O CONTEXTO DA QUEIXA

1. O queixoso é professor universitário. Em 2004, celebrou, pela primeira vez, um contrato de prestação de serviços com o Centro Europeu para o Desenvolvimento da Formação Profissional (Cedefop). O Cedefop é uma agência europeia que ajuda a promover e a desenvolver o ensino e a formação profissionais na União Europeia. Com base neste contrato, elaborou um documento científico («relatório de 2004»), que foi posteriormente publicado pelo Cedefop. O autor da denúncia foi citado como autor na sua página de rosto [1].

2. Em 15 de Junho de 2006, o autor da denúncia assinou um novo contrato de prestação de serviços [2] («o contrato») com o Cedefop para a elaboração de um novo documento científico («o relatório de 2006»).

3. O relatório de 2006 do queixoso foi aceite para publicação em Março de 2007 e publicado em 2008, sob o título Da política à prática, Uma mudança sistémica na orientação ao longo da vida na Europa [3]. No entanto, o seu nome não foi citado na página de rosto. Em vez disso, ele só foi mencionado como um dos contribuintes na seção "Agradecimento" do relatório.

4. Em janeiro de 2008, em resposta a uma pergunta do autor da denúncia, o Cedefop explicou que tinha alterado a sua política de citação em outubro de 2007. Consequentemente, a autoria de relatórios externos deixou de ser reconhecida nas publicações do Cedefop.

5. Em 10 de Fevereiro de 2008, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça.

O OBJETO DO INQUÉRITO

6. O queixoso alegou que a recusa do Cedefop em reconhecê-lo como autor do relatório de 2006 era incompatível com a prática anterior do Centro e desleal.

7. O queixoso alegou que o Cedefop deveria reconhecer a sua autoria na Secção de Reconhecimento do Relatório, em conformidade com os termos acordados com ele.

O INQUÉRITO

8. Em 16 de Abril de 2008, o Provedor de Justiça solicitou ao Cedefop que apresentasse um parecer, o que fez em 24 de Julho de 2008. O parecer foi transmitido ao autor da denúncia para observações, que este enviou em 16 de Outubro de 2008.

9. Em 10 de Fevereiro de 2009, os serviços do Provedor de Justiça contactaram o queixoso a fim de discutir uma proposta de solução amigável.

10. Em 26 de Março de 2009, o Provedor de Justiça apresentou uma proposta de solução amigável ao Cedefop.

11. Em 7 de Maio de 2009, o Cedefop indicou que não podia aceitar a solução amigável do Provedor de Justiça.

12. Em 9 de Junho de 2009, o queixoso enviou as suas observações à resposta do Cedefop à solução amigável do Provedor de Justiça.

ANÁLISE E CONCLUSÕES DO OMBUDSMAN

A. Alegação de que o Cedefop agiu de forma injusta e incoerente

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

13. O queixoso alegou que a recusa do Cedefop em reconhecê-lo como autor do relatório de 2006 era incompatível com a sua prática anterior e desleal.

14. Em apoio da sua alegação, o autor da denúncia apresentou os seguintes argumentos:

a) O Cedefop reconheceu-o claramente como autor do relatório de 2004, citando o seu nome na página de rosto do relatório de 2004. No entanto, não o fez no que respeita ao relatório de 2006.

b) O contrato com base no qual lhe foi encomendado o relatório de 2004 era exatamente o mesmo que o contrato relativo ao relatório de 2006. Por esse motivo, ao chegar a acordo sobre o contrato de elaboração do relatório de 2006, considerou e esperava que a política de citação do Cedefop para o relatório de 2006 fosse idêntica à utilizada para o relatório de 2004.

c) A nova política de citação do Cedefop não deveria ter sido aplicada retroativamente.

15. O autor da denúncia alegou igualmente que:

a) na versão anterior à publicação do relatório de 2006 distribuída aos participantes numa conferência sobre «Orientações para o desenvolvimento da mão de obra»(Salónica, 25-26 de junho de 2007), o Cedefop citou-o como autor; e

b) Mesmo após a introdução da nova política, o Cedefop atribuiu, em Novembro de 2007, a autoria a W. de uma publicação deste último na mesma série de publicações em que figura o relatório do queixoso.

