilizaram a imunidade para escapar a essa competência. De acordo com as regras aplicáveis, o Tribunal era competente para dirimir os litígios entre a Missão e os agentes locais ^[5]. A Missão reconheceu essa competência ao recorrer da decisão do Tribunal de Justiça de 10 de janeiro de 2011.

15. No entanto, as regras aplicáveis previam igualmente que a Missão beneficiava de imunidade de jurisdição ^[6]. O SEAE declarou que levanta a imunidade de jurisdição sempre que lhe seja expressamente solicitado que o faça através dos canais oficiais adequados. Segundo o SEAE, embora seja amplamente aceite que a imunidade de jurisdição tem caráter processual e não afeta qualquer responsabilidade substantiva subjacente, é, no entanto, da maior importância respeitar as garantias processuais a fim de proteger o funcionamento e a independência da Missão. Na opinião do SEAE, nestas circunstâncias, a validade da decisão de primeira instância não pode ser reconhecida.

16. O SEAE declarou que o Tribunal de Recurso tinha posteriormente concluído que a Missão também beneficiava de imunidade de execução da sentença. De acordo com o SEAE, «o levantamento da imunidade de jurisdição em relação a processos cíveis ou administrativos não implica o levantamento da imunidade em relação à execução da sentença, para o qual é necessário um levantamento separado»^[7].

17. No entanto, o SEAE declarou, em resposta à proposta do Provedor de Justiça, que estava disposto a oferecer ao queixoso um pagamento ex gratia de seis meses de salário para resolver o caso.

18. O queixoso ficou desapontado com a resposta do SEAE. Argumentou que a imunidade só poderia ter sido levantada em casos extremos, envolvendo um crime ou algum outro mau comportamento grave. Duvidou que o SEAE tivesse levantado a imunidade da Missão num caso de «despedimento ilegal». Na opinião do queixoso, o SEAE só poderia provar o seu argumento de que respeita a competência do Tribunal se aceitasse a decisão do Tribunal de 10 de janeiro de 2011. Por conseguinte, não pôde aceitar a proposta do SEAE em resposta à proposta da Provedora de Justiça de lhe pagar seis meses de salário. Esperava que o SEAE respeitasse plenamente o acórdão do Tribunal.

Avaliação do Provedor de Justiça após a proposta de solução

19. O pessoal da Missão gozava de imunidade da jurisdição civil e administrativa da Guiné-Bissau relativamente a todos os actos por si praticados no exercício das suas funções oficiais ^[8].

20. No caso em apreço, o chefe de missão exerceu claramente as suas funções oficiais quando decidiu não renovar o contrato de trabalho do queixoso. Por conseguinte, beneficiava de imunidade de jurisdição dos tribunais locais e de execução das suas decisões nesta matéria ^[9].

21. No entanto, o SEAE declarou, na sua resposta à proposta de solução do Provedor de Justiça, que "[i]m conformidade com a sua prática estabelecida, o SEAE levanta, regra geral, a imunidade de jurisdição sempre que solicitado de forma adequada através dos canais oficiais."^[10] Esta prática estaria em conformidade com as informações que o SEAE deu ao queixoso, nomeadamente que "qualquer litígio entre a [Missão] e um agente local deve ser remetido para o tribunal competente nos termos do direito local".

22. Foram fornecidos ao Provedor de Justiça elementos de prova que demonstram que a Missão recebeu uma convocatória para o processo judicial. Tendo sido informada do processo judicial, a Missão foi obrigada a informar o Tribunal se o ato em questão foi cometido por pessoal da Missão no exercício das suas funções oficiais ^[11]. Tal teria permitido às autoridades da Guiné-Bissau solicitar uma derrogação se fosse esse o caso. Neste caso, o Provedor de Justiça entende que o SEAE teria levantado a sua imunidade se o Tribunal tivesse solicitado ao Ministério dos Negócios Estrangeiros da Guiné-Bissau que solicitasse tal levantamento. Segundo o SEAE, esse pedido teria sido aceite. No entanto, a Missão nunca respondeu à convocação e as autoridades da Guiné-Bissau não solicitaram uma renúncia.  No entanto, o facto de as autoridades da Guiné-Bissau não solicitarem uma derrogação não impediria o SEAE de tomar a iniciativa de levantar a imunidade da Missão.

