Antecedentes da denúncia

1. O autor da denúncia é um consultor informático. De 2004 a 2010, trabalhou para uma empresa de TI (empresa "A") que participou em vários projetos de investigação financiados no âmbito dos Programas-Quadro 6 e 7. Os projectos foram geridos pela Direcção-Geral da Sociedade da Informação da Comissão ("DG INFSO", actualmente "DG CONNECT"). Entre 2005 e 2008, o autor da denúncia prestou igualmente serviços informáticos, na qualidade de freelancer, a outra empresa de TI (empresa "B"). A empresa B também participou em projetos financiados pela UE.  

2. A DG CONNECT realizou duas auditorias externas separadas relativas às declarações de custos apresentadas pela empresa A e pela empresa B, que revelaram que a empresa B tinha declarado custos por serviços prestados pelo autor da denúncia durante o mesmo período de tempo em que deveria estar a trabalhar nos projetos financiados pela UE para a empresa A. A Comissão tomou então medidas para recuperar os montantes que tinha pago à empresa B. Ao mesmo tempo, o OLAF lançou um inquérito sobre a empresa B.

3. Segundo o autor da denúncia, a empresa B tinha ilegalmente imputado os custos dos seus serviços aos projetos financiados pela UE e tinha, para esse efeito, fabricado folhas de presença com o seu nome e falsificado a sua assinatura. De acordo com o autor da denúncia, X, funcionário da unidade de auditoria externa da DG CONNECT, divulgou as folhas de presença fabricadas à empresa A, violando assim as regras em matéria de proteção de dados [1].

4. A DG CONNECT considerou que os pedidos da empresa A relativos aos custos de pessoal relacionados com o autor da denúncia eram excessivos e irrazoáveis. Emitiu uma ordem de cobrança. O OLAF lançou igualmente um inquérito sobre a empresa A.

5. Em 26 de outubro de 2011, o OLAF escreveu ao queixoso informando-o de que, em 11 de março de 2010, tinha aberto um inquérito externo relativo a alegadas irregularidades em projetos de investigação financiados pela DG CONNECT, que consistia em pedidos de reembolso de custos de projetos fictícios ou inflacionados. Uma vez que havia indícios de que o autor da denúncia tinha estado envolvido nestas irregularidades, o OLAF convidou-o para uma entrevista em 8 de novembro de 2011 na qualidade de «pessoa em causa [2]», em aplicação do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 1073/99 [3] e do artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 2185/96 [4]. O OLAF explicou que a entrevista daria ao queixoso a oportunidade de expressar os seus pontos de vista sobre todos os factos relativos ao seu envolvimento com a empresa A ou qualquer outro beneficiário em projetos de investigação financiados pela DG INFSO.

6. A entrevista teve lugar em 8 de novembro de 2011 nas instalações do OLAF em Bruxelas e foi realizada por três funcionários do OLAF, a saber, o investigador principal, o investigador associado e outro funcionário. Na entrevista, o queixoso apresentou uma nota informativa com anexos (cerca de 700 páginas). Resulta do relatório da entrevista [5] que a entrevista teve lugar num ambiente tenso, que o investigador principal declarou que a entrevista seria interrompida e que, de facto, o OLAF encerrou a entrevista prematuramente.

7. Por carta de 16 de novembro de 2011, o queixoso queixou-se ao Diretor-Geral do OLAF da alegada intimidação por parte do investigador principal, da irregularidade do registo da entrevista e das infrações ao Manual de Procedimentos Operacionais do OLAF de 1 de dezembro de 1999 [6] («Manual»). O queixoso insistiu igualmente em que a nota informativa e os anexos que tinha preparado para a entrevista fossem assinados e registados como parte do registo da entrevista.

8. Em 27 de abril de 2012, o queixoso visitou os gabinetes do OLAF em Bruxelas com o objetivo de regularizar o registo das entrevistas. Neste contexto, entregou ao OLAF uma adenda de 4 páginas ao registo da entrevista. Em 10 de maio de 2012, o queixoso queixou-se ao OLAF de que os seus dados pessoais, nos quais o investigador principal se tinha baseado durante a entrevista, tinham sido obtidos ilegalmente pela Comissão, em violação dos seus direitos à privacidade ao abrigo do Regulamento n.o 45/2001.

9. Em 14 de junho de 2012, o queixoso escreveu ao Diretor-Geral do OLAF (i) alegando que o OLAF não estava habilitado a realizar entrevistas a «pessoas em causa» em inquéritos externos, (ii) reiterando as alegações feitas na entrevista contra o Sr. X da DG CONNECT, (iii) protestando contra o facto de, durante a entrevista, os investigadores não terem apresentado quaisquer alegações contra ele, o que significa que foi erradamente classificado como pessoa em causa e (iv) pedindo para ser informado se o OLAF tinha transmitido informações sobre ele às autoridades judiciais nacionais.

10. Em 9 de outubro de 2012, o diretor-geral do OLAF respondeu ao queixoso, indicando que, no que diz respeito às alegadas irregularidades da entrevista, tinha sido realizado um reexame interno por um consultor-revisor independente, que concluiu que:

- No que diz respeito à base jurídica para a entrevista em inquéritos externos, o OLAF limitou-se a convidar o queixoso para uma entrevista e que a sua participação era puramente voluntária;

- que o OLAF qualificou correctamente o queixoso como "pessoa em causa" porque havia indicações de que poderia ter estado envolvido em alegadas irregularidades;

- A duração da declaração final do queixoso mostra que lhe foi dado tempo suficiente para formular observações finais no final da entrevista e, por conseguinte, os seus direitos processuais não foram afetados.

