Antecedentes da denúncia

1. A denúncia, apresentada por um funcionário da EMA, diz respeito às regras da EMA que exigem que os membros do seu pessoal vendam quaisquer ações que possam deter em empresas farmacêuticas.

2. No momento do seu recrutamento pela EMA, a queixosa declarou os seus «interesses financeiros» à EMA (que incluíam participações numa empresa farmacêutica). A EMA não considerou problemáticas estas participações.

3. Em 2011, a EMA reviu as suas «Regras de execução relativas aos artigos 11.o-A e 13.o do Estatuto dos Funcionários no que diz respeito ao tratamento dos interesses declarados dos funcionários da Agência Europeia de Medicamentos». Em seguida, a EMA informou a queixosa de que, em conformidade com estas regras revistas, deveria alienar as suas participações na empresa farmacêutica no prazo de seis meses.

4. O autor da denúncia solicitou à EMA uma isenção desta regra. Afirmou igualmente, neste contexto, que, a fim de atenuar qualquer risco de potencial conflito de interesses, aceitaria não assumir qualquer responsabilidade na EMA por produtos diretamente ligados a essa empresa farmacêutica. A EMA indeferiu o seu pedido de isenção.

5. O autor da denúncia solicitou novamente à EMA uma isenção das regras. Apresentou uma série de argumentos que põem em causa a validade do pedido da EMA no sentido de vender as ações. A EMA rejeitou este pedido renovado.

Objeto do inquérito

6. Na sua queixa ao Provedor de Justiça, a queixosa alegou que a EMA lhe tinha pedido erradamente, enquanto membro do pessoal, que vendesse ações de uma empresa farmacêutica.

7. Em apoio da sua alegação, a queixosa alegou que:

(1) A EMA procurou aplicar as novas regras em matéria de conflitos de interesses antes da sua entrada em vigor (em fevereiro de 2012);

(2) O pedido da EMA foi incorreto, uma vez que nenhuma disposição das novas regras em matéria de conflitos de interesses indica que estas novas regras se aplicam ao pessoal existente que obteve ações antes da entrada em vigor das novas regras;

(3) As novas regras em matéria de conflitos de interesses são discriminatórias em relação a um tipo de interesses declarados (participações) em comparação com outros tipos de interesses declarados (emprego anterior e emprego do cônjuge);

(4) As novas regras em matéria de conflitos de interesses são excessivas e desproporcionadas (a peticionária afirma que o pedido da EMA lhe causaria prejuízos financeiros substanciais);

(5) Se vendesse as ações em questão, poderia considerar-se que exercia uma atividade de iniciados; e

(6) As novas regras em matéria de conflitos de interesses constituem uma alteração retroativa do seu contrato de trabalho.

8. A queixosa alegou que não devia ser obrigada a vender as ações.

O inquérito

9. Em 23 de março de 2012, a queixosa apresentou a sua queixa ao Provedor de Justiça. Em 23 de abril de 2012, o Provedor de Justiça solicitou à EMA que apresentasse um parecer sobre a queixa. No seu pedido à EMA, também colocou uma série de questões. A EMA apresentou o seu parecer em 22 de junho de 2012. O parecer foi enviado ao queixoso com um convite à apresentação de observações. O Provedor de Justiça recebeu as observações do queixoso em 25 de julho de 2012.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

A. Pedido de venda de ações e crédito conexo

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

10. Na sua queixa ao Provedor de Justiça, a queixosa afirmou que a EMA esperava que vendesse as suas ações numa empresa farmacêutica, independentemente do prejuízo financeiro que tal venda implicaria para ela.

11. O autor da denúncia alegou igualmente que as novas regras da EMA são discriminatórias. Salientou que a EMA lida com outras formas de interesses de forma mais branda, como as relacionadas com a contratação prévia de um membro do pessoal ou com a atividade profissional do cônjuge de um membro do pessoal. Em suma, a EMA considera que o risco potencial de conflito de interesses nesses casos é atenuado pela não participação do membro do pessoal i) nos procedimentos da EMA que envolvem os interesses da empresa em que trabalhou ou ii) nos procedimentos que envolvem os interesses da empresa em que o seu cônjuge trabalha atualmente.

12. O autor da denúncia considerou igualmente que as novas regras da EMA eram excessivas e desproporcionadas. Salientou que, enquanto consultora científica na EMA, não estava envolvida na avaliação científica de um pedido de autorização de introdução no mercado (sublinhou que o seu papel no procedimento era meramente administrativo). Por conseguinte, não existia sequer um risco teórico de surgir um conflito de interesses.

13. O autor da denúncia questionou igualmente a legalidade do pedido da EMA ao pessoal para vender ações. Salientou que os funcionários da EMA tinham acesso a informações materiais não públicas relativas às empresas em causa. Como resultado, argumentou, tais vendas podem ser vistas como "negociações internas".

