Antecedentes da denúncia

1. Os Regulamentos de Licenciamento de Clubes e Fair Play Financeiro da UEFA [1] ("FFP") contêm um conjunto de critérios de licenciamento que têm de ser cumpridos pelos clubes de futebol para poderem competir nas competições de clubes da UEFA. De acordo com os artigos 58.o a 63.o do FFP, durante um período de três anos, as receitas relevantes dos clubes têm de corresponder, pelo menos, às suas despesas relevantes, com uma variante aceitável de 5 milhões de euros. Este requisito é muitas vezes referido como o requisito de "break-even". Os clubes podem exceder a variante aceitável de 5 milhões de EUR, desde que esse excesso seja inteiramente coberto por contribuições de participantes no capital próprio e/ou partes relacionadas e desde que essas contribuições não excedam 45 milhões de EUR para o período de acompanhamento avaliado nas épocas de 2013/14 e 2014/15.

2. O queixoso é um agente de futebol. Em 5 de maio de 2013, apresentou uma denúncia à Comissão contra o requisito do «break-even», considerando-o ilegal. A denúncia do autor da denúncia em matéria anti-trust foi registada com o número de referência AT.40105 – Regras de Fair Play Financeiro da UEFA. O autor da denúncia alegou que esta regra, que, na prática, proíbe os clubes de futebol de pequena dimensão e com baixos rendimentos de investir em jogadores de futebol caros, viola as regras de concorrência da UE (artigos 101.o e 102.o do Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia, «TFUE»), na medida em que a) distorce a concorrência entre clubes, ao impor um limite ao seu investimento em jogadores; b) Afeta negativamente os salários e a mobilidade profissional dos jogadores; e c) falseia a concorrência no mercado dos serviços dos agentes de jogadores, ao reduzir o número de transferências e as taxas correspondentes. Na sequência da sua queixa à Comissão, em 20 de junho de 2013, o queixoso deu igualmente início a um processo judicial contra a UEFA no Tribunal de Primeira Instância de Bruxelas («Tribunal de Bruxelas»).

3. Em 24 de outubro de 2014, a Comissão indeferiu a denúncia com base na fixação de prioridades sem analisar o seu conteúdo. Além disso, concluiu que o tribunal de Bruxelas estava bem colocado para tratar do caso e que, por conseguinte, não havia razão para a Comissão dedicar tempo e recursos à questão. O processo judicial ainda estava pendente quando a Comissão tomou a decisão de rejeitar a denúncia.

4. A queixa do queixoso foi tratada e a sua rejeição foi assinada pelo Comissário responsável pela concorrência na altura, Sr. Almunia. Na opinião do queixoso, tal não era adequado, uma vez que o Comissário tinha um conflito de interesses na matéria. Isto foi assim, de acordo com o queixoso, porque, em março de 2012, o Comissário tinha emitido uma declaração conjunta [3] com o presidente da UEFA, Platini, expressando apoio à regra do "break-even" da UEFA. Esta declaração pública e oficial significava que o Comissário já tinha decidido sobre a legalidade da regra em causa. Além disso, o Comissário era um "associado" e forte defensor do clube de futebol Athletic Bilbao, que é um "partido" do acordo de "break-even". Além disso, não muito antes, Bilbau tinha sido escolhida pela UEFA para ser uma das cidades-sede do EURO 2020, com o resultado de que o clube Athletic Bilbao adquiriria um novo estádio para ser usado durante o torneio, financiado por fundos públicos, do qual seria o único beneficiário após o torneio.

5. O queixoso invocou estes argumentos numa carta que enviou à Comissão em 16 de junho de 2014, na qual contestava o que previa ser a intenção da Comissão de não dar seguimento às suas queixas. Em 26 de setembro de 2014, transmitiu igualmente à Comissão uma cópia dos seus articulados perante o órgão jurisdicional de Bruxelas, pedindo-lhe que os tomasse em consideração. Uma vez que a Comissão não reagiu a estes argumentos, o queixoso apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu em 3 de dezembro de 2014.

