Tratamento das queixas por infração

 

Antecedentes

1. O Provedor de Justiça recebeu muitas queixas sobre alegados atrasos no tratamento das queixas por infração pela Comissão Europeia e/ou sobre a falta de informação adequada do queixoso durante o procedimento «EU Pilot», que estrutura a fase informal dos processos por infração[1]. O Provedor de Justiça abriu inquéritos de iniciativa própria em 2009 e 2011[2]. Uma vez que a Provedora de Justiça continuou a receber queixas, decidiu abrir um inquérito estratégico, que foi lançado em 13 de maio de 2016. O inquérito abrange três questões sistémicas: i) o dever da Comissão de tomar uma decisão atempada no âmbito do «EU Pilot», ii) informações aos autores das denúncias e iii) informações ao público.

O inquérito

2. Numa primeira fase, a Provedora de Justiça solicitou que a lista de processos EU Pilot ficasse aberta durante mais de um ano no final de 2015 e os modelos de cartas utilizados para manter os queixosos informados sobre os progressos realizados. O pessoal do Provedor de Justiça realizou igualmente uma reunião com a Comissão para obter estatísticas e melhorar a sua compreensão do funcionamento do «EU Pilot» na prática[3]. Numa segunda fase, o pessoal do Provedor de Justiça realizou uma inspeção de 10 processos EU Pilot, com mais de um ano, em três domínios de intervenção (ambiente, justiça e consumidores, fiscalidade e alfândegas). Todos os anos, é apresentado um número significativo de queixas por infração nestes domínios. Depois de a Comissão ter publicado a sua nova Comunicação «Direitoda UE: Melhores resultados através de uma melhor aplicação»,de 19 de janeiro de 2017[4] («Comunicação de 2017»), realizou-se outra reunião para ajudar a equipa de inquérito da Provedora de Justiça a compreender as implicações da nova abordagem da Comissão. Esta decisão tem em conta todas as informações recolhidas durante estas etapas de inquérito.

Avaliação do Provedor de Justiça

A. Prazo para o tratamento das queixas por infração

Desafios enfrentados pela Comissão

3. Regra geral, a Comissão comprometeu-se a investigar as denúncias e a tomar a decisão de dar início a um procedimento formal de infração ou de encerrar o processo no prazo de um ano a contar da data de registo da denúncia. Este prazo de um ano inclui o registo da queixa numa base de dados denominada «ComplaintHandling - Accueil des Plaignants» (CHAP), a avaliação inicial para decidir da abertura ou não de um «EU Pilot» e o diálogo com o Estado-Membro no âmbito do «EU Pilot», que conduziu à decisão de dar início a um processo por infração ou de encerrar o processo.  

4. Desde março de 2010, a Comissão aplica igualmente um duplo critério de referência de 10 semanas para assegurar uma gestão rápida dos processos no âmbito do «EU Pilot»: O Estado-Membro dispõe de 70 dias para apresentar a sua resposta à Comissão e esta dispõe de 70 dias para avaliar a resposta do Estado-Membro.

5. O respeito dos prazos que fixou parece constituir um sério desafio para a Comissão:

· No que diz respeito ao prazo de um ano, a Comissão deu início a 724 processos «EU Pilot» com base em queixas entre 1 de janeiro de 2014 e 31 de dezembro de 2015. Em apenas 107 casos (ou seja, 15 %), a decisão de encerrar o processo ou de emitir uma carta de notificação para cumprir foi tomada no prazo de um ano a contar da data de registo da denúncia[5].  No final de 2015, a Comissão estava a tratar 480 processos EU Pilot pendentes desencadeados por queixas com mais de um ano. Entre eles, 102 processos (21%) estavam abertos há mais de três anos[6]. A Comissão explicou que o diálogo entre a Comissão e o Estado-Membro através do «EU Pilot» não se limita a um intercâmbio: para um número significativo dos 102 processos com mais de três anos, foram necessários vários intercâmbios com o Estado-Membro em causa[7]. A Comissão explicou igualmente que o volume das informações apresentadas pelo autor da denúncia, antes ou depois do lançamento do diálogo EU Pilot, e/ou pelo Estado-Membro, também tem impacto na duração de vida dos processos EU Pilot, uma vez que a Comissão tem de avaliar essas informações antes de decidir sobre o caminho a seguir.

· No que diz respeito ao duplo valor de referência de dez semanas, o tempo médio necessário para os Estados-Membros responderem às perguntas da Comissão foi de 72 dias em 2015, o que está próximo do valor de referência de dez semanas[8]. No entanto, o tempo médio de avaliação destas respostas pela Comissão foi de 91 dias em 2015, 21 dias acima do valor de referência[9]. A Comissão especificou que um fator com impacto no tempo necessário para avaliar as respostas dos Estados-Membros é a necessidade de traduzir as respostas dos Estados-Membros.

As principais razões para os atrasos

6. O Provedor de Justiça está ciente de que a Comissão gere um grande número de queixas e que o prazo de um ano é um objetivo autoimposto. No tratamento das queixas que alegam atrasos excessivos, o Provedor de Justiça tem sistematicamente considerado que, quando o prazo de um ano é excedido, a boa administração exige que a Comissão apresente razões específicas e válidas para o atraso.

7. O Provedor de Justiça considerou que poderia haver má administração se o atraso se devesse a inatividade administrativa ou se a Comissão não apresentasse uma explicação válida[10]. O Provedor de Justiça considerou igualmente que, mesmo que existam boas razões, um atraso de vários anos pode não ser razoável na aceção do artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da UE, relativo ao direito a uma boa administração.

