Antecedentes da denúncia

1. Os Estados-Membros da União Europeia podem apresentar candidatos a juízes e advogados-gerais ao Tribunal de Justiça da União Europeia e ao Tribunal Geral. Antes de um candidato ser nomeado para o Tribunal de Justiça da UE ou para o Tribunal Geral "de comum acordo dos Governos dos Estados-Membros"[1], um painel de peritos emite um parecer sobre a capacidade profissional do candidato para preencher o lugar [2]. O comité é composto por sete personalidades escolhidas de entre antigos membros do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral, membros dos supremos tribunais nacionais e advogados de reconhecida competência, uma das quais é proposta pelo Parlamento Europeu. O painel foi criado pelo Tratado de Lisboa e iniciou os seus trabalhos em 1 de Março de 2010 [3].

2. O ponto 8 das regras de funcionamento do painel prevê que «devem ser indicadas as razões que justificam o parecer emitido pelo painel. A fundamentação deve indicar os principais motivos em que se baseia o parecer do comité." O comité, nos seus pareceres, descreve assim as capacidades jurídicas, a experiência profissional, a capacidade de um candidato para desempenhar as funções de juiz (ou advogado-geral) com independência e imparcialidade, os conhecimentos linguísticos e a aptidão para trabalhar num ambiente internacional.^[4] Em conformidade com o ponto 8, segundo parágrafo, das regras de funcionamento, os pareceres do comité são "enviados aos representantes dos Governos dos Estados-Membros". Até à data, os Estados-Membros sempre seguiram os pareceres do painel ^[5].

3. O próprio júri considera que os seus pareceres se destinam exclusivamente aos governos dos Estados-Membros e que as posições que o júri assume sobre a adequação dos candidatos não podem ser divulgadas ao público ^[6].

4. Em janeiro de 2014, a Access Info Europe e a EU Public Interest Clinic (as duas recorrentes no presente processo) solicitaram ao Conselho que desse acesso público a todos os pareceres do painel sobre todos os candidatos (incluindo os candidatos que acabaram por não ser nomeados) ou, em alternativa, aos pareceres do painel para todos os atuais membros do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral.

5. O Conselho recusou o acesso do público aos documentos. O Conselho argumentou que o Regulamento n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão não é aplicável aos pareceres do painel. O Conselho argumentou que, embora o seu Secretariado-Geral esteja na posse dos pareceres, o procedimento de nomeação dos juízes e advogados-gerais, incluindo os pareceres do painel, não é «uma questão relacionada com as políticas, atividades e decisões da competência da instituição», tal como referido no artigo 3.o, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001.

6. O Conselho alegou que os pareceres foram elaborados para efeitos de uma conferência intergovernamental e não para o Conselho. Argumentou que o Conselho não era o destinatário dos pareceres. O painel é consultado apenas pelos governos dos Estados-Membros. Esta conclusão não é alterada pelo facto de o seu Secretariado-Geral ser responsável pelo secretariado do painel e transmitir os pareceres aos representantes dos Governos dos Estados-Membros. O papel do Secretariado-Geral limita-se estritamente à prestação de apoio administrativo e administrativo ao painel. A avaliação da adequação dos candidatos e a elaboração dos pareceres são da inteira responsabilidade do comité e, por conseguinte, não são da competência do Conselho. Por conseguinte, os pareceres são de natureza intergovernamental e não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. Segundo o Conselho, os Estados-Membros consideram igualmente que os pareceres não podem ser divulgados.

7. Em junho de 2015, os queixosos dirigiram-se ao Provedor de Justiça relativamente à recusa do Conselho em dar acesso aos pareceres do painel. Os queixosos defenderam que o Regulamento n.o 1049/2001 se aplica aos pareceres do painel, apresentando razões muito pormenorizadas para a sua posição.

