Antecedentes da denúncia

1. Em 13 de Junho de 2007, o Grupo dos Conselheiros das Relações Externas (Sanções) do Conselho reuniu-se para debater várias questões relacionadas com a interpretação do Regulamento (CE) n.o 423/2007 do Conselho que impõe medidas restritivas contra o Irão [1].

2. Em outubro de 2013, o queixoso, uma entidade sujeita a medidas restritivas impostas pela UE, solicitou o acesso, ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001, a uma cópia da ata da reunião e a quaisquer outros documentos relacionados com essa reunião.

3. Em dezembro de 2013, o Conselho informou o queixoso de que tinha identificado quatro documentos como sendo relevantes para o seu pedido (documentos 10858/07, 10858/07 COR 1 [2], 10507/07 e 10635/07). O Conselho concedeu pleno acesso aos documentos 10507/07 e 10635/07 e acesso parcial ao documento 10858/07. O acesso a todo o documento 10858/07 COR 1 foi recusado. O Conselho baseou a sua recusa em conceder acesso integral no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão (proteção do interesse público no que diz respeito às relações internacionais), e no artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 (proteção do processo decisório).

4. O queixoso respondeu ao Conselho em janeiro de 2014. Na sua resposta («pedido confirmativo»), solicitou a divulgação integral de todos os documentos.

5. Na sua nova decisão de fevereiro de 2014, o Conselho concedeu um acesso mais amplo ao documento 10858/07. No entanto, recusou-se a divulgar o resto do documento 10858/07 ou a conceder qualquer acesso ao documento 10858/07 COR 1.

6. Em abril de 2014, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça.

7. Em julho de 2015, o Conselho informou o queixoso de que tinha identificado outros documentos como estando abrangidos pelo seu pedido de acesso do público. Pediu desculpa por não ter identificado esses documentos anteriormente. O Conselho concedeu pleno acesso a todos estes documentos, com exceção de um, identificados como "Nova terminologia nos atos jurídicos relativos às sanções - Síntese, incluindo as propostas dos Estados-Membros". O acesso a partes deste documento foi recusado, uma vez que tinham sido reproduzidas com pequenas alterações no anexo I do documento 10858/07, que era uma das partes que tinham sido recusadas nas decisões anteriores. O queixoso não apresentou queixa ao Provedor de Justiça relativamente à nova decisão do Conselho.

O inquérito

8. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a queixa e identificou as seguintes alegações e alegações:

Alegações:

O Conselho não tratou correctamente o pedido do queixoso de acesso a todos os documentos relacionados com a reunião.

Reivindicação:

O Conselho deve divulgar os documentos 10858/07 e 10858/07 COR 1.

9. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu o parecer do Conselho sobre a queixa e, posteriormente, as observações do queixoso em resposta ao parecer do Conselho. Na condução do inquérito, o Provedor de Justiça teve em conta os argumentos e opiniões apresentados pelas partes. O Provedor de Justiça também inspecionou os documentos pertinentes do Conselho.

Alegação de que o Conselho não tratou corretamente o pedido do queixoso de acesso a todos os documentos relacionados com a reunião

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

10. O Conselho declarou que adoptou medidas restritivas - que constituem um instrumento importante para atingir os objectivos da Política Externa e de Segurança Comum - contra o Irão pela primeira vez em 2007 e tem acompanhado e avaliado continuamente a sua aplicação. O Conselho salientou que as medidas restritivas contra o Irão estavam (à data da redação do presente documento) ainda em vigor e continuavam a ser necessárias. Esta conclusão não foi afetada pelo facto de as medidas restritivas terem sido suspensas na sequência de um acordo provisório com o Irão, uma vez que não tinha sido alcançado um acordo final sobre a questão nuclear iraniana no momento da redação do presente documento.

11. O Conselho declarou que era importante que os debates e as avaliações pudessem ter lugar sem revelar elementos vitais e sensíveis das medidas restritivas, cuja divulgação - em especial a identidade de um Estado-Membro - prejudicaria as relações dos Estados-Membros com o Irão e teria também um impacto na posição internacional da UE no seu conjunto.

