Antecedentes da denúncia

1. A presente queixa diz respeito à autorização concedida pela Comissão Europeia a um antigo comissário para ocupar um lugar no setor privado após o termo do seu mandato. O objeto do inquérito do Provedor de Justiça sobre a queixa não é o comportamento do antigo Comissário, mas sim o da Comissão.

2. Ferrero-Waldner foi Comissária responsável pelas Relações Externas e Política Europeia de Vizinhança de novembro de 2004 a dezembro de 2009, bem como Comissária responsável pelo Comércio e Política Europeia de Vizinhança de dezembro de 2009 a fevereiro de 2010.

3. Em 4 de novembro de 2009, 17 de dezembro de 2009 e 1 de fevereiro de 2010, informou a Comissão da sua intenção de abandonar a Comissão e de assumir três lugares remunerados e dois não remunerados no setor privado como membro do conselho de administração de certas empresas e entidades privadas. Em especial, solicitou uma autorização para aceitar ofertas de uma empresa de resseguros, de uma empresa de energia, de uma empresa de arquitetura, de um think-tank especializado em relações internacionais e de uma fundação promotora da educação.

4. Em 21 de dezembro de 2009, a Comissão solicitou ao seu Comité de Ética Ad Hoc («Comité») que emitisse um parecer sobre as quatro primeiras posições. O Comité reuniu-se em 4 de janeiro de 2010 e emitiu quatro pareceres separados em 14 de janeiro de 2010.

5. No que diz respeito ao cargo de membro do conselho de administração da empresa de resseguros, o Comité observou que se tratava de um cargo não executivo e que a natureza das atividades previstas não parecia estar relacionada com a pasta do Comissário responsável pelas Relações Externas e pela Política Europeia de Vizinhança. Em especial, o Comité considerou que a natureza não executiva do cargo de membro do conselho de administração eliminou o risco de a empresa poder beneficiar de informações confidenciais obtidas nessa qualidade (como, por exemplo, informações sobre riscos políticos relativos a determinados países). Se necessário para tratar de questões relacionadas com a sua anterior função de Comissária, deverá respeitar a confidencialidade de quaisquer informações sensíveis que possa ter obtido.

6. Em relação ao cargo de membro do conselho de administração da empresa de energia, o Comité observou que se tratava de um cargo não executivo e que a natureza das atividades previstas não parecia estar relacionada com a pasta do Comissário responsável pelas Relações Externas e pela Política Europeia de Vizinhança. O Comité observou ainda que a empresa em questão operava no domínio das energias renováveis. No entanto, o Comité não encontrou qualquer motivo de preocupação, uma vez que um alto funcionário do EuropeAid confirmou a falta de envolvimento do Comissário responsável pelas Relações Externas nas decisões da Comissão relativas aos projetos no domínio das energias renováveis. Além disso, esses projetos são adjudicados de acordo com procedimentos regulamentados.

7. No que se refere ao cargo de membro do conselho de administração da empresa de arquitetura, o Comité constata que se trata de um cargo não executivo e que a natureza das atividades previstas não parece estar relacionada com a pasta do Comissário responsável pelas Relações Externas e pela Política Europeia de Vizinhança.

8. No seu parecer sobre o cargo de membro do conselho de administração de um grupo de reflexão no domínio das relações internacionais, o Comité salienta que, embora a área de atividade do grupo de reflexão esteja estreitamente relacionada com a pasta do Comissário responsável pelas Relações Externas e pela Política Europeia de Vizinhança, o Comité é uma entidade sem fins lucrativos que realiza investigação sobre temas relacionados com a paz e a segurança, a democracia, os direitos humanos e a ajuda ao desenvolvimento. Assim, o grupo de reflexão contribuiu para o projeto da UE. Neste contexto, o contributo do antigo Comissário poderia ser particularmente valioso. Além disso, o cargo não era remunerado.

9. Em 15 de janeiro de 2010, tendo em conta o que precede, o Presidente Barroso dirigiu um memorando interno ao Colégio de Comissários convidando a Comissão a considerar as profissões previstas compatíveis com o Tratado.

10. Nesta base, a Comissão aprovou as quatro profissões acima referidas em 19 de janeiro de 2010.

11. Em 12 de fevereiro de 2010, o Presidente Durão Barroso enviou um novo memorando ao Colégio de Comissários sobre o cargo previsto de membro do conselho de administração de uma fundação que promove a educação. O Presidente Durão Barroso indicou que os serviços da Comissão registavam o seguinte: a fundação era uma entidade sem fins lucrativos, o lugar previsto não era remunerado e a natureza das atividades previstas não parecia estar relacionada com a pasta do Comissário para as Relações Externas e a Política Europeia de Vizinhança. Assim, o Presidente Barroso convidou a Comissão a considerar a ocupação prevista compatível com o Tratado.