O inquérito

8. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre as seguintes alegações [7]:

1) O Conselho recusou erradamente o acesso do público aos pareceres do júri relativos a todos os candidatos judiciais nomeados para o Tribunal de Justiça e o Tribunal Geral desde a criação do júri, ou, pelo menos, aos pareceres do júri relativos a todos os atuais membros do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral.

2) O Conselho deve:

i) Afirmar que o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 se aplica aos pedidos de acesso aos pareceres do painel;

ii) Reconsiderar o pedido de acesso com base no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e a correta aplicação das exceções ao acesso;

iii) Conceder acesso, pelo menos parcial (com o mínimo de ocultações), aos pareceres do painel, se necessário para proteger os interesses abrangidos pelas exceções ao acesso previstas no Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

9. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu o parecer do Conselho sobre a queixa e, posteriormente, as observações dos queixosos em resposta ao parecer do Conselho. O Provedor de Justiça também inspecionou os pareceres pertinentes do painel (ou seja, os que tinham sido elaborados no momento do pedido de acesso público dos queixosos). Na condução do inquérito, o Provedor de Justiça teve em conta os argumentos e opiniões apresentados pelas partes.

Alegação de recusa indevida de acesso aos pareceres do painel

Avaliação preliminar do Provedor de Justiça

10. Na sua carta de abertura ao Conselho, a Provedora de Justiça observou que, em resposta ao pedido de acesso público dos queixosos, o Conselho argumentou que o Regulamento n.o 1049/2001 não se aplica aos pareceres do painel. Uma vez que se tratava de uma questão crucial para a análise subsequente de um pedido de acesso do público a documentos, a Provedora de Justiça forneceu ao Conselho uma análise preliminar da questão quando abriu o inquérito.

11. A Provedora de Justiça considerou que o Conselho não parece ter-se centrado na disposição correta do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 ao analisar se esse regulamento se aplica aos pareceres do painel. O âmbito de aplicação do Regulamento n.o 1049/2001 está definido no artigo 2.o, nos termos do qual «é aplicável a todos os documentos na posse de uma instituição, ou seja, aos documentos por ela elaborados ou recebidos que se encontrem na sua posse, em todos os domínios de atividade da União Europeia»(sublinhado nosso).

12. O Provedor de Justiça observou que o Conselho tinha reconhecido que os pareceres do painel estavam efetivamente na sua posse.

13. O Provedor de Justiça considerou igualmente que um parecer sobre a adequação de um candidato ao exercício das funções de juiz dos tribunais da UE se insere claramente no domínio de atividade da União Europeia.

14. O Provedor de Justiça observou que o Conselho tinha baseado a sua análise da aplicabilidade do Regulamento n.o 1049/2001 no artigo do regulamento que estabelece definições, mais especificamente na definição de «documento» (artigo 3.o, alínea a)): ""Documento", qualquer conteúdo, seja qual for o seu suporte (documento escrito em suporte papel ou electrónico, registo sonoro, visual ou audiovisual), sobre assuntos relativos às políticas, acções e decisões da competência da instituição;". O Conselho argumentou que os pareceres do painel "não dizem respeito às políticas, actividades e decisões da competência da instituição". Por conseguinte, pode entender-se que o Conselho argumenta que os pareceres pertinentes não são «documentos», na aceção do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

15. A este respeito, o Provedor de Justiça considerou que, em qualquer caso, os pareceres do painel devem ser considerados como estando relacionados com atividades da competência do Conselho, uma vez que esses pareceres estão claramente relacionados com as atividades do Conselho. O facto de os pareceres serem enviados aos governos dos Estados-Membros (para os ajudar a chegar a acordo sobre uma nomeação) não tem, na opinião do Provedor de Justiça, qualquer incidência na questão de saber se o Regulamento n.o 1049/2001 se aplica ao pedido de acesso.

16. Acima de tudo, o Provedor de Justiça salientou que o objetivo do Regulamento n.o 1049/2001 é assegurar o acesso mais amplo possível aos documentos (artigo 1.o, alínea a)). Está em conformidade com o espírito do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 interpretar as suas definições de uma forma que contribua para garantir este objetivo.