12. Além disso, a divulgação de determinadas propostas pormenorizadas, por exemplo, sobre o que se considera constituir um «controlo de uma entidade», poderia ser utilizada para contornar as medidas restritivas e comprometer a sua eficácia.

13. Os debates sobre questões politicamente sensíveis, como as medidas restritivas, poderiam ter impacto noutras questões paralelas em curso relativas a países terceiros. Por conseguinte, a revelação da identidade dos Estados-Membros comportava o risco de prejudicar a tomada de decisões em curso ou futuras sobre questões semelhantes.

14. As partes não publicadas nas páginas 2 e 3 do documento 10858/07 dizem respeito a debates internos que revelam os pontos de vista e as abordagens dos Estados-Membros sobre a aplicação do Regulamento n.o 423/2007. Além disso, um anexo aos documentos 10858/07 e 10858/07 COR 1 reflete as posições expressas pelas delegações sobre a «terminologia nos atos jurídicos relativos às sanções», que continua a ser plenamente relevante para outros processos decisórios pendentes e futuros.

15. Referindo-se ao impacto do decurso do tempo na divulgação dos documentos e à situação atual das questões em causa, o Conselho indicou que podia, no entanto, conceder um acesso parcial alargado ao documento 10858/07, especificamente à totalidade das páginas 2 e 3 desse documento, com exclusão das partes que permitam identificar os Estados-Membros em causa. O Conselho sustentou que o acesso à parte restante do documento 10858/07 ou a quaisquer partes do documento 10858/07 COR 1 não podia ser concedido sem comprometer os interesses protegidos acima referidos, apesar do prazo decorrido desde que o Conselho adotou medidas restritivas contra o Irão pela primeira vez em 2007.

16. Em resposta ao ponto de vista do autor da denúncia de que os interesses protegidos devem ser ponderados com o interesse público na divulgação, o Conselho argumentou que a exceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, é obrigatória e não contém qualquer cláusula de «interesse público superior». Por conseguinte, o Conselho estava obrigado a recusar o acesso.

17. No que diz respeito à referência do queixoso a processos judiciais, no contexto dos quais tencionava utilizar os documentos solicitados, o Conselho declarou que examinou o pedido de acesso do queixoso apenas com base no Regulamento n.o 1049/2001, que diz respeito ao acesso do público em geral. Salientou que a sua decisão não prejudica qualquer pedido de «acesso privilegiado» que possa ser apresentado, por exemplo, por uma pessoa incluída na lista.

18. Tendo em conta estas considerações, o Conselho concluiu que a divulgação das restantes partes do documento 10858/07 e da sua retificação 10858/07 COR 1 tinha de ser recusada com base no artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, e no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001. O Conselho argumentou ainda que, devido à natureza particularmente sensível e ao caráter específico dos debates pendentes e futuros do Conselho sobre o regime de sanções, o princípio da transparência não prevalece sobre a proteção do processo decisório do Conselho.

19. O queixoso argumentou que o Conselho não estava autorizado a recusar a divulgação com base em afirmações vagas de que certas discussões «podem» ou «podem» prejudicar as relações entre os Estados-Membros ou a UE e o Irão. Segundo o autor da denúncia, o Conselho deve explicar de que forma a divulgação poderia «prejudicar específica e efetivamente» as relações internacionais e deve ser razoavelmente previsível que a divulgação poderia prejudicar as relações internacionais. No entanto, o Conselho não tinha apresentado tais razões e era impossível ver de que forma a divulgação das discussões relativas à «interpretação» das medidas restritivas prejudicaria as relações internacionais.

20. O autor da denúncia concluiu que, por razões de segurança jurídica e de administração da justiça, a divulgação das discussões relacionadas com a interpretação das medidas restritivas é de interesse público. O princípio da segurança jurídica exige a divulgação, uma vez que é fundamental que o público compreenda o âmbito de aplicação das medidas restritivas, uma vez que uma violação pode conduzir a sanções penais, aplicadas por cada Estado-Membro. O princípio da segurança jurídica exige a divulgação, uma vez que o autor da denúncia invoca a divulgação dos documentos em apoio da sua alegação perante os órgãos jurisdicionais europeus de que as medidas restritivas contra si são ilegais.