16. No seu parecer apresentado ao Provedor de Justiça, o Cedefop admitiu que os contratos celebrados com o queixoso relativos ao relatório de 2004 e ao relatório de 2006 eram idênticos. Não incluíam quaisquer regras em matéria de política de citação. No entanto, o artigo II.8 dos contratos previa que: «Quaisquer resultados ou direitos sobre os mesmos, incluindo direitos de autor e outros direitos de propriedade intelectual ou industrial obtidos no âmbito da execução do contrato, são propriedade exclusiva do Cedefop, que pode utilizá-los, publicá-los, cedê-los ou transferi-los como entender, sem limitações geográficas ou outras, exceto nos casos em que existam direitos de propriedade industrial ou intelectual antes da celebração do contrato.« Esta disposição respeita as condições gerais do Regulamento Financeiro, que estabelecem que uma instituição é proprietária dos resultados dos seus contratos de prestação de serviços e prevê, no artigo II.10, que uma instituição pode «decidir sobre a utilização, a distribuição e a publicação dos resultados do contrato de prestação de serviços, incluindo o direito de utilizar apenas partes dos resultados, ou de não publicar nenhum dos resultados, conforme considerar adequado.»

17. Até 2007, o Cedefop não tinha uma política clara de citação relativamente aos documentos elaborados com base nos contratos de prestação de serviços. As decisões a este respeito foram tomadas caso a caso. Em outubro de 2007, o Cedefop estabeleceu a sua política de citação e aderiu-a rigorosamente a todas as publicações publicadas a partir dessa data.

18. Em resultado desta política, os autores de relatórios remunerados, encomendados pelo Cedefop com base em contratos de prestação de serviços e normalmente sujeitos a alterações introduzidas por peritos do Cedefop, deixam de ser citados como autores nas publicações finais. No entanto, «são reconhecidos na secção de reconhecimento em conformidade com a sua contribuição específica para o resultado alcançado, incluindo a referência clara ao respetivo contrato de prestação de serviços». Em contrapartida, os autores que apresentam artigos não remunerados para a publicação do Cedefop intitulada European Journal of Vocational Training são reconhecidos como autores.

19. No caso do autor da denúncia, o Cedefop sublinhou que não aplicou a sua política de citação retroativamente. A este respeito, observou que o relatório do autor da denúncia foi publicado pouco depois da data de adoção da nova política.

20. O Cedefop salientou igualmente que não era possível informar potenciais contratantes externos, muitas vezes representados por consórcios, sobre esta política de citação, tendo em conta o número de contratos de prestação de serviços que adjudicou. Em todo o caso, esses empreiteiros não adquirem o direito de serem citados como autores nas publicações do Cedefop.

21. Quanto à publicação de W., o Cedefop indicou que se tratava de uma contribuição não remunerada que não estava ligada a um contrato de prestação de serviços. Portanto, a política de citação não se aplicava a ela.

22. Por último, o Cedefop sustentou que o projecto de relatório do queixoso utilizado na Conferência de Salónica em Junho de 2007 ainda não constituía uma «publicação do Cedefop». Na página de rosto, ostentava claramente a menção «Documento de referência/relatório final, EN não revisto». Isto significava que o documento não tinha sido editado nem revisto, uma vez que ainda não tinham sido feitas adições ou alterações pelos peritos internos do Cedefop.

23. Nas suas observações, o queixoso não viu a ligação entre a remuneração de um estudo e a autoria e sustentou que os peritos do Cedefop não contribuíram para o relatório de 2006. Manteve, em substância, a sua alegação, argumentos e alegações iniciais.

Avaliação preliminar do Provedor de Justiça que conduziu a uma proposta de solução amigável

24. Em primeiro lugar, é indiscutível que, se um cientista produzir um relatório a publicar pelo Cedefop, o cientista receberá um benefício adicional se o seu nome for citado na página de rosto da publicação.

