Feito em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu ^[1]

Antecedentes da denúncia

1. A queixa diz respeito à transparência do processo através do qual os representantes dos Estados-Membros debatem e decidem sobre as regras da UE em matéria de emissões dos veículos a motor.

2. O queixoso é deputado ao Parlamento Europeu. Em 27 de janeiro de 2017, solicitou à Comissão Europeia que lhe facultasse o acesso público às atas e às atas sumárias das reuniões do Comité Técnico para os Veículos a Motor («CTVM»), de setembro de 2016 a janeiro de 2017. O TCMV é um comité de «comitologia»^[2], presidido pela Comissão Europeia, no qual os funcionários públicos que representam cada Estado-Membro da UE debatem e emitem pareceres sobre questões técnicas relacionadas com a regulamentação dos veículos a motor. Estes pareceres constituem então a base dos "actos de execução" para adopção pela Comissão. O TCMV é, por conseguinte, um interveniente fundamental no domínio das emissões dos veículos, uma questão de importância significativa para a saúde pública e para o ambiente.

3. O autor da denúncia é membro da Comissão da Medição das Emissões no Setor Automóvel (EMIS) do Parlamento Europeu. Todos os membros da Comissão EMIS do Parlamento tiveram acesso a cópias não expurgadas das atas das reuniões do TCMV. O autor da denúncia pretende tornar as atas das reuniões do TCMV acessíveis ao público em geral.

4. Na sua resposta ao autor da denúncia, em 13 de março de 2017, a Comissão afirmou que os resumos das cinco reuniões já estavam disponíveis ao público no Registo de Comitologia ^[3]. Afirmou que não podia divulgar as atas completas das cinco reuniões do TCMV, uma vez que, na sua opinião, a divulgação pública prejudicaria o processo de tomada de decisão ^[4].

5. O autor da denúncia apresentou então à Comissão, em 3 de abril de 2017, um pedido de reexame, o chamado «pedido confirmativo».

6. Em 29 de maio de 2018, a Comissão concedeu acesso público parcial às atas pertinentes. O queixoso não ficou satisfeito e recorreu ao Provedor de Justiça Europeu em 12 de julho de 2017.

O inquérito

7. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre a queixa de que a Comissão recusou indevidamente a divulgação pública integral das atas das reuniões do TCMV de setembro de 2016 a janeiro de 2017 («atas»).

8. O Provedor de Justiça analisou a documentação fornecida pelo queixoso e reviu versões não expurgadas da ata. A Comissão não apresentou quaisquer pontos de vista adicionais.

Argumentos apresentados pelas partes

Argumentos do autor da denúncia

9. O queixoso alegou que a Comissão tinha adoptado uma posição demasiado restritiva no que se refere à divulgação das actas. Observou que o TCMV debate e vota medidas de execução pormenorizadas que definem a forma como a legislação da UE é aplicada. Mesmo que as discussões do TCMV sejam geralmente de natureza técnica, elas também têm, insistiu, um significado político mais amplo. Alegou que a UE deve assegurar a transparência e a responsabilização da tomada de decisões, em especial nos domínios em que os principais processos de tomada de decisão afetam diretamente a saúde pública e o ambiente.

10. O autor da denúncia considerou que existe um interesse público superior na divulgação das atas e que o escândalo «Dieselgate» comprometeu a saúde pública, os direitos dos consumidores e a confiança dos cidadãos nas entidades reguladoras.

11. Alegou que, nos termos do Regulamento da UE relativo ao acesso do público às informações em matéria de ambiente (o «Regulamento Aarhus»^[5]), existe sempre um interesse público superior quando as informações solicitadas dizem respeito a «emissões para o ambiente». Na sua opinião, as informações sobre a aplicação da legislação da União no que diz respeito aos valores-limite de poluentes dos veículos, como as informações constantes das atas das reuniões do Comité EMIS, constituem informações sobre as emissões para o ambiente.

12. De um modo mais geral, o autor da denúncia afirmou que o TCMV e outros comités pertinentes deveriam ser mais transparentes. Alegou que as atas das reuniões dos comités de comitologia, como o TCMV, deveriam ser tornadas públicas de forma sistemática.

Argumentos da Comissão

13. No que diz respeito à ocultação dos nomes dos participantes nas reuniões do TCMV, a Comissão considerou que essa divulgação prejudicaria a proteção da privacidade e da integridade das pessoas em causa ^[6]. A Comissão alegou igualmente que o autor da denúncia não demonstrou a necessidade de lhe transferir os dados pessoais e que não se podia presumir que os direitos legítimos das pessoas em causa não seriam prejudicados por essa divulgação ^[7].