21. No que diz respeito à proteção do processo decisório, o autor da denúncia alegou que o Conselho não tinha apresentado quaisquer razões quanto à forma como a divulgação implicaria um risco concreto de comprometer os seus processos decisórios pendentes e futuros.

Avaliação do Provedor de Justiça

Observações preliminares

22. A Provedora de Justiça observa que, na sequência do acordo alcançado em 14 de julho de 2015 em Viena sobre a questão nuclear iraniana, o Conselho prorrogou até 14 de janeiro de 2016 a suspensão das medidas restritivas da UE acordadas no Plano de Ação Conjunto com o Irão, de 24 de novembro de 2013. Tal permite à UE tomar as disposições e os preparativos necessários para a execução do novo Plano de Ação Conjunto Global [3].

23. O Provedor de Justiça congratula-se com o facto de o Conselho ter divulgado a maior parte dos documentos em questão quando tal lhe foi solicitado.

24. Para recusar o acesso a partes dos documentos, o Conselho baseou-se no artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, e no artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, que preveem, respetivamente, que:

"A instituição recusa o acesso a documentos cuja divulgação possa prejudicar a proteção do interesse público no que diz respeito às relações internacionais."

"O acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno no âmbito de deliberações e consultas preliminares na instituição em causa é recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, se a divulgação do documento for suscetível de prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, a menos que um interesse público superior imponha a divulgação."

25. O Provedor de Justiça observa que, de acordo com a jurisprudência constante, as exceções ao acesso do público aos documentos devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita, de modo a não comprometer a aplicação do princípio geral de que o público deve ter o acesso mais amplo possível aos documentos na posse das instituições [4].

26. No que diz respeito ao documento 10858/07, classificado como «Restrito UE», a inspeção do Provedor de Justiça revelou que os nomes dos Estados-Membros no corpo do documento tinham sido suprimidos antes da sua divulgação. O anexo I do documento, ao qual não foi concedido acesso, regista diferentes propostas/posições apresentadas por Estados-Membros identificados durante a reunião no que diz respeito a determinados conceitos utilizados em atos jurídicos relativos a sanções.

27. No que se refere ao documento 10858/07 COR 1, igualmente classificado como "Restrito UE", a inspecção revelou que se trata de uma simples rectificação que, em relação a uma proposta/posição específica, se limita a acrescentar o nome de um Estado-Membro não mencionado no documento 10858/07. A fundamentação da sua não divulgação é, portanto, evidentemente, idêntica à fundamentação da não divulgação do anexo I do documento 10858/07.

Exceção relativa à proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais

28. Segundo a jurisprudência, os interesses protegidos pela exceção relativa à proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais revestem um caráter particularmente essencial e sensível. O Tribunal de Justiça sublinhou o caráter complexo e delicado da decisão de uma instituição de conceder ou não acesso a esses documentos, o que exige um cuidado especial [5]. O Tribunal de Justiça reconheceu igualmente a margem de apreciação de uma instituição a este respeito. Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que uma instituição dispõe de um amplo poder de apreciação para determinar se a divulgação pode prejudicar o interesse público protegido [6].

29. Além disso, esta exceção não exige que a instituição pondere as exigências relacionadas com a proteção do interesse público no que diz respeito às relações internacionais com as que decorrem de outros interesses [7].

30. As partes retidas dos documentos em questão dizem respeito a medidas restritivas, que constituem «um instrumento essencial de política externa da UE que utiliza para prosseguir objetivos em conformidade com os princípios da Política Externa e de Segurança Comum»[8]. A exceção ao direito de acesso ligada à proteção do interesse público no que respeita às relações internacionais é, por conseguinte, aplicável a estas partes.

31. No entanto, tal como salientado pelo autor da denúncia, a instituição é obrigada a explicar de que forma a divulgação prejudicaria concreta e efetivamente o interesse protegido pela exceção em que se baseia. Além disso, o risco de o interesse ser prejudicado deve ser razoavelmente previsível e não deve ser puramente hipotético [9].