17. Com base no que precede, o Provedor de Justiça concluiu, a título preliminar, que o Conselho tinha decidido erradamente que o Regulamento n.o 1049/2001 não se aplicava aos pareceres do painel.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

18. No seu parecer, o Conselho informou o Provedor de Justiça de que tinha reavaliado a sua prática no que diz respeito ao tratamento dos pedidos de acesso a documentos, na posse do seu Secretariado-Geral, relacionados com tarefas de apoio a vários organismos e entidades intergovernamentais. O comité que presta aconselhamento sobre a adequação dos candidatos ao exercício das funções de juiz e de advogado-geral do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral é um exemplo desse organismo. O Conselho considera agora que a referência, no artigo 3.o, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001, a "uma questão relativa às políticas, atividades e decisões da competência da instituição", analisada com base no seu objeto e contexto, deve ser interpretada como uma atividade material e não como uma competência jurídica. Inclui, assim, o desempenho de tarefas administrativas formalmente confiadas ao Secretariado-Geral do Conselho para apoiar o trabalho dos organismos ou entidades que tratam de questões que não se inserem diretamente na esfera de competências do Conselho, tal como definida nos Tratados.

19. Acrescentou que os pedidos de acesso do público a este tipo de documentos serão agora tratados pelo Secretariado-Geral do Conselho, em conformidade com o quadro jurídico processual e material estabelecido no Regulamento (CE) n.o 1049/2001. A este respeito, o Secretariado-Geral deverá apreciar se a divulgação dos documentos solicitados é suscetível de afetar um dos interesses protegidos pelo artigo 4.° do Regulamento n.° 1049/2001 e, se necessário, determinar se, não obstante, existe um interesse público superior na divulgação. Ao proceder a esta avaliação, o Secretariado-Geral terá de consultar o organismo ou entidade que não o Conselho que é o autor do documento, a menos que seja claro que o documento deve ou não ser divulgado (artigo 4.o, n.os 4 e 5, do Regulamento n.o 1049/2001).

20. O Conselho alegou que, uma vez que não tinha fornecido a sua resposta ao pedido dos queixosos de acesso aos pareceres do painel com base no Regulamento n.o 1049/2001, com as suas etapas substantivas e processuais específicas, não lhe seria adequado abordar o mérito dessa resposta no contexto do presente inquérito. No entanto, o Conselho convidou os queixosos a apresentarem um novo pedido de acesso, que seria então tratado ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001.

21. Nas suas observações sobre o parecer do Conselho, os queixosos elogiaram e congratularam-se com a alteração da política do Conselho no que diz respeito à aplicação do Regulamento n.o 1049/2001, nomeadamente, aos pareceres do painel. Os queixosos afirmaram, no entanto, que a alteração de política do Conselho não é mais do que o que é exigido nos termos do Regulamento n.o 1049/2001 e que o tratamento pelo Conselho do seu pedido de acesso do público constituiu, por conseguinte, má administração. Na opinião dos queixosos, o facto de o Conselho se ter recusado a tratar do mérito do pedido de acesso no contexto do presente inquérito também constitui má administração, uma vez que conduz a atrasos injustificados no pedido legítimo dos queixosos de que o pedido de acesso seja avaliado com base no quadro jurídico aplicável, como o Regulamento 1049/2001. No entanto, a fim de evitar mais atrasos, os autores da denúncia apresentaram um novo pedido de acesso em 19 de fevereiro de 2016.    

Avaliação do Provedor de Justiça

22. O Provedor de Justiça observa que este caso suscitou questões complexas de direito e de princípio num domínio que se reveste de grande importância. Tal como exposto na sua avaliação preliminar, a Provedora de Justiça considera que o Conselho deveria ter tratado o pedido de acesso ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001. Por conseguinte, o Provedor de Justiça congratula-se vivamente com a decisão do Conselho de aplicar o Regulamento n.o 1049/2001 aos pedidos de acesso a documentos, na posse do seu Secretariado-Geral, relacionados com tarefas de apoio a vários organismos e entidades intergovernamentais, como o painel que emite pareceres sobre a adequação dos candidatos ao exercício das funções de juiz e advogado-geral do Tribunal de Justiça e do Tribunal Geral.