14. Por último, a queixosa questionou se as novas regras, que alteraram os termos do seu contrato de trabalho com a EMA, poderiam ser aplicadas retroativamente.

15. A queixosa concluiu afirmando estar profundamente preocupada com a forma como a EMA introduziu e aplicou as novas regras. Considerou injusto e injustificado que os atuais membros do pessoal tenham de sofrer as consequências da má gestão de um processo relativo a um antigo diretor executivo da EMA [1].

16. No seu parecer, a EMA declarou que, em 2008, o Serviço de Auditoria Interna da Comissão Europeia realizou uma auditoria à EMA. No seu relatório, o Serviço de Auditoria Interna levantou questões sobre os procedimentos da EMA em matéria de conflitos de interesses. Neste contexto, o Serviço de Auditoria Interna procurou procedimentos mais sólidos e documentação mais extensa para atenuar eventuais conflitos de interesses que pudessem surgir quando membros do pessoal com experiência anterior da indústria farmacêutica realizassem tarefas para a EMA.

17. A EMA acrescentou que, em 2011, na sequência da saída do anterior diretor executivo e de questões relacionadas com um medicamento francês, vários organismos privados, bem como o Parlamento Europeu, ficaram extremamente preocupados com conflitos de interesses na EMA, incluindo conflitos de interesses relativos ao pessoal da EMA, aos peritos envolvidos nos processos de avaliação e aos membros do Conselho de Administração. Além disso, em setembro de 2011, o Tribunal de Contas realizou uma auditoria sobre questões e procedimentos em matéria de conflitos de interesses na EMA [2]. A preocupação com os conflitos de interesses levou ao adiamento da quitação orçamental da EMA para 2009 e 2010.

18. Em seguida, a EMA reviu exaustivamente todos os seus procedimentos e políticas, a fim de dar resposta às preocupações suscitadas, que diziam respeito aos riscos de conflitos de interesses e não aos conflitos de interesses reais. Segundo a EMA, no momento da apresentação do seu parecer, as normas a alcançar ainda não estavam totalmente estabilizadas.

19. A EMA indicou que partes externas, como a Comissão e o Parlamento, exigem que a EMA elimine, em relação ao pessoal, aos peritos e a outros, qualquer risco de conflito de interesses. Por conseguinte, a EMA tem de abordar a perceção do risco que quaisquer interesses diretos ou indiretos podem criar e que prejudicariam o trabalho da EMA e, por extensão, prejudicariam ou teriam um impacto negativo no seu trabalho em nome de outros organismos europeus.

20. A EMA indicou que, no que respeita ao seu pessoal, foram estabelecidas regras específicas relativas aos interesses diretos e indiretos, para além das regras pertinentes do Estatuto dos Funcionários e do Código de Conduta. Na sequência do parecer do Comité do Pessoal, as normas de execução dos artigos 11.o-A e 13.o do Estatuto dos Funcionários relativas ao tratamento dos interesses declarados dos trabalhadores da Agência Europeia de Medicamentos foram adotadas pelo Conselho de Administração em 9 de junho de 2011. Nos termos do artigo 110.o do Estatuto dos Funcionários, as normas de execução são adotadas com o acordo da Comissão Europeia. No entanto, a situação era urgente, pelo que o Conselho de Administração adotou as regras em 9 de junho de 2011, na pendência do acordo da Comissão. Este estatuto foi notificado à Comissão, que não levantou objecções. Posteriormente, o Colégio de Comissários chegou a acordo, sem alterações substanciais, sobre as regras já adotadas pelo Conselho de Administração. O Conselho de Administração adotou finalmente as regras em 1 de fevereiro de 2012.

21. Na sequência da adoção das regras em 9 de junho de 2011, a EMA escreveu a todo o pessoal, incluindo o autor da denúncia, com interesses financeiros diretos na indústria farmacêutica, solicitando-lhes que alienassem esses interesses até ao final de 2011.

22. Segundo a EMA, a afetação de pessoal com participações em sociedades da indústria farmacêutica a tarefas não pertinentes para as sociedades em causa poderia, teoricamente, ter resolvido o risco de um conflito de interesses real. No entanto, não resolveria a perceção de tal risco. Para os 17 agentes em causa, as transferências para outras funções teriam colocado alguns problemas práticos. Além disso, a pressão criada e o grau de preocupação manifestado pelos organismos privados e pelo Parlamento Europeu em matéria de conflitos de interesses atingiram um nível tal que a transferência de pessoal não teria sido suficiente. Por conseguinte, a EMA não teve outra opção senão eliminar o risco potencial representado pelos interesses financeiros diretos, a fim de satisfazer estes partidos e, em especial, o Parlamento Europeu enquanto colegislador e copartidário da autoridade orçamental. Por conseguinte, o pessoal foi convidado a dispor de interesses financeiros diretos. A queixosa recusou-se a fazê-lo e, por conseguinte, a EMA atribuiu-lhe funções alternativas a partir de 1 de junho de 2012, tentando o seu melhor para equilibrar os interesses envolvidos, assegurando a sua carreira ao mesmo tempo que atenuava a situação.

