Antecedentes da denúncia

1. O autor da denúncia, uma empresa de pintura, participou num concurso lançado pelo Conselho da União Europeia, que atuou na qualidade de entidade adjudicante. O convite à apresentação de propostas, publicado no Suplemento do Jornal Oficial da União Europeia, dizia respeito à conclusão de obras de interiores (pintura, revestimento de pavimentos e paredes) que deviam ser realizadas em vários edifícios do Conselho em Bruxelas.

2. Por carta de 19 de Outubro de 2007, o Secretariado-Geral do Conselho informou o queixoso de que a sua candidatura tinha sido aceite e que lhe seriam enviados os documentos do concurso nas semanas seguintes.

3. Por carta de 17 de Março de 2008, o Secretariado-Geral enviou a todos os candidatos seleccionados os documentos do concurso em francês. O ponto 14 dos documentos do concurso, que tratava dos «Critérios de adjudicação», indicava que a proposta seria adjudicada ao proponente que apresentasse a proposta mais barata entre as propostas elegíveis, tal como indicado no anexo 3. O prazo para a apresentação das propostas terminava em 28 de Abril de 2008.

4. Em 7 e 8 de Abril de 2008, o Secretariado-Geral organizou visitas aos seus edifícios para os candidatos seleccionados. A participação na visita foi facultativa. O autor da denúncia visitou os edifícios em 7 de Abril de 2008. Em 10 de Abril de 2008, o Secretariado-Geral enviou a todos os candidatos uma carta acompanhada de um resumo de cinco páginas das perguntas e das respostas dadas durante as visitas.

5. Em 23 de Abril de 2008, o autor da denúncia apresentou a sua proposta. Na carta que acompanhava a proposta, o autor da denúncia enumerou 15 pontos relativos a determinados aspetos dos documentos do concurso e forneceu explicações sobre a sua proposta. Em especial, lamentou que, embora as perguntas que colocou durante a visita de 7 de abril de 2008 tivessem sido respondidas em neerlandês, os documentos do concurso não estivessem disponíveis nessa língua. O autor da denúncia alegou que as especificações técnicas eram muito sucintas e não estipulavam os critérios mínimos de qualidade para os materiais a utilizar. Chamou a atenção para o facto de os seus preços serem calculados com base no custo de materiais de alta qualidade e de que, se a entidade adjudicante estivesse disposta a aceitar materiais de qualidade inferior, tal poderia ter uma influência positiva no preço que poderia oferecer.

6. A comissão de avaliação avaliou as propostas em 15 de Maio e 12 de Junho de 2008. A proposta do autor da denúncia foi classificada em quarto lugar entre cinco propostas apresentadas. Foi selecionada outra empresa («empresa A») como proponente vencedor.

7. Em 17 de Junho de 2008, o queixoso enviou uma carta ao Secretariado-Geral solicitando-lhe que tomasse posição sobre as observações formuladas na sua carta de 23 de Abril de 2008.

8. Por carta de 20 de Junho de 2008, o Secretariado-Geral informou o queixoso de que a sua proposta não tinha sido aceite por não ser a mais barata. Em seguida, indicou que a comissão de avaliação tinha tomado em consideração as observações formuladas pela queixosa na sua proposta e na sua carta de 23 de Abril de 2008.

9. Por carta de 4 de Julho de 2008, o queixoso informou o Secretariado-Geral de que discordava inteiramente da decisão tomada, uma vez que as razões em que se baseava não tinham sido devidamente explicadas. O autor da denúncia lamentou que, apesar de ter solicitado, durante a visita de 7 de Abril de 2008, o envio de uma versão neerlandesa dos documentos do concurso, essa versão não lhe tivesse sido disponibilizada. Em seguida, alegou que a posse dessa versão linguística podia ter tido uma influência positiva na sua oferta de preços. Em seguida, submeteu ao Secretariado-Geral as treze perguntas seguintes: 1) Que empresa apresentou a proposta mais barata? 2) A proposta foi adjudicada a esta empresa? 3) Qual era o preço total por ano oferecido por esta empresa? 4) Quais são os preços totais por capítulo oferecidos por esta empresa? 5) Em que percentagem somos mais caros do que a oferta mais barata? 6) A empresa mais barata já trabalhava directamente para o Conselho antes de Junho de 2008? 7) A empresa mais barata já trabalhava indirectamente para o Conselho antes de Junho de 2008 (em subcontrato)? 8) Pode fornecer-nos informações sobre todos os proponentes que respeitem o seu anonimato? 9) Como verificou que o proponente mais barato não previa uma sobreposição nas obras a realizar, tal como previsto nos capítulos I e II? 10) Como controlou - de acordo com o PC 124 - os salários, tal como solicitado no capítulo II? 11) De que forma tomou em consideração os meus comentários - que fazem parte integrante da nossa proposta? 12) Como analisou a minha proposta de redução da qualidade e dos preços? 13) Por que razão não recebemos uma cópia das eventuais perguntas que fez aos nossos concorrentes em consequência das nossas observações?