Atraso excessivo no processo 583/2013/MHZ [11]

Um agricultor queixou-se ao Provedor de Justiça, alegando que a Comissão deveria ter tomado medidas mais céleres relativamente às suas duas queixas por infração. A Comissão só pôde explicar por que razão não pôde lançar o «EU Pilot» em ambos os processos por infração 11 meses após ter recebido as queixas. O Provedor de Justiça criticou a Comissão, considerando que «[e]mespecial, ao atrasar o início do procedimento-piloto e, consequentemente, ao impossibilitar-se de cumprir o prazo de um ano para decidir sobre as queixas por infração apresentadas pelo queixoso, a Comissão foi culpada de má administração».

8. As inspeções realizadas no contexto do presente inquérito confirmaram que alguns atrasos escapam ao controlo da Comissão, por exemplo, quando é necessária uma alteração do direito nacional para pôr termo à infração, quando é necessário construir infraestruturas (nomeadamente no domínio ambiental) ou quando, no momento do EU Pilot, a Comissão tem de aguardar os resultados de um acórdão do Tribunal. Noutros casos, a Comissão pode necessitar de mais tempo para avaliar as informações adicionais fornecidas pelo autor da denúncia no decurso do procedimento ou para associar a denúncia a processos semelhantes contra outros Estados-Membros. Estes casos não constituem inatividade administrativa.

9. Outras situações mais problemáticas envolvem questões organizacionais, como a elevada carga de trabalho na unidade, a necessidade de estabelecer contactos com vários serviços da Comissão ou o tempo adicional necessário para a tradução, uma vez que as queixas podem ser apresentadas em qualquer língua oficial da UE e, por vezes, envolvem uma quantidade significativa de documentação. Em resultado destes problemas, a avaliação inicial da denúncia, antes mesmo de a Comissão decidir encetar um diálogo «EU Pilot», pode, por si só, demorar vários meses.

10. Os atrasos podem também resultar de longos intercâmbios entre a Comissão e o Estado-Membro no âmbito do «EU Pilot», devido a respostas incompletas ou insatisfatórias.

Atraso excessivo no processo 1146/2012/AN[12]

Em dezembro de 2009, um queixoso apresentou uma queixa por infração relativamente à qual a Comissão deu início a um «EU Pilot». Em junho de 2012, o queixoso queixou-se ao Provedor de Justiça sobre o atraso da Comissão no tratamento da questão. Durante o inquérito, a Comissão explicou que a duração do procedimento se devia aos atrasos do Estado-Membro na resposta aos seus pedidos de informações e ao caráter incompleto das respostas dadas. O Provedor de Justiça criticou a Comissão, considerando que esta não tinha aplicado corretamente o procedimento EU Pilot. O objetivo do «EU Pilot», que consiste em encontrar soluções rápidas e melhores para as queixas por infração, foi posto em causa neste caso. Na sua resposta, a Comissão informou o Provedor de Justiça de que tinha dado início a um procedimento formal de infração.

Num outro caso apresentado ao Provedor de Justiça em 2015, a Comissão enviou nove pedidos de informação ao Estado-Membro[13].

11.  O procedimento «EU Pilot» foi concebido como uma forma amigável de resolver problemas. Permite igualmente à Comissão reunir elementos de prova suficientes sobre a alegada infração. No entanto, o «EU Pilot» baseia-se no princípio da «cooperação leal», que é posto em causa por sucessivas respostas incompletas do Estado-Membro em causa. Além disso, o procedimento formal de infração é outro instrumento à disposição da Comissão para recolher elementos de prova antes de decidir instaurar uma ação no Tribunal de Justiça.

A nova estratégia da Comissão

12. Na sua comunicação de 2017, a Comissão reconheceu que o «EU Pilot» nem sempre foi eficaz na resolução rápida de problemas. Afirmou que o «EU Pilot»foi criado para resolver rapidamente potenciais violações do direito da UE numa fase precoce, em casos adequados. Não se pretende acrescentar uma etapa longa ao processo por infração, o que, por si só, constitui um meio para encetar um diálogo com um Estado-Membro em matéria de resolução de problemas. Por conseguinte, a Comissão dará início a procedimentos de infração sem recorrer ao mecanismo de resolução de problemas EU Pilot, a menos que o recurso a este mecanismo seja considerado útil num determinado caso."

13. A Comissão tenciona centrar as suas medidas coercivas em violações sistémicas e graves do direito da UE. Com esta nova abordagem, a Comissão deixará de utilizar o «EU Pilot» como procedimento por defeito. Será mais fácil passar diretamente para um procedimento formal de infração sem abrir um «EU Pilot». Em casos individuais de aplicação incorreta do direito da UE, a Comissão incentivará os queixosos a utilizarem mecanismos adequados de resolução de problemas disponíveis a nível da UE ou a nível nacional e proporá a transferência do processo para o organismo mais adequado, se necessário. Uma vez que é demasiado cedo para medir o impacto desta nova abordagem na capacidade da Comissão para tratar as queixas mais rapidamente, o Provedor de Justiça tenciona dar seguimento a esta questão nos próximos anos.

14. O Provedor de Justiça congratula-se com a intenção da Comissão de reforçar a sua cooperação com a Rede Europeia de Provedores de Justiça, a fim de proporcionar aos queixosos melhores vias de recurso a nível nacional. O seu Gabinete está a prosseguir activamente esta tarefa com a Comissão.