25. Em segundo lugar, o Cedefop pode, no âmbito da sua margem de apreciação, estabelecer uma nova política de citação que altere a sua prática em matéria de citação. No entanto, ao fazê-lo, o Cedefop não deve prejudicar os autores que confiaram na prática antiga ao produzir e apresentar seus estudos. A este respeito, o Provedor de Justiça chamou a atenção para a jurisprudência constante segundo a qual a revogação retroativa de um ato jurídico que conferiu direitos individuais ou benefícios semelhantes a um indivíduo é contrária aos princípios gerais do direito [4].

26. O Provedor de Justiça considerou razoável que o queixoso se baseasse na prática existente do Cedefop quando, em Março de 2007, apresentou o relatório de 2006.

27. À luz do que precede, o Provedor de Justiça considerou que, ao aplicar a sua nova política de citação ao relatório de 2006 do queixoso, que foi acordado, completado e aceite para publicação antes da entrada em vigor dessa nova política em Outubro de 2007, o Cedefop (a) não agiu de forma justa e (b) não respeitou as expectativas legítimas do queixoso com base na antiga prática de citação do Cedefop. Uma vez que pode tratar-se de um caso de má administração, o Provedor de Justiça apresentou a seguinte proposta de solução amigável, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu:

O Cedefop poderia:

Em primeiro lugar, pedir desculpa ao autor da denúncia por ter aplicado a nova política de citação ao relatório acordado e concluído antes de 1 de outubro de 2007; e

Em segundo lugar, reconhecer ao queixoso a autoria do relatório de 2006 nos mesmos termos em que foi reconhecido no relatório de 2004 sobre "Políticas de orientação na sociedade do conhecimento: tendências, desafios e respostas em toda a Europa» e inserir uma retificação em todas as versões do estudo que serão distribuídas no futuro.

Os argumentos apresentados ao Provedor de Justiça após a sua proposta de solução amigável

28. O Cedefop não concordou com a proposta de solução amigável do Provedor de Justiça. Alegou que tinha cumprido integralmente o contrato de prestação de serviços, que constituía a única base jurídica para tratar esta questão. A este respeito, salientou que os contratos celebrados em 2004 e 2006 não conferiam manifestamente ao autor da denúncia o direito à citação do seu nome.

29. O Cedefop alegou igualmente que o princípio jurídico da confiança legítima não era relevante no caso em apreço, uma vez que não existia nenhuma prática de citação estabelecida e duradoura antes de outubro de 2007. Pelo contrário, as decisões relativas às citações foram tomadas caso a caso. Neste contexto, uma única ocorrência não constitui uma "prática coerente"[5]. Além disso, o Cedefop não deu quaisquer garantias de que o autor da denúncia seria citado como autor do relatório de 2006.

30. Segundo o Cedefop, os contratos atribuíram explícita e exaustivamente os direitos de propriedade intelectual ao Cedefop. O autor da denúncia tinha claramente conhecimento deste facto. Não estava, portanto, a agir de boa-fé. Além disso, segundo o Cedefop, o autor da denúncia admitiu nas suas denúncias ao Cedefop que, do ponto de vista formal e jurídico, não existia um direito de autor [6]. Consequentemente, o autor da denúncia não podia ter expectativas legítimas de obter um benefício que, de facto, seria contrário às disposições contratuais claramente enunciadas. O princípio da segurança jurídica foi respeitado, uma vez que as regras jurídicas eram claras e precisas [7]. O Cedefop sublinhou que também não existe jurisprudência que apoie a opinião de que uma aplicação incorreta de uma disposição num único contrato de prestação de serviços anterior permitiria a criação de expectativas legítimas. Com efeito, a aplicação incorreta de um contrato nunca pode conferir direitos subjetivos.

