Ex.mo Senhor X,

Venho por este meio partilhar os nossos pontos de vista preliminares sobre este caso e espero que possam ser tidos em conta pela Comissão na sua decisão confirmativa.

O processo diz respeito à recusa implícita da Comissão de conceder acesso público a 20 (de um total de 27) documentos que contêm contributos das partes interessadas que a Comissão recebeu no contexto da elaboração da proposta legislativa relativa a um ato legislativo sobre a restauração da natureza [1].

 Na fase inicial, a Comissão recusou o acesso aos documentos na sua totalidade, alegando que a divulgação prejudicaria gravemente um processo decisório em curso, uma vez que o processo legislativo pertinente ainda não tinha sido concluído [2]. Mais especificamente, a Comissão argumentou que a divulgação revelaria opções estratégicas provisórias que não refletem a evolução subsequente da proposta legislativa durante os trílogos. A divulgação poderia, assim, dar origem a mal-entendidos desnecessários. A Comissão considerou igualmente que o acesso parcial não era possível, uma vez que o restante conteúdo dos documentos, após a ocultação de partes confidenciais, seria desprovido de sentido.

O autor da denúncia contestou a decisão da Comissão apresentando um pedido confirmativo. Na ausência de resposta no prazo fixado, que expirou em 18 de abril de 2024, o queixoso dirigiu-se à Provedora de Justiça.

Em 3 de maio de 2024, o Gabinete instou a Comissão a emitir uma decisão confirmativa. Solicitámos igualmente a consulta dos documentos em causa e demos à Comissão a oportunidade de apresentar observações.

Em resposta, a Comissão partilhou uma cópia dos documentos com o Serviço das Publicações. No entanto, a Comissão não apresentou observações de fundo e, até à data, não adotou uma decisão confirmativa. Pelo contrário, a Comissão indicou que continuava a consultar os terceiros em causa.

A equipa de inquérito do Provedor de Justiça inspecionou agora os 20 documentos em causa na queixa, bem como os sete documentos aos quais a Comissão concedeu ao queixoso um amplo acesso público. Com base nesta análise, não estamos convencidos de que os documentos em causa possam ser legitimamente retidos no momento da adoção da decisão inicial da Comissão, e certamente não na sua totalidade.

Note-se, em especial, que todos os documentos em causa no presente processo foram elaborados ou recebidos durante a elaboração da proposta legislativa de Regulamento Restauração da Natureza. Os documentos refletem as posições de cada Estado-Membro e de vários intervenientes da sociedade civil (principalmente ONG ambientais) sobre o que a futura legislação deve abranger, bem como outros contributos prestados por estas partes interessadas. Estas informações serviram de base ao processo de decisão da Comissão que conduziu à apresentação da sua proposta legislativa.

O Tribunal de Justiça considerou que os documentos legislativos devem, em princípio, ser divulgados, mesmo na fase em que a adoção de uma proposta legislativa pela Comissão ainda é incerta e o processo de tomada de decisão está em curso [3]. Como princípio geral, as partes interessadas que contribuem ativamente para um processo de tomada de decisão de uma autoridade pública não devem ser autorizadas a fazê-lo à porta fechada [4] Neste caso, a Comissão já tinha adotado, no momento do pedido de acesso, a sua proposta de lei relativa à restauração da natureza, juntamente com o relatório de avaliação de impacto pertinente e os documentos conexos.

Com base na sua análise dos documentos, o Tribunal considera que estes não contêm informações particularmente sensíveis que possam ter prejudicado gravemente o processo decisório da Comissão enquanto este ainda estava em curso (nem o processo legislativo que se lhe seguiu). Especificamente, as informações constantes dos documentos são – em grande medida – de natureza bastante geral e/ou já tinham sido tornadas públicas noutro local (mesmo que de forma resumida ou num formato diferente). Por exemplo, alguns dos Estados-Membros em causa partilharam «apenas» a sua própria experiência e boas práticas em relação às suas regras nacionais pertinentes ou solicitaram à Comissão esclarecimentos sobre os seus próprios pontos de vista. No que diz respeito aos pontos de vista preliminares e às opções políticas, muitos deles estão refletidos na própria avaliação de impacto da Comissão (publicada juntamente com o projeto de proposta legislativa) ou foram disponibilizados noutro sítio pelo respetivo autor [5].