O inquérito

6. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a queixa e identificou as seguintes alegações e alegações:

1) A Comissão agiu incorretamente ao tratar o processo AT.40105 – Regras de Fair Play Financeiro da UEFA, uma vez que o seu membro que decidiu sobre este caso se encontrava numa situação de conflito de interesses.

2) A Comissão deve reconhecer a existência deste conflito de interesses e apresentar as suas desculpas ao autor da denúncia.

7. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu o parecer da Comissão sobre a queixa e, posteriormente, as observações do queixoso em resposta ao parecer da Comissão. Na condução do inquérito, o Provedor de Justiça teve em conta os argumentos e opiniões apresentados pelas partes.

Alegação de que a Comissão agiu incorretamente no tratamento do processo e alegação conexa

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

8. O autor da denúncia alegou que o antigo Comissário responsável pela concorrência, Almunia, tinha um conflito de interesses ao decidir o processo AT.40105 – Regras de Fair Play Financeiro da UEFA. Tal deveu-se ao facto de o Comissário (i) ter ligações muito estreitas com o Athletic Bilbao, uma vez que era um "associado" e um forte apoiante do mesmo, e (ii) ter declarado o apoio público à "regra de equilíbrio" da UEFA numa declaração conjunta com o Presidente da UEFA em Março de 2012. Além disso, (iii) o clube atlético de Bilbau é uma "parte" do acordo de "break-even" e Bilbau tinha, não muito antes, sido escolhido para sediar o torneio do EURO 2020.

9. No seu parecer, a Comissão levantou uma objeção quanto à admissibilidade, uma vez que, na sua opinião, o queixoso nunca tinha levantado explicitamente a questão de um alegado conflito de interesses com a Comissão antes de apresentar uma queixa ao Provedor de Justiça. Neste contexto, a Comissão considera que a queixa deveria ter sido declarada inadmissível nos termos do artigo 2.o, n.o 4, do Estatuto do Provedor de Justiça [4].

10. Quanto ao mérito, a Comissão considerou que o ponto de vista do autor da denúncia era infundado pelas seguintes razões. O argumento do queixoso de que, através da mera adesão à UEFA, o clube se tornaria parte nas decisões da UEFA era absurdo e iria contra os seus próprios argumentos, uma vez que alguns outros clubes de futebol, que eram igualmente membros da UEFA, estavam insatisfeitos com a adopção do novo FFP.

11. Em segundo lugar, no que diz respeito aos alegados laços suspeitos do antigo Comissário com o Athletic Bilbao, a Comissão rejeitou o ponto de vista do queixoso e afirmou que o antigo Comissário não tinha «nenhuma ligação jurídica, financeira, organizacional ou qualquer outra forma de ligação» com o clube enquanto o caso estava a ser tratado, para além de ser um fã do clube, tal como muitos outros fãs de futebol.

12. A Comissão indicou que não concedia qualquer tratamento preferencial ao Athletic Bilbao nem à UEFA. Tal é demonstrado pelo facto de, quando o Comissário Almunia era responsável pela concorrência, a Comissão ter iniciado uma investigação aprofundada em matéria de auxílios estatais contra quatro clubes de futebol espanhóis, incluindo o Athletic Bilbao. A declaração conjunta do Sr. Almunia e do presidente da UEFA não estava relacionada com a rejeição pela Comissão da queixa do queixoso e não tinha qualquer incidência na sua apreciação. Com efeito, segundo a Comissão, a declaração conjunta dizia respeito ao FFP do ponto de vista dos auxílios estatais e não tinha nada a ver com questões anti-trust. Assim, não prejudicou de modo algum a posição da Comissão sobre a vertente anti-trust do FFP.