23. A EMA alegou que todo o seu pessoal tem acesso a informações confidenciais relativas aos pedidos apresentados pela indústria farmacêutica, bem como ao estado desses pedidos. A forma como a estrutura de informação é criada e organizada para permitir que o pessoal desempenhe as suas funções sem restrições consiste em dispor de um regime de acesso aberto menos burocrático, menos oneroso em termos informáticos e que apoie a flexibilidade. É necessária flexibilidade no trabalho normal, bem como em caso de situação de emergência com um produto médico, permitindo ao pessoal disponível lidar com essa situação num curto espaço de tempo. Segundo a EMA, não é possível segregar as informações no seio da EMA, uma vez que a forma como os processos fluem e as informações armazenadas em bases de dados integradas provocariam bloqueios e problemas indesejáveis na execução dos trabalhos. O pessoal de diferentes partes da organização necessita de ter acesso a várias partes da mesma informação para desempenhar as suas funções. A questão das vantagens financeiras resultantes de informações privilegiadas nunca poderia, portanto, ser excluída.

24. No que diz respeito aos argumentos específicos do autor da denúncia, a EMA remeteu para o artigo 7.o das regras finais, que estabelece que um trabalhador «não pode deter [...] interesses diretos especificados no(s) anexo(s) dessas regras durante a sua relação laboral com a Agência». Em conformidade com este artigo, o pessoal atual ou futuro não podia deter ações na indústria farmacêutica. Este artigo está em conformidade com o artigo 11.o-A, n.o 3, do Estatuto dos Funcionários, que estabelece que «o funcionário não pode conservar nem adquirir, direta ou indiretamente, em empresas sujeitas à autoridade da instituição a que pertence ou que com ela tenham relações, qualquer interesse de natureza ou importância que possa comprometer a sua independência no exercício das suas funções». Este artigo aplicava-se ao contrato de trabalho do queixoso, em conformidade com o artigo 11.o do Regime Aplicável aos Outros Agentes. Além disso, o Código de Conduta da EMA estabelece, na rubrica «Interesse direto», que «[d]ecorre do artigo 63.o, n.o 2, do Regulamento (CE) n.o 726/2004 do Conselho que a detenção de interesses diretos é, em princípio, incompatível com a qualidade de membro do Conselho de Administração, do comité ou do grupo de trabalho e, por analogia, do pessoal da EMEA. A fim de permanecer no cargo, a pessoa em causa teria de tomar as medidas adequadas para reprimir o conflito.»

25. Segundo a EMA, as novas regras refletem explicitamente o conteúdo do artigo 11.o-A, n.o 3, do Estatuto dos Funcionários e do Código de Conduta da EMA, que se aplicam ambos ao queixoso. Por conseguinte, as novas regras não constituem uma alteração retroativa das suas condições de trabalho.

26. A EMA declarou que os interesses financeiros diretos podem ser alienados ou colocados em fundos fiduciários cegos [3], ao passo que os trabalhos anteriores na indústria farmacêutica não podem ser tratados da mesma forma. No que diz respeito ao pessoal com conflitos de interesses em resultado de experiência anterior na indústria farmacêutica, a EMA adotou medidas de atenuação para o impedir de trabalhar em produtos durante períodos de tempo específicos.

27. A EMA não considera que as suas regras sejam excessivas. São necessários para o desempenho das suas funções e responsabilidades no domínio dos medicamentos, tendo em conta os grandes interesses comerciais e o impacto nos doentes que estão em causa.

28. A EMA não considera que as regras em matéria de abuso de informação privilegiada sejam violadas pela autora da denúncia que aliena as suas ações na indústria farmacêutica. Indicou que nenhum dos outros agentes em causa que alienaram as suas ações foi considerado pelas autoridades competentes como tendo infringido tais regras.

29. Nas suas observações sobre o parecer da EMA, a queixosa reconheceu a legitimidade da pressão exercida sobre a EMA no que diz respeito à questão dos conflitos de interesses. No entanto, não concorda com a alegação de urgência da EMA para justificar a aplicação do projeto de regras de execução em 2011, uma vez que as primeiras preocupações já foram suscitadas em 2008 pelo Serviço de Auditoria Interna da Comissão.