11. O reexame interno concluiu, assim, que não tinha havido qualquer violação dos direitos processuais do autor da denúncia que afetasse a validade do inquérito. No entanto, o reexame interno revelou a existência de algumas questões relativamente às quais o OLAF poderia tomar novas medidas. No que diz respeito à atitude dos entrevistadores durante a entrevista, o OLAF reconheceu que houve momentos de tensão, mas que o queixoso não foi, em todo o caso, intimidado, uma vez que insistiu em permanecer. Tendo em conta que, segundo o OLAF, o queixoso se desculpou pela sua atitude durante a entrevista, o OLAF também manifestou o seu pesar pelo facto de a entrevista não ter tido lugar num clima mais cortês. No entanto, tal não implicava que os direitos processuais do queixoso tivessem sido violados.

12. Em 21 de março de 2013, o OLAF adotou o relatório final. Por decisão de 23 de abril de 2013, o OLAF encerrou o seu inquérito externo.

O inquérito

13. Em 29 de setembro de 2014, o queixoso apresentou ao Provedor de Justiça uma queixa contra o OLAF, com um número considerável de alegações, algumas das quais se sobrepunham. O queixoso apresentou também uma queixa contra o OLAF à Autoridade Europeia para a Proteção de Dados (AEPD) sobre a forma como o OLAF tinha tratado os seus dados pessoais no decurso do inquérito externo. Nos termos do Memorando de Entendimento entre o Provedor de Justiça e a AEPD, o Provedor de Justiça informou o queixoso, em 19 de dezembro de 2014, de que era adequado deixar que as questões relativas à proteção de dados fossem tratadas pela AEPD.

14. A Provedora de Justiça considerou ainda que não seria adequado investigar todos os aspetos possíveis do inquérito do OLAF e decidiu, em vez disso, centrar o seu inquérito nas questões fundamentais suscitadas pelo queixoso. Por conseguinte, solicitou ao OLAF que apresentasse um parecer sobre as três alegações seguintes:

1) O OLAF agiu ilegalmente ao entrevistar o queixoso como pessoa em causa num inquérito externo, uma vez que não existia base jurídica para o fazer.

2) O OLAF não conduziu a entrevista de forma adequada, uma vez que i) não expôs no início ou durante a entrevista as alegações contra o queixoso; ii) não o informou devidamente dos seus direitos; e iii) tinha tentado intimidá-lo.

3) O OLAF não investigou devidamente o comportamento i) da empresa A e dos auditores da empresa A e ii) do Sr. X da DG CONNECT, nem informou o queixoso do resultado de qualquer exame que possa ter efectuado ao Sr. X.

15. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu o parecer do OLAF sobre a queixa. Em 24 de abril de 2015, o Provedor de Justiça inspecionou o processo pertinente do OLAF relativo ao presente processo. Posteriormente, o Provedor de Justiça recebeu as observações do queixoso em resposta ao parecer do OLAF. Na condução do inquérito, o Provedor de Justiça teve em conta os argumentos e opiniões apresentados pelas partes.

1) Alegação de ter realizado a entrevista ilegalmente

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

16. De acordo com o autor da denúncia, não existem disposições legislativas da UE que habilitem o OLAF a realizar entrevistas em inquéritos externos: O Regulamento (UE) n.o 883/2013 [1] autoriza expressamente a realização de entrevistas às pessoas em causa, mas o OLAF não dispunha de tais poderes ao abrigo do antigo Regulamento (CE) n.o 1073/1999 do OLAF, aplicável na altura. Além disso, o Manual do OLAF de 1 de Dezembro de 2009 não pode ser considerado uma base jurídica adequada. O autor da denúncia remeteu para o Parecer 2/2012 do Comité de Fiscalização do OLAF sobre os inquéritos do OLAF, no qual o Comité de Fiscalização declarou que «a entrevista como «pessoa em causa» no âmbito de um «inquérito externo» não parece estar prevista no artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999».

17. O OLAF declarou que agora realiza os seus inquéritos administrativos em conformidade com o Regulamento (UE) n.o 883/2013. O artigo 9.o, n.o 2, do referido regulamento contém a atual base jurídica para o poder do OLAF de entrevistar as pessoas em causa ou testemunhas em qualquer momento durante um inquérito. Segundo o OLAF, tal também era possível ao abrigo do antigo Regulamento n.o 1073/1999, aplicável até 30 de setembro de 2013.

18. Mais especificamente, o OLAF alegou que estava habilitado a realizar inquéritos externos com base no artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1073/99, em conjugação com o Regulamento (CE) n.o 2185/96, o Regulamento (CE) n.o 2988/95 e as regras setoriais pertinentes que permitem a realização de inspeções e verificações no local nas instalações de operadores económicos que possam ter estado envolvidos ou afetados por uma irregularidade ou fraude. Na ausência de disposições jurídicas mais específicas para convidar representantes dos operadores económicos em causa para entrevistas em inquéritos externos, o poder de realizar essas entrevistas decorre dos artigos 2.o e 3.o do Regulamento (CE) n.o 1073/99. Esta é uma das «outras medidas» do inquérito administrativo que o OLAF poderia realizar para obter informações pertinentes. O OLAF afirmou que, tal como indicado no seu Manual de 2009, "não existe poder de coacção" e que a participação nas entrevistas é voluntária.