13. A Comissão declarou igualmente que não tinha tomado posição sobre o mérito da denúncia em matéria anti-trust apresentada pelo autor da denúncia, tendo-se limitado a decidir não a investigar com base na fixação de prioridades, como pode fazer com base nos pontos 41 [5] e 45 [6] da Comunicação relativa ao tratamento de denúncias pela Comissão nos termos dos artigos 101.o e 102.o do TFUE [7]. Ao definir as prioridades, a Comissão tem em conta vários critérios. Resulta claramente da jurisprudência pertinente do Tribunal de Justiça da União Europeia («TJUE») que a Comissão tem o direito de decidir não dar seguimento a determinados casos em que os tribunais nacionais podem proteger os direitos de um queixoso de forma satisfatória [8] e, neste caso, o tribunal de Bruxelas já estava a apreciar a questão.

14. Por último, em resposta à observação do queixoso de que o próprio Sr. Almunia assinou a decisão, o que, na opinião do queixoso, era algo de invulgar, a Comissão afirmou que a decisão de não investigar foi tomada através do procedimento normal de tomada de decisão em nome do Colégio de Comissários, tal como previsto nas regras processuais internas da Comissão [9]. Os direitos processuais do queixoso foram respeitados ao longo do tratamento do processo.

15. Nas suas observações, o queixoso rejeitou a objecção da Comissão quanto à admissibilidade e referiu-se à troca de correspondência entre ele próprio e a Comissão a este respeito. Rejeitou igualmente o ponto de vista da Comissão segundo o qual o antigo comissário não tinha qualquer vínculo jurídico, financeiro, organizacional ou de qualquer outra natureza com o clube. Ele argumentou que ser um fã, isto é, um apoiante ocasional ou frequente de um clube de futebol e ser um "associado"[10] do mesmo clube são duas questões distintas. Na sua opinião, é do conhecimento geral que M. Almunia é um «associado» do clube, o que, na sua opinião, a Comissão não contestou.

16. O autor da denúncia reiterou o seu desacordo com a interpretação da Comissão de que o Athletic Bilbao não é parte no acordo de equilíbrio e remeteu para o acórdão do Tribunal Geral no processo Piau [11] em apoio da sua posição. No que diz respeito à declaração conjunta de A. Almunia e do presidente da UEFA, contestou a posição da Comissão com o fundamento de que certas passagens da declaração, como o ponto 1, segundo o qual a UEFA age em conformidade com a legislação pertinente e, em especial, no quadro do direito da UE [12], iam além da questão dos auxílios estatais. Além disso, o Sr. Almunia esteve politicamente envolvido a favor do FFP, razão pela qual a questão de saber se a declaração foi feita do ponto de vista dos auxílios estatais ou do direito da concorrência é irrelevante. Além disso, a distinção feita pela Comissão foi puramente artificial, uma vez que as regras em matéria de auxílios estatais estabelecidas no TFUE se encontram num capítulo abrangido pelo título VII (Regras comuns em matéria de concorrência, fiscalidade e aproximação das legislações) do TFUE. Por conseguinte, na opinião do autor da denúncia, estas regras em matéria de auxílios estatais são também regras de concorrência.

Avaliação do Provedor de Justiça

Quanto à questão prévia de admissibilidade suscitada pela Comissão

17. O Provedor de Justiça considera que, antes de apresentar a presente queixa no seu gabinete, o queixoso apresentou à Comissão a sua alegação relativa a um conflito de interesses por parte do então Comissário.  Esta questão foi levantada junto da Comissão na carta do autor da denúncia de 16 de junho de 2014. Além disso, em 26 de setembro de 2014, o queixoso enviou à Comissão uma cópia dos seus articulados perante o tribunal de Bruxelas e estes documentos contêm uma série de referências à questão do conflito de interesses. Estas comunicações foram enviadas à Comissão vários meses antes da apresentação da queixa ao Provedor de Justiça em 3 de dezembro de 2014. À luz destas considerações, o Provedor de Justiça considera que as objeções da Comissão não são fundamentadas e que a queixa é admissível.