10. Por carta de 8 de Julho de 2008, o Secretariado-Geral respondeu ao queixoso. Recordou que, de acordo com o ponto 14 dos documentos do concurso, a proposta seria adjudicada ao proponente que apresentasse a proposta elegível mais barata. O Secretariado-Geral informou o autor da denúncia de que a proposta tinha sido adjudicada à empresa A. O Secretariado-Geral incluiu na sua resposta um quadro em que comparava a proposta de preço do autor da denúncia (1 652 338 EUR) com a proposta do proponente vencedor (1 097 920,90 EUR). Afirmou que o que tinha sido tido em conta era o «montante total da proposta», tal como indicado no anexo 3 dos documentos do concurso («Preços e outras condições financeiras»). Salientou que, no caso do autor da denúncia, este montante (1 603 293 EUR) diferia ligeiramente da proposta de preço do autor da denúncia. O Secretariado-Geral recordou igualmente que, uma vez que a proposta tinha sido adjudicada com base no preço mais baixo, apenas o preço tinha sido tido em conta e nenhum outro elemento, como a qualidade. Afirmou ainda que o Conselho não tinha tido necessidade de fazer perguntas adicionais sobre qualquer das observações da queixosa, nem sobre as dos outros proponentes, e acrescentou que nenhuma dessas observações tinha indicado a não conformidade das propostas. O Secretariado-Geral salientou que não podia fornecer mais informações sobre o conteúdo das propostas dos concorrentes do autor da denúncia (por exemplo, no que diz respeito ao preço por capítulo), uma vez que as propostas eram confidenciais e era necessário assegurar uma concorrência leal entre os proponentes. Informou igualmente o queixoso de que o contrato seria assinado com o proponente vencedor após o termo de um prazo de 14 dias de calendário a contar da notificação das decisões de adjudicação e de rejeição. No que diz respeito aos documentos do concurso, o Secretariado-Geral alegou que nunca recebeu um pedido explícito do autor da denúncia para os disponibilizar em neerlandês.

11. O concurso foi encerrado em 5 de Agosto de 2008. Em 15 de Outubro de 2008, o queixoso enviou uma nova carta ao Secretariado-Geral, alegando que este não tinha respondido às perguntas 6 e 7 contidas na carta do queixoso de 4 de Julho de 2008 e que as perguntas 8, 9, 10, 11, 12 e 13 não tinham obtido resposta suficiente. O autor da denúncia acrescentou ainda as seguintes perguntas adicionais: "1) Observamos que o preço oferecido pela empresa A é anormalmente baixo em comparação com a nossa oferta. Como teve o Conselho em conta o n.o 4 do artigo 110.o do KB [1] de 1.8.1996 (BS 26.1.1996)? Este KB permite um desvio de apenas 15 % em relação à média dos proponentes. 2) Com base no que precede, constatamos que a empresa A apresentou preços unitários anormalmente baixos. A empresa A foi autorizada a rever estes preços unitários? Esta revisão teve impacto na classificação da sua proposta? 3) O que quer dizer com "oferta regular mais baixa"? De que forma investigou a relação entre a qualidade e os salários mínimos? … Referimo-nos à nossa carta de 23 de abril de 2008 …, na qual indicamos claramente que faltavam determinadas indicações de acabamento e critérios qualitativos nos documentos do concurso. Compreenderá que existe uma ligação direta entre a percentagem de acabamento das obras necessárias e os preços unitários propostos. Qual a percentagem de acabamento que a empresa A propôs na sua proposta? Em relação a que preços unitários? Tal como claramente mencionado na nossa carta de 23 de Abril de 2008, os nossos preços unitários poderiam ser positivamente influenciados (preço mais baixo) se V. Ex.a tivesse incluído um critério de qualidade mínima nos documentos do concurso. 4) De que forma irá controlar se a empresa A cumprirá todas as especificações técnicas do concurso, bem como todas as obrigações legais (cf. PC124), tal como indicado na sua carta? 5) Será que [o concurso] apenas aborda as obras de acabamento ou está previsto que edifícios inteiros precisem de ser pintados, porque, na nossa opinião, os preços da empresa A são anormalmente baixos? … 6) Pode enviar-nos uma panorâmica de todos os proponentes e das suas propostas de preços? 7) De que forma procedeu à avaliação das quantidades mencionadas no seu quadro recapitulativo? … 8) Por que foram impostos nomes de produtos e/ou marcas para trabalhos de revestimento de papel de parede e pavimentos? Isto está em contradição com as obras de pintura. … Foi considerada uma oferta de um produto semelhante?" O autor da denúncia contestou igualmente a declaração do Secretariado-Geral de que não tinha solicitado uma versão neerlandesa dos documentos do concurso. Salientou que o Sr. T., agindo em nome do autor da denúncia, tinha apresentado explicitamente este pedido durante a visita de 7 de Abril de 2008, na presença dos concorrentes.

12. Em 5 de Novembro de 2008, o Secretariado-Geral respondeu ao queixoso, remetendo para a correspondência anterior e salientando que a legislação belga em matéria de contratos públicos não era aplicável no caso em apreço, que devia ser apreciada exclusivamente com base no Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias [2] («Regulamento Financeiro») e nas Disposições de Execução do Regulamento Financeiro [3] («Disposições de Execução»). Concluiu que não podia fornecer mais informações.

Objeto do inquérito

13. Na sua queixa ao Provedor de Justiça, o queixoso salientou que, quando apresentou a sua proposta em 23 de Abril de 2008, formulou algumas observações técnicas e administrativas relativas i) a especificações técnicas pouco claras no que se refere aos critérios exactos do Conselho no que se refere à qualidade exigida para as obras de pintura; ii) o facto de os seus preços unitários poderem ser inferiores se os critérios de qualidade forem clarificados; iii) a obrigação de pagar salários mínimos; e iv) a obrigação de fornecer produtos de determinados produtores (carpete, vinil).