19. O OLAF explicou que tinha realizado entrevistas em inquéritos externos com base no acima exposto desde a sua criação em 1999 e que nem a jurisprudência do Tribunal de Justiça Europeu nem qualquer decisão do Provedor de Justiça Europeu expressaram quaisquer dúvidas quanto à legalidade desta prática.

20. O OLAF explicou ainda que o seu Manual não pode ser considerado uma base jurídica para os seus inquéritos e que não tinha baseado o seu inquérito no Manual. Na sua correspondência com o queixoso, as referências ao Manual foram utilizadas apenas para explicar as práticas do OLAF e as orientações internas elaboradas em benefício dos inspectores do OLAF.

21. Nas suas observações, o queixoso alegou que o facto de o OLAF se basear nas «outras medidas» mencionadas no artigo 2.o do Regulamento n.o 1073/99 para realizar a entrevista num inquérito externo estava em contradição com o Manual do OLAF de 25 de Fevereiro de 2005 [2], que afirma que «o Regulamento n.o 1073/99 [...] não constitui, por si só, uma base jurídica para os inquéritos externos. Outra legislação comunitária, horizontal ou sectorial, deve ser invocada como base jurídica para os inquéritos externos". As «outras medidas» referidas no artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 1073/99 não conferem ao OLAF poderes legais para realizar entrevistas a pessoas envolvidas em inquéritos externos. Apenas no que diz respeito aos inquéritos internos é que o Regulamento n.o 1073/99 faz referência, no artigo 4.o, n.o 2, à possibilidade de o OLAF «solicitar informações orais». Não existe uma disposição semelhante para os inquéritos externos. A legislação sectorial relativa ao 6.o PQ e ao 7.o PQ ^[3] também não fornece uma base jurídica para a realização de entrevistas.

Avaliação do Provedor de Justiça

22. A entrevista do autor da denúncia teve lugar em 8 de novembro de 2011. Por conseguinte, a questão de saber se existia uma base jurídica para entrevistar o autor da denúncia como "pessoa em causa" num inquérito externo deve ser apreciada à luz do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 aplicável na altura. Esta questão ainda não foi abordada na jurisprudência dos órgãos jurisdicionais da União.

23. Enquanto o artigo 9.o, n.o 2, do Regulamento (UE) n.o 883/2013, aplicável a partir de 1 de outubro de 2013, prevê explicitamente uma base jurídica para a audição de uma pessoa em causa em qualquer momento durante um inquérito (externo ou interno), o artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 («Inquéritos externos») não prevê uma base jurídica explícita para a audição de uma pessoa em causa no decurso de um inquérito externo. Este artigo refere apenas que o OLAF tem o poder conferido à Comissão pelo Regulamento (CE) n.o 2185/96 de "efetuar inspeções e verificações no local nos Estados-Membros..." e que, no âmbito das suas funções de inquérito, o OLAF efetua as inspeções e verificações previstas no artigo 9.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 2988/95 e nas regras setoriais referidas nesse artigo. No entanto, nenhuma das regras setoriais se refere à questão da audição das pessoas em causa em inquéritos externos. Com efeito, os procedimentos pormenorizados para a realização de entrevistas foram estabelecidos pela primeira vez no Regulamento (UE) n.o 883/2013, embora já tivessem sido previamente descritos no manual (não vinculativo) do OLAF [4].

24. Por outro lado, o artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999 esclarece que os inquéritos administrativos do OLAF devem incluir todas as inspeções, verificações e «outras medidas» realizadas pelos agentes do OLAF para determinar a natureza irregular das atividades objeto de inquérito. O Manual do OLAF de 1 de dezembro de 2009 (que, segundo o próprio OLAF, não tem força jurídica, mas descreve o procedimento de inquérito) explica, no ponto 3.3.3.2 («Base jurídica»), que, nos inquéritos externos, o poder de realizar entrevistas decorre do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999, em conjugação com o artigo 7.o do Regulamento (CE) n.o 2185/1996, e constitui uma das «outras medidas» que o OLAF pode utilizar para obter as informações pertinentes. O Manual sublinha, no entanto, que "não há poder de coacção" e que a cooperação é puramente voluntária. Isto significa que o OLAF pode convidar pessoas para uma entrevista, mas que essas pessoas podem recusar-se a participar na entrevista. Além disso, mesmo que os entrevistados concordem em participar, podem recusar-se a responder a algumas ou a todas as perguntas e podem interromper ou encerrar a entrevista a qualquer momento [5].