31. O Cedefop argumentou ainda que um contratante externo que assina um contrato de prestação de serviços com o Centro o faz na sua qualidade de «prestador de serviços» e não na sua qualidade de «cientista». Em suma, presta serviços em conformidade com disposições contratuais muito específicas e não fornece um «documento científico». Os serviços a prestar ao Cedefop são especificados em pormenor no contrato de prestação de serviços, incluindo o objeto exato, o foco da investigação e a extensão do relatório a entregar ao Cedefop. O respetivo caderno de encargos, que faz parte do contrato de prestação de serviços, fornece instruções exatas sobre o âmbito e o conteúdo do relatório em questão. A fim de assegurar o pleno cumprimento do caderno de encargos pelo contratante externo, o pessoal do Cedefop supervisiona e acompanha passo a passo as tarefas dos contratantes, fornecendo orientações e instruções aos prestadores de serviços/contratantes externos. Além disso, o resultado do contrato de prestação de serviços, ou seja, o relatório, pode ser publicado numa versão completamente modificada ou na versão original. O Cedefop pode decidir reescrever o relatório como desejar, uma vez que se trata de propriedade intelectual do Cedefop. O Cedefop decide quando e se publicar, e pode muito bem decidir nunca publicar um relatório.

32. O Cedefop declarou que a data-limite para a política de citação era outubro de 2007. Isto foi aplicado de forma rigorosa e sem exceção pelo Cedefop. De qualquer modo, não existia uma política de citação antes de Outubro de 2007, não obstante os pressupostos em contrário do autor da denúncia.

33. O Cedefop declarou que está dentro da sua margem de apreciação estabelecer uma política de citação.

34. O Cedefop afirmou ainda que a questão da citação é uma questão interna do Cedefop. Devido ao seu caráter interno, a política de citação do Cedefop não foi comunicada ao autor da denúncia. O único documento relevante e juridicamente vinculativo para os contratantes externos é o contrato de prestação de serviços.

35. No que diz respeito às referências do autor da denúncia à contribuição de W., que foi citado como autor, o Cedefop declarou que esta contribuição não estava relacionada com qualquer contrato de prestação de serviços celebrado com o Cedefop. Pelo contrário, constiuiu o próprio trabalho independente de W.. O Cedefop acrescentou que W. pode, naturalmente, reivindicar a autoria deste trabalho. Em contrapartida, os contratantes externos, incluindo o autor da denúncia, estão sujeitos às disposições dos contratos de prestação de serviços celebrados com o Cedefop. Por outras palavras, as suas contribuições resultam das instruções e indicações precisas estipuladas no contrato de prestação de serviços, incluindo orientações, revisão e correções pelo pessoal do Cedefop. Assim, a contribuição do pessoal do Cedefop para esse trabalho é incontestável.

36. O Cedefop chamou a atenção do Provedor de Justiça para o facto de o queixoso ter enviado sete cartas de queixa ao Cedefop. O Cedefop respondeu extensivamente a cada uma delas, apesar de estas cartas serem repetitivas e conterem numerosas alegações e afirmações infundadas.

37. O Cedefop surpreendeu-se com o facto de o autor da denúncia não parecer apreciar que a sua contribuição estivesse devidamente refletida na secção relativa ao reconhecimento do relatório publicado. Salientou que a utilização desse reconhecimento é uma prática comum na União Europeia.

38. Dado que as disposições contratuais, que eram claras e específicas e que o Cedefop seguiu à risca, constituíam a única base jurídica pertinente, o Cedefop não concordou com a proposta de solução amigável.

39. O Cedefop lamentou que o autor da denúncia tivesse expectativas infundadas e irrazoáveis. Afirmou igualmente que o tom e o conteúdo da sua correspondência tinham suscitado sérias dúvidas quanto ao interesse do queixoso em encontrar uma solução amigável para esta questão.

40. Em conclusão, o Cedefop solicitou ao Provedor de Justiça que reconsiderasse a sua avaliação e concluísse o seu inquérito com a conclusão de que não houve má administração.

41. Nas suas observações, o queixoso manteve a sua queixa e concluiu que o Provedor de Justiça dispõe de todas as informações para tomar uma decisão.

Avaliação do Provedor de Justiça após a sua proposta de solução amigável

42. O Provedor de Justiça observa que o Cedefop baseia os seus argumentos para recusar aceitar a sua proposta de solução amigável apenas nos direitos e obrigações contratuais do queixoso.