14. O queixoso salientou que a sua queixa se devia ao facto de o Conselho ter negado ter sido solicitado uma versão neerlandesa dos documentos do concurso. Acrescentou que, segundo as informações de que dispunha, se afigurava que o proponente vencedor tinha trabalhado para o Conselho durante mais de dez anos e tinha conhecimento prévio da proposta, a saber, que as quantidades a entregar seriam inferiores às efetivamente exigidas.

15. Na sua denúncia, o autor da denúncia referiu, nomeadamente, a proibição de discriminação, prevista no artigo 5.o, n.o 3, do Código Europeu de Boa Conduta Administrativa, o princípio da objetividade (artigo 9.o do Código) e o direito a uma boa administração (artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia)[4].

16. O autor da denúncia declarou que a sua denúncia dizia respeito às seguintes alegadas «infrações»: i) «confusão» e «negação da certeza linguística»[5]; ii) falta de resposta ou resposta incompleta às perguntas; iii) investigação incompleta das propostas de preços; e iv) conhecimento prévio por parte do proponente vencedor. No que diz respeito ao ponto ii), o autor da denúncia alegou que o Conselho não tinha respondido, ou não tinha respondido completamente, às perguntas relativas, em especial, 1) à «língua neerlandesa do convite»; (2) a "história mais barata"[sic] da empresa A; 3) Os «elementos relativos à conformidade»; (4) observações mencionadas na proposta de preço do autor da denúncia; e 5) as questões que possam ter sido colocadas a outros proponentes. O autor da denúncia observou que presumia que certas informações estavam a ser ocultadas.

17. Na sua carta solicitando ao Conselho um parecer sobre a queixa, o Provedor de Justiça interpretou as observações do queixoso no sentido de que este pretendia alegar que o Conselho:

1) não disponibilizou os documentos do concurso em neerlandês, apesar do pedido do queixoso nesse sentido;

2) não respondeu às perguntas do queixoso;

3) examinou de forma incompleta as propostas de preços; e

4) adjudicou o concurso a uma empresa que tinha certos conhecimentos sobre o concurso que outras empresas não possuíam.

O inquérito

18. A queixa foi transmitida ao Conselho para parecer. O Conselho enviou o seu parecer em 22 de Setembro de 2009, que foi seguidamente transmitido ao queixoso. O autor da denúncia enviou as suas observações em 30 de Outubro de 2009.

19. Em 21 de Abril de 2010, o Provedor de Justiça decidiu que era necessário proceder a uma inspecção do processo do Conselho. A inspecção foi efectuada pelos serviços do Provedor de Justiça em 16 de Junho de 2010. Em 28 de junho de 2010, o Provedor de Justiça enviou uma cópia do relatório de inspeção ao queixoso, convidando-o a apresentar observações. O autor da denúncia apresentou observações em 30 de junho de 2010.

20. Nas suas observações sobre o parecer do Conselho, o queixoso declarou que, caso se verificasse má administração, pretendia receber uma compensação adequada correspondente a 10 % da sua proposta. Tendo em conta as suas conclusões sobre a queixa inicial (ver pontos 28, 37 a 42, 52 e 57 infra), o Provedor de Justiça considerou que não era necessário aceitar este novo pedido de inquérito.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

A. Alegada não disponibilização dos documentos do concurso em neerlandês

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

21. O queixoso alegou que o Conselho não disponibilizou os documentos do concurso em neerlandês, apesar do seu pedido nesse sentido.

22. No seu parecer, o Conselho alegou que a alegação do queixoso não correspondia à realidade, uma vez que não existia um único documento no seu processo que demonstrasse que o Secretariado-Geral tinha recebido tal pedido. O Conselho alegou que, em nenhum momento antes da apresentação da sua proposta em 23 de abril de 2008, o autor da denúncia fez perguntas em neerlandês ou reagiu ao facto de os documentos do concurso estarem redigidos em francês. Entre 10 de abril de 2008 (data em que o relatório da visita de 7 e 8 de abril de 2008 foi enviado aos proponentes) e 28 de abril de 2008 (data-limite de apresentação das propostas), nenhum candidato solicitou uma tradução dos documentos do concurso para outra língua. O Conselho recordou que a queixosa é uma sociedade que opera na Valónia, em França e no Luxemburgo e que, por conseguinte, está habituada a trabalhar em duas línguas, sendo perfeitamente capaz de compreender a documentação que o Secretariado-Geral enviou a todos os candidatos. Tal foi igualmente confirmado pelos pontos pormenorizados que o autor da denúncia levantou na carta que acompanhava a sua proposta e pelo facto de a sua proposta de preço ter sido apresentada em francês. Foi apenas ao apresentar a sua proposta que o autor da denúncia lamentou não ter recebido os documentos do concurso em neerlandês. Mesmo que esta declaração devesse ser considerada um pedido implícito de tradução dos documentos do concurso para neerlandês, quod non, e não obstante o facto de, com base no artigo 141.o, n.o 1, das Disposições de Aplicação, o Secretariado-Geral não ser obrigado a responder aos pedidos de documentos apresentados menos de cinco dias úteis antes do termo do prazo de apresentação das propostas, tal pedido teria sido inútil, uma vez que o autor da denúncia tinha acabado de apresentar a sua proposta com base na versão francesa dos documentos do concurso, que tinha recebido, compreendido e analisado. O Conselho concluiu que não tinha cometido qualquer irregularidade, quer através do envio dos documentos do concurso em francês, quer no que diz respeito à «certeza linguística».