12. Tendo em conta o que precede, a Comissão aprovou esta última ocupação prevista em 17 de fevereiro de 2010.

13. Em 21 de fevereiro de 2010, após a saída do Comissário se ter tornado público, a queixosa, Corporate Europe Observatory (uma organização da sociedade civil), escreveu à Comissão solicitando informações sobre a forma como a notificação das suas profissões pretendidas tinha sido tratada pela Comissão. Salientou que o lugar na empresa de resseguros poderia suscitar questões de conflito de interesses, nomeadamente devido à sua participação como Comissária num projeto específico relativo às energias renováveis em que a empresa em questão participava. Além disso, solicitou o acesso a vários documentos relativos a esta matéria, nos termos do Regulamento (CE) n.º 1049/2001[1].

14. Em 5 de março de 2010, a Comissão respondeu explicando que os antigos comissários devem obter autorização da Comissão para qualquer posto de trabalho que assumam no prazo de um ano após a cessação das suas funções. A ex-comissária tinha informado a Comissão da sua intenção de aderir à empresa em questão. A Comissão solicitou ao Comité que emitisse um parecer, o que fez. Com base neste parecer, e após ter recebido a confirmação de que o lugar não era executivo, a Comissão decidiu, em 19 de janeiro de 2010, que a ocupação prevista era compatível com o Tratado. No entanto, recordou o seu dever de proteger qualquer informação sensível e confidencial que pudesse ter adquirido durante o seu mandato, especialmente no que diz respeito aos riscos políticos associados a determinados países, caso estas questões surgissem no âmbito do seu novo trabalho. Por último, a Comissão sublinhou que o antigo Comissário não tinha estado envolvido em quaisquer negociações relativas ao projeto específico de energias renováveis mencionado pelo autor da denúncia. Além disso, a Comissão concedeu acesso parcial a vários documentos.

15. Em 24 de março de 2010, o autor da denúncia apresentou um «pedido confirmativo» no qual alargou o seu pedido de acesso a documentos a «qualquer outro documento que possa existir relacionado com outras posições remuneradas sobre as quais a Ferrero-Waldner tenha informado a Comissão». Além disso, o queixoso levantou uma série de questões relativas ao conceito de conflito de interesses aplicado pela Comissão e à composição do comité.

16. Em 30 de abril de 2010, a Comissão respondeu aos argumentos apresentados pelo autor da denúncia. Rejeitou o argumento da queixosa de que o conceito de conflito de interesses que aplicava era demasiado restrito e que a composição do Comité (ou seja, um antigo deputado ao Parlamento Europeu, um antigo juiz do então Tribunal de Primeira Instância e um antigo diretor-geral da Comissão) era insuficiente.

17. Em 1 de junho de 2010, a Comissão respondeu ao pedido confirmativo do autor da denúncia, concedendo pleno acesso a vários documentos (incluindo os documentos aos quais tinha inicialmente concedido acesso parcial).

18. Em 12 de julho de 2010, o queixoso apresentou a presente queixa ao Provedor de Justiça.

Objeto do inquérito

19. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a seguinte alegação e as seguintes alegações:

Alegação

A Comissão não tratou corretamente o pedido da antiga Comissária Ferrero-Waldner no sentido de assumir um emprego numa empresa de resseguros.

Em apoio da sua alegação, o autor da denúncia apresentou argumentos substantivos e processuais.

No que diz respeito aos aspetos substantivos, o autor da denúncia argumentou que as regras pertinentes da Comissão estavam erradas, uma vez que a) não identificavam adequadamente potenciais conflitos de interesses, b) impediam claramente as atividades de lobbying dos antigos comissários e c) previam um período de reflexão.

No que diz respeito aos aspetos processuais, o autor da denúncia argumentou que a composição do Comité de Ética Ad Hoc era inadequada, tendo em conta as questões que foi chamado a analisar.

Reclamações

(1) A Comissão deve proceder a uma avaliação renovada e aprofundada para determinar se o novo papel do antigo comissário no Conselho de Supervisão da empresa de resseguros pode causar um conflito de interesses.

(2) Esta avaliação deve ser efetuada por um grupo internacional de peritos em situações de conflito de interesses pós-emprego.

(3) A Comissão deve reforçar as suas regras em matéria de conflitos de interesses e proibir claramente quaisquer atividades de clobbying pós-exercício da UE por antigos comissários.

20. No que diz respeito à alegação do queixoso de que a Comissão deveria também proceder a essa avaliação em relação aos outros antigos comissários que nessa altura se tinham deslocado para o setor privado, o Provedor de Justiça considerou que esta alegação era inadmissível por falta de abordagens administrativas prévias adequadas.

O inquérito

21. Em 3 de setembro de 2010, o Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre as alegações e alegações acima referidas e solicitou à Comissão que emitisse um parecer.

22. Em 15 de novembro de 2010, a Comissão emitiu o seu parecer, em que anexou uma carta do antigo Comissário à atenção do Provedor de Justiça.