25. O Provedor de Justiça está ciente de que, no seu Parecer 2/2012, que dizia respeito a um inquérito que envolveu, entre outras pessoas, um antigo comissário, o Comité de Fiscalização do OLAF tratou a questão da entrevista de uma «pessoa em causa» num inquérito externo. No entanto, o Comité de Fiscalização do OLAF não declarou que o Regulamento n.o 1073/1999 não fornece qualquer base jurídica para a entrevista de uma pessoa em causa num inquérito externo. Em vez disso, o Comité de Fiscalização centrou-se na base jurídica utilizada pelo OLAF nesse processo e manifestou a sua preocupação pelo facto de a entrevista de uma pessoa em causa se basear no artigo 3.o do Regulamento n.o 1073/1999, ao passo que a maioria das questões se referia a alegações no contexto de um inquérito interno para o qual não tinha sido mencionada qualquer base jurídica. É certo que o Comité de Fiscalização salientou igualmente que a audição de uma pessoa em causa no âmbito de um inquérito externo não parece estar prevista no artigo 3.° do Regulamento n.° 1073/1999. No entanto, o Comité de Fiscalização não se pronunciou sobre a questão de saber se as entrevistas poderiam ser abrangidas pelas «outras medidas» mencionadas no artigo 2.o.

26. É certo que, nos termos do Regulamento n.o 1073/1999, não existia uma base jurídica expressa para o OLAF obrigar uma pessoa em causa a participar numa entrevista no âmbito de um inquérito externo. No entanto, o Provedor de Justiça considera que o Regulamento n.o 1073/1999, nomeadamente o seu artigo 2.o, que se refere a "outras medidas", constitui uma base jurídica suficiente para o OLAF convidar uma pessoa em causa a participar voluntariamente numa entrevista no decurso de um inquérito externo [6].  

27. Neste caso, tendo recebido o convite formal do OLAF para a entrevista e tendo sido informado do caráter voluntário dessa entrevista, o queixoso aceitou livremente, por correio eletrónico de 17 de outubro de 2011, participar na entrevista em 8 de novembro de 2011. Com base no que precede, o Provedor de Justiça considera que, ao entrevistar voluntariamente o queixoso enquanto pessoa envolvida num inquérito externo, o OLAF não agiu ilegalmente. Por conseguinte, não houve má administração por parte do OLAF a este respeito.

2) Alegação de ter realizado a entrevista indevidamente

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

28. O queixoso alegou que o OLAF i) não expôs, no início ou durante a entrevista, as alegações contra si formuladas; ii) não o informou devidamente dos seus direitos; e iii) tentou intimidá-lo.

29. No que diz respeito i) à alegada falta de apresentação das alegações contra o autor da denúncia, o OLAF declarou que, nas conversas telefónicas com o autor da denúncia antes da entrevista, nas trocas de mensagens de correio eletrónico subsequentes e na carta que convidava o autor da denúncia para a entrevista, havia uma referência ao objeto do inquérito. Mais especificamente, o OLAF referiu as «alegadas irregularidades em projetos de investigação financiados pela DG INFSO», que consistiriam em «requerer o reembolso de custos de projetos fictícios ou inflacionados». O OLAF referiu ainda a provável participação do autor da denúncia da empresa A ou de qualquer outro beneficiário nesses projetos de investigação. Estas informações foram igualmente fornecidas ao autor da denúncia no início da entrevista.

30. O OLAF indicou que, na sua mensagem de correio eletrónico de 26 de outubro de 2011, o queixoso acusou a receção do convite e não comunicou qualquer falta de clareza sobre as razões pelas quais o OLAF o tinha convidado para uma entrevista na qualidade de pessoa em causa. Pelo contrário, o autor da denúncia declarou que iria «apresentar cópias de documentos diretamente relacionados com os projetos de I&D e pedidos financeiros». Com efeito, o queixoso entregou 700 páginas de documentos no início da sua entrevista.

31. Na opinião do OLAF, a entrevista com o queixoso em 8 de novembro de 2011 foi uma atividade de inquérito com o objetivo de recolher informações pertinentes para um inquérito do OLAF. O OLAF declarou que o desenrolar de uma entrevista depende, em grande medida, das informações e respostas fornecidas pelo entrevistado. Poderá ser necessário alterar um questionário predefinido durante uma entrevista. Os investigadores do OLAF podem também considerar útil, por exemplo, fazer perguntas adicionais ou retirar outras perguntas.

32. Neste caso, o OLAF encerrou a entrevista com o queixoso sem fazer todo o conjunto de perguntas que tinha preparado devido ao comportamento do queixoso. Nada no quadro jurídico aplicável teria impedido o OLAF de o fazer, se tal fosse considerado necessário.

33. No que diz respeito (ii) à alegada falta de informação do queixoso sobre os seus direitos, o OLAF declarou que, antes e durante a entrevista, foram fornecidas ao queixoso todas as informações relativas aos direitos e garantias processuais aplicáveis às entrevistas em inquéritos externos. Mais especificamente, na carta de convite para a entrevista, nas conversas telefónicas e nas trocas de mensagens de correio eletrónico que se seguiram, bem como durante a entrevista, o OLAF forneceu ao queixoso as seguintes informações: A base jurídica da entrevista; O estatuto do entrevistado enquanto pessoa em causa num inquérito do OLAF; o objeto da investigação (a saber, alegadas irregularidades em projetos de investigação financiados pela DG INFSO, que consistiriam em solicitar o reembolso de custos fictícios ou inflacionados do projeto); A descrição do calendário, do contexto e do procedimento da entrevista; o direito de falar numa das línguas oficiais da UE; o direito de ter um representante legal presente durante a entrevista; o direito de não se autoincriminar; O direito de solicitar que todos os documentos que apresentar sejam apensados ao registo da entrevista; o direito de ler o registo da entrevista, assiná-lo e receber uma cópia, incluindo todos os anexos; O eventual estatuto jurídico do registo da entrevista, bem como o eventual resultado da investigação, e a declaração de confidencialidade relativa à proteção dos dados pessoais.