23. Nas suas observações, o queixoso afirmou que o Conselho se recusou erradamente a aceitar o pedido implícito de tradução dos documentos do concurso para neerlandês, que apresentou na sua carta de 23 de Abril de 2008. Salientou que este pedido foi apresentado dentro do prazo, ou seja, cinco dias antes do termo do prazo de apresentação das propostas. O autor da denúncia manteve igualmente o seu argumento de que solicitou uma versão neerlandesa dos documentos do concurso durante a visita de 7 de Abril de 2008. Esclareceu que este pedido foi dirigido a um funcionário do Conselho cuja língua materna era o neerlandês, que respondeu que o documento seria fornecido ao queixoso. O autor da denúncia alegou que o relatório sobre a visita estava, por conseguinte, incompleto. O autor da denúncia rejeitou por ser irrelevante o argumento do Conselho de que o autor da denúncia dominava o francês e operava em territórios de língua francesa, podendo assim compreender os documentos do concurso. O queixoso alegou que a primeira língua oficial na Bélgica, o país de acolhimento do Conselho, era o neerlandês. Salientou ainda que o ponto IV.3.6 do convite à apresentação de propostas indica que os neerlandeses podem ser utilizados no processo de concurso. Na opinião do autor da denúncia, os proponentes tinham, portanto, o direito de esperar que os documentos do concurso fossem disponibilizados numa língua diferente do francês.

24. O autor da denúncia concluiu que, tendo apresentado um pedido de versão neerlandesa dos documentos do concurso durante a visita de 7 de abril de 2008 e reiterado o seu pedido na sua carta de 23 de abril de 2008, o artigo 41.o, n.o 4, da Carta dos Direitos Fundamentais relativo à «certeza linguística» tinha sido violado.

Avaliação do Provedor de Justiça

25. O Provedor de Justiça toma nota do argumento do queixoso de que apresentou dois pedidos de uma versão neerlandesa dos documentos do concurso, a saber: i) pela primeira vez durante a visita de 7 de Abril de 2008 e ii) pela segunda vez na sua carta de 23 de Abril de 2008. No que diz respeito ao pedido alegadamente apresentado durante a visita de 7 de Abril de 2008, o Provedor de Justiça observa que o queixoso não apresentou qualquer documento que comprovasse a sua alegação. É verdade que o autor da denúncia alegou que o seu pedido foi apresentado oralmente. No entanto, esse pedido não é mencionado no relatório sobre a visita de 7 de Abril de 2008, que foi transmitido ao autor da denúncia. Se esse pedido foi apresentado e aceite durante essa visita, coloca-se a questão de saber por que razão o queixoso não escreveu ao Conselho para chamar a sua atenção para o facto de o referido relatório estar incompleto. No entanto, não parece ter sido tomada qualquer medida nesse sentido.

26. No que diz respeito ao pedido alegadamente apresentado na carta de 23 de Abril de 2008, o Provedor de Justiça observa que, nessa carta, o queixoso se limitou a lamentar o facto de os documentos do concurso não estarem disponíveis em neerlandês. O Provedor de Justiça considera que esta carta dificilmente poderia ser entendida, tal como alegado pelo queixoso, como um pedido implícito de uma versão neerlandesa do documento do concurso, especialmente tendo em conta o facto de a carta de 23 de Abril de 2008 ser a própria carta através da qual o queixoso apresentou a sua proposta. O Provedor de Justiça considera que este facto demonstra que o queixoso não parece ter encontrado qualquer problema na apresentação da sua proposta com base nos documentos do concurso em francês. Observa igualmente que, quando o queixoso apresentou a sua proposta por carta de 23 de Abril de 2008, agradeceu ao Conselho por ter respondido às suas perguntas em neerlandês durante a visita de 7 de Abril de 2008. Tendo em conta estas circunstâncias, o autor da denúncia teria de apresentar um pedido explícito se, não obstante, desejasse receber os documentos do concurso em neerlandês. No entanto, tal pedido explícito não foi apresentado na carta do autor da denúncia de 23 de Abril de 2008.

27. O autor da denúncia referiu-se ao direito a uma boa administração e, em especial, ao artigo 41.o, n.o 4, da Carta dos Direitos Fundamentais, que, segundo o autor da denúncia, garante a «certeza linguística». O Provedor de Justiça gostaria de salientar que este artigo prevê que «uma pessoa pode escrever às instituições da União numa das línguas dos Tratados e deve ter uma resposta na mesma língua». Este artigo aborda, assim, a questão da língua que deve ser utilizada na resposta à correspondência dos cidadãos. Por conseguinte, só seria relevante no presente contexto se o Conselho não tivesse respondido ao queixoso na mesma língua utilizada por este último na sua correspondência com o Conselho. No entanto, o Provedor de Justiça observa que, em 20 de Junho, 8 de Julho e 5 de Novembro de 2008, o Conselho respondeu em neerlandês às cartas do queixoso redigidas em neerlandês.

28. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça concluiu que não houve má administração por parte do Conselho relativamente a este aspeto do caso.

B. Alegada falta de resposta às perguntas

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

29. O queixoso alegou que o Conselho não respondeu às suas perguntas. Mais especificamente, alegou que o Conselho não respondeu, ou não respondeu completamente, às perguntas relativas (1) à «língua neerlandesa do convite»; (2) a "história mais barata"[sic] da empresa A; 3) Os «elementos relativos à conformidade»; (4) observações mencionadas na proposta de preço do autor da denúncia; e 5) a existência de questões que possam ter sido colocadas a outros proponentes.