23. O parecer da Comissão foi transmitido ao queixoso para observações, juntamente com a carta do antigo Comissário.

24. Em 3 de janeiro de 2011, o Provedor de Justiça recebeu as observações do queixoso.

25. Em 6 de junho de 2011, o Provedor de Justiça informou a Comissão da sua intenção de proceder a uma inspeção do processo da Comissão, incluindo toda a correspondência e notas trocadas entre a Comissão e o Comité, bem como os documentos relativos ao modo como os membros do Comité são selecionados e ao funcionamento do Comité.

26. Em 27 de junho de 2011, os serviços do Provedor de Justiça realizaram a inspeção e, em 7 de setembro de 2011, o Provedor de Justiça transmitiu o relatório de inspeção às partes.

27. Em 30 de setembro de 2011, o autor da denúncia apresentou as suas observações sobre o relatório de inspeção.

28. Em 17 de janeiro de 2012, o Provedor de Justiça procedeu a novos inquéritos. Em especial, solicitou à Comissão que clarificasse a atribuição de responsabilidades no âmbito da Comissão em relação (i) ao chamado Plano Solar Mediterrânico e (ii) a um projeto específico de energias renováveis e à possível participação do antigo Comissário no mesmo. Além disso, o Provedor de Justiça informou a Comissão da sua intenção de proceder a uma inspeção adicional do processo relativo a esta questão específica, após ter recebido a resposta da Comissão.

29. Em 4 de abril de 2012, a Comissão apresentou a sua resposta, que foi transmitida ao autor da denúncia para observações.

30. Em 21 de agosto de 2012, os serviços do Provedor de Justiça procederam à segunda inspeção do processo.

31. Em 6 de setembro de 2012, o Provedor de Justiça transmitiu o relatório de inspeção às partes. Desta vez, o autor da denúncia não apresentou quaisquer observações.

32. Em 6 de maio de 2013, a Provedora de Justiça recebeu um documento que parecia referir-se às atividades da ex-comissária após a sua saída da Comissão. Este documento foi enviado ao Provedor de Justiça de forma anónima e sem qualquer carta ou nota de acompanhamento. Em 4 de julho de 2013, o Provedor de Justiça convidou a Comissão a indicar a importância que o documento poderia ter para o presente inquérito e a informá-lo das eventuais medidas que a Comissão poderia decidir tomar em relação ao mesmo. Em 19 de julho de 2013, a Comissão respondeu a esta carta. A sua resposta indicou que o documento não estava relacionado com o objeto do presente inquérito. A Comissão acrescentou, no entanto, que estava a analisar a questão. Após ter examinado a resposta da Comissão, o Provedor de Justiça concluiu que a posição da Comissão sobre o documento em questão se afigurava correta e que, por conseguinte, este documento não necessitava de ser analisado mais aprofundadamente no presente inquérito.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

Observação preliminar

33. A título preliminar, importa salientar que, nos termos do artigo 228.º do TFUE, o mandato do Provedor de Justiça é investigar casos de má administração nas atividades das instituições da União. Por conseguinte, o Provedor de Justiça gostaria de sublinhar que o objeto do presente inquérito não é o comportamento do antigo Comissário, mas sim o da Comissão, ou seja, o tratamento que deu ao pedido do antigo Comissário de aceitar uma oferta de emprego privado após a cessação de funções públicas.

A. Alegação de falta de tratamento adequado do pedido de emprego na empresa de resseguros

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

34. O autor da denúncia alegou que a Comissão não tratou corretamente o pedido do antigo comissário para assumir um emprego numa empresa de resseguros. Em apoio da sua alegação, o autor da denúncia apresentou argumentos substantivos e processuais.

35. No que diz respeito ao mérito, o autor da denúncia argumentou que as regras pertinentes da Comissão estavam erradas porque a) não identificaram adequadamente potenciais conflitos de interesses, b) não impediram claramente as atividades de lobbying dos antigos comissários e c) não previram um período de reflexão.

36. Em especial, o queixoso referiu-se ao artigo245.º do TFUE [2] e ao Código de Conduta dos Comissários da Comissão[3]. O queixoso salientou que este código de conduta nem sequer contém uma definição do conceito de conflito de interesses.

37. O queixoso argumentou ainda que os antigos comissários deveriam ser impedidos de realizar atividades de lobbying depois de terem deixado a Comissão e isto por duas razões principais. Em primeiro lugar, na ausência de tal proibição, os antigos membros da Comissão poderiam influenciar indevidamente o seu antigo pessoal e os seus colegas em benefício das sociedades que a podem pagar. Em segundo lugar, os antigos Comissários poderiam beneficiar financeiramente dos seus conhecimentos de informação privilegiada e dos contactos adquiridos durante o seu mandato.