Responsabilizar a Comissão pelas suas ações

15. O relatório anual da Comissão intitulado «Controloda aplicação da legislação da UE»fornece informações úteis sobre o número e os tipos de processos abertos. No entanto, não reflete plenamente a eficácia da fase de diálogo informal, que visa encontrar respostas melhores e mais rápidas para a não aplicação correta do direito da UE pelos Estados-Membros.

16. De acordo com os relatórios anuais da Comissão, o «EU Pilot» tem sido eficaz na redução do recurso a procedimentos formais de infração[14]. 75 % dos processos EU Pilot tratados em 2015 foram encerrados após terem recebido «respostas satisfatórias» dos Estados-Membros. No entanto, as estatísticas da Comissão incluem casos em que, de facto, não houve violação do direito da UE[15]. A fim de melhor refletir a eficácia da sua ação, a Comissão poderia avaliar de forma útil a percentagem de casos em que existia um problema real, que foi resolvido em resultado da intervenção da Comissão.

17. No que diz respeito à sua capacidade para tratar rapidamente as queixas por infração, a Comissão pode publicar o tempo médio de que necessita para tomar uma decisão sobre uma queixa, ou a percentagem de queixas relativamente às quais foi tomada uma decisão no prazo de um ano. Por último, a Comissão divulga informações sobre o desempenho de cada Estado-Membro relativamente ao valor de referência de dez semanas no âmbito do «EU Pilot» no seu relatório anual, mas não divulga informações sobre o seu próprio desempenho.

A fim de aumentar a transparência da sua ação, o Provedor de Justiça incentiva a Comissão a fornecer mais informações sobre o seu desempenho na resolução de violações efetivas do direito da UE no âmbito dos procedimentos de pré-infração - e sobre a duração média do processo - no seu relatório anual.

B. Informação dos queixosos

A importância de uma informação regular e adequada

18. As queixas por infração são uma fonte de informação essencial para detetar eventuais violações do direito da União. Ao mesmo tempo, os queixosos podem ter dificuldade em compreender que os processos por infração não estão orientados para a resolução dos seus problemas individuais e que a Comissão não pode obter reparação pelos mesmos. Os autores das denúncias também têm dificuldade em compreender por que razão a Comissão pode necessitar de tempo para tratar a sua denúncia. Podem ter ainda mais dificuldade em compreender por que razão a Comissão, utilizando a sua margem de apreciação, pode decidir não dar início a um processo por infração no final da sua investigação.

19. Muitas queixas apresentadas ao Provedor de Justiça alegando atrasos excessivos também alegam que a Comissão não manteve o queixoso devidamente informado. A falta de informações adequadas é suscetível de aumentar a frustração dos queixosos decorrente de longos atrasos. Em contrapartida, explicações adequadas e regulares ajudam os autores das denúncias a compreender e a aceitar as razões pelas quais a Comissão necessita de mais tempo para investigar as suas denúncias ou decidiu encerrar um processo.

20. Neste contexto, é necessário assegurar aos queixosos que os seus processos serão tratados de forma diligente. Algumas das melhorias contidas no anexo da Comunicação da Comissão de 2017 contribuem para a aplicação do princípio da boa administração, que inclui o dever de fundamentar as decisões e de responder aos pedidos de informação. Estes incluem o seguinte: i) as queixas serão apresentadas à Comissão através de um formulário normalizado, a fim de melhorar a base para avaliar o mérito de uma queixa e facilitar um melhor tratamento das queixas; ii) o aviso de receção enviado pela Comissão estabelecerá de forma mais clara os limites da ação da Comissão; e iii) quando a Comissão exceder o prazo de um ano para tomar uma decisão, os autores das denúncias serão automaticamente informados por escrito e não apenas mediante pedido, como era anteriormente o caso.

21. O Provedor de Justiça congratula-se com o facto de a Comissão ter actualizado os seus procedimentos de tratamento das relações com os queixosos ao mesmo tempo que adoptou a sua nova estratégia[16]. Com base na sua experiência, a Provedora de Justiça incentiva a Comissão a basear-se na sua nova estratégia para continuar a melhorar as suas relações com os queixosos, promovendo as melhores práticas, para além das rigorosas obrigações processuais que impôs a si própria. A melhoria das relações com os queixosos é também suscetível de reforçar a eficácia dos diálogos «EU Pilot» que a Comissão continuará a considerar útil lançar no âmbito da sua nova estratégia. Uma boa forma de o fazer seria atualizar as suas orientações internas sobre otratamento das queixas por infração, tendo em conta as observações e sugestões a seguir apresentadas.

Manter os queixosos informados durante a fase de avaliação inicial

22. A avaliação inicial da queixa é uma etapa essencial, para a qual é importante fornecer ao queixoso informações adequadas e atempadas. Na sequência da sua avaliação inicial, a Comissão pode decidir avançar diretamente para um procedimento formal de infração, abrir um «EU Pilot», encerrar o processo ou encaminhar o queixoso para vias de recurso alternativas a nível da UE ou nacional.

23. Após o registo da queixa na base de dados «CHAP» e o envio do aviso de receção, a sua análise inicial não está sujeita a qualquer prazo e pode demorar vários meses. Não existe um procedimento definido para manter o autor da denúncia informado durante o período em que a Comissão decide se deve ou não prosseguir o exame da denúncia junto do Estado-Membro. Quando a avaliação inicial no CHAP não pode ser realizada num prazo razoável (geralmente dois ou três meses), algumas Direções-Gerais desenvolveram a boa prática de enviar uma resposta ao queixoso, com os dados de contacto do responsável pelo processo e explicando como a queixa está a ser tratada.