30. O autor da denúncia afirmou que o Comité do Pessoal da EMA tinha manifestado preocupações quanto à forma como as regras se aplicarão aos trabalhadores existentes potencialmente detentores de ações e/ou patentes em indústrias farmacêuticas ou outras indústrias relevantes. O Comité do Pessoal sugeriu que se clarificasse se a política será aplicada retrospetivamente e durante quanto tempo os atuais trabalhadores serão autorizados a alienar interesses relevantes. Em resposta às preocupações do Comité do Pessoal, a direção da EMA limitou-se a indicar que os trabalhadores em causa seriam contactados individualmente e convidados a alienar os seus ativos no prazo de seis meses. A queixosa declarou que não tem conhecimento das observações da Comissão a este respeito. Independentemente disso, continua a questionar a legalidade da aplicação do projeto de normas de execução. O autor da denúncia alega igualmente que o novo regime de tratamento dos interesses declarados do pessoal existente e o pedido de alienação dos interesses financeiros existentes não estão refletidos nas disposições das regras de execução finais que entraram em vigor em 1 de fevereiro de 2012. Na sua opinião, a fixação de um prazo de eliminação de seis meses, com base no projeto de regras de execução, era arbitrária e inexequível.

31. O autor da denúncia sustentou igualmente que classificar os interesses pessoais atuais como geralmente «não permitidos», ao passo que outros interesses diretos (como, por exemplo, o emprego anterior numa empresa farmacêutica) e indiretos (como os interesses financeiros atuais dos membros da família) são «autorizados com restrições» (ou seja, são permitidos desde que o membro do pessoal não participe em procedimentos que envolvam medicamentos da empresa farmacêutica declarada) é discriminatório e desproporcionado, especialmente se a alienação de ações e/ou patentes resultar em perdas financeiras significativas.

32. A queixosa sustentou igualmente que a nova política constitui uma alteração retroativa das suas condições de emprego.

33. A queixosa observou o argumento da EMA de que atribuir-lhe outras tarefas poderia teoricamente ter resolvido o risco de conflitos de interesses. Na opinião do autor da denúncia, qualquer perceção de um conflito de interesses poderia ter sido facilmente refutada, clarificando o trabalho que os administradores científicos realizam efetivamente, a sua falta de influência nas decisões e nos resultados do procedimento, bem como confirmando a não participação dos membros do pessoal em produtos específicos. A queixosa alegou que a sua não participação nos procedimentos relativos à empresa farmacêutica em causa também teria cumprido os requisitos do artigo 11.o-A do Estatuto dos Funcionários, que estipula que «os membros do pessoal não devem, no exercício das suas funções, tratar de uma questão em que tenham, direta ou indiretamente, qualquer interesse pessoal suscetível de comprometer a sua independência».

34. O autor da denúncia não considerou convincente a declaração da EMA de que os membros do pessoal não foram contestados por abuso de informação privilegiada no contexto da sua alienação de ações da indústria farmacêutica.

35. No que diz respeito à declaração da EMA de que a queixosa se recusou a alienar as suas ações, apresentou a seguinte cronologia dos acontecimentos. Na sequência do pedido de alienação das suas ações, datado de 29 de junho de 2011, contactou o seu banco, o seu contabilista fiscal e o Departamento do Pessoal da EMA para obter esclarecimentos sobre as implicações da alienação das ações. O Serviço de Pessoal da EMA indicou, por correio eletrónico de 8 de julho de 2011, que: «Em resposta à sua pergunta sobre as consequências da não alienação das suas ações dentro do prazo fixado, a resposta é que não estaria em conformidade com as regras da Agência e que o seu caso teria de ser revisto nessa altura. Só em circunstâncias muito excecionais, em que seria colocado numa situação de desvantagem financeira pela alienação das suas ações (ou seja, que prejudicaria consideravelmente a sua pensão), é que deve explicar esta situação com documentos comprovativos e o seu caso será analisado."

36. A queixosa afirmou que o seu banco a informou de que, nessa altura, havia uma "recomendação de retenção" para estas existências. O contabilista fiscal do autor da denúncia salientou possíveis desvantagens financeiras devido a uma alteração da legislação fiscal alemã (as futuras mais-valias provenientes de investimentos alternativos estariam sujeitas a tributação). Em conformidade com estas informações, a queixosa explicou à EMA, por carta de 7 de setembro de 2011, as razões pelas quais uma alienação das ações lhe colocaria uma desvantagem financeira e, por conseguinte, teria impacto na sua pensão. Ao contrário da EMA, a queixosa considera que o seu potencial prejuízo financeiro é excessivo e desproporcionado em relação ao objetivo de atenuar a perceção de um risco de conflito de interesses.