14. No que diz respeito à ocultação de informações na ata relativas i) à homologação de um sistema de direção desenvolvido por um fabricante de automóveis e ii) ao ponto da situação dos processos por infração, a Comissão alegou que a divulgação deste texto prejudicaria a proteção dos interesses comerciais ^[8]. Consequentemente, expurgou essas informações, bem como os nomes de dois fabricantes de automóveis.

15. Por último, no que diz respeito à ocultação de informações na ata relativas às posições tomadas por cada Estado-Membro em relação às questões debatidas no TCMV, a Comissão alegou que a divulgação dessas informações prejudicaria a proteção do processo de tomada de decisão no âmbito do TCMV ^[9]. Por conseguinte, expurgou essas informações alegando que estavam em conformidade com o modelo de regulamento interno de todos os comités. Essas regras estabelecem que as atas sumárias das reuniões não devem mencionar as posições de cada membro e que os debates do comité devem ser confidenciais ^[10]. A Comissão argumentou ainda que as partes não divulgadas pertinentes dos documentos solicitados contêm os debates no âmbito do Comité TCMV sobre as propostas da Comissão relativas a vários atos legislativos pendentes. Na sua opinião, a divulgação pública das partes não divulgadas das atas aumentaria significativamente o risco de pressões específicas exercidas por vários intervenientes externos sobre os representantes dos Estados-Membros no Comité.

16. A Comissão considerou que não existe um interesse público superior na divulgação integral das atas. Na sua opinião, as atas sumárias das reuniões acessíveis ao público no Registo da Comitologia, bem como outros documentos disponíveis, permitem ao público acompanhar de perto o processo legislativo. A Comissão afirmou que os registos recapitulativos foram elaborados com base nas atas completas e continham as mesmas informações que as atas, com exceção das posições pormenorizadas dos Estados-Membros.

Avaliação do Provedor de Justiça que conduziu a uma recomendação

Acesso do público aos nomes e dados de contacto dos participantes nas reuniões do TCMV

17. O direito da UE exige que um requerente que solicite o acesso a dados pessoais, como os nomes das pessoas, fundamente a necessidade de transferir os dados pessoais.^[11] O Provedor de Justiça observa que o queixoso não especificou, no seu pedido de acesso público ou no seu pedido de revisão à Comissão, por que razão é necessário transferir para ele os nomes e os dados de contacto dos participantes nas reuniões do TCMV.^[12] O Provedor de Justiça afirma que a Comissão tinha, por conseguinte, fundamento para recusar o acesso aos nomes e dados de contacto dos participantes na reunião.

18. O Provedor de Justiça observa igualmente que a Comissão não expurgou determinadas informações úteis conexas, como a identidade das várias autoridades nacionais que participaram nas reuniões do TCMV. Tratava-se, principalmente, das autoridades responsáveis pelas questões dos transportes ou das autoridades responsáveis pela alteração das questões ambientais. Os nomes reais dos seus representantes, presentes nas reuniões, são, portanto, menos relevantes em termos de interesse público.

Acesso do público às informações sobre dois fabricantes de automóveis

19. A Comissão expurgou uma discussão sobre um novo sistema de direção desenvolvido por um fabricante de automóveis com base no facto de a divulgação destas informações prejudicar os interesses comerciais. O artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 permite a ocultação de informações sempre que a sua divulgação possa prejudicar interesses comerciais. O sistema de direção em questão é uma inovação tecnológica inovadora. O Provedor de Justiça considera que, no momento em que o pedido de acesso foi apresentado, era razoavelmente previsível, e não puramente hipotético, que os interesses comerciais teriam sido prejudicados se as informações sobre essa nova tecnologia tivessem sido tornadas públicas.

20. O autor da denúncia não contestou esta ocultação específica por razões de interesse público, mas alegou que, em geral, as informações dizem respeito a informações ambientais e, mais especificamente, a emissões para o ambiente. O peticionário considera que o interesse público no acesso à informação ambiental deve prevalecer sobre o interesse comercial de qualquer empresa. Trata-se, em geral, de um argumento convincente. No entanto, no que diz respeito a esta ocultação específica, o Provedor de Justiça considera que a noção de «informações ambientais», tal como estabelecida no Regulamento Aarhus, não abrange as informações sobre os próprios sistemas de assistência à condução ^[13].  