30. No seu parecer, o Conselho declarou que considerava ter dado respostas adequadas a todas as perguntas do queixoso. Alegou que certas questões não podiam ser respondidas quanto ao mérito, uma vez que iam além das limitações do Regulamento Financeiro (por exemplo, as questões relativas à informação sobre os concorrentes) ou do quadro do procedimento de concurso, que foi encerrado em 5 de agosto de 2008 (por exemplo, as questões da carta de 15 de outubro de 2008). O Conselho declarou que a impressão geral dada pela queixa era a de que o queixoso pretendia fazer uso do seu direito de apresentar queixa ao Provedor de Justiça na esperança de obter acesso a informações a que não tinha direito.

31. No que diz respeito à alegada falta de resposta à pergunta do autor da denúncia contida na sua carta de 4 de Julho de 2008 e relativa à «história mais barata» da empresa A, o Conselho salientou que esta carta pertencia à categoria de correspondência entre um proponente rejeitado e a Entidade Adjudicante. O artigo 100.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro prevê, a este respeito, que, mediante pedido escrito de um proponente rejeitado, a Entidade Adjudicante deve notificar todos os candidatos ou proponentes cujas candidaturas ou propostas tenham sido rejeitadas dos motivos pelos quais a decisão foi tomada, das características e vantagens relativas da proposta selecionada, bem como do nome do proponente a quem o contrato é adjudicado. As informações solicitadas pelo queixoso sobre a "história" da empresa A não dizem claramente respeito às informações definidas no n.o 2 do artigo 100.o do Regulamento Financeiro. Por conseguinte, o Secretariado-Geral tinha o direito de não responder a esta pergunta.

32. No que respeita à alegada falta de resposta a uma questão relativa à conformidade das propostas apresentadas com os requisitos mínimos de qualidade, o Conselho recordou que a comissão de avaliação analisou todas as propostas quanto à sua conformidade com os requisitos mínimos, uma vez que tal era uma condição prévia antes de proceder à avaliação financeira das propostas. Indicou que todas as propostas tinham sido consideradas conformes com os requisitos mínimos e que tinha informado o autor da denúncia em conformidade na sua carta de 8 de julho de 2008.

33. No que diz respeito à alegada falta de resposta à pergunta do queixoso na sua carta de 4 de Julho de 2008 sobre se tinham sido feitas perguntas a outras empresas, o Conselho salientou mais uma vez que esta questão não dizia respeito a informações que o Secretariado-Geral tivesse de comunicar ao queixoso com base no artigo 100.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro. O Conselho indicou que, em 5 de junho de 2008, o seu Secretariado-Geral tinha enviado uma carta à empresa A, solicitando-lhe que clarificasse e confirmasse determinadas propostas de preços, mas que tal não constituía uma infração às regras do procedimento de concurso. O Secretariado-Geral não era obrigado a informar o autor da denúncia dos esclarecimentos que recebeu sobre as propostas dos concorrentes do autor da denúncia, uma vez que tal poderia prejudicar os seus interesses comerciais e a concorrência leal entre os proponentes.

34. Nas suas observações, o queixoso salientou que a sua alegação de falta de resposta dizia mais especificamente respeito às respostas do Conselho relativas à descrição insuficientemente clara da qualidade contida nos documentos do concurso e à questão dos salários mínimos. O autor da denúncia alegou que o Conselho não contestou o facto de o autor da denúncia ter, em tempo útil, ou seja, pelo menos cinco dias antes do termo do prazo de apresentação das propostas, criticado a falta de clareza dos documentos do concurso. Em seguida, salientou que, na sua carta de 23 de abril de 2008, tinha salientado que os documentos do concurso continham especificações técnicas pouco claras, mais especificamente no que diz respeito às obras de pintura e de revestimento de pavimentos. Além disso, indicou que o Conselho tinha admitido, no seu parecer, que tinha pedido esclarecimentos à empresa A no que respeita à sua proposta de preço. Na opinião do autor da denúncia, tal revelou a existência de problemas com as especificações técnicas e de preços. Nas suas observações sobre o relatório de inspeção, o queixoso afirmou igualmente que o Conselho se estava a esconder por detrás do argumento da má tradução.

Avaliação do Provedor de Justiça

35. O Provedor de Justiça observa que, nas suas observações, o queixoso pareceu desviar o foco da sua alegação da alegada falta de resposta do Conselho às suas perguntas específicas para uma crítica de que os documentos do concurso não eram suficientemente claros no que se refere às obras a realizar, o que afectou a sua proposta de preço. No entanto, o Provedor de Justiça considera que o que deve ser examinado no caso em apreço é a alegação inicial de falta de resposta, que constava da queixa de 28 de abril de 2009 e sobre a qual o Conselho foi convidado a apresentar um parecer. No que diz respeito à alegada falta de clareza dos documentos do concurso, o Provedor de Justiça limita-se a salientar que a alegada falta de clareza não parece ter impedido o queixoso de apresentar uma proposta elegível e completa em 23 de Abril de 2008. Afigura-se igualmente que o autor da denúncia não parece ter levantado a questão da alegada falta de clareza dos documentos do concurso antes de apresentar a sua proposta.

36. A alegação inicial do queixoso era de que o Conselho não tinha respondido às suas perguntas. O Provedor de Justiça observa que o queixoso apresentou um número considerável de perguntas, a saber, 13 na sua carta de 4 de Julho de 2008 e oito perguntas adicionais na sua carta de 15 de Outubro de 2008. No entanto, na sua queixa ao Provedor de Justiça, o queixoso indicou que estava particularmente preocupado com a reacção do Conselho às perguntas relativas às cinco questões mencionadas no ponto 29 supra. O Provedor de Justiça observa igualmente que, na sua carta de 15 de Outubro de 2008, o queixoso alegou explicitamente que as perguntas 6 e 7 da sua carta de 4 de Julho de 2008 não tinham obtido resposta. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que o seu exame deve limitar-se à reação do Conselho às referidas perguntas, na medida em que estas possam ser identificadas com base na descrição do queixoso.