34. Além disso, segundo o OLAF, o queixoso estava plenamente informado e consciente de que a sua participação na entrevista era voluntária, que não tinha qualquer obrigação de responder às perguntas e que podia decidir encerrar a entrevista a qualquer momento. Por conseguinte, o OLAF respeitou o quadro jurídico aplicável e as práticas estabelecidas no Manual do OLAF.

35. No que diz respeito (iii) à alegada intimidação do autor da denúncia, o OLAF alegou que, durante a entrevista, o autor da denúncia contestou as perguntas dos investigadores, rejeitando-as como irrelevantes. Por outro lado, os investigadores pediram ao queixoso que fosse sucinto com explicações que, por sua vez, consideravam irrelevantes. Em especial, quando o OLAF dirigiu uma pergunta ao queixoso e apresentou um documento que contradizia as suas respostas anteriores, o queixoso forneceu uma resposta irrelevante que questionava o direito do OLAF de fazer essas perguntas. O OLAF esclareceu que o queixoso não tinha qualquer obrigação de responder às perguntas e tinha o direito de terminar a entrevista a qualquer momento, mas que as suas respostas deviam ser sérias. Informou o queixoso de que o OLAF poderia decidir encerrar a entrevista se não fosse adequado continuar. Os investigadores decidiram terminar a entrevista quando ficou claro que uma entrevista adequada não era possível. O queixoso opôs-se ao encerramento da entrevista. Numa outra declaração, reiterou as suas queixas contra funcionários da DG CONNECT e acusou igualmente o investigador principal do OLAF de proteger estes colegas e os operadores económicos pertinentes, impedindo-o de fazer novas declarações. Estas alegações foram igualmente incluídas na declaração do autor da denúncia. O queixoso assinou a sua declaração de entrevista e recebeu uma cópia do registo da entrevista.

36. No que diz respeito à alegação do queixoso de que o investigador principal utilizou táticas de interrogatório agressivas e intimidantes, o OLAF argumentou que a atitude dos entrevistadores em relação ao queixoso já foi avaliada pelo OLAF em conformidade com um procedimento de reexame interno que teve lugar em maio-outubro de 2012. O âmbito da revisão centrou-se na questão de saber se as garantias processuais do queixoso foram respeitadas durante a entrevista. O procedimento de reexame interno estabeleceu que, durante a entrevista, surgiu uma certa tensão, mas que nada indicava que o investigador do OLAF tivesse utilizado tácticas de intimidação. Além disso, o OLAF afirmou que o queixoso se tinha desculpado pela sua própria atitude durante a entrevista. Na sequência de uma avaliação exaustiva das informações disponíveis, o OLAF lamentou que a entrevista não tivesse tido lugar num clima mais cortês. No entanto, o diretor-geral do OLAF constatou que não tinha havido qualquer violação dos direitos processuais do queixoso. O autor da denúncia foi informado dos resultados deste reexame em 9 de outubro de 2012.

37. Nas suas observações, relativas (i) à alegada falta de apresentação das alegações contra si, o queixoso salientou que o registo da entrevista era completamente omisso quanto a qualquer alegada irregularidade por parte dele. Pelo contrário, essas alegações constavam da carta de 26 de outubro de 2011 que o convidava para a entrevista.

38. O autor da denúncia declarou igualmente que, em reação à carta de 26 de outubro de 2011, enviou uma mensagem de correio eletrónico no mesmo dia ao investigador principal, solicitando mais esclarecimentos sobre as alegações que lhe diziam respeito. No entanto, numa conversa telefónica de 28 de outubro de 2011, o investigador principal não respondeu ao pedido do queixoso de mais informações sobre as alegações.

39. No que diz respeito (ii) à alegada falta de informação do queixoso sobre os seus direitos, o queixoso alegou que, ao convidá-lo para uma entrevista nos gabinetes do OLAF onde a legislação dos Estados-Membros não é aplicável, o OLAF o tinha privado dos seus direitos ao abrigo da legislação nacional. A este respeito, o queixoso referiu que o Manual do OLAF de 2005 também indica que a entrevista deve ser realizada em conformidade com os requisitos da jurisdição pertinente.

40. No que diz respeito (iii) à alegada intimidação do autor da denúncia, o autor da denúncia sustentou que o investigador principal utilizou táticas agressivas de entrevista de tipo policial no que se refere ao envolvimento do autor da denúncia com outra empresa ("C") em 1993-1997, que nada tinham a ver com a investigação em curso. De acordo com o autor da denúncia, a entrevista foi encerrada a fim de o impedir de apresentar novos elementos de prova contra o funcionário competente da Comissão e a empresa A.

41. Por último, o queixoso declarou que, contrariamente à declaração do OLAF, não se desculpou perante os investigadores, nem havia qualquer vestígio deste facto no registo da entrevista.

Avaliação do Provedor de Justiça

42 No que diz respeito i) à alegada falta de apresentação das alegações contra o queixoso, o Provedor de Justiça já declarou que, quando o OLAF entrevista uma parte objeto de inquérito, deve informá-la do âmbito do inquérito. No entanto, para esse efeito, é apenas necessário que a pessoa em causa compreenda a natureza das alegações que lhe são imputadas e não é necessário fornecer-lhe uma descrição pormenorizada dos elementos de prova recolhidos até à data em apoio das alegações [1].