43. O Provedor de Justiça observa que os contratos celebrados com o queixoso em 2004 e 2006 são idênticos. Nenhum dos contratos conferia ao queixoso o direito contratual de que o seu nome fosse citado como autor de uma publicação. No entanto, os contratos também não obrigavam o Cedefop a não citar o autor da denúncia como autor de uma publicação. Com efeito, o Cedefop tirou partido desta flexibilidade contratual ao optar, em primeiro lugar, por citar o autor da denúncia como autor do relatório de 2004 e, mais tarde, por emitir novas regras de citação em 2007, segundo as quais nenhum relatório pago pelo Cedefop citaria os autores. Nenhuma das opções escolhidas pelo Cedefop deu origem a um incumprimento contratual por parte do Cedefop (ou do autor da denúncia).

44. Uma vez que a decisão do Cedefop de citar o autor da denúncia como autor do relatório de 2004 não era contrária ao contrato de prestação de serviços de 2004, o autor da denúncia não errou ao considerar que o relatório de 2006, que apresentou em conformidade com um contrato de prestação de serviços idêntico, também permitia ao Cedefop citar o autor da denúncia como autor do relatório de 2006.

45. O Provedor de Justiça considera que era razoável que o queixoso acreditasse, de boa-fé, que o Cedefop podia, tal como tinha feito com o relatório de 2004, optar por citá-lo como autor do relatório de 2006. Recorda, a este respeito, que o relatório de 2006 foi apresentado pelo autor da denúncia em março de 2007, ou seja, sete meses antes de o Cedefop dar a conhecer a sua nova política de citação. O Provedor de Justiça considera que o Cedefop não deve prejudicar os autores que se basearam na prática antiga para elaborar e apresentar os seus estudos.

46. Embora o Provedor de Justiça considere razoável que o queixoso se baseasse na prática existente do Cedefop quando, em Março de 2007, apresentou o relatório de 2006, o Provedor de Justiça deve sublinhar que a política em vigor antes de Outubro de 2007 não exigia que o Cedefop citasse, em todos os casos, o nome de um autor na página de rosto das suas publicações. Como o Cedefop indicou, antes de outubro de 2007, as decisões relativas à citação de autores eram tomadas caso a caso. Como tal, durante esse período, estava dentro da margem de apreciação do Cedefop citar os nomes dos autores na página de rosto das suas publicações ou abster-se de o fazer. No entanto, o Provedor de Justiça tem afirmado sistematicamente que um poder discricionário não é o mesmo que um poder arbitrário. Uma administração que disponha de uma margem de apreciação deve estar sempre em condições de justificar, com base em critérios objetivos, as razões pelas quais escolhe uma determinada opção. Como tal, se o Cedefop, antes de outubro de 2007, tivesse tomado decisões caso a caso relativamente à citação ou não citação de autores, deveria ter garantido que estaria em condições de justificar, com base em critérios objetivos, essas decisões. A importância de estar em condições de justificar tais decisões com base em critérios objetivos é que a administração possa assim garantir que as suas decisões em matéria de citação de autores não sejam discriminatórias nem desproporcionadas. No entanto, no caso em apreço, o Cedefop não apresentou razões objetivas para não citar o autor da denúncia como autor do relatório de 2006 [8]. Pelo contrário, baseia-se (erradamente) apenas na nova política de citação e numa interpretação errada das suas obrigações contratuais para justificar a sua posição em relação ao autor da denúncia. Tal como acima referido, i) a nova política de citação não deve ser aplicada retroativamente aos relatórios apresentados durante o período em que a antiga política de citação ainda estava em vigor e ii) os contratos de prestação de serviços não obrigam o Cedefop a não citar autores na página de rosto das suas publicações.