37. As perguntas 6 e 7 da carta do autor da denúncia de 4 de julho de 2008 diziam respeito à questão de saber se o proponente vencedor já tinha trabalhado, direta ou indiretamente, para o Conselho. O Provedor de Justiça observa que o Conselho não respondeu a estas questões nas suas cartas de 8 de Julho e 5 de Novembro de 2008. No entanto, no âmbito do seu parecer sobre a alegação de que o proponente vencedor dispunha de certas informações prévias (ver ponto D infra), o Conselho explicou que a empresa A tinha trabalhado como subcontratante para empresas que tinham anteriormente trabalhado para o Conselho. Dado que, por conseguinte, o Conselho abordou eficazmente estas duas questões no seu parecer, o Provedor de Justiça considera que não são necessários mais inquéritos sobre esta parte do processo.

38. Quanto à alegada falta de resposta aos pontos 1 a 5 do ponto 29 supra, o Provedor de Justiça observa o seguinte. No que se refere ao ponto 1) «Língua neerlandesa do convite», o Provedor de Justiça observa que não havia perguntas sobre a língua do convite nas cartas do queixoso de 4 de Julho e 15 de Outubro de 2008. Por conseguinte, o Provedor de Justiça parte do princípio de que o queixoso pretendia referir-se à questão da disponibilização dos documentos do concurso em neerlandês. No entanto, esta questão já foi analisada no contexto da análise da primeira alegação, que levou à conclusão de que o autor da denúncia não solicitou uma tradução antes ou aquando da apresentação da sua proposta. Na falta de tal pedido, não se pode censurar o Conselho por não ter respondido. Por conseguinte, não foi detetado qualquer caso de má administração em relação a este aspeto do processo.

39. O ponto 2 referia-se à «história mais barata» da empresa A. O Provedor de Justiça observa que as perguntas feitas com estas palavras não foram feitas nas cartas do queixoso de 4 de Julho e 15 de Outubro de 2008. Na medida em que esta expressão algo pouco clara pode ter de ser entendida como perguntando se a empresa A já tinha trabalhado para o Conselho no passado, o seu conteúdo seria o mesmo que as perguntas 6 e 7 da carta do queixoso de 4 de Julho de 2008. Por conseguinte, o Provedor de Justiça remete para a sua conclusão no n.° 37, supra.

40. No que diz respeito à alegada falta de resposta ao ponto 3 referido no ponto 29 supra, a saber, os «elementos relativos à conformidade», o Provedor de Justiça observa que não é claro quais as perguntas específicas que o queixoso pretendia colocar. Em todo o caso, no seu parecer, o Conselho descreveu pormenorizadamente a forma como analisou a conformidade das propostas apresentadas. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que, na ausência de mais pormenores que especifiquem quais as perguntas que não obtiveram resposta, não parecem ser necessários mais inquéritos sobre esta parte da alegação.

41. No que diz respeito ao ponto 4, quando o autor da denúncia alegou que o Conselho não respondeu às observações feitas na sua proposta de preço, também não é totalmente claro quais as perguntas que o autor da denúncia pretendia fazer. Com efeito, a carta de 23 de abril de 2008, através da qual o autor da denúncia apresentou a sua proposta (incluindo a sua proposta de preço), não contém quaisquer questões. Pelo contrário, contém apenas uma lista de 15 pontos em que o autor da denúncia prestou esclarecimentos adicionais sobre diferentes aspetos da sua proposta. Na ausência de perguntas precisas sobre estes 15 pontos, o Provedor de Justiça não deteta qualquer caso de má administração relativamente a este aspeto do caso.

42. Por último, no que respeita à alegada falta de resposta à questão suscitada no n.° 29, ponto 5, supra, relativa a questões que podem ter sido colocadas a outros proponentes, o Provedor de Justiça observa que o Conselho abordou esta questão na sua carta de 8 de julho de 2008. Nessa carta, explicou que não tinha considerado necessário colocar questões adicionais relativamente às observações feitas nas propostas da queixosa, nem nas dos outros proponentes. No entanto, no seu parecer, o Conselho salientou que tinha pedido à empresa A que clarificasse e confirmasse determinadas propostas de preços. Durante a inspeção do processo, realizada em 16 de junho de 2010, os representantes do Conselho alegaram que a declaração na sua carta de 8 de julho de 2008 não era contrariada pelo que afirmava no seu parecer e que a aparente contradição se devia a um problema relativo à redação da carta ao queixoso de 8 de julho de 2008, que tinha sido traduzida do francês. Os representantes do Conselho explicaram que, embora os proponentes não estejam autorizados a apresentar complementos ou aditamentos às suas propostas após o termo do prazo do concurso, o Conselho pode solicitar a confirmação dos preços e que esta subtileza foi erradamente expressa na carta ao queixoso. É verdade que o Conselho não colocou questões adicionais à empresa A, mas pediu-lhe que confirmasse a sua proposta de preço. O Conselho respondeu assim à pergunta do queixoso e forneceu uma explicação razoável para o que, à primeira vista, parecia ser uma contradição nas suas respostas. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que não houve má administração em relação a este aspeto da alegada falta de resposta.