Quanto ao mérito da acusação

18. O Provedor de Justiça tem defendido sistematicamente que é da maior importância reforçar e manter a confiança do público nas instituições, órgãos e organismos da UE. Só criando e mantendo essa confiança é que a administração pública da UE pode funcionar eficazmente [13].

19. No caso em apreço, o autor da denúncia alegou que a Comissão agiu incorretamente, uma vez que o seu membro que tomou uma decisão sobre a denúncia em matéria anti-trust se encontrava numa situação de conflito de interesses. Os conflitos de interesses são situações em que os interesses privados e a filiação de um funcionário público criam, ou têm potencial para criar, um conflito com o correto desempenho das suas funções oficiais [14]. O Tribunal Geral da União Europeia confirmou recentemente que o conceito de conflito de interesses não se refere apenas a uma situação em que um funcionário público tem um interesse privado que influenciou efetivamente o exercício imparcial e objetivo das suas funções oficiais, mas também a uma situação em que o interesse identificado pode, aos olhos do público, parecer influenciar o exercício imparcial e objetivo das suas funções oficiais [15].

20. No que diz respeito à declaração conjunta feita pelo Comissário e pelo Sr. Platini em março de 2012, o Provedor de Justiça observa que as partes pertinentes da declaração têm a seguinte redação:

"1. Os objetivos do FFP são:

– Melhorar a capacidade económica e financeira dos clubes;

– Aumentar a transparência e a credibilidade;

– Melhorar as normas de governação no futebol;

– Incentivar os clubes a operarem com base nas suas próprias receitas;

– Introduzir mais disciplina e racionalidade nas finanças dos clubes;

– Proteger a integridade e o bom desenrolar das competições de clubes da UEFA;

– Incentivar despesas responsáveis em benefício do futebol a longo prazo;

– Proteger a viabilidade e a sustentabilidade a longo prazo do futebol europeu de clubes.

Trata-se de objetivos que a UEFA, enquanto órgão dirigente do futebol na Europa, promoverá de forma equilibrada e proporcionada, atuando em conformidade com todas as normas jurídicas aplicáveis e, em especial, no âmbito do direito da UE.

[...]

6. A fim de promover investimentos positivos a longo prazo no futebol, é, no entanto, legítimo que certas categorias de despesas, orientadas para questões como a melhoria das infraestruturas, a formação e o desenvolvimento dos jovens e os projetos comunitários e sociais, não comprometam a capacidade dos clubes de respeitarem o princípio do «equilíbrio».

7. Estes objetivos são igualmente coerentes com as finalidades e os objetivos da política da União Europeia no domínio dos auxílios estatais»(sublinhado nosso).

21. Embora a declaração não indicasse que as regras estavam em conformidade com o direito da UE, i) a UEFA pretende agir em conformidade com o direito da UE; e ii) os objetivos do FFP eram coerentes com os da política da UE em matéria de auxílios estatais, o Provedor de Justiça reconhece que poderia ser compreendido pelo público, uma vez que o Comissário aprovou, de forma muito geral, a conformidade do FFP com o direito da União, incluindo o direito anti-trust. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça considera que poderia ter sido imprudente o Comissário ter feito esta declaração, mas está a aumentar a credulidade acreditar que a declaração foi influenciada indevidamente pela lealdade pessoal do Comissário a um determinado clube de futebol, em relação ao qual já tinha iniciado uma investigação em matéria de auxílios estatais.

22. Além disso, o Provedor de Justiça observa que a decisão de não investigar a queixa era, em si mesma, pouco notável e objetivamente razoável. Em especial, a decisão estava bem dentro do poder discricionário da Comissão e foi tomada em nome do Colégio de Comissários e não apenas pelo Comissário a título individual. Por último, a questão de fundo relativa ao FFP estava, em todo o caso, a ser tratada pelo órgão jurisdicional de Bruxelas.

23. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça conclui que não há nada que sugira a existência de uma situação de conflito de interesses devido à perceção de que a decisão poderia ter sido influenciada pela filiação conhecida do Comissário num determinado clube.A alegação do queixoso é, por conseguinte, infundada. Consequentemente, o seu pedido também não pode ser acolhido.

Conclusão

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

Não houve má administração na conduta da Comissão.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Estrasburgo, 30/11/2015

Versão final em inglês da decisão sobre a queixa 2086/2014/EIS

[1] A UEFA representa a União das Associações Europeias de Futebol.

[2] Os Regulamentos de Licenciamento de Clubes e Fair Play Financeiro da UEFA foram inicialmente adoptados em Setembro de 2009. A edição de 2015 está disponível em: http://www.uefa.org/MultimediaFiles/Download/Tech/uefaorg/General/02/26/77/91/2267791_DOWNLOAD.pdf.

[3] A declaração está disponível em: http://ec.europa.eu/competition/sectors/sports/joint_statement_en.pdf

[4] Nos termos do artigo 2.o, n.o 4, do Estatuto do Provedor de Justiça, «[a] queixa [...] deve ser precedida das diligências administrativas adequadas junto das instituições e organismos em causa».

[5] "De acordo com a jurisprudência constante dos tribunais comunitários, a Comissão não é obrigada a proceder a um inquérito em cada caso [...] ou, a fortiori, a tomar uma decisão, na aceção do artigo [288.° TFUE], sobre a existência ou inexistência de uma infração aos artigos [101.°] ou [102.°] [...], mas tem o direito de atribuir diferentes graus de prioridade às denúncias que lhe são apresentadas e de fazer referência ao interesse comunitário, a fim de determinar o grau de prioridade a aplicar às várias denúncias que recebe [...]. A situação só é diferente se a denúncia for da competência exclusiva da Comissão."

[6] "Quando considerar que um caso não apresenta um interesse comunitário suficiente para justificar uma (nova) investigação, a Comissão pode rejeitar a denúncia por esse motivo. Essa decisão pode ser tomada antes do início de um inquérito ou após a adoção de medidas de investigação [...]. No entanto, a Comissão não é obrigada a rejeitar uma denúncia por falta de interesse comunitário."

[7] Comunicação da Comissão relativa ao tratamento de denúncias pela Comissão nos termos dos artigos 81.o e 82.o do Tratado CE [atuais artigos 101.o e 102.o do TFUE], JO 2004, C 101, p. 65.

[8] Acórdãos do Tribunal Geral de 18 de setembro de 1992, Automec/Comissão, T-24/90, ECLI:EU:T:1992:97, n.os 89 a 96, e de 3 de julho de 2007, Au lys de France/Comissão, T-458/04, ECLI:EU:T:2007:195, n.os 81 a 84.

[9] Artigo 13.o do Regulamento Interno da Comissão Europeia (JO 2010, L 55, p. 60).

[10] A este respeito, o autor da denúncia referiu-se à palavra espanhola "socio". No contexto de um clube de futebol, "social"é uma expressão estruturada de "fã", em vez de "acionista" (que seria a tradução normal da palavra).

[11] Acórdão do Tribunal Geral de 26 de janeiro de 2005, Piau/Comissão, T-193/02, ECLI:EU:T:2005:22, n.os 69 e seguintes.

[12] O queixoso citou a declaração, que afirma que a UEFA pretende agir "em conformidade com todas as normas jurídicas aplicáveis e, em particular, no âmbito do direito da UE".

[13] Ver, por exemplo, a decisão do Provedor de Justiça que encerra o inquérito relativo à queixa 642/2012/TN, disponível em: http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/53111/html.bookmark

[14] Gestão de Conflitos de Interesses no Serviço Público: OECD Guidelines and country experiences, OCDE, Paris, 2003, p. 28.

[15] Acórdão do Tribunal Geral de 15 de julho de 2015, Dennekamp, T-115/13, ECLI:EU:T:2015:497, n.o 106.