O Provedor de Justiça incentiva a Comissão a fixar um prazo indicativo para a análise inicial das queixas no CHAP. Incentiva igualmente a Comissão a generalizar a boa prática de enviar uma resposta de espera ao queixoso quando a avaliação inicial da queixa não puder ser realizada dentro desse prazo.

24. O Provedor de Justiça perguntou igualmente se as pessoas/organizações que apresentam uma queixa sobre um caso que a Comissão já está a investigar por sua própria iniciativa, ou com base noutra queixa, têm o estatuto de queixoso. A Comissão respondeu que o são se satisfizerem os critérios estabelecidos no anexo da Comunicação de 2017. Os seus processos são registados no CHAP e aplicam-se as disposições administrativas relativas às relações com os queixosos. Isto independentemente do seguimento dado a estas queixas. A Comissão observou que a existência de um processo de investigação/infração pendente é um fator a ter em conta ao decidir sobre o seguimento dado à denúncia.

O Provedor de Justiça congratula-se com o facto de a Comissão atribuir o estatuto de queixoso a pessoas/organizações que apresentam uma queixa sobre um caso que a Comissão já está a investigar. Na medida em que a Comissão ainda não o faça, incentiva a Comissão a informar a queixosa do andamento da sua investigação e da sua decisão de encerrar o processo ou de dar início a um processo por infração.

25. Na sequência da sua avaliação inicial, a Comissão pode concluir que um processo por infração não é a melhor forma de resolver o problema do queixoso, especialmente quando este espera uma indemnização pelos danos sofridos pela alegada violação do direito da UE. No âmbito da sua nova estratégia, a Comissão comprometeu-se a ajudar os cidadãos, sensibilizando-os para os seus direitos ao abrigo da legislação da UE e para os diferentes instrumentos de resolução de problemas à sua disposição a nível nacional e da UE. Tal inclui a adaptação das cartas utilizadas para acusar a receção de denúncias e para informar os queixosos da decisão da Comissão de não investigar uma denúncia. Exigirá igualmente que a Comissão elabore um inventário de todos os mecanismos de recurso disponíveis a nível nacional e da UE e forneça informações conviviais aos cidadãos na sua página Web dedicada aos problemas dos cidadãos[17].

Entre estes mecanismos contam-se os órgãos de recurso extrajudiciais, como os provedores de justiça nacionais e regionais: o Provedor de Justiça Europeu está atualmente a trabalhar com a Comissão e a Rede Europeia de Provedores de Justiça para reforçar a cooperação nestas questões, a fim de orientar melhor os queixosos quando a Comissão decide não investigar um caso individual.

Manter os queixosos informados durante o «EU Pilot»

26. Embora a Comissão considere o «EU Pilot» como um procedimento bilateral entre a Comissão e os Estados-Membros, comprometeu-se a informar os queixosos quando dá início a um EU Pilot, quando toma uma decisão final e quando excede o prazo de um ano para tomar uma decisão. Uma boa administração exige igualmente que a Comissão acuse a receção de qualquer correspondência no prazo de duas semanas. A Comissão reconhece ainda que os autores das denúncias podem solicitar explicações sobre o caso em qualquer momento do procedimento, nomeadamente por correio eletrónico ou por telefone.

Informações ao autor da denúncia no processo 332/2013/AN[18]

O processo dizia respeito ao atraso de quatro anos da Comissão na tomada de uma decisão no âmbito do «EU Pilot» e ao facto de não ter informado o autor da denúncia. Durante o inquérito, a Comissão explicou as razões do atraso, retomou os contactos com o autor da denúncia e chegou a uma decisão final. O Provedor de Justiça concluiu que não havia motivos para novos inquéritos, mas observou que a comunicação com a queixosa não tinha sido muito fácil e que tal tinha reduzido a vontade da queixosa de aceitar os argumentos da Comissão para a não observância do prazo normal[19]. Recordou à Comissão que uma comunicação harmoniosa e regular com os queixosos constitui uma garantia processual importante e legitima o papel da Comissão.

27. A Comissão não dispõe de um procedimento definido para informar os autores das denúncias sobre as respostas dos Estados-Membros. Em alguns casos, informar prematuramente os autores das denúncias pode ter como consequência comprometer o clima de confiança mútua entre a Comissão e os Estados-Membros, que se destina a caracterizar a fase de diálogo informal dos processos por infração. É igualmente evidente que nem todos os autores da denúncia manifestam interesse em seguir os pormenores da investigação da Comissão. No entanto, durante as inspeções realizadas no contexto do presente inquérito, o pessoal do Provedor de Justiça observou que, por vezes, os queixosos manifestaram esse interesse. Num dos processos inspecionados, a Comissão forneceu ao autor da denúncia resumos da resposta do Estado-Membro, a fim de obter observações e informações adicionais. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que é possível, numa base casuística, fornecer este tipo de informações sem prejudicar o objetivo do «EU Pilot». Esta possibilidade deve ser analisada mais aprofundadamente.

Quando os queixosos manifestam interesse em acompanhar de perto a evolução do seu caso, o Provedor de Justiça incentiva a Comissão a informá-los de qualquer novo passo significativo na sua investigação no âmbito do «EU Pilot», nomeadamente fornecendo-lhes, sempre que possível, um resumo da resposta do Estado-Membro.