38. Tendo em conta o que precede, o autor da denúncia alegou que seria adequado estabelecer um período de reflexão e uma proibição das atividades de lobbying, a fim de eliminar o risco de conflito de interesses. A este respeito, a queixosa argumentou que a insistência da Comissão de que a antiga Comissária «deveria assegurar a confidencialidade das informações sensíveis e confidenciais obtidas durante o seu mandato, nomeadamente no que diz respeito aos riscos políticos relacionados com determinados países» era insuficiente para lidar com o risco de conflitos de interesses. Na opinião da queixosa, tal equivale apenas a basear-se na boa vontade do antigo Comissário.

39. No que diz respeito ao procedimento, o autor da denúncia argumentou que a composição do Comité era inadequada, tendo em conta as questões que tinha sido chamado a analisar. Em especial, tendo em conta os antecedentes profissionais de dois dos seus membros, era pouco provável que estes efetuassem uma avaliação verdadeiramente crítica e independente da questão dos conflitos de interesses.

40. No seu parecer, a Comissão alegou que cumpria as regras aplicáveis em matéria de autorização de emprego postal por antigos comissários. Alegou que o quadro existente prevê «regras claras, inequívocas e precisas sobre a forma de lidar com as notificações de emprego postal dos antigos comissários». Em especial, remeteu para o artigo 245.º, segundo parágrafo, TFUE, que estabelece o dever de integridade e de discricionariedade no que respeita à aceitação, após a cessação das suas funções, de determinadas nomeações ou benefícios. Continua a ser da responsabilidade de cada Comissário e antigo Comissário respeitar as obrigações decorrentes do Tratado.

41. A Comissão observou ainda que o Código de Conduta dos Comissários define um procedimento específico para a avaliação das atividades pós-exercícios previstas pelos antigos comissários durante o ano seguinte ao da cessação das suas funções. Em conformidade com estas regras, os Comissários devem informar a Comissão, que examinará então a profissão prevista. Caso a atividade esteja relacionada com o conteúdo da pasta do Comissário, solicita o parecer do Comité. Tendo em conta este parecer, a Comissão decidirá se a profissão prevista é compatível com o artigo 245.º do TFUE.

42. A Comissão observou que este procedimento tinha sido seguido no caso de F. Ferrero-Waldner. Com efeito, informou a Comissão da sua atividade profissional prevista. A Comissão solicitou ao Comité que emitisse o seu parecer. Antes de emitir o seu parecer, o Comité solicitou uma confirmação adicional de que a sua posição com a sociedade de resseguros não era executiva. Em última análise, a Comissão decidiu que a ocupação prevista era compatível com o Tratado, sem prejuízo do dever da antiga Comissária de assegurar a confidencialidade das informações sensíveis e confidenciais obtidas durante o seu mandato (por exemplo, informações sobre riscos políticos relacionados com determinados países).

43. A Comissão contestou a opinião do queixoso de que as regras pertinentes estavam erradas, uma vez que não identificavam adequadamente potenciais conflitos de interesses e não impediam claramente as atividades de lobbying dos antigos comissários. Segundo a Comissão, a falta de critérios predefinidos não impede o Comité de proceder a uma análise aprofundada.

44. No que diz respeito ao período de reflexão, a Comissão alegou que tal medida só pode ser adotada numa base ad hoc após a identificação de riscos graves num caso específico. Na opinião da Comissão, tal constituiria uma restrição desproporcionada à liberdade de estabelecimento e ao direito de escolher uma profissão para impor tal medida se não existissem conflitos de interesses. Tal estava em consonância com um relatório da OCDE que estabelece que qualquer limitação do emprego pós-público deve ser justa, proporcionada e razoável à luz da gravidade do risco[4].

45. No que diz respeito à composição do Comité, a Comissão observou que os seus membros são personalidades independentes de alto nível, com um excelente conhecimento do funcionamento das instituições da UE e do quadro jurídico aplicável. Além disso, são membros respeitados de três instituições diferentes da UE (Comissão, Parlamento Europeu e Tribunal de Justiça) e foram nomeados com base na sua competência, elevados padrões profissionais e integridade.

46. Na sua carta ao Provedor de Justiça, a antiga Comissária sublinhou que todas as disposições do Código de Conduta dos Comissários tinham sido respeitadas no caso em apreço. Além disso, sublinhou que, nas suas diversas funções ao longo da sua carreira, tinha sido obrigada a respeitar as regras de confidencialidade.

47. Nas suas observações, o queixoso alegou que as passagens pertinentes do Código de Conduta dos Comissários e do Tratado eram ambíguas e imprecisas. Em especial, não existia uma definição do conceito de conflito de interesses e nenhuma referência à questão da representação de grupos de interesses.