21. No que diz respeito à ocultação de informações sobre o ponto da situação de um processo por infração da Comissão, a ata contém uma referência muito limitada a um processo por infração em curso. Não se afigura que o processo por infração diga respeito a emissões para o ambiente. Tendo em conta que uma presunção geral de não divulgação se aplica aos processos por infração em curso, o Provedor de Justiça não considera que existam motivos para investigar mais aprofundadamente esta ocultação muito limitada.

Acesso do público às posições dos representantes dos Estados-Membros no TCMV

22. No entanto, no que diz respeito à recusa da Comissão em conceder acesso às posições expressas pelos representantes dos Estados-Membros no TCMV, o Provedor de Justiça reconhece que assegurar que os cidadãos possam acompanhar os progressos da legislação é uma pedra angular da democracia da UE. Nos termos dos Tratados da UE, todos os cidadãos têm «o direito de participar na vida democrática da União» e as decisões da UE devem ser tomadas «de forma tão aberta e tão próxima dos cidadãos quanto possível»^[14].

23. A UE propõe e aprova políticas e legislação que afetam mais de 500 milhões de cidadãos europeus. Dada a importância de um processo legislativo transparente numa sociedade democrática, o Provedor de Justiça realizou uma série de inquéritos sobre vários aspetos das atividades legislativas da UE, incluindo a transparência dos debates sobre projetos legislativos nas mais de 150 instâncias preparatórias do Conselho da UE ^[15], sobre a transparência dos trílogos, as negociações informais entre representantes do Conselho, da Comissão Europeia e do Parlamento Europeu, através das quais a grande maioria dos projetos de legislação da UE passa antes de ser finalizada ^[16], e sobre a forma como os mais de 800 grupos de peritos da Comissão que aconselham a Comissão sobre a preparação da legislação e a sua aplicação podem ser mais equilibrados e transparentes. A Provedora de Justiça formulou uma série de recomendações e sugestões sobre a forma de tornar as atividades legislativas da UE mais transparentes e responsáveis.

24. O trabalho do Provedor de Justiça foi recentemente reforçado pelos tribunais da UE ^[17], incluindo um acórdão recente sobre a transparência do processo de adoção da legislação ambiental da UE ^[18].

25. O pedido do queixoso de acesso do público às posições dos representantes dos Estados-Membros nas reuniões do comité de comitologia e a subsequente recusa da Comissão em divulgar estas partes dos documentos devem, por conseguinte, ser considerados no contexto acima descrito.

26. De acordo com as regras da UE, deve ser concedido um acesso mais amplo aos documentos nos casos em que as instituições atuem no exercício dos seus «poderes legislativos», incluindo ao abrigo de poderes delegados [19]. Esses documentos devem ser tornados acessíveis tanto quanto possível ^[20] Essas regras estabelecem que «os documentos legislativos, ou seja, os documentos elaborados ou recebidos no decurso de procedimentos para a adoção de atos juridicamente vinculativos nos ou para os Estados-Membros, devem, sob reserva de [exceções específicas], ser tornados diretamente acessíveis [21]. ^As informações constantes da ata dizem principalmente respeito a atos de execução. Os atos de execução são adotados pela Comissão após a participação de um comité de comitologia com base num conjunto fixo de regras processuais. Os comités são compostos por representantes de todos os Estados-Membros da UE que se reúnem para debater e alterar atos de execução a votar pelos representantes dos Estados-Membros. Os atos de execução são juridicamente vinculativos e diretamente aplicáveis em todos os Estados-Membros. Por conseguinte, a Provedora de Justiça considera que os atos de execução da Comissão devem ser considerados atividade legislativa na aceção das regras da UE em matéria de acesso do público aos documentos.

27. A abertura permite uma maior legitimidade e responsabilização das instituições da UE.^[22] A possibilidade de os cidadãos controlarem e tomarem conhecimento de todas as informações que constituem a base da «ação legislativa da UE», entendida em sentido lato, é uma condição prévia para o exercício efetivo dos seus direitos democráticos, tal como reconhecidos, em especial, no artigo 10.o, n.o 3, do TUE.^[23] Em especial, a concessão de acesso público às atas das reuniões das comissões em que os atos de execução são debatidos e votados permite aos cidadãos compreender as opções debatidas e as considerações subjacentes a esta «ação legislativa» específica da União Europeia. A compreensão da forma como um ato de execução é elaborado e das posições dos diferentes representantes dos Estados-Membros é vital num sistema democrático que é responsável perante os seus cidadãos.