Informar os queixosos aquando do encerramento de um processo

28. Embora a decisão de dar início a um procedimento formal de infração seja tomada pelo Colégio de Comissários e publicada, a decisão de encerrar um processo é normalmente tomada na Direção-Geral responsável e não é pública. No entanto, o autor da denúncia é informado por uma carta de «pré-encerramento» e dispõe de quatro semanas para apresentar as suas observações. Se as observações do autor da denúncia não convencerem a Comissão a reconsiderar a sua posição, o processo é encerrado e o autor da denúncia é informado em conformidade. Se o autor da denúncia persuadir a Comissão a reconsiderar a sua posição, a investigação prossegue.

29. A Comissão dispõe de uma margem de apreciação considerável para decidir se, e em caso afirmativo quando, deve ou não dar início a um processo por infração, mesmo quando a investigação revele uma violação do direito da União. Esta situação é particularmente difícil de compreender para os queixosos e a maioria das queixas apresentadas ao Provedor de Justiça no domínio da infração contesta a decisão da Comissão de encerrar uma queixa por infração.

30. O Provedor de Justiça tem sistematicamente considerado que, embora a Comissão disponha de uma margem de apreciação a este respeito, deve sempre apresentar razões válidas para a decisão de encerrar uma queixa por infração. O Provedor de Justiça considera igualmente que uma boa administração exige que a Comissão atue com diligência e examine plenamente todos os argumentos do queixoso[20]. Se o autor da denúncia apresentar novos argumentos após a receção da carta de pré-encerramento e se, não obstante, a Comissão mantiver a sua decisão de encerrar a denúncia, na carta que confirma o encerramento do processo, a Comissão deve abordar os novos argumentos e explicar em pormenor por que razão não são suficientes para alterar a sua posição.

Não justificação adequada de uma decisão no processo 995/2011/KM[21]

Um cidadão acusou a Comissão de não explicar devidamente por que razão não estava a investigar a sua queixa por infração, na qual alegava que um Estado-Membro não estava a aplicar corretamente a Diretiva Privacidade Eletrónica. A Provedora de Justiça considerou que as explicações da Comissão devem não só ser corretas, mas também claras e inequívocas. Criticou a Comissão por não ter apresentado uma fundamentação suficiente sobre a razão pela qual não estava a tomar medidas relativamente a duas das questões suscitadas na denúncia, a saber, a forma como o Estado-Membro armazenava e tratava os dados, bem como as suas regras de comercialização eletrónica.

31. Neste contexto, a Provedora de Justiça congratula-se com o facto de os novos modelos da Comissão para as cartas de pré-encerramento distinguirem claramente entre os seguintes elementos: i) o problema foi resolvido, na sequência da intervenção da Comissão ou por outros meios; ii) o problema não está resolvido, mas a Comissão não dará seguimento ao caso, em conformidade com os critérios estabelecidos na sua Comunicação de 2017[22]; iii) a questão não será prosseguida por não haver violação do direito da UE ou por os elementos de prova disponíveis serem insuficientes, ou por a necessidade de proteger a confidencialidade impedir a prossecução do processo, tal como solicitado pelo autor da denúncia[23].

32. O Provedor de Justiça observa, no entanto, que o modelo para confirmar que o processo será encerrado não foi alterado e não prevê claramente a obrigação de responder aos argumentos adicionais do queixoso.

Na maioria das queixas que recebeu, o Provedor de Justiça concluiu que a Comissão tinha fornecido uma explicação válida ao queixoso. No entanto, o Provedor de Justiça sugere que os serviços da Comissão sejam particularmente cuidadosos ao abordar separadamente todos os aspetos da queixa do queixoso na carta de pré-encerramento.

O Provedor de Justiça incentiva igualmente a Comissão, na sua carta confirmando que o caso será encerrado, a responder adequadamente a quaisquer outros argumentos apresentados pelo queixoso nos casos em que a Comissão decida, não obstante, encerrar a queixa.

33. A Provedora de Justiça observa que a página Web específica da Comissão[24] e o formulário de queixa em linha[25] descrevem claramente o processo de tratamento das queixas e os limites da ação da Comissão. Explicam que a Comissão não pode resolver problemas individuais, como a anulação de uma decisão individual tomada a nível nacional ou a concessão ao autor da denúncia de uma indemnização por danos. Embora observando que dispõe de poderes discricionários, a Comissão é menos clara quanto aos possíveis critérios para encerrar uma queixa por infração.

O Provedor de Justiça sugere que a Comissão forneça informações conviviais aos cidadãos no seu sítio Web e no formulário de queixa sobre os vários critérios que tem em conta ao decidir encerrar um processo.

C. Informações públicas sobre processos EU Pilot

34. O acesso aos documentos em processos por infração é regido pelo Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão. Os órgãos jurisdicionais da União reconhecem uma presunção geral (embora ilidível) segundo a qual os documentos relativos à fase pré-contenciosa dos processos por infração não podem ser divulgados. Tal é extensivo aos diálogos EU Pilot em curso[26]. O acesso aos documentos relativos aos processos por infração encerrados é, em princípio, concedido, sob reserva das exceções normalizadas à divulgação previstas no regulamento.