37. Segundo a queixosa, a EMA indeferiu o seu pedido de isenção da obrigação de alienar as ações sem fundamentação adicional. Em nenhum momento, nem em correspondência escrita, nem durante reuniões pessoais, a administração da EMA indicou que colocar as ações numa «confiança cega» poderia eliminar o conflito de interesses percecionado. No entanto, a queixosa entende que tal lhe teria exigido a criação de um fundo fiduciário e a celebração de um contrato com um terceiro fiduciário para gerir investimentos da sua parte, bem como o pagamento dos mesmos. A queixosa salientou que as ações em questão se destinavam a ser um investimento a longo prazo no âmbito da sua reforma. Por conseguinte, não tinha qualquer intenção de os comercializar. Além disso, a seu conhecimento, as ações nomeadas não podem ser colocadas em uma "confiança cega".

38. A queixosa declarou que, uma vez que o projeto de regras de execução ainda não tinha entrado em vigor no outono de 2011, não sentia necessidade de prosseguir o diálogo com a direção da EMA sobre o assunto nessa altura. No entanto, em janeiro de 2012, a EMA pediu-lhe que confirmasse a alienação das suas ações, uma vez que tinham decorrido seis meses para o fazer. A queixosa continuava a não se sentir obrigada a vender as suas ações e a aceitar um prejuízo financeiro com base num projeto de regra. A queixosa foi então informada de que era o único membro do pessoal que não tinha vendido as suas ações e que tal poderia resultar em ações disciplinares contra ela. Em duas reuniões subsequentes com a direção da EMA, esta sublinhou as dificuldades e a pressão externa crescente que tinham surgido na sequência dos acontecimentos que levaram à saída do seu antigo diretor. Segundo a queixosa, foi-lhe dito que, embora infeliz, teria de aceitar potenciais perdas financeiras pessoais, tal como todos os outros membros do pessoal em causa, uma vez que a EMA não queria que nenhum membro do pessoal detivesse ações.

39. No que diz respeito ao argumento da EMA de que tentou «garantir a sua carreira», a queixosa afirmou que não foi assim que teve a experiência de lidar com a situação. A queixosa declarou que nunca foi informada sobre a solução supostamente aceitável de colocar as suas ações num «trust cego», mas apenas lhe foi repetidamente solicitado, e colocado sob pressão indevida sem base jurídica, que alienasse as suas ações. Além disso, na sequência da sua reafetação em março de 2012, teve de esperar quatro semanas para que a EMA especificasse o calendário e o papel da sua nova afetação, que era psicologicamente muito tensa. Recebeu também a sua nova descrição de funções apenas uma semana antes da data prevista para o início da sua nova missão. A decisão de reafetá-la afetou negativamente a sua reputação. Dada a crescente incerteza quanto ao seu futuro profissional na EMA e a sensação de que já não podia contribuir de forma significativa para as suas tarefas, a queixosa demitiu-se em 30 de abril de 2012, muito antes do termo do seu contrato de trabalho.

40. Com base no que precede, o autor da denúncia sustentou que o pedido da EMA ao seu pessoal, em junho de 2011, para alienar quaisquer ações na indústria farmacêutica era injustificado. Insistiu em que, independentemente da natureza e da fonte da pressão a que a EMA estava sujeita, tal não justificava a não adesão aos princípios da boa governação. Insistiu em que exigir que o pessoal aceite perdas financeiras significativas e irrevogáveis para dar resposta às perceções de risco de conflito de interesses, especialmente sem base jurídica, é excessivo e desproporcionado.

Avaliação do Provedor de Justiça

41. O Provedor de Justiça observa, em primeiro lugar, que resulta das observações da queixosa que esta se demitiu do seu cargo na EMA em abril de 2012, pouco depois de o Provedor de Justiça ter aberto o seu inquérito e mesmo antes de a EMA ter apresentado um parecer sobre a alegação e o pedido da queixosa. Como tal, a alegação da queixosa de que não deveria ser obrigada a vender as acções ficou desprovida de objecto. No entanto, a Provedora de Justiça tomará posição sobre a alegação da queixosa, segundo a qual a EMA lhe solicitou erradamente que vendesse as suas ações numa empresa farmacêutica.

42. O Provedor de Justiça salienta a importância de reforçar e manter a confiança do público nas instituições, órgãos e organismos da UE. Só criando e mantendo essa confiança é que a administração pública da UE pode funcionar eficazmente.

43. A confiança do público na administração pública da UE pode ser gravemente comprometida se os membros do pessoal, os peritos externos que assistem na tomada de decisões da administração pública da UE ou os membros dos conselhos de administração forem afetados por conflitos de interesses.

44. Os conflitos de interesses são situações em que os interesses privados e a filiação de um funcionário público criam, ou têm potencial para criar, conflitos com o correto desempenho das suas funções oficiais [4].

45. Quaisquer medidas tomadas pelas instituições da UE para gerir questões de conflitos de interesses devem respeitar as regras jurídicas aplicáveis, bem como os princípios da boa administração. A aplicação dos princípios da boa administração implicaria assegurar que as medidas impostas para evitar e resolver conflitos de interesses fossem eficazes e proporcionais ao objetivo pretendido.