28. Por conseguinte, no que diz respeito à atividade legislativa, todas as exceções ao acesso do público têm de ser interpretadas de forma particularmente restritiva.

29. O Provedor de Justiça concorda que os documentos solicitados contêm informações ambientais na aceção do Regulamento Aarhus ^[24].

30. Essas informações incluem todos os fatores que afetam ou são suscetíveis de afetar os elementos do ambiente, incluindo o ar e a atmosfera, a água, o solo e a terra. Todas as medidas que afetem ou sejam suscetíveis de afetar esses elementos e fatores constituem informações sobre ambiente. A ata contém uma troca de informações e pontos de vista e um comportamento de voto sobre os projetos de propostas da Comissão relativas a um procedimento de ensaio das emissões em condições reais de condução que reflita melhor as emissões medidas em estrada, um novo procedimento de ensaio regulamentar para medir as emissões de CO2 e o consumo de combustível dos veículos ligeiros e atos conexos para os veículos pesados e as máquinas móveis não rodoviárias. Estas medidas visam reduzir as emissões de poluentes atmosféricos dos veículos. Por conseguinte, contêm informações sobre legislação suscetível de afetar as emissões para o ambiente e, por conseguinte, qualificam-se claramente como informações sobre ambiente.

31. O Regulamento Aarhus visa assegurar que as informações sobre ambiente sejam progressivamente disponibilizadas e divulgadas ao público, a fim de alcançar a sua mais ampla disponibilidade e divulgação sistemáticas possíveis. O objetivo do acesso a estas informações é promover mais eficazmente a participação do público no processo de tomada de decisão, aumentando assim a responsabilização do processo de tomada de decisão e contribuindo para a sensibilização e o apoio do público às decisões tomadas ^[25]. Neste espírito, o Regulamento Aarhus prevê que a exceção de que o acesso do público a um documento deve ser recusado se a divulgação prejudicar gravemente o processo de tomada de decisão da instituição ^[26] tem de ser interpretada de forma restritiva no que diz respeito às informações sobre ambiente, tendo em conta o interesse público servido pela divulgação das informações solicitadas, visando assim uma maior transparência no que diz respeito a essas informações ^[27].

32. Uma vez que os documentos solicitados fazem parte de um processo legislativo e, além disso, contêm informações sobre ambiente, o Provedor de Justiça observa que a exceção invocada pela Comissão para recusar o acesso do público às posições dos representantes dos Estados-Membros deve ser aplicada de forma ainda mais restritiva ^[28].

33. A Comissão alega que a divulgação pública das partes não divulgadas das atas aumentaria significativamente o risco de pressões externas específicas sobre os representantes dos Estados-Membros no comité.

34. O Provedor de Justiça observa que a expressão pelo público ou pelas partes interessadas dos seus pontos de vista sobre as escolhas feitas pelo legislador e as opções políticas previstas, em especial em matéria de ambiente, faz parte integrante do exercício pelos cidadãos da UE dos seus direitos democráticos ^[29].

35. A Comissão não demonstrou que a pressão externa a que poderia estar sujeita em caso de divulgação das partes não divulgadas das atas seria suscetível de prejudicar a sua capacidade de agir de forma totalmente independente e exclusivamente no interesse geral. A Comissão também não fundamentou que a divulgação afetaria gravemente, prolongaria ou complicaria o bom desenrolar do seu processo de tomada de decisão ^[30].

Conclusão

36. Por conseguinte, a Provedora de Justiça considera que a recusa da Comissão em conceder acesso público a todas as posições dos representantes dos Estados-Membros relacionadas com informações ambientais constituiu má administração, em conformidade com os princípios acima explicados. Por conseguinte, recomenda o seguinte, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu.

Recomendação

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça formula a seguinte recomendação à Comissão:

A Comissão deve conceder um acesso parcial significativamente maior às atas das reuniões do Comité Técnico para os Veículos a Motor de setembro de 2016 a janeiro de 2017, divulgando, no mínimo, todas as posições dos representantes dos Estados-Membros relacionadas com a informação ambiental, em conformidade com os princípios acima explicados.