35. A lista de procedimentos formais de infração está disponível ao público. Em dezembro de 2014, a Comissão lançou um novo registo de processos por infração que fornece uma lista dos processos por infração em curso, especificando o domínio de intervenção, o título da alegada infração, o Estado-Membro em causa e o estado de cada processo (notificação formal, parecer fundamentado, encerramento do processo ou recurso ao Tribunal)[27]. No entanto, não existe uma lista pública de diálogos «EU Pilot», o que dificulta aos cidadãos a apresentação de pedidos de acesso a documentos, incluindo pedidos apresentados após o encerramento do processo[28].

36. Os diálogos EU Pilot dizem respeito a domínios como os direitos humanos, o ambiente ou o mercado único, domínios de grande interesse para os cidadãos e as empresas[29]. Ao refletir sobre a forma de melhorar a transparência do «EU Pilot», é necessário equilibrar o risco de prejudicar o clima de confiança mútua, que torna eficazes os instrumentos de pré-infração, e os benefícios de aumentar o escrutínio público sobre questões de potencial grande interesse. Para além de permitir que os cidadãos exerçam mais eficazmente o seu direito de acesso aos documentos, um maior escrutínio público poderia ter um impacto positivo no tratamento atempado dos processos.

37. É certamente positivo que o autor da denúncia seja informado de que foi lançado um «EU Pilot» e, por conseguinte, possa partilhar esta informação se assim o desejar. Isto significa que pelo menos um e potencialmente vários membros do público já são informados de que está em curso um «EU Pilot».

38. Por conseguinte, a Provedora de Justiça considera que a publicação de uma lista dos diálogos EU Pilot em curso, sem a publicação de qualquer documento conexo, contribuiria para reforçar a transparência da ação da Comissão sem comprometer qualquer interesse público. Ajudaria a informar o público e permitiria aos cidadãos exercer o seu direito de acesso aos documentos, sem comprometer a abordagem de parceria entre a Comissão e os Estados-Membros.

A Provedora de Justiça sugere que a Comissão disponibilize ao público a lista dos diálogos EU Pilot em curso e o estado de cada processo.

Conclusão e sugestões de melhorias

Tendo em conta a nova estratégia da Comissão, a Provedora de Justiça encerra agora o inquérito com as seguintes conclusões e sugestões:

Conclusão

O objetivo deste inquérito foi amplamente alcançado.

Sugestões de melhoria

A maioria destas sugestões e boas práticas não são específicas do «EU Pilot» e são igualmente pertinentes no contexto do tratamento das queixas por infração pela Comissão em geral. O Provedor de Justiça sugere que a Comissão os tenha em conta ao atualizar as suas orientações internas para os serviços da Comissão.

No que diz respeito ao procedimento «EU Pilot»:

A Comissão deve:

1. Informar os autores das denúncias de qualquer novo passo significativo na sua investigação no âmbito do «EU Pilot» se manifestarem interesse em acompanhar de perto a evolução do seu processo. Tal poderá incluir, sempre que possível, a apresentação aos queixosos de um resumo da resposta do Estado-Membro.

2. Disponibilizar ao público a lista dos diálogos EU Pilot em curso e o estado de cada processo.

No que diz respeito às relações com os autores das denúncias no tratamento das denúncias de infração em geral:

A Comissão deve:

3. Fornecer informações acessíveis aos cidadãos no seu sítio Web e no formulário de queixa sobre os vários critérios que tem em conta ao decidir encerrar um processo.

4. Seja particularmente cuidadoso ao tratar separadamente todos os aspetos da queixa do autor da denúncia na carta de pré-encerramento.

5. Responder adequadamente a quaisquer outros argumentos do autor da denúncia, caso a Comissão decida, não obstante, encerrar a denúncia. Tal deve ser feito na carta que confirma que o processo será encerrado.

6. Fixar um prazo indicativo para a análise inicial das queixas no CHAP e generalizar a boa prática de enviar uma resposta ao queixoso quando a avaliação inicial da queixa não puder ser realizada dentro desse prazo.

7. Na medida em que ainda não o faça, quando uma pessoa/organização apresenta uma denúncia relativa a um processo que a Comissão já está a investigar, informe o autor da denúncia do andamento da sua investigação em curso e da sua decisão de encerrar esse processo ou de dar início a um processo por infração.

No que diz respeito à transparência da ação da Comissão:

A Comissão deve:

8. Fornecer mais informações sobre o seu desempenho na resolução de violações efetivas do direito da UE no âmbito de procedimentos anteriores à infração – e sobre a duração média do processo – no seu relatório anual sobreo «Controlo da aplicação do direito da UE»

 

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 14/09/2017

Anexo I: Papel do «EU Pilot» no contexto dos processos por infração

As diferentes fases do processo por incumprimento

Cada Estado-Membro é responsável pela aplicação do direito da UE, pela transposição das diretivas e pela correta aplicação e execução da legislação da UE. Nos termos do artigo 17.o, n.o 1, do Tratado da União Europeia (TUE), a Comissão Europeia é responsável pelo controlo da correta aplicação do direito da UE pelos Estados-Membros. Uma das principais formas de a Comissão desempenhar o seu papel de «guardiã dos Tratados» consiste em instaurar processos por infração se considerar que um Estado-Membro não transpôs corretamente ou dentro do prazo uma diretiva ou aplicou incorretamente as regras da UE.