43. Neste caso, na sua carta de 26 de outubro de 2011, o OLAF informou o queixoso de que pretendia entrevistá-lo como pessoa em causa no contexto de um inquérito externo «sobre alegadas irregularidades em projetos de investigação financiados pela DG INFSO [...] Estas irregularidades consistiriam em pedidos de reembolso de custos fictícios ou inflacionados do projecto". O OLAF declarou ainda que havia indicações de que o queixoso tinha estado envolvido nestas irregularidades e que a entrevista daria ao queixoso a oportunidade de expressar os seus pontos de vista «sobre todos os factos que lhe dizem respeito, sendo a sua intervenção para a [empresa A] ou qualquer outro beneficiário em projetos de investigação financiados pela DG INFSO». O Provedor de Justiça considera que o OLAF forneceu ao queixoso, antes da entrevista e, em certa medida, também no início da entrevista, informações suficientes sobre o âmbito do inquérito e sobre as alegações que lhe diziam respeito, mencionando o nome da empresa que alegadamente cometeu as irregularidades e para a qual o queixoso tinha trabalhado. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não deteta qualquer má administração em relação a este aspeto da queixa.

44. No que diz respeito (ii) à alegada falta de informação do queixoso sobre os seus direitos, o Provedor de Justiça observa que, na sua carta de 26 de outubro de 2011, bem como no início da entrevista, o OLAF informou plenamente o queixoso dos seus vários direitos processuais, fornecendo-lhe as informações referidas no n.o 33 supra, em especial informações sobre o seu direito de ser assistido por um representante legal, o seu direito de utilizar qualquer uma das línguas oficiais da UE e o direito de não se autoincriminar. Assim, o OLAF informou o queixoso dos seus direitos, em conformidade com o ponto 3.3.3.3 "Notificação" do Manual do OLAF [2]. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não deteta qualquer má administração em relação a este aspeto da queixa.

45. No que diz respeito (iii) à alegada intimidação do queixoso, o Provedor de Justiça observa que o procedimento de reexame interno do OLAF já tratou esta alegação e concluiu que houve uma posição agressiva tomada por ambas as partes, ou seja, os entrevistadores e o queixoso. O Provedor de Justiça concorda que, mesmo quando uma pessoa entrevistada assume uma posição agressiva, os entrevistadores do OLAF devem envidar todos os esforços para se manterem calmos e controlarem as suas emoções. Por conseguinte, o Provedor de Justiça lamenta, tal como referido no procedimento de reexame interno do OLAF, a posição agressiva adotada pelos entrevistadores do OLAF. No entanto, o Provedor de Justiça não encontra provas que corroborem a alegação específica do queixoso de que foi intimidado. Além disso, o queixoso sabia que a sua participação na entrevista era voluntária e que tinha o direito de pôr termo à mesma a qualquer momento. O Provedor de Justiça observa igualmente que o Diretor-Geral do OLAF manifestou o seu pesar pelo facto de a entrevista não ter tido um clima mais cortês. Por conseguinte, não se justifica a realização de mais inquéritos sobre este aspeto da denúncia.

46. Por último, no que diz respeito à questão de saber se o queixoso se desculpou ou não durante a entrevista pela sua atitude, o Provedor de Justiça observa que não existe qualquer referência a um pedido de desculpas no registo da entrevista. No entanto, o Provedor de Justiça observa igualmente que o registo escrito da entrevista não é um registo integral com base numa gravação áudio, uma vez que essa gravação parece não ter sido feita (não estava previsto no Manual do OLAF nem nas atuais Instruções do OLAF ao Pessoal sobre os Procedimentos de Investigação). No entanto, quando a pessoa entrevistada e o OLAF discordam sobre o que foi exatamente dito, a única forma de determinar o que foi efetivamente dito seria confrontar uma gravação áudio ou vídeo. Além disso, o próprio facto de fazer uma gravação áudio/vídeo de tais entrevistas pode ajudar a garantir que todos os participantes permaneçam compostos durante a entrevista. Por conseguinte, o Provedor de Justiça sugere ao OLAF que considere, por uma questão de princípio, a utilidade de fazer uma gravação áudio ou vídeo dessas entrevistas no futuro.

3) Alegada falta de investigação do comportamento i) da empresa A e dos seus auditores e ii) de um funcionário da Comissão, Sr.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

47. O autor da denúncia alegou que o OLAF não tinha poder discricionário para decidir não investigar as irregularidades alegadamente cometidas pela empresa A, mas que, no entanto, se tinha abstido de i) realizar uma investigação no local e de ii) remeter a empresa A para as autoridades nacionais por numerosas infrações ao direito da UE e ao direito nacional em detrimento dos interesses financeiros da UE.