A Comissão e o autor da denúncia serão informados desta recomendação. Nos termos do artigo 3.o, n.o 6, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu, a Comissão envia um parecer circunstanciado até 12 de janeiro de 2019.

 

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 12/10/2018

 

[1] Decisão do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu (94/262/CECA, CE, Euratom) (JO L 113, p. 15).

[2] «Comitologia» refere-se a um conjunto de procedimentos através dos quais os Estados-Membros da UE controlam a forma como a Comissão Europeia aplica o direito da UE. Antes de poder adotar medidas de aplicação da legislação da UE, a Comissão deve consultar, para as medidas de execução pormenorizadas que propõe, um comité especializado em que estejam representados todos os Estados-Membros da UE. Em seguida, o comité em questão emite um parecer sobre as medidas propostas pela Comissão. Estes pareceres podem ser mais ou menos vinculativos para a Comissão, em função do procedimento específico especificado no ato jurídico em execução. Para uma breve panorâmica da «comitologia», ver http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?do=implementing.home

[3] Ver http://ec.europa.eu/transparency/regcomitology/index.cfm?CLX=pt

[4] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, disponível em http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&rid=1.

[5] Regulamento (CE) n.o 1367/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 6 de setembro de 2006, relativo à aplicação das disposições da Convenção de Aarhus sobre o acesso à informação, participação do público no processo de tomada de decisão e acesso à justiça em matéria de ambiente às instituições e órgãos comunitários, disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32006R1367.

[6] Artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[7] Em conformidade com o artigo 8.o, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 45/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 18 de dezembro de 2000, relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais pelas instituições e pelos órgãos comunitários e à livre circulação desses dados, disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32001R0045.

[8] Artigo 4.o, n.o 2, primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001.

[9] Artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[10] Artigo 10.o, n.o 2, e artigo 13.o, n.o 2, do modelo de regulamento interno das comissões - regulamento interno da comissão [Nome da comissão], disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32011Q0712(01).

[11] Acórdão do Tribunal de Justiça de 29 de Junho de 2010 no processo C-28/08 P, Comissão/Bavarian Lager, n.o 63, disponível em http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=84752&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=1051910.

[12] Requisito previsto na alínea b) do artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 45/2001.

[13] N.o 1, alínea d), do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 1367/2006.

[14] Artigos 1.o e 10.o, n.o 3, do Tratado da União Europeia (TUE).

[15] Inquérito estratégico OI/2/2017/TE sobre a transparência do processo legislativo do Conselho.

[16] Inquérito estratégico OI/8/2015/JAS sobre a transparência dos trílogos.

[17] Ver acórdão de 22 de março de 2018 no processo T-340/15, De Capitani/Parlamento, n.os 77, 81, disponível em http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=200551&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=709225.

[18] Ver processo C-57/16 P, ClientEarth/Comissão, em que a Grande Secção do Tribunal de Justiça anulou um acórdão proferido pelo Tribunal Geral da União Europeia em 2015. O Tribunal de Justiça declarou neste acórdão que a Comissão não pode presumir que a divulgação de documentos elaborados pela Comissão no âmbito de um processo legislativo prejudicaria gravemente os seus processos decisórios. O acórdão está disponível em http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=205322&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=357846.

[19] Considerando 6 do Regulamento 1049/2001.

[20] Considerando 6 do Regulamento 1049/2001.

[21] N.o 2 do artigo 12.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[22] Acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de setembro de 2018 no processo C-57/16, ClientEarth/Comissão, n.o 75.

[23] Acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de setembro de 2018 no processo C-57/16, ClientEarth/Comissão, n.o 84.

[24] Artigo 2.o, n.o 1, alínea d), do Regulamento (CE) n.o 1367/2006.

[25] Acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de setembro de 2018 no processo C-57/16, ClientEarth/Comissão, n.o 98.

[26] Artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[27] Artigo 6.o, n.o 1, segunda frase, do Regulamento (CE) n.o 1367/2006; ver também o acórdão do Tribunal de Justiça, de 4 de setembro de 2018, no processo C-57/16, ClientEarth/Comissão, n.o 100.

[28] Acórdão do Tribunal de Justiça de 4 de setembro de 2018 no processo C-57/16, ClientEarth/Comissão, n.o 101.

[29] Idem.

[30] Ver também o acórdão do Tribunal de Justiça, de 4 de setembro de 2018, no processo C-57/16, ClientEarth/Comissão, n.o 108.