48. Embora o autor da denúncia tenha defendido que as regras em vigor deveriam ser melhoradas, sublinhou que a sua queixa se centrava no tratamento do caso pela Comissão com base nas regras em vigor. Na sua opinião, a Comissão não procedeu a uma avaliação aprofundada do pedido do antigo Comissário e não impediu um conflito de interesses. Em apoio deste facto, o autor da denúncia salientou que o Comité ignorava um potencial conflito de interesses importante. De acordo com um jornal neerlandês, enquanto estava em funções, o antigo Comissário promoveu fortemente o Plano Solar Mediterrânico e um projeto específico de energias renováveis em que a empresa de resseguros era um ator fundamental. No entanto, o Comité concluiu que o lugar previsto não tinha qualquer ligação com a sua antiga pasta sem sequer ter em conta esta questão.

49. No que diz respeito ao Comité, o autor da denúncia indicou que a sua composição era «subótima», principalmente devido ao facto de um dos seus membros (ou seja, um antigo diretor-geral da Comissão) ter deixado a Comissão para assumir um emprego que implicava atividades de lobbying para empresas privadas. Assim, o queixoso sugeriu que esta pessoa estava mal equipada para avaliar um caso de conflito de interesses.

50. Nas suas observações relativas ao primeiro relatório de inspeção, a queixosa sublinhou que a antiga Comissária, em vários discursos que proferiu quando era Comissária, manifestou apoio político ao Plano Solar Mediterrânico e ao projeto específico para as energias renováveis em que a empresa de resseguros participou. Isto demonstra que a Comissão não tomou medidas adequadas para evitar conflitos de interesses no caso em apreço.

51. Na sua resposta aos inquéritos adicionais do Provedor de Justiça sobre a atribuição de responsabilidades na Comissão em relação ao Plano Solar para o Mediterrâneo e ao projeto específico de energias renováveis em questão, a Comissão indicou que este último era uma iniciativa privada. Assim, não foi responsável por este projeto. A Comissão acrescentou que a sua Direção-Geral («DG») Energia segue, no entanto, o desenvolvimento desta iniciativa privada no contexto da sua política geral de promoção das energias renováveis.

52. A Comissão acrescentou que está envolvida (através da DG Desenvolvimento e Cooperação e da DG Energia) no desenvolvimento de uma iniciativa mais vasta relativa às energias renováveis no Mediterrâneo, nomeadamente o Plano Solar Mediterrânico, que é uma iniciativa política no contexto da União para o Mediterrâneo[5].

53. A Comissão salientou ainda que o facto de o antigo Comissário ter manifestado apoio político ao Plano Solar para o Mediterrâneo em discursos era coerente com o facto de todas as instituições da UE terem apoiado esta iniciativa. Além disso, qualquer possível referência ao projeto específico para as energias renováveis nos seus discursos deve ser entendida como parte do apoio global da Comissão ao Plano Solar para o Mediterrâneo. Por último, a Comissão declarou que «aSenhora Ferrero-Waldner não tinha qualquer envolvimento direto ou indireto na tomada de decisões no setor das energias renováveis para além do que é normal para qualquer membro do colégio de comissários.» Assim, o interesse da Comissão e do antigo comissário na energia solar, incluindo no plano solar para o Mediterrâneo, não criava qualquer risco de conflito de interesses.

Avaliação do Provedor de Justiça

54. A queixosa alegou que a Comissão não tratou corretamente o pedido de um antigo comissário para assumir um emprego numa empresa de resseguros depois de ter deixado o seu cargo de Comissária. Em apoio desta alegação, o autor da denúncia apresentou argumentos substantivos e processuais. O Provedor de Justiça examinará cada uma delas sucessivamente.

Quanto aos aspetos substantivos da alegação

55. De um ponto de vista material, o autor da denúncia alegou, em primeiro lugar, que as regras em matéria de conflitos de interesses existentes na altura eram insuficientes. Em segundo lugar, o queixoso alegou que a decisão da Comissão que concluía que a ocupação pretendida pelo antigo comissário era compatível com o Tratado estava errada.

56. No que diz respeito às regras existentes na altura, o Provedor de Justiça observa que a única disposição substantiva pertinente é o artigo 245.º, n.º 2, do TFUE, que impõe aos Comissários o dever de se comportarem com integridade e discrição durante e após o seu mandato. No entanto, o Tratado não define o âmbito de aplicação dessas obrigações. Embora o Tribunal de Justiça tenha sido chamado a aplicar a referida disposição, não definiu o seu conteúdo. No entanto, sublinhou o facto de que:

«Tendo em conta a importância das responsabilidades que lhes são atribuídas, é importante [...] que os membros da Comissão observem os mais elevados padrões de conduta»[6].

57. O Provedor de Justiça observa que, embora nem o Tratado nem o Código de Conduta dos Comissários da Comissão proíbam explicitamente os conflitos de interesses dos antigos Comissários, é evidente que essa proibição estava implícita nas regras em vigor na altura. Com efeito, o Comité foi criado pela Comissão precisamente para examinar este tipo de questões.