23. O SEAE declarou, na sua resposta à proposta de solução do Provedor de Justiça, que «[é] da maior importância respeitar as garantias processuais a fim de proteger o funcionamento e a independência da Missão». No caso em apreço, a própria Missão não respeitou as garantias processuais que teriam permitido tratar a questão da imunidade. Na opinião do Provedor de Justiça, foi má administração por parte da Missão recusar-se a executar o acórdão do Tribunal pelo simples facto de não lhe ter sido solicitado o levantamento da sua imunidade. Era, ou deveria ter sido, claro para a Missão que a ausência de um pedido de renúncia resultava de um eventual mal-entendido que, por sua vez, era uma consequência do facto de a Missão não ter respondido à convocatória do Tribunal Geral. O SEAE continuou aberto a tomar a iniciativa de levantar a imunidade, mas recusou-se a fazê-lo. Esta má administração é agravada à luz dos riscos reputacionais que tal implicava para a União Europeia, tal como salientado no n.o 12 supra.

24. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que, ao basear-se na ausência de um pedido das autoridades da Guiné-Bissau para levantar a sua imunidade e ao não tomar a iniciativa a este respeito, o SEAE cometeu má administração. Por conseguinte, formula a recomendação que se segue, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu.

25. A Provedora de Justiça propôs a sua solução ao SEAE, sabendo que, em termos jurídicos estritos, a imunidade da Missão não tinha sido levantada. A aceitação da proposta do Provedor de Justiça não teria exigido um levantamento formal da imunidade e oferecido uma resolução justa e pragmática do caso. A Provedora de Justiça lamenta que o SEAE não tenha aproveitado a oportunidade oferecida pela sua proposta para rever a sua posição sobre esta questão. No entanto, a Provedora de Justiça observa que o SEAE está disposto a resolver o caso e convida-o a reconsiderar cuidadosamente essa posição ao responder à sua recomendação.

26. Por último, o Provedor de Justiça felicita o SEAE pela sua prática geral de levantamento da imunidade de jurisdição, embora lamentavelmente tal não tenha sido feito no caso em apreço. Embora não tenha sido explicitamente referido pelo SEAE, o Provedor de Justiça confia que a sua prática consiste também em levantar a imunidade de execução, uma vez que, sem esse levantamento, um levantamento da imunidade de jurisdição seria bastante inútil. A Provedora de Justiça convida o SEAE a clarificar explicitamente a sua prática a este respeito na sua resposta à sua recomendação.

A recomendação

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça formula a seguinte recomendação ao SEAE:

O SEAE deve pagar ao queixoso uma indemnização equivalente, pelo menos, a dezasseis meses de salário.

O SEAE e o queixoso serão informados desta recomendação.  Nos termos do artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu, o SEAE envia uma resposta circunstanciada até 31 de dezembro de 2016.

Sugestão de melhoria

O SEAE deve esclarecer se a sua prática de levantamento da imunidade inclui também uma prática de levantamento da imunidade de execução de decisões e sentenças.

Estrasburgo, 23/09/2016,

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

anexo

A. O artigo 6.o «Privilégios e imunidades do pessoal da UE RSS Guiné-Bissau concedidos pelo Estado Anfitrião» do SOMA prevê que:

"3. O pessoal da UE RSS da Guiné-Bissau goza de imunidade da jurisdição penal do Estado Anfitrião em todas as circunstâncias. O Estado de origem ou a instituição da UE em causa, consoante o caso, pode renunciar à imunidade de jurisdição penal de que goza o pessoal da UE RSS Guiné-Bissau. Tal renúncia deve ser sempre expressa.

4. O pessoal da UE RSS da Guiné-Bissau goza de imunidade da jurisdição civil e administrativa do Estado Anfitrião no que respeita às declarações orais ou escritas e a todos os actos por ele praticados no exercício das suas funções oficiais. Se for instaurada uma ação cível contra o pessoal da RSS da UE na Guiné-Bissau perante um tribunal do Estado Anfitrião, o Chefe de Missão e a autoridade competente do Estado de origem ou da instituição da UE são imediatamente notificados. Antes do início do processo no tribunal, o Chefe de Missão e a autoridade competente do Estado de origem ou da instituição da UE certificam perante o tribunal se o ato em questão foi cometido por pessoal da RSS da UE Guiné-Bissau no exercício das suas funções oficiais. Se o acto tiver sido cometido no exercício de funções oficiais, o processo não será iniciado. Se o ato não tiver sido cometido no exercício de funções oficiais, o processo pode prosseguir. A certificação do Chefe de Missão e da autoridade competente do Estado de origem ou da instituição da UE vincula a jurisdição do Estado Anfitrião, que não pode contestá-la.