47. O Provedor de Justiça rejeita a afirmação do Cedefop de que o queixoso agiu de má-fé quando contestou a aplicação das regras de citação de 2007 ao relatório de 2006 (v. n.° 30, supra). O Cedefop baseia a sua afirmação de que o autor da denúncia agiu de má-fé no facto de os contratos de prestação de serviços concederem explícita e integralmente os direitos de propriedade intelectual ao Cedefop. Alega que, uma vez que o queixoso tinha claramente conhecimento dos termos dos contratos, não devia ter agido de boa-fé. O Provedor de Justiça observa que o queixoso tinha conhecimento das disposições contratuais do contrato de prestação de serviços de 2004 quando apresentou o relatório de 2004. Este contrato, que concedia ao Cedefop os direitos de propriedade intelectual relativos ao relatório de 2004, não impedia o Cedefop de optar por citar o queixoso como autor desse relatório. O Cedefop aproveitou esta flexibilidade contratual para citar o autor da denúncia como autor do relatório de 2004. O contrato de prestação de serviços de 2006 era idêntico ao contrato de prestação de serviços de 2004. Como tal, não havia qualquer razão para que o autor da denúncia não tivesse compreendido, de boa-fé, que o Cedefop poderia, e, de facto, também o citaria como autor do relatório de 2006.

48. No que se refere às "sérias dúvidas" do Cedefop sobre o interesse do queixoso numa resolução conciliatória (ver ponto 39 supra), o Provedor de Justiça considera que, longe de ter dúvidas sobre o interesse do queixoso em adoptar uma resolução conciliatória, o Provedor de Justiça observa que o queixoso, de facto, quando informado da sua proposta de solução amigável, manifestou o seu acordo com a proposta de solução amigável. O Provedor de Justiça lamenta que estes mal-entendidos impeçam uma solução amigável para o presente caso.

49. O Provedor de Justiça espera que a análise supra contribua para eliminar os mal-entendidos que surgiram no caso em apreço. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça considera necessário apresentar um projeto de recomendação ao Cedefop, com vista a eliminar o caso de má administração identificado no presente processo.

C. Projeto de recomendação

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça apresenta o seguinte projeto de recomendação:

O Cedefop deve reconhecer a autoria do relatório de 2006 pelo queixoso nos mesmos termos em que foi reconhecido no relatório de 2004 e, por conseguinte, inserir uma rectificação em todas as versões do estudo que venham a ser distribuídas no futuro.

O queixoso e o Cedefop serão informados do meu projecto de recomendação. Nos termos do n.o 6 do artigo 3.o do meu Estatuto, o Cedefop enviará um parecer circunstanciado até 30 de Abril de 2010. O parecer circunstanciado poderia consistir na aceitação do meu projeto de recomendação e numa descrição da forma como foi aplicado.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Feito em Estrasburgo, em 5 de Janeiro de 2010

---

[1] Políticas de orientação na sociedade do conhecimento: Trends, challenges and responses across Europe (Tendências, desafios e respostas em toda a Europa), A Cedefop Synthesis Report (Relatório de síntese do Cedefop),[o autor], série Panorama do Cedefop; 85, 2004 Luxemburgo (facto não contestado, ver parecer do Cedefop, p. 3).

[2] Contrato de prestação de serviços n.o 2006-0078/AO/B/JWA/-RLAR/CouncilRes/011/06.

[3] Da política à prática, Uma mudança sistémica à orientação ao longo da vida na Europa, série Panorama do Cedefop; 149, 2008, Luxemburgo.

[4] Ver, a este respeito, o processo 159/82, Verli-Wallace/Comissão, Col. 1983, p. 2711, n.o 8; Processo T-123/89, Chomel/Comissão, n.o 34, Coletânea 1990, p. II-131, processo T-197/99, Gooch/Comissão, n.o 53, Coletânea 2000, pp. I-A-271 e II-1247, e processo T-251/00, Lagardère SCA e Canal+ SA/Comissão das Comunidades Europeias, n.o 139, Coletânea 2002, p. II-4825.

[5] Processo T-20/91, Holtbecker/Comissão, n.o 53, Coletânea 1992, p. II-2599.

[6] Processo C-188/88, NMB (Deutschland) GmbH/Comissão, Coletânea 1992, p. I-1689, n.o 53.

[7] Processo C-107/97, Rombi & Arkopharama, Coletânea 2000, p. I-3367, n.o 66.

[8] Na falta de razões objetivas invocadas pelo Cedefop, o Provedor de Justiça considera que tais razões objetivas não existem. O Provedor de Justiça observa que, em contrapartida, o Cedefop apresentou razões objetivas num caso semelhante apresentado ao Provedor de Justiça, a saber, o processo 1874/2008/BB.