58. Por conseguinte, o facto de as regras existentes na altura não incluírem uma proibição explícita de conflitos de interesses em situações de «portas giratórias» em situações de «portas giratórias» não constitui, enquanto tal, um caso de má administração. Do mesmo modo, o facto de as regras existentes na altura não proibirem explicitamente as atividades de lobbying não implica que os antigos comissários tenham sido autorizados a exercer pressão sobre os seus antigos serviços. O Provedor de Justiça analisará a questão da proibição de atividades de lobbying no contexto da sua avaliação das alegações do queixoso (ver pontos 80-82).

59. Como a Comissão afirmou, atualmente, pode ser imposto um prazo de «refrigeração» num caso concreto, se as circunstâncias assim o exigirem. O argumento do autor da denúncia de que as regras devem ser alteradas de modo a prever um período de reflexão automático em todos os casos não é irrelevante como opção política para lidar com conflitos de interesses. O Provedor de Justiça considera, no entanto, que o queixoso não demonstrou que tal alteração das regras pertinentes seria exigida quer pelas obrigações legais quer pelo princípio da boa administração.

60. O segundo aspeto material da alegação diz respeito à conclusão da Comissão de que a ocupação pretendida pelo antigo comissário era compatível com o Tratado, o que, na opinião do queixoso, estava errado. O principal argumento da queixosa é que a ex-comissária tinha uma série de responsabilidades e empreendeu ações no domínio das energias renováveis e, em especial, em relação a um projeto específico que era de interesse direto para a sua entidade patronal pretendida.

61. O Provedor de Justiça observa que a Comissão contestou este aspeto da alegação. Salientou que as questões relativas às energias renováveis, embora façam parte da política energética da Comissão no seu conjunto, não estão, no entanto, no cerne das atividades ou responsabilidades do antigo Comissário. A Comissão sublinhou igualmente que o antigo Comissário não interveio na adjudicação ou gestão de projetos específicos no domínio das energias renováveis. Acrescentou que, se for o caso, o antigo Comissário pode ter manifestado apoio político a favor das energias renováveis, incluindo o chamado Plano Solar para o Mediterrâneo, que é apoiado pela Comissão e por todas as instituições da UE. Tendo examinado cuidadosamente todas as informações que lhe foram disponibilizadas, bem como o conteúdo do processo da Comissão, o Provedor de Justiça considera que a opinião da Comissão de que o argumento do queixoso segundo o qual o antigo comissário estava em situação de conflito de interesses não podia ser considerado como estabelecido é razoável. Em especial, o facto de o antigo Comissário ter manifestado apoio político às energias renováveis, em geral, ou ao Plano Solar para o Mediterrâneo, em particular, não basta, por si só, para estabelecer um conflito de interesses, uma vez que o primeiro é um objetivo legítimo de interesse comum da União e o segundo é um projeto apoiado pela UE enquanto tal.

62. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que não foi detetada qualquer má administração no que diz respeito aos aspetos substantivos da alegação do queixoso.

Quanto ao aspeto processual da alegação

63. No que diz respeito ao aspeto processual, como ponto de partida, o Provedor de Justiça observa que o Tratado não estabelece qualquer procedimento específico para a Comissão avaliar se a decisão de um comissário de cessar funções e assumir funções no setor privado pode dar origem a um conflito de interesses (também conhecido como «portas giratórias» de casos). Com efeito, como já foi referido, o artigo 245.º, n.º 2, TFUE limita-se a imporaos membros da Comissão «o dever de agir com integridade e discrição no que respeita à aceitação, após a cessação das suas funções, de determinadas nomeações ou benefícios». Além disso, a mesma disposição estabelece que, em caso de violação deste dever, o Tribunal de Justiça, com base num pedido do Conselho ou da Comissão, pode privar o antigo Comissário dos seus direitos à pensão ou de outras prestações[7].

64. Dito isto, o Código de Conduta dos Comissários[8], adotado pela Comissão em 2004, estabelece o procedimento pertinente:

«Sempre que os comissários tencionem exercer uma atividade profissional durante o ano seguinte à cessação das suas funções, quer no termo do seu mandato, quer após a demissão, devem informar a Comissão em tempo útil. A Comissão examinará a natureza da ocupação prevista. Se estiver relacionada com o conteúdo da pasta do Comissário durante o seu mandato, a Comissão solicita o parecer de um comité de ética ad hoc. À luz das conclusões do comité, decidirá se a atividade prevista é compatível com o [artigo 245.º, n.º 2, do TFUE]».

65. No caso em apreço, o Provedor de Justiça observa que o procedimento acima referido foi respeitado: a ex-comissária informou a Comissão da sua intenção de assumir o lugar relevante no setor privado, o Comité foi então convocado e consultado e, em última análise, a Comissão decidiu que a ocupação prevista era compatível com o Tratado (ver pontos 3 a 12 supra).

66. No entanto, o autor da denúncia alegou que o Comité não procedeu a uma avaliação exaustiva. Na sua opinião, tal deveu-se, em parte, ao facto de um dos membros do Comité não estar numa posição ideal para examinar questões de conflito de interesses, uma vez que ele próprio tinha sido afetado por um conflito de interesses[9].

67. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça solicitou à Comissão que tivesse acesso a toda a correspondência e notas trocadas entre a Comissão e o Comité, bem como aos documentos relativos à seleção dos membros do Comité e ao modo como este último funciona.

68. No que diz respeito à composição do Comité, verificou-se que osseus membros são selecionados «pela sua competência, experiência e qualidades profissionais».[10] Além disso, devem demonstrar «independência, um historial impecável de comportamento profissional, bem como um conhecimento sólido do quadro jurídico existente e dos métodos de trabalho da Comissão».[11] Neste contexto, a Comissão decidiu nomear um antigo juiz do Tribunal de Justiça Europeu, um antigo membro do Parlamento Europeu e um antigo diretor-geral da Comissão. A Comissão sublinhou que, precisamente para reforçar a independência do Comité, decidiu deixar de nomear antigos comissários como membros do Comité.

69. O Provedor de Justiça considera que os critérios utilizados pela Comissão para selecionar os membros do Comité são irrepreensíveis e mais do que adequados. Congratula-se igualmente com a decisão da Comissão de não nomear antigos comissários como membros do Comité. No que diz respeito à composição da atual comissão, o Provedor de Justiça observa que os seus três membros trabalhavam para três instituições diferentes. O queixoso não levantou quaisquer dúvidas quanto à idoneidade do membro que tinha sido juiz no Tribunal de Justiça da União Europeia. No que diz respeito ao antigo deputado ao Parlamento Europeu, o Provedor de Justiça observa que, embora o queixoso tenha manifestado algumas dúvidas, não apresentou, no entanto, quaisquer argumentos ou elementos específicos a este respeito.

70. No que diz respeito à nomeação de um antigo diretor-geral da Comissão, o queixoso referiu elementos específicos para apoiar a sua opinião de que este membro «não estava idealmente colocado para examinar questões de conflito de interesses». O Provedor de Justiça considera que só seria necessário analisar mais pormenorizadamente esta questão no âmbito do presente inquérito se o conteúdo da avaliação efetuada pela comissão no presente processo suscitasse dúvidas. No entanto, e como foi explicado anteriormente, não é esse o caso (v. n.os 60 a 62). No entanto, o Provedor de Justiça reserva-se a possibilidade de rever esta questão por sua própria iniciativa numa fase posterior.

71. No que diz respeito à atividade do Comité em relação ao presente processo, o Provedor de Justiça observa que a Comissão preparou um dossiê de referência geral para a reunião pertinente do Comité de 4 de janeiro de 2010, incluindo uma nota contendo informações sucintas sobre os lugares que o antigo comissário tencionava ocupar. Após a sua primeira reunião, o Comité solicitou à Comissão que fornecesse alguns esclarecimentos sobre o caráter não executivo dos lugares previstos e a eventual concessão de apoio financeiro aos projetos de energias renováveis pelos serviços do antigo comissário. Após ter obtido uma resposta de um alto funcionário do EuropeAid, o Comité emitiu os seus pareceres em 14 de janeiro de 2010.

72. Em relação especificamente à questão das energias renováveis, o autor da denúncia argumentou que o Comité e a própria Comissão não consideraram esta questão em grande profundidade na altura. É verdade que a inspeção do processo da Comissão não permitiu ao Provedor de Justiça concluir que o Comité e/ou a Comissão analisaram esta questão em grande profundidade na altura. A este respeito, o Provedor de Justiça gostaria de salientar, como já salientou em processos anteriores[12], que é claramente essencial que o procedimento de avaliação de eventuais conflitos de interesses não se reduza a uma mera formalidade.

73. O Provedor de Justiça reconhece, no entanto, que o Comité não se limitou a uma apreciação formal no caso em apreço. Em vez disso, solicitou à Comissão esclarecimentos adicionais sobre esta questão. O Comité teve igualmente em conta a resposta que recebeu de um alto funcionário da EuropeAid em resposta a esse pedido (v. n.º 71, supra). De acordo com esta resposta, o antigo Comissário não tinha participado na adoção de quaisquer decisões relativas a projetos no setor das energias renováveis. É verdade que o Comité apenas se referiu explicitamente a esta resposta no seu parecer relativo a outro dos lugares que a antiga comissária pretendia aceitar (ou seja, a sua entrada em funções numa empresa de energia), e não no parecer relativo à empresa de resseguros. No entanto, não deixa de ser verdade que o Comité apreciou a questão da alegada participação do antigo comissário em questões relacionadas com as energias renováveis.