Das razões muito gerais para a não divulgação apresentadas pela Comissão na sua decisão inicial, não é claro de que forma a divulgação de quaisquer pontos de vista preliminares e opções políticas poderia ter conduzido a «mal-entendidos desnecessários». Tal como os tribunais da UE declararam em várias ocasiões, o público é perfeitamente capaz de compreender que certos documentos são de natureza provisória e podem, por conseguinte, ser alterados [6]. 

A este respeito, também não é facilmente claro de que forma as informações retidas são diferentes das informações que a Comissão já tinha publicado [7], como os contributos para a consulta pública, ou das informações que divulgou ao autor da denúncia [8], nomeadamente relatórios sobre seminários com as partes interessadas. Nomeadamente, todos estes documentos contêm pontos de vista provisórios e opções políticas que podem ou não ter sido refletidas na evolução da proposta legislativa em questão durante as negociações do trílogo.

No que diz respeito ao contributo dos intervenientes da sociedade civil, pode também razoavelmente presumir-se que estas partes interessadas prosseguiram os seus esforços para defender os interesses que representam após a Comissão ter publicado o seu projeto de proposta legislativa. Por conseguinte, é muito provável que os colegisladores da UE tivessem conhecimento dos seus pontos de vista e das opções políticas que propuseram. O mesmo se aplica aos pontos de vista que os Estados-Membros partilharam com a Comissão.

Por conseguinte, afigura-se que a Comissão não demonstrou que a divulgação dos documentos controvertidos, no momento da adoção da decisão inicial, teria afetado gravemente, prolongado ou complicado o bom desenrolar do processo legislativo. À luz do que precede e da clara jurisprudência da UE em matéria de transparência dos documentos legislativos [9], consideramos, a título preliminar, que a recusa da Comissão em facultar o acesso do público aos documentos constituiu má administração.

Tendo em conta o que precede, instamos a Comissão a conceder um amplo acesso [10] aos documentos em causa sem demora e, o mais tardar, até 31 de julho de 2024.

O Tribunal observa que o processo legislativo foi entretanto concluído, com a adoção formal do Regulamento Restauração da Natureza pelo Conselho da UE em 17 de junho de 2024 [11].

Caso a Comissão queira partilhar quaisquer pontos de vista adicionais, em resposta ao presente ofício, muito agradeceríamos que pudessem ser apresentados ao mesmo tempo que a decisão confirmativa.

Por último, note-se que tencionamos partilhar a presente carta com o autor da denúncia. Solicitamos, por conseguinte, à Comissão que nos informe se considera confidenciais quaisquer informações constantes da presente carta, até 17 de julho de 2024.

Com os melhores cumprimentos,

Rosita Hickey
Diretora de Inquéritos

Estrasburgo, 10/07/2024

[1] https://environment.ec.europa.eu/publications/nature-restoration-law_en.

[2] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[3] Processo C-57/16 P, Client Earth/Comissão, n.o 92. A Provedora de Justiça considerou que os documentos que contêm contributos que contribuem para uma proposta legislativa constituem elementos importantes do processo legislativo da UE e devem, por conseguinte, beneficiar do acesso mais amplo concedido aos documentos legislativos; ver Recomendação sobre a recusa da Comissão Europeia em conceder acesso público a documentos relativos à sua proposta de regulamento para prevenir e combater o abuso sexual de crianças na Internet (processo 2421/2023/MIG), disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/185538#_ftn18.

[4] Tal reflete-se igualmente nas «Orientações para Legislar Melhor» da Comissão, que estabelecem que as relações com as partes interessadas são regidas por quatro princípios, incluindo o princípio de «tornar o processo de consulta e a forma como afetou a elaboração de políticas transparentes para os intervenientes e para o público em geral»: https://commission.europa.eu/system/files/2021-11/swd2021_305_en.pdf (ver capítulo II, ponto 3).

[5] Ver, por exemplo, https://www.clientearth.org/media/l05dyfl2/nature-restoration-law_firstanalysis_august2022.pdf.

[6] Acórdão do Tribunal Geral de 22 de março de 2018, De Capitani/Parlamento, T-540/15, n.o 120: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A62015TJ0540&qid=1712587676840.

[7] Documentos 1 a 3.

[8] Documentos 4 a 7.

[9] Acórdão Client Earth/Comissão (v. nota 3 supra).

[10] Note-se que os documentos em causa contêm dados pessoais de pessoas singulares. Estas informações podem ser razoavelmente ocultadas em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea b).

[11] https://www.consilium.europa.eu/en/meetings/env/2024/06/17/.