46. Tal como acima referido, é importante que toda a administração pública da UE evite não só conflitos de interesses reais, mas também o risco e a perceção dos mesmos. A Provedora de Justiça sublinha, no entanto, que é particularmente importante que a EMA tenha, e seja considerada como tendo, uma política e uma prática irrepreensíveis em matéria de conflitos de interesses, tendo em conta o seu importante papel societal, nomeadamente a proteção da saúde pública. O Provedor de Justiça e o público estão igualmente cientes de que o trabalho da EMA tem implicações comerciais importantes, nomeadamente no que diz respeito à autorização de medicamentos. Como tal, é importante estar particularmente vigilante no que diz respeito a assegurar que a EMA evita quaisquer conflitos de interesses.

47. O Provedor de Justiça observa que o artigo 11.o-A, n.o 3, do Estatuto dos Funcionários exige que "[o] funcionário não pode conservar nem adquirir, direta ou indiretamente, em empresas sujeitas à autoridade da instituição a que pertence ou que com ela tenham relações, qualquer interesse de natureza ou importância que possa prejudicar a sua independência no exercício das suas funções."[5] (sublinhado nosso)

48. No que diz respeito a interesses suscetíveis de prejudicar a independência de um membro do pessoal no exercício das suas funções, um membro do pessoal da EMA que detenha ou seja o beneficiário efetivo [6] de ações de uma empresa farmacêutica estará em conflito de interesses se trabalhar em procedimentos ou funções relacionados com essa empresa, uma vez que a detenção de ações da empresa (incluindo o beneficiário efetivo dessas ações) pode resultar numa perda de objetividade por parte desse membro do pessoal [7]. Pode mesmo acontecer que surja um conflito de interesses quando o membro do pessoal da EMA em causa se ocupa de questões relativas às empresas farmacêuticas que concorrem com a sociedade cujas ações são detidas, direta ou indiretamente, pelo membro do pessoal da EMA. Com efeito, qualquer ação da EMA relativa a essas empresas farmacêuticas concorrentes pode ter um impacto indireto nos interesses económicos (e, por conseguinte, no preço das ações) da empresa cujas ações são detidas pelo membro do pessoal da EMA.

49. No caso em apreço, o Provedor de Justiça observa que o queixoso detinha diretamente ações de uma grande empresa farmacêutica. Como tal, a EMA podia legitimamente considerar que a natureza dos seus interesses nessa sociedade era suscetível de prejudicar a independência da recorrente no exercício das suas funções na EMA.

50. O artigo 11.o-A, n.o 3, do Estatuto faz igualmente referência à necessidade de assegurar que a importância de um interesse detido por um agente não prejudique a sua independência no exercício das suas funções. O Provedor de Justiça concorda que, se um membro do pessoal detivesse apenas uma participação insignificante numa empresa relevante, não é provável que a sua independência pudesse ser prejudicada pela participação em causa.

51. O Provedor de Justiça não tem conhecimento do valor da participação do queixoso. No entanto, o Provedor de Justiça observa que a própria queixosa indicou que a venda das suas ações teria um impacto significativo sobre ela. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que, no caso em apreço, o agente em causa não detinha apenas uma participação insignificante numa sociedade em causa. Como tal, a EMA podia legitimamente considerar que a importância da sua participação podia prejudicar a independência da queixosa no exercício das suas funções na EMA.

52. A queixosa alega que as suas funções na EMA, onde trabalhou como diretora científica, não lhe permitiam influenciar as decisões da EMA. Mesmo que se considerasse que este ponto de vista refletia com exatidão o papel do queixoso na EMA, o Provedor de Justiça considera que a participação do queixoso numa empresa farmacêutica continuaria a ser problemática. O Provedor de Justiça considera, em suma, que as participações em empresas farmacêuticas também podem ser problemáticas mesmo quando o membro do pessoal da EMA em causa não trabalha nem trabalhará diretamente em procedimentos ou funções relacionados com essas empresas farmacêuticas. Observa que os membros do pessoal da EMA podem, através do seu trabalho na EMA, tomar conhecimento de informações sensíveis não públicas relacionadas com as perspetivas comerciais das empresas farmacêuticas (como o estatuto de um procedimento de autorização de introdução no mercado relativo aos produtos de uma empresa ou aos produtos de uma empresa concorrente). É importante que o público tenha a certeza de que nem sequer existe a possibilidade de quaisquer escolhas do pessoal no que diz respeito às suas carteiras de ações [8] nem sequer estarem inadvertidamente relacionadas com as informações que a pessoa em causa possa ter obtido no contexto do seu trabalho na EMA.