43. O Provedor de Justiça observa que, no seu parecer, o Conselho se referiu várias vezes ao artigo 100.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro, alegando que certas informações não se enquadravam na categoria de informações que devia comunicar aos outros proponentes ao abrigo desta disposição. O artigo 100.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro prevê que «[a] entidade adjudicante notifica todos os candidatos ou proponentes cujas candidaturas ou propostas tenham sido rejeitadas, os motivos pelos quais a decisão foi tomada, bem como todos os proponentes cujas propostas sejam admissíveis e que o solicitem por escrito, das características e vantagens relativas da proposta selecionada e do nome do proponente a quem o contrato é adjudicado. No entanto, não é necessário divulgar determinados elementos sempre que a divulgação possa prejudicar a aplicação da lei, ser contrária ao interesse público, lesar os interesses comerciais legítimos de empresas públicas ou privadas ou falsear a concorrência leal entre essas empresas". O Provedor de Justiça considera que este artigo dificilmente pode ser interpretado no sentido de que o Conselho não pode divulgar outras informações para além das mencionadas nesta disposição. O artigo 100.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro torna obrigatória a prestação de determinadas informações. Se for apresentado um pedido de informações complementares, esse pedido não deve basear-se no artigo 100.o, n.o 2, mas ser apreciado em função dos seus próprios méritos, tendo devidamente em conta as limitações explícitas estabelecidas na referida disposição. O Provedor de Justiça observa, no entanto, que, embora o Conselho tenha argumentado que não podia fornecer as referidas informações por força do n.o 2 do artigo 100.o do Regulamento Financeiro, respondeu de forma suficiente às perguntas do queixoso. Por conseguinte, não é necessário um exame mais pormenorizado da pertinência do artigo 100.o, n.o 2, do Regulamento Financeiro para casos como o presente.

C. Alegado exame incompleto das propostas de preços

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

44. O queixoso alegou que o exame das propostas de preços efectuado pelo Conselho estava incompleto.

45. No seu parecer, o Conselho remeteu para o ponto IV.2.1 do anúncio do concurso no Jornal Oficial e para o ponto 14 dos documentos do concurso, segundo os quais a proposta seria adjudicada com base no critério do preço mais baixo, ou seja, ao proponente cuja proposta preenchesse os critérios mínimos de qualidade e que propusesse a proposta de preço mais baixo. Isto significava que o facto de uma proposta oferecer materiais de qualidade superior à qualidade mínima exigida não podia ter influência na classificação dessa proposta, uma vez que o único parâmetro tido em conta era o preço. Quando o autor da denúncia apresentou a sua proposta em 23 de Abril de 2008, informou o Secretariado-Geral de que tinha optado por materiais de elevada qualidade e que uma qualidade inferior dos materiais poderia influenciar a sua oferta de preços. O Conselho declarou que era lógico que (o que o autor da denúncia considerava ser) a maior qualidade dos materiais oferecidos na sua proposta resultasse numa proposta de preço mais elevada. A comissão de avaliação tomou nota das informações adicionais fornecidas pelo queixoso juntamente com a sua proposta, mas não pôde ter em conta essas informações adicionais para efeitos de classificação dos candidatos, uma vez que a classificação se baseava apenas no preço mais baixo.

46. Nas suas observações, o queixoso alegou que a insistência do Conselho no facto de o critério decisivo para a adjudicação da proposta ser a proposta de preço mais baixo suscitava dúvidas. Indicou que os documentos do concurso não descreviam claramente as obras de pintura a realizar. Por conseguinte, o autor da denúncia indicou na sua carta de 23 de abril de 2008 que, se a qualidade dos materiais pudesse ser inferior à que oferecia, tal poderia ter uma influência positiva na sua oferta de preços.

A inspeção

47. Em 16 de Junho de 2010, os representantes do Provedor de Justiça procederam a uma inspecção do processo do Conselho. Durante a inspecção, os representantes do Conselho explicaram que, nos termos do Regulamento Financeiro, se pode pedir aos proponentes uma confirmação no caso de uma proposta anormalmente baixa e que, no caso em apreço, tendo em conta que certos preços propostos pela empresa A eram particularmente baixos, o Secretariado-Geral pediu-lhe que confirmasse os seus preços. Explicaram ainda que a avaliação da comissão de avaliação foi concluída em 12 de Junho de 2008 e que o processo foi então apresentado à Comissão Consultiva dos Achados e Marços (CCAM), que emitiu um parecer favorável em 20 de Junho de 2008.

Outros argumentos apresentados ao Provedor de Justiça após a inspeção

48. Nas suas observações sobre o relatório de inspecção, o queixoso afirmou que o conteúdo do processo do concurso e as respostas do Conselho eram incoerentes. Na opinião do queixoso, o relatório confirmava que o proponente vencedor tinha proposto preços anormalmente baixos. Indicou igualmente que desconhecia os pormenores do Regulamento Financeiro. Por último, o queixoso solicitou o acesso ao processo do Conselho, a fim de obter provas adicionais em apoio da sua queixa.

Avaliação do Provedor de Justiça

49. O ponto IV.2.1 do anúncio do convite indicava que o critério de adjudicação era o «preço mais baixo». O ponto 14 (Critérios de adjudicação) dos documentos do concurso fornecia mais pormenores e indicava que a proposta seria adjudicada ao proponente que apresentasse a proposta menos dispendiosa entre as propostas normais. Mencionou ainda que o preço a ter em conta para o cálculo era o preço que cobria a totalidade do montante da oferta. O argumento do queixoso de que deveriam ser colocadas questões sobre a razão pela qual o Conselho insistiu tanto na proposta de preço mais baixo é, por conseguinte, difícil de compreender, uma vez que era isso que o convite à apresentação de propostas e os documentos do concurso previam explicitamente.