32. O Provedor de Justiça concorda com a avaliação do Conselho de que a libertação das partes retidas pode prejudicar os interesses e a segurança da União e dos Estados-Membros. A divulgação pormenorizada das propostas dos Estados-Membros, bem como a identidade e as posições tomadas por cada Estado-Membro, podem prejudicar as relações com o Irão num período muito delicado, ou seja, durante as negociações de um acordo sobre a questão nuclear. O Provedor de Justiça concorda que a divulgação integral dos documentos poderia ter um impacto negativo na posição internacional, não só dos Estados-Membros, mas também da União no seu conjunto, em especial no que diz respeito a outras questões paralelas em curso.

33. O Provedor de Justiça não partilha da apreciação do queixoso de que a divulgação de partes relacionadas com a "simples" interpretação de medidas restritivas não pode prejudicar específica e efectivamente as relações internacionais. Devido à natureza particularmente delicada das medidas restritivas, as considerações do Conselho relativas à divulgação podem também aplicar-se, embora as partes retidas contenham apenas propostas ou posições apresentadas pelos Estados-Membros relativamente à interpretação de determinados conceitos utilizados em atos jurídicos existentes. Estes conceitos e as suas interpretações dizem respeito, no contexto pertinente, a uma questão altamente sensível e importante. Se essas posições fossem divulgadas durante as negociações internacionais em curso, as informações sensíveis relativas a uma questão altamente importante e delicada passariam a ser do domínio público. É, pelo menos, razoavelmente previsível que tal divulgação prejudicaria a necessidade de proteger o interesse público no que respeita às relações internacionais.

34. O Provedor de Justiça observa igualmente que as razões apresentadas pelo Conselho para conceder acesso apenas parcial são suficientemente claras, em especial tendo em conta a necessidade de não prejudicar os interesses muito sensíveis protegidos [10]. Exigir que o Conselho apresente outras razões, tal como alegado pelo queixoso, equivaleria essencialmente à divulgação indireta de informações sensíveis.

35. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que o Conselho explicou suficientemente por que razão o interesse público no domínio das relações internacionais seria protegido através da ocultação de determinadas informações sensíveis.

36. A Provedora de Justiça observa que a avaliação acima referida não prejudica a eventual libertação das restantes partes uma vez alcançado um acordo final sobre o dossiê nuclear do Irão, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 7, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

Exceção relativa à proteção do processo decisório

37. Uma vez que o Conselho aplicou corretamente a exceção relativa à proteção do interesse público no que diz respeito às relações internacionais às partes retidas dos documentos solicitados, o Provedor de Justiça considera que não há que examinar se o Conselho cometeu um erro ao aplicar a exceção relativa à proteção do processo decisório nos termos do artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001.

Conclusão

Com base no inquérito relativo a esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

Não houve má administração por parte do Conselho.

O queixoso e o Conselho serão informados desta decisão.

 

Emily O'Reilly

Estrasburgo, 02/09/2015

 

[1] JO 2007, L 103, p. 1.

[2] Tratando-se de uma retificação ao documento 10858/07, não se trata de um documento autónomo.

[3] http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2015/07/14-eu-iran-sanctions-extended/.

[4] Processo C-612/13 P, ClientEarth/Comissão, acórdão de 16 de julho de 2015, ainda não publicado na Coletânea, n.o 57; Processo C-506/08 P Suécia e MyTravel Group, Coletânea 2011, p. I-6237, n.o 75; Processo C-64/05 P Suécia/Comissão, Coletânea 2007, p. I-11389, n.o 66; Processos apensos C-39/05 P e C-52/05 P Suécia e Turco/Conselho, Coletânea 2008, p. I-4723, n.o 36; e processo T-391/03, Franchet e Byk/Comissão, Coletânea 2006, p. II-2023, n.o 84.

[5] Processo C-266/05 P, Sison/Conselho, Coletânea 2007, p. I-1233, n.os 35 e 64.

[6] C-350/12 P In ́t Veld/Conselho, acórdão de 3 de julho de 2014, ainda não publicado na Coletânea, n.o 63; Acórdão Sison/Conselho, já referido, n.° 64.

[7] Acórdão Sison/Conselho, já referido, n.° 46.

[8] http://eeas.europa.eu/cfsp/sanctions/index_en.htm

[9] Acórdão In’t Veld/Conselho, já referido, n.° 52.

[10] Acórdão Sison/Conselho, já referido, n.° 82.