23. Tal como sugerido pelo Conselho, os queixosos apresentaram um novo pedido de acesso na sequência da alteração da política do Conselho.

24. Com base no que precede, o Provedor de Justiça considera que o Conselho tomou medidas para resolver a questão imediata objeto da queixa. Incentiva o Conselho a tratar qualquer novo pedido de acesso aos pareceres do painel à luz do objetivo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, que consiste em assegurar o acesso mais amplo possível aos documentos. Uma questão fundamental que poderá surgir no contexto do tratamento desses pedidos será a necessidade de encontrar um equilíbrio adequado entre a proteção dos dados pessoais dos candidatos e as necessidades de abertura e transparência. A este respeito, o Provedor de Justiça observa que os dados pessoais relacionados com a competência profissional e as atividades de uma figura pública, especialmente uma pessoa efetivamente nomeada para um cargo público de alto nível, podem não exigir o mesmo nível de proteção que seria aplicável noutras circunstâncias. A abertura e a transparência no que diz respeito a esses dados pessoais servirão, salienta o Provedor de Justiça, para gerar confiança no processo de nomeação e nas capacidades das pessoas efetivamente nomeadas para cargos de alto nível, procurando simultaneamente o justo equilíbrio com a necessidade de proteger os dados pessoais [8].

25. Dada a importância que o Provedor de Justiça atribui a esta questão, o Provedor de Justiça solicita ao Conselho que a informe do resultado do pedido de acesso agora apresentado pelo queixoso. O Provedor de Justiça avaliará também se deve ser ponderada a publicação proativa de determinados pareceres do painel.

Conclusão

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

O Conselho tomou medidas para resolver a questão denunciada.

Os queixosos e o Conselho serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Estrasburgo, 04/05/2016

[1] Artigo 253.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE).

[2] Artigo 255.o do TFUE.

[3] Imediatamente após a entrada em vigor, em 1 de Março de 2010, de duas decisões pelas quais o Conselho estabeleceu as regras de funcionamento do comité e nomeou os seus membros: Decisões n.o 2010/124/UE e n.o 2010/125/UE.

[4] Terceiro relatório de atividades, p. 16.

[5] Terceiro relatório de atividades, página 10.

[6] Terceiro relatório de atividades, p. 16.

[7] Os queixosos solicitaram igualmente o acesso a «todos os documentos na posse do Conselho, incluindo notas, notas preparatórias ou mensagens de correio eletrónico, relativos à confidencialidade desses documentos». Em resposta, o Conselho declarou que o seu Secretariado-Geral tinha notificado o tratamento de dados pessoais ao responsável pela proteção de dados do Conselho, em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 45/2001 relativo à proteção das pessoas singulares no que diz respeito ao tratamento de dados pessoais. O Conselho argumentou, no entanto, que estes documentos não dizem respeito à confidencialidade enquanto tal dos pareceres. A Provedora de Justiça considerou correta a declaração do Conselho e, por conseguinte, não encontrou motivos para incluir este aspeto do pedido de acesso do público no seu inquérito.

[8] Ver também o articulado da Autoridade Europeia para a Proteção de Dados no Tribunal Geral no processo T-115/13, Dennekamp/Parlamento Europeu, ,, p. 3: «o facto de a informação estar relacionada com a esfera das atividades profissionais de uma figura pública é um elemento importante que deve fazer pender o equilíbrio para uma maior abertura»(https://secure.edps.europa.eu/EDPSWEB/webdav/site/mySite/shared/Documents/Consultation/Court/2014/14-11-17_EDPS_pleading_Dennekamp_II_EN.pdf)