(...)

6. Não podem ser tomadas medidas de execução em relação ao pessoal da UE RSS da Guiné-Bissau, exceto no caso de ser instaurada contra esse pessoal uma ação cível não relacionada com as suas funções oficiais. Nos processos cíveis, o pessoal da UE RSS da Guiné-Bissau não fica sujeito a quaisquer restrições à sua liberdade pessoal nem a quaisquer outras medidas coercivas."

Os SOMA estão disponíveis aqui:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008:219:0066:0071:EN:PDF

B. Nos termos do artigo 31.o, n.o 1, da Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas, de 1961: "[o] agente diplomático goza de imunidade de jurisdição penal do Estado acreditador. Beneficia igualmente de imunidade de jurisdição civil e administrativa", salvo em casos específicos. O artigo 32 da Convenção esclarece que "1.A imunidade de jurisdição dos agentes diplomáticos... pode ser levantada pelo Estado que envia. (...) 4. A renúncia à imunidade de jurisdição em relação a processos cíveis ou administrativos não implica o levantamento da imunidade em relação à execução da sentença, para a qual é necessário um levantamento separado.»

A Convenção de Viena está disponível em:

http://legal.un.org/ilc/texts/instruments/english/conventions/9_1_1961.pdf

[1] Decisão do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu (94/262/CECA, CE, Euratom) (JO L 113, p. 15).

[2] A missão foi conduzida no âmbito da Política Comum de Segurança e Defesa da UE (PCSD). A PCSD é «concretizada» pela Alta Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança, assistida pelo SEAE.

[3] A Provedora de Justiça abriu este inquérito por sua própria iniciativa, uma vez que a queixosa parecia inicialmente não ser nem cidadã nem residente na União Europeia. Mais tarde, a queixosa esclareceu que é cidadã da UE.

[4] Para mais informações sobre os antecedentes da queixa, os argumentos das partes e o inquérito do Provedor de Justiça, consultar o texto integral da proposta de solução do Provedor de Justiça disponível em: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/solution.faces/en/71329/html.bookmark

[5] O SEAE remeteu para o artigo 23.o das Regras-Quadro que estabelecem as Condições Específicas de Emprego dos Agentes Locais com a Delegação da Comissão Europeia em Bissau, nos termos do qual: «Nenhum litígio entre a [Missão] e um agente local deve ser submetido ao tribunal competente nos termos do direito local.»

[6] O SEAE referiu o artigo 5.o, n.o 3, do Acordo entre a União Europeia e a República da Guiné-Bissau sobre o Estatuto da Missão da União Europeia de Apoio à Reforma do Setor da Segurança na República da Guiné-Bissau (SOMA): " A UE RSS Guiné-Bissau, os seus bens e haveres, independentemente do local onde se encontrem e de quem os detenha, gozam de imunidade de qualquer forma de processo judicial."Segundo o SEAE, a referida imunidade abrangia "a Missão da UE no Estado Anfitrião, as suas componentes, forças, unidades, quartel-general e pessoal [artigo 1.o, n.o 3, alínea a)], incluindo o seu Chefe de Missão que, na sua qualidade oficial, assinou o contrato de trabalho com o queixoso."

[7] De acordo com o SEAE, tal está previsto no artigo 32.o da Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas de 1961, "assinada e ratificada pela Guiné-Bissau em 11 de agosto de 1993 sem reservas".

[8] Nos termos do artigo 6.o «Privilégios e imunidades do pessoal da UE RSS Guiné-Bissau concedidos pelo Estado Anfitrião» do SOMA (ver ponto A do anexo).

[9] Artigo 6.o, n.os 4 e 6, do SOMA (ver ponto A do anexo).

[10] As regras específicas da Missão não parecem ter previsto explicitamente essa possibilidade. No entanto, o Provedor de Justiça toma nota das referências do SEAE à Convenção de Viena sobre Relações Diplomáticas, de 1961 (ver ponto B do anexo). No entanto, o SOMA não parece prever qualquer possibilidade de renúncia em processos judiciais cíveis ou administrativos em que a Missão atue no exercício da sua função oficial (artigo 6.o, n.os 4 e 6, do SOMA - ver ponto A do anexo). O Provedor de Justiça entende que a SOMA foi uma lex specialis em relação ao Estatuto da Missão na Guiné-Bissau e que a Convenção de Viena foi uma lex generalis em relação às relações diplomáticas em geral.

[11] N.o 4 do artigo 6.o do SOMA (ver ponto A do anexo).