48. O OLAF declarou que uma parte importante das informações pertinentes para desencadear o inquérito externo provinha dos relatórios da auditoria externa à empresa A realizada pela DG CONNECT. O inquérito subsequente do OLAF foi aberto por decisão do Diretor-Geral do OLAF, em conformidade com os artigos 5.o e 9.o do Regulamento (CE) n.o 1073/1999. Uma vez que os resultados dos relatórios de auditoria indicaram o envolvimento da empresa A na alegada fraude, os investigadores do OLAF analisaram exaustivamente essas informações e os documentos obtidos junto da empresa A. Também entrevistaram alguns dos seus (antigos) membros do pessoal. O OLAF declarou que o processo de inquérito incluía uma nota interna (de 1066 páginas) sobre a participação da empresa A em projetos de investigação financiados pela DG CONNECT. A nota demonstra o inquérito exaustivo do OLAF sobre as atividades da empresa A. Na sequência de todas as diligências de investigação necessárias e tendo enviado relatórios às autoridades judiciárias, o diretor-geral do OLAF encerrou o inquérito. Nesta base, o OLAF concluiu que a alegação do queixoso não era fundamentada. O OLAF alegou igualmente que o próprio queixoso poderia levar esta questão ao conhecimento das autoridades nacionais competentes.

49. No que diz respeito à alegada falta de investigação do comportamento de X, o OLAF indicou que X fazia parte da equipa que tinha auditado a empresa A.

50. O OLAF avaliou exaustivamente todos os relatórios de auditoria da DG INFSO que eram pertinentes para o inquérito do OLAF. A cooperação entre os investigadores do OLAF e colegas de outros serviços da Comissão é essencial nesses casos e não pode ser estabelecido qualquer conflito de interesses relativamente aos factos apresentados pelo queixoso.

51. Nas suas observações, o queixoso alegou que a simples elaboração de uma nota interna de 1066 páginas, provavelmente pelo investigador principal, não prova que o OLAF tenha conduzido um inquérito imparcial sobre a empresa A.

52. No que diz respeito ao facto de o OLAF não ter investigado a conduta do funcionário competente da Comissão, o queixoso declarou que X tinha violado sistematicamente o Regulamento (CE) n.o 45/2001 (proteção de dados) e o artigo 339.o do TFUE [1], ao divulgar à empresa A (falsas) informações recolhidas na auditoria à empresa B, e tinha feito falsas declarações materiais.

53. O queixoso alegou que o inquérito do OLAF não era imparcial, uma vez que existia uma estreita associação entre os funcionários pertinentes do OLAF e a unidade de auditoria externa da DG INFSO.

54. Por último, o queixoso solicitou ao Provedor de Justiça que solicitasse ao OLAF que fornecesse uma cópia de todos os documentos - e principalmente da nota interna do processo - que o OLAF divulgou às autoridades nacionais competentes.

Avaliação do Provedor de Justiça

55. No que diz respeito à alegação do queixoso de que i) o OLAF não investigou adequadamente a conduta da empresa A e dos seus auditores, o Provedor de Justiça observa, com base no processo, que, na sequência dos resultados da auditoria externa de abril de 2011 realizada pela DG CONNECT, que indicavam o envolvimento da empresa A numa alegada fraude, o próprio OLAF examinou cuidadosamente o envolvimento da empresa A em projetos de investigação financiados pela DG CONNECT. O OLAF analisou cuidadosamente os documentos obtidos da empresa A e entrevistou vários dos seus antigos funcionários.

56. Na inspeção de 24 de abril de 2015, os serviços do Provedor de Justiça obtiveram uma cópia da nota (confidencial) apensa ao dossiê de 27 de julho de 2011, que continha as constatações e conclusões pormenorizadas do exame pelo OLAF da participação da empresa A em projetos de investigação financiados pela DG CONNECT, bem como o seguimento proposto. A Provedora de Justiça conclui dessa nota pormenorizada que o OLAF examinou devidamente o comportamento da empresa A. Não deteta má administração em relação a este aspeto da queixa.

57. No que diz respeito à alegação do queixoso de que ii) o OLAF não investigou adequadamente a conduta do Sr. X, um funcionário da DG CONNECT, o Provedor de Justiça observa que, no contexto da anterior queixa do queixoso contra a Comissão Europeia, o Provedor de Justiça já tratou a alegação do queixoso de que a Comissão (na pessoa do Sr. X) tinha violado o artigo 339.o do TFUE ao transmitir informações à empresa A relativas à alegada sobreposição do tempo de trabalho do queixoso em projetos financiados pela UE. Numa carta ao queixoso de 23 de maio de 2013, o Provedor de Justiça considerou que a Comissão, a fim de esclarecer quaisquer dúvidas que pudesse ter em relação a alegadas declarações de custos duplos, tinha o direito de informar a empresa A sobre a existência de declarações de custos duplos. Na sua decisão de encerramento de 10 de outubro de 2013, a Provedora de Justiça considerou que não era necessário dar seguimento a esta alegação.

58. O queixoso não apresentou novos argumentos neste caso que ponham em causa as conclusões anteriores do Provedor de Justiça. Também não existem provas que sugiram a existência de fundamentos para um inquérito do OLAF sobre o comportamento do Sr. X. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não constata qualquer má administração relativamente a este aspeto da alegação.

59. No que diz respeito ao pedido do queixoso de uma cópia de todos os documentos - e principalmente da nota interna do processo - que o OLAF divulgou às autoridades nacionais, o Provedor de Justiça chama a atenção do queixoso para a possibilidade de apresentar um pedido de acesso do público ao OLAF, com base no Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

Conclusões

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

Não se justifica a realização de mais inquéritos sobre a alegada intimidação do autor da denúncia (parte iii) da segunda alegação).

Não houve má administração por parte do OLAF no que diz respeito às restantes alegações.