50. A inspeção revelou que a comissão de avaliação estabeleceu um quadro Excel comparativo de 8 páginas muito pormenorizado, no qual as propostas de preços dos cinco proponentes eram comparadas entre si para cada capítulo e, em seguida, classificadas entre a proposta mais barata e a mais cara.

51. Verificou-se ainda que, uma vez que a primeira avaliação de 15 de maio de 2008 revelou que certos preços unitários propostos pela empresa A eram particularmente baixos, a comissão de avaliação decidiu solicitar à empresa A que confirmasse esses preços. A carta do Conselho de 5 de Junho de 2008 nesse sentido chamou especialmente a atenção da empresa A para o facto de os esclarecimentos a prestar não poderem implicar qualquer alteração das condições da sua proposta. Em seguida, a comissão de avaliação reuniu-se pela segunda vez em 12 de Junho de 2008, confirmou a classificação que tinha estabelecido em 15 de Maio de 2008 e propôs que a proposta fosse adjudicada à empresa A.

52. Com base nos seus inquéritos, o Provedor de Justiça conclui que as propostas de preços foram cuidadosamente examinadas e comparadas pela Comissão de Avaliação. Por conseguinte, a alegação do autor da denúncia é infundada. Por conseguinte, não foi detetado qualquer caso de má administração no que diz respeito a esta parte do processo.

53. Por último, no que diz respeito ao pedido de acesso do queixoso ao processo do Conselho, o Provedor de Justiça gostaria de informar o queixoso de que, em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 [6], deverá dirigir o seu pedido de acesso directamente ao Conselho.

D. Alegado conhecimento prévio por parte do proponente vencedor

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

54. O autor da denúncia alegou que o Conselho adjudicou o concurso a uma empresa que tinha um certo conhecimento prévio do concurso que outras empresas não possuíam.

55. O Conselho salientou que, no passado, a empresa A tinha trabalhado exclusivamente como subcontratante para empresas que tinham anteriormente trabalhado para o Conselho, mas que nunca tinha sido um dos contratantes do Conselho, nem participado em quaisquer concursos anteriores. Por conseguinte, rejeitou a alegação do autor da denúncia e salientou igualmente que não era apoiada por quaisquer elementos de prova concretos.

56. Nas suas observações, o autor da denúncia alegou que, embora a empresa A não tivesse sido diretamente contratada pelo Conselho, este não tinha contestado que a empresa A já tinha trabalhado para ela durante muitos anos como subcontratante. Isto também foi confirmado pelas informações no site da empresa A. Pode, portanto, deduzir-se que, com base na sua experiência, a empresa A estava perfeitamente consciente da qualidade do trabalho exigido e dos procedimentos pertinentes. O autor da denúncia alegou que se tratava de um facto importante, uma vez que existia um nexo de causalidade entre a falta de clareza dos documentos do concurso, por um lado, e a adjudicação do concurso a uma empresa já familiarizada com as exigências do Conselho, por outro. Além disso, considerando que o Conselho tinha solicitado à empresa A esclarecimentos e confirmação das suas propostas de preços, o autor da denúncia alegou que esta empresa tinha tido uma clara vantagem no processo de concurso. O autor da denúncia concluiu que não tinha havido qualquer tratamento objetivo e equitativo e que o artigo 5.o, n.o 3, e o artigo 9.o do Código Europeu de Boa Conduta Administrativa tinham sido violados.

Avaliação do Provedor de Justiça

57. O Provedor de Justiça observa que o queixoso não apresentou quaisquer elementos de prova concretos que demonstrassem que a empresa A tinha um certo conhecimento prévio sobre a proposta que os outros quatro proponentes não tinham. A alegação do autor da denúncia parece basear-se principalmente em presunções. O facto de a empresa A ter trabalhado como subcontratante para empresas que anteriormente trabalhavam para o Conselho não significa que tivesse conhecimento prévio da proposta em causa. Na ausência de quaisquer elementos de prova tangíveis, o Provedor de Justiça conclui que o queixoso não demonstrou a sua alegação. Por conseguinte, não foi detetado qualquer caso de má administração em relação a este aspeto do processo.

E. Conclusões

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

Não houve má administração por parte do Conselho.

O queixoso e o Conselho serão informados desta decisão.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Feito em Estrasburgo, em 9 de Dezembro de 2010

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[1] KB significa "Koninklijk Besluit", ou seja, um decreto real belga ou decisão do governo.

[2] Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho, de 25 de Junho de 2002, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias (JO L 248).

[3] Regulamento (CE, Euratom) n.° 2342/2002 da Comissão, de 23 de Dezembro de 2002, que estabelece as normas de execução do Regulamento (CE, Euratom) n.° 1605/2002 do Conselho, que institui o Regulamento Financeiro aplicável ao orçamento geral das Comunidades Europeias, JO L 357.

[4] O artigo 41.o, n.o 4, da Carta dos Direitos Fundamentais estabelece que «[t]odas as pessoas podem dirigir-se por escrito às instituições da União numa das línguas dos Tratados e devem ter uma resposta redigida na mesma língua».

[5] Em neerlandês: "ontsteltenis" e "ontkenning van de taalzekerheid".

[6] Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).