A Comissão pode investigar eventuais infrações por sua própria iniciativa, em resposta a petições dirigidas ao Parlamento Europeu ou com base em queixas. O principal objetivo da ação da Comissão é pôr termo à situação irregular o mais rapidamente possível: por conseguinte, desenvolveu instrumentos de pré-infração para encontrar soluções em vez de ter de dar início a um processo por infração. Quando a Comissão deteta uma eventual infração, o primeiro passo consiste geralmente em obter provas suficientes de que a alegada infração ocorreu e em resolver o problema trabalhando em parceria com o Estado-Membro em causa. Se o diálogo informal não for bem sucedido, a Comissão pode dar início a um procedimento formal de infração, que pode culminar na instauração de uma ação contra o Estado-Membro no Tribunal de Justiça da UE.

Objetivo do «EU Pilot»

O sistema denominado «EU Pilot» estrutura a fase informal dos processos por infração. A Comissão anunciou o seu lançamento na sua Comunicação «UmaEuropa de resultados - aplicação do direito comunitário», de 5 de Setembro de 2007. Começou a funcionar emAbril de 2008 como uma experiência com 15 Estados-Membros voluntários (daí o termo "Piloto"). Subsequentemente, todos os outros Estados-Membros aderiram. Substituiu a prática anterior, segundo a qual a Comissão enviava cartas administrativas aos Estados-Membros. Ao encetar um diálogo informal, mas estruturado, com os Estados-Membros, num espírito de cooperação leal, a Comissão procurou encontrar melhores respostas às perguntas sobre a correta interpretação, execução e aplicação do direito da UE, acelerar o tratamento das queixas por infração e reduzir o recurso a processos por infração mais formais.

Ao contrário do procedimento formal de infração[30], não existe uma base jurídica específica para o «EU Pilot». Trata-se de um método de trabalho baseado numa base de dados em linha e num instrumento de comunicação utilizado pela Comissão e pelos governos nacionais para trocar informações e análises jurídicas sobre potenciais processos por infração. Para cada caso, é criado um processo individual e as perguntas são apresentadas ao Estado-Membro em causa através da aplicação EU Pilot. A resposta do Estado-Membro é então avaliada pelos serviços da Comissão, que podem solicitar informações adicionais. A base de dados gere as queixas recebidas do público, bem como as petições do Parlamento Europeu e os processos de iniciativa própria da Comissão. Em 2015, a Comissão abriu 881 novos processos EU Pilot, dos quais 295 foram desencadeados por queixas e 578 foram abertos por iniciativa própriada Comissão[31].

Até janeiro de 2017, o «EU Pilot» foi utilizado em quase todos os casos antes de a Comissão decidir dar início a um procedimento de infração. Na sua nova Comunicação «Direitoda UE: Melhores resultados através de uma melhor aplicação»,de 19 de janeiro de 2017[32] («Comunicação de 2017»), a Comissão anunciou que deixaria de utilizar automaticamente o «EU Pilot» e que só o utilizaria quando fosse considerado útil.

Garantias processuais para os autores das denúncias

Qualquer pessoa pode apresentar uma queixa contra um Estado-Membro sobre qualquer medida ou prática de uma autoridade pública que seja considerada incompatível com o direito da UE. O «EU Pilot» é apenas uma etapa no tratamento das queixas por infração. Desde Setembro de 2009, aComissão utiliza um sistema denominado "ComplaintHandling - Accueil des Plaignants" (CHAP) para o registo de queixas. Quando a Comissão recebe uma queixa por infração, esta é registada pela primeira vez na base de dados CHAP. Se a Comissão considerar que a denúncia suscita questões válidas relativas a um potencial processo por infração, a denúncia é então transferida para a aplicação EU Pilot. Por último, se a Comissão decidir dar início a um procedimento formal de infração, a denúncia é transferida para uma base de dados de infrações denominada NIF.

Todos os anos, a Comissão recebe um grande número de queixas por infração, a maioria das quais são encerradas sem a abertura de um «EU Pilot»: em 2015, por exemplo, a Comissão tratou 3 315 queixas, das quais 85 % foram encerradas sem que tivesse sido realizada uma discussão com os Estados-Membros, uma vez que a Comissão considerou que não tinha competência para agir, que a correspondência não podia ser considerada uma queixa por infração ou que a queixa não tinha fundamento[33].

A Comissão reconhece que as queixas são uma importante fonte de informação e devem ser tratadas com diligência. Por conseguinte, estabeleceu uma série de garantias administrativas para os autores da denúncia através de várias comunicações[34].

As garantias administrativas para os autores das denúncias incluem:

• registar todas as queixas por infração (sob reserva de exceções limitadas) e acusar a receção no prazo de 15 dias úteis;
• Informar o autor da denúncia, por escrito, quando a Comissão decidir continuar a analisar a denúncia junto do Estado-Membro (geralmente através do «EU Pilot»);
• Informar o autor da denúncia, por escrito, quando a Comissão decidir encerrar o processo ou dar início a um procedimento formal de infração;
• explicar as razões pelas quais a Comissão decide encerrar um processo e enviar o que se designa por «carta de pré-encerramento», convidando o autor da denúncia a apresentar as suas observações no prazo de quatro semanas[35].

A Comissão estabeleceu igualmente o objetivo de investigar as denúncias e decidir se dá início a um procedimento formal de infração ou se encerra o processo no prazo de um ano a contar da data de registo da denúncia. Se este prazo for excedido, a Comissão deve informar o autor da denúncia por escrito.

 

[1] Para uma explicação pormenorizada das várias fases dos processos por infração, do objetivo do EU Pilot e das garantias processuais de que beneficiam os autores das denúncias, ver o anexo I.