53. A este respeito, a Provedora de Justiça observa que a EMA confirmou expressamente à Provedora de Justiça que opera um sistema informático de acesso aberto. Tal sistema informático de acesso aberto é necessário, declarou a EMA, no contexto do trabalho normal da EMA (o pessoal em diferentes partes da EMA precisa de ter acesso a várias partes da mesma informação para desempenhar as suas funções) e no contexto de uma situação de emergência com um medicamento (um sistema informático de acesso aberto permite a todo o pessoal disponível lidar com uma situação de emergência com um medicamento a curto prazo). Por conseguinte, segundo a EMA, não é possível segregar informações no seio da EMA. Afirmou que o bloqueio dos fluxos de processos e das informações contidas em bases de dados integradas provocaria bloqueios indesejáveis e problemas na execução do trabalho da EMA. Em suma, todo o pessoal da EMA deve ter acesso mesmo a informações confidenciais relativas aos pedidos de autorização de introdução no mercado apresentados pela indústria farmacêutica, incluindo o estado atual desses pedidos.

54. Neste contexto, o Provedor de Justiça concorda que é adequado que a EMA dê instruções a todo o pessoal para não adquirir quaisquer ações em empresas farmacêuticas. Devem igualmente dar instruções ao pessoal recrutado pela EMA no sentido de alienar quaisquer participações significativas em empresas farmacêuticas que já detenham, direta ou indiretamente [9], antes de aceitarem um emprego na EMA.

55. No que respeita ao argumento do queixoso segundo o qual a EMA discrimina, em termos das condições estritas que aplica, entre situações de participação no capital e situações em que o pessoal trabalhou anteriormente para uma empresa farmacêutica, o Provedor de Justiça observa que o mecanismo adicional específico através do qual a participação no capital de empresas farmacêuticas pode ser problemática, conforme descrito nos n.os 52 e 53, supra, também justifica que a EMA trate a participação no capital de empresas farmacêuticas de forma mais rigorosa do que as situações em que um membro do pessoal trabalhou anteriormente para uma empresa farmacêutica.

56. No que diz respeito ao argumento da queixosa de que a EMA lhe aplicou retroativamente novas regras, o Provedor de Justiça observa que os princípios acima referidos decorrem diretamente do artigo 11.o-A, n.o 3, do Estatuto dos Funcionários. Observa que o artigo 11.o-A, n.o 3, do Estatuto dos Funcionários existe desde 2004. Como tal, a EMA deveria ter aplicado essa política desde 2004. Em suma, deveria ter informado todo o pessoal recrutado a partir de 2004 de que não devia adquirir ou manter participações em empresas farmacêuticas. O pessoal que entrasse ao serviço depois de 2004 teria, assim, a possibilidade de cumprir este requisito ou de recusar a proposta de entrada ao serviço na EMA.

57. Evidentemente, a EMA só cumpriu o disposto no artigo 11.o-A, n.o 3, do Estatuto dos Funcionários em 2012, quando pôs finalmente em prática, através da revisão das suas «Regras de execução relativas aos artigos 11.o-A e 13.o do Estatuto dos Funcionários relativas ao tratamento dos interesses declarados dos trabalhadores da Agência Europeia de Medicamentos», uma política de não permitir que o pessoal detivesse ações detidas em empresas farmacêuticas.

58. Através da sua nova política, a EMA procurou dar execução a um requisito jurídico já existente, a saber, o artigo 11.o-A do Estatuto. Mesmo que a EMA possa ter falhado no passado em dar pleno efeito a este requisito legal, tal falha não pode ser utilizada como motivo para não adotar políticas e práticas que dêem pleno efeito a esta regra.

59. A este respeito, no que diz respeito ao argumento da queixosa de que a EMA aplicou as novas regras de execução antes da sua entrada em vigor, o Provedor de Justiça observa que a decisão da EMA que indeferiu o pedido da queixosa de revogar a ordem de venda das suas ações se baseou diretamente no artigo 11.o-A, n.o 3, do Estatuto dos Funcionários e não nas novas regras de execução. O Provedor de Justiça considera que o objetivo do artigo 11.o-A, n.o 3, do Estatuto dos Funcionários é suficientemente preciso para constituir, por si só, uma base jurídica direta que permita à EMA exigir que o seu pessoal aliene as ações que possa deter em empresas farmacêuticas.

60. No entanto, no que respeita às modalidades de cessão dessas ações, como o prazo preciso em que a venda deve ocorrer, é evidente que a EMA não podia invocar diretamente o artigo 11.°-A, n.° 3, do Estatuto, mas devia adotar disposições de execução com base no artigo 110.° do Estatuto.

61. No que diz respeito ao prazo exato escolhido pela EMA para o pessoal alienar ações, o Provedor de Justiça observa que a EMA dispõe de uma margem de apreciação na determinação de um prazo para a venda de ações. Esta margem de apreciação deve ser exercida com base nos dois princípios seguintes: i) o prazo não pode ser tão longo a ponto de abrir mesmo a possibilidade de o pessoal poder escolher quando vender as suas ações com base em informações privilegiadas; e ii) o prazo não pode ser tão curto que imponha um encargo desproporcionado ao pessoal pela organização da venda. A Provedora de Justiça considera que o prazo de seis meses fixado pela EMA é razoável a este respeito.