O Provedor de Justiça sugere ao OLAF que, no futuro, considere os méritos de efetuar uma gravação áudio ou vídeo dessas entrevistas nos casos adequados.

O queixoso e o OLAF serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Estrasburgo, 25/04/2016

[1] O artigo 339.o do TFUE prevê que o pessoal das instituições da UE não divulgue informações que, pela sua natureza, estejam abrangidas pelo segredo profissional, nomeadamente informações sobre as empresas, as suas relações comerciais ou os seus elementos de custo.

 

[1] Ver decisão do Provedor de Justiça no processo 1560/2010/FOR, pontos 41-43.

[2] Atualmente, artigo 16.o, n.o 2, das instruções do OLAF ao pessoal sobre os procedimentos de inquérito.

 

[1] Regulamento (UE, Euratom) n.° 883/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de setembro de 2013, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) e que revoga o Regulamento (CE) n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho e o Regulamento (Euratom) n.° 1074/1999 do Conselho (JO 2013, L 248, p. 1).

[2] Trata-se de uma versão anterior do Manual, anterior à versão actualizada em 1 de Dezembro de 2009.

[3] 6.o e 7.o Programas-Quadro de Investigação e Desenvolvimento.

[4] http://ec.europa.eu/anti_fraud/about-us/legal-framework/memo_en.htm

[5] No seu relatório de 21 de setembro de 2012, o consultor-revisor baseia-se igualmente no procedimento estabelecido no Manual do OLAF.

[6] Na sua decisão relativa ao processo 2676/2008/ANA, o Provedor de Justiça considerou que o artigo 2.o do Regulamento n.o 1073/1999 proporciona uma base jurídica para as entrevistas nos seus inquéritos, mas salientou igualmente que, contrariamente às entrevistas nos inquéritos internos, a cooperação do entrevistado é voluntária nos inquéritos externos (ver ponto 38). Na sua decisão relativa ao processo 1560/2010/FOR, o Provedor de Justiça reiterou que o OLAF não tem autoridade [nos termos do Regulamento (CE) n.o 1073/1999] para obrigar uma pessoa a ser entrevistada em inquéritos externos (ver ponto 62).

[1] O queixoso apresentou uma primeira queixa ao Provedor de Justiça contra a Comissão relativa às questões acima referidas, alegando, nomeadamente, que a Comissão tinha violado o artigo 339.o do TFUE ao transmitir à empresa A informações relacionadas com a sobreposição do seu tempo de trabalho em programas financiados pela UE. Por decisão de 10 de outubro de 2013, o Provedor de Justiça concluiu que não havia motivos para abrir um inquérito. Em 20 de novembro de 2014, o Provedor de Justiça rejeitou igualmente o pedido de reexame apresentado pelo queixoso.

[2] O Regulamento n.o 1073/99 não definiu o conceito de "pessoa em causa". No entanto, o Manual de Procedimentos Operacionais do OLAF de 1 de dezembro de 2009 (alterado em julho de 2011) continha a seguinte definição: «Uma pessoa envolvida numa investigação externa é um operador económico a quem podem ser aplicadas medidas e sanções da União, quando existam razões para crer que foram cometidas irregularidades, e/ou uma pessoa que representou, exerceu controlo ou agiu no âmbito desse operador económico». Uma «pessoa em causa» foi posteriormente definida no artigo 2.o, n.o 5, do Regulamento (UE) n.o 883/2013: «qualquer pessoa ou operador económico suspeito de ter cometido fraude, corrupção ou qualquer outra atividade ilegal lesiva dos interesses financeiros da União e que, por conseguinte, seja objeto de inquérito pelo [OLAF]». Resulta da correspondência por correio eletrónico constante do processo que, antes da carta da Comissão de 26 de outubro de 2011, o queixoso se interrogava, com base em comunicações informais anteriores do OLAF, se tinha sido convidado para a entrevista como i) parte interessada, ii) testemunha ou iii) pessoa em causa. No entanto, na sua mensagem de correio eletrónico de 26 de outubro de 2011, o queixoso acusou a receção da carta da Comissão do mesmo dia e o facto de ter sido convidado para a entrevista como «pessoa em causa».

[3] Regulamento (CE) n.° 1073/1999 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de maio de 1999, relativo aos inquéritos efetuados pelo Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) (JO 1999, L 136, p. 1).

[4] Regulamento (Euratom, CE) n.° 2185/96 do Conselho, de 11 de novembro de 1996, relativo às inspeções e verificações no local efetuadas pela Comissão para proteger os interesses financeiros das Comunidades Europeias contra a fraude e outras irregularidades (JO 1996, L 292, p. 2).

[5] O registo escrito da entrevista (que foi anexado pelo queixoso com a sua queixa) não era um registo integral ou uma transcrição de uma gravação áudio (tal gravação não parece ter sido feita), mas um registo das principais perguntas e respostas.

[6] «Manual de Procedimentos Operacionais do OLAF», de 1 de dezembro de 1999, alterado em julho de 2011 (ref. Ares(2011)810863, de 26 de julho de 2011). Desde 1 de fevereiro de 2012, o Manual de Procedimentos Operacionais do OLAF foi substituído pelas «Instruções do OLAF ao pessoal sobre os procedimentos de inquérito», disponíveis em: http://ec.europa.eu/anti_fraud/documents/about_us/instructions-to-staff-120201.pdf