[2] Ver decisões de encerramento dos inquéritos OI/2/2009/MHZ sobre o «acesso do público aos documentos dos processos por infração na posse da Comissão» e OI/2/2011/OV sobre a «Comunicação da Comissão sobre as relações com os autores de denúncias no que respeita à aplicação do direito da UE»:

https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/4390/html.bookmark https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/fr/54039/html.bookmark

[3] O tratamento dos processos individuais é gerido pelas Direções-Gerais (DG), enquanto o Secretariado-Geral é responsável pela gestão do pedido, fornecendo orientações às DG e acompanhando todo o processo.

[4] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[5] Fonte: estatísticas fornecidas pela Comissão durante o inquérito. Mais precisamente, 90 processos foram encerrados sem qualquer outra medida e, em 17 outros casos, foi emitida uma carta de notificação para cumprir.

[6] Fonte: estatísticas fornecidas pela Comissão durante o inquérito.

[7] Podem ser necessários múltiplos intercâmbios no mesmo processo se, por exemplo, o Estado-Membro não tiver respondido exaustivamente às questões suscitadas pela Comissão, se a avaliação da resposta do Estado-Membro tiver suscitado novas questões relativas à conformidade com o direito da UE ou se o autor da denúncia apresentar novas informações aos serviços da Comissão.

[8] Relatório anual da Comissão sobre ocontrolo da aplicação do direito da UE relativo a 2015, p. 22. Existem, no entanto, diferenças significativas entre os Estados-Membros, de 57 dias para a Eslováquia a 85 dias para a França.

[9] Fonte: estatísticas fornecidas pela Comissão durante o inquérito.

[10] Ver decisões sobre as queixas 706/2007/BEH, 230/2011/EIS e 731/2012/JN.

[11] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/52917/html.bookmark  

[12] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/49532/html.bookmark

[13] Processo n.o 420/2015/EIS.

[14] O número de novos processos por infração diminuiu ao longo dos anos, passando de 2 900 em 2009 para 742 em 2015.

[15] «Metodologia e explicações» da Comissão, disponível em http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/docs/annual_report_33/20160715_annual_report_2015_methodology_pt.pdf

[16] Não foi esse o caso em 2008-2009, na sequência do lançamento do «EU Pilot» e da criação da aplicação «CHAP»: a Comissão só atualizou os seus procedimentos relativos às suas relações com os autores das denúncias em 2012.

[17] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaints_pt

[18] https://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/53125/html.bookmark

[19] "Osavisos de receção demoraram, por vezes, semanas ou mesmo meses. Em alguns casos, foram enviadas respostas mais de quatro meses após o pedido e as informações pertinentes, como a abertura do inquérito EU Pilot, chegaram tardiamente ao autor da denúncia e apenas quando este as solicitou explicitamente. Ponto 35.

[20] Ver decisão sobre as queixas 503/2012/DK, 403/2014/MHZ e 25/2013/ANA.

[21] https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/60417/html.bookmark

[22] O problema pode ser melhor resolvido através de outro mecanismo, uma decisão prejudicial do Tribunal está pendente, a prossecução do assunto estaria em contradição com uma nova proposta legislativa...

[23] Além disso, a Comissão explicou que se reserva o direito de não dar seguimento a determinadas denúncias, em conformidade com os princípios enunciados na sua comunicação, que salienta que utilizará o seu poder discricionário em matéria de processos por infração de forma estratégica. A Comissão explicou que concentra e dá prioridade aos seus esforços nas violações mais importantes do direito da UE, distinguindo os processos em função do valor acrescentado que pode ser alcançado através de um processo por infração. Ao decidir quais os casos a seguir, a Comissão tem em conta vários fatores, incluindo a natureza e o impacto da infração, se o caso pode ser tratado satisfatoriamente através de mecanismos mais adequados a nível nacional, etc.

[24] https://ec.europa.eu/info/about-european-union/problems-and-complaints/how-make-complaint-eu-level/submit-complaint_pt

[25] https://ec.europa.eu/assets/sg/report-a-breach/complaints_pt/

[26] Processo C-562/14 P, Reino da Suécia/Comissão Europeia.

[27] http://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/?lang_code=pt

[28] O relatório anual sobreo «Controlo da aplicação do direito da UE»contém apenas informações resumidas sobre o número de processos EU Pilot.

[29] A maioria dos processos EU Pilot abertos em 2015 dizia respeito a cinco domínios de intervenção: Mobilidade e transportes; Mercado interno, indústria, empreendedorismo e PME; Justiça e consumidores; Ambiente; Fiscalidade e alfândegas.

[30] Que é regido pelo artigo 258.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

[31] Relatório anual da Comissão sobre o«Controlo da aplicação do direito da UE» relativo a 2015, p. 20.

[32] http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:52017XC0119(01)&from=EN

[33] Relatório anual da Comissão sobre o«Controlo da aplicação do direito da UE» relativo a 2015, p. 18.

[34] Em 2002, a Comissão publicou uma primeira comunicação “aoParlamento Europeu e ao Provedorde Justiça Europeusobre as relações com o queixoso em matéria de infracções ao direito comunitário”, nomeadamente em resposta aos inquéritos e observações do Provedor de Justiça. A Comissão atualizou os seus procedimentos através de uma segunda comunicação intitulada «Atualizaçãodo tratamento das relações com o autor da denúncia no que diz respeito à aplicação do direito da União» em 2012 e, por último, num anexo à sua comunicação de 2017.

[35] A menos que existam circunstâncias excecionais que exijam medidas urgentes.