62. Assim, é incontestável que, a partir de 1 de fevereiro de 2012, a EMA podia ter exigido à recorrente que vendesse as suas ações no prazo de seis meses. O Provedor de Justiça observa que, antes de 1 de fevereiro de 2012, a EMA solicitou à queixosa que alienasse as suas ações. Embora a EMA tivesse o direito de pedir à queixosa que alienasse as suas ações antes de 1 de fevereiro de 2012, não tinha o direito, antes de 1 de fevereiro de 2012, de impor um prazo para essa venda.

63. No entanto, o Provedor de Justiça observa que, à luz das preocupações expressas pelo queixoso, a EMA não impôs a obrigação de vender as ações dentro de um determinado prazo. Em vez disso, a EMA reatribuiu o autor da denúncia a outras tarefas. O Provedor de Justiça considera que se tratava de uma medida temporária adequada, pelo menos até 1 de fevereiro de 2012, data em que as normas de execução entraram em vigor.

64. No entanto, o Provedor de Justiça insiste em que só uma venda das ações em causa, imposta pela EMA após 1 de fevereiro de 2012, com um prazo de 1 de agosto de 2012, constituiria a solução a longo prazo para a questão dos potenciais conflitos de interesses, especialmente tendo em conta a forma como o acesso à informação é organizado na EMA (v. n.° 53, supra).

65. Uma vez que a queixosa deixou a EMA em abril de 2012, deixou de ser necessário que a EMA cumprisse o seu pedido à queixosa para vender as suas ações.

66. Com base no que precede, o Provedor de Justiça não considera que a EMA tenha imposto novas regras ao queixoso antes da entrada em vigor dessas novas regras.

67. Por último, a Provedora de Justiça sublinha que não considera que a política geral da EMA no que diz respeito à eliminação, pelo pessoal, de interesses diretos nas empresas farmacêuticas seja desproporcionada, dada a necessidade de a EMA assegurar que o seu pessoal não seja sequer suspeito de ter um conflito de interesses e, consequentemente, dada a necessidade de a EMA reforçar e manter a confiança dos cidadãos da UE no seu trabalho.

B. Conclusão

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

Não houve má administração.

O autor da denúncia e a EMA serão informados desta decisão.

 

Emily O'Reilly

Feito em Estrasburgo, em 10 de janeiro de 2014

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[1] A Provedora de Justiça entende que o queixoso se refere aos acontecimentos relacionados com a reforma do antigo Diretor Executivo da EMA (ver comunicado de imprensa da EMA de 31 de março de 2011, disponível em http://www.ema.europa.eu/ema/index.jsp?curl=pages/news_and_events/news/2011/03/news_detail_001227.jsp&mid=WC0b01ac058004d5c1)

[2] Ver relatório do Tribunal de Contas em http://eca.europa.eu/portal/pls/portal/docs/1/17190743.PDF.

[3] A transferência dos fundos da queixosa para um fundo fiduciário cego teria efetivamente neutralizado o conflito para a queixosa, ao mesmo tempo que não geraria qualquer perda para ela.

[4] Gestão de Conflitos de Interesses no Serviço Público: OECD Guidelines and country experiences, OCDE, Paris, 2003, p. 28.

[5] A ênfase do Provedor de Justiça.

[6] O Provedor de Justiça observa que o artigo 11.o-A, n.o 3, estabelece que "o funcionário não pode conservar nem adquirir, direta ou indiretamente, em empresas sujeitas à autoridade da instituição a que pertence ou que tenham relações com essa instituição, qualquer interesse de natureza ou magnitude tais que possam prejudicar a sua independência no exercício das suas funções." (sublinhado nosso)

[7] A este respeito, o Provedor de Justiça observa que uma das razões pelas quais as empresas remuneram o seu pessoal através da atribuição de ações na empresa, ou da recompensa de direitos preferenciais de aquisição de ações na empresa, é gerar lealdade e empenho a longo prazo do pessoal para com essa empresa.

[8] Tais escolhas incluem "decisões de compra", "decisões de venda" ou "decisões de retenção".

[9] A propriedade indireta poderia incluir, observa o Provedor de Justiça, a propriedade efetiva através de fundos fiduciários. Embora a EMA sugira que a queixosa poderia ter depositado as suas ações num fundo fiduciário, a Provedora de Justiça considera que a utilização de fundos fiduciários pelo pessoal da EMA para deter ações em empresas farmacêuticas também pode ser problemática, a menos que sejam cumpridas condições rigorosas.