74. O Provedor de Justiça observa igualmente que vários documentos examinados durante a primeira inspeção do processo da Comissão revelaram que a Comissão tinha reconsiderado a questão depois de o queixoso ter manifestado preocupações relacionadas com um possível conflito de interesses, nomeadamente. Em especial, resulta destes documentos que a Comissão procurou obter esclarecimentos internos no que diz respeito a uma série de aspetos factuais pertinentes. Mais especificamente, a Comissão procurou determinar se a antiga Comissária (ou os seus serviços) tinham trocado correspondência com a sociedade de resseguros em causa. Segundo os serviços da Comissão, não existia qualquer prova dessa correspondência.

75. Por outro lado, num correio eletrónico interno, um funcionário da Comissão solicitou a outro funcionário, familiarizado com as atividades do antigo comissário, que fornecesse mais informações sobre a sua alegada participação no projeto específico de energias renováveis em que a empresa de resseguros participou. Este pedido parece, no entanto, não ter sido respondido, como também confirmaram os serviços da Comissão durante a inspeção. Na opinião do autor da denúncia, tratava-se de «não profissional». O Provedor de Justiça considera que, tendo em conta a importância da questão, teria sido melhor que a Comissão tivesse dado seguimento a este pedido. Note-se, no entanto, que (i) o Comité recebeu informações segundo as quais o antigo comissário não tinha participado na adoção de quaisquer decisões relativas a projetos no setor das energias renováveis e (ii) o autor da denúncia não apresentou quaisquer elementos que pudessem suscitar dúvidas sobre esta declaração. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça considera que não é necessário abordar a questão do facto de a Comissão não prosseguir o inquérito acima referido. No entanto, com o objetivo de ajudar a Comissão a melhorar o tratamento de casos semelhantes que possam surgir no futuro, o Provedor de Justiça fará uma observação adicional a seguir.

76. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que, no que diz respeito aos aspetos processuais da alegação, não há fundamento para novos inquéritos.

B. Quanto às alegações relativas à reavaliação da saída do antigo comissário e ao reforço das regras em matéria de conflitos de interesses

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

77. O queixoso alegou que a Comissão deveria proceder a uma nova e aprofundada reavaliação da questão de saber se a ocupação pós-termo do antigo Comissário deu origem a um conflito de interesses. Na opinião do queixoso, esta nova reavaliação deve ser efetuada por um grupo de peritos internacionais neste domínio e não pelo Comité.

78. Além disso, a queixosa alegou que a Comissão deveria reforçar as suas regras em matéria de conflitos de interesses e proibir claramente quaisquer atividades de clobbying pós-exercício da UE por antigos comissários.

79. No seu parecer, a Comissão rejeitou estas alegações. No que diz respeito à Comissão, não foi necessário reavaliar a partida do antigo Comissário. Além disso, na sua opinião, as regras existentes na altura já eram «claras, inequívocas e precisas».

Avaliação do Provedor de Justiça

80. O Provedor de Justiça considera que, tendo em conta as suas conclusões relativas à alegação (que está estreitamente relacionada com as duas primeiras alegações), as duas primeiras alegações (ou seja, que a Comissão deve proceder a uma reavaliação e que tal deve ser feito com a assistência de um grupo de peritos internacionais) não podem ser aceites.

81. No que diz respeito à terceira alegação (ou seja, de que a Comissão deve reforçar as suas regras em matéria de conflitos de interesses e proibir explicitamente as atividades de lobbying por antigos comissários), o Provedor de Justiça observa que a Comissão já alterou e reforçou, de facto, as regras pertinentes durante o presente inquérito. Com efeito, a Comissão adotou agora um novo Código de Conduta dos Comissários, que prevê o seguinte:

«Atividades posteriores ao mandato

Sempre que os antigos comissários tencionem exercer uma atividade profissional durante os dezoito meses seguintes à cessação das suas funções, quer no termo das suas funções quer em caso de demissão, devem informar a Comissão em tempo útil, na medida do possível, com um pré-aviso mínimo de quatro semanas. A Comissão examinará a natureza da ocupação prevista.

Se a ocupação prevista estiver relacionada com o conteúdo da pasta do Comissário, a Comissão solicitará o parecer do Comité de Ética Ad Hoc. À luz das conclusões do comité, o Comité decide se a ocupação prevista é compatível com o artigo 245.º do Tratado (TFUE).

Durante os dezoito meses após a cessação das suas funções, os antigos Comissários não exercerão pressão nem defenderão junto dos membros da Comissão e do seu pessoal a sua empresa, cliente ou empregador em matérias pelas quais tenham sido responsáveis no âmbito da sua pasta enquanto membros da Comissão durante o seu mandato.

Os n.os 2 e 3 não se aplicam quando o comissário exerce funções públicas. Tal não prejudica a possibilidade de o Presidente solicitar o parecer do Comité de Ética Ad Hoc em caso de dúvida.

As regras acima referidas não prejudicam o dever de se comportar com integridade e discrição, nos termos do artigo 245.º do Tratado (TFUE), mesmo para além do período de 18 meses após a cessação das suas funções.

82. O atual Código de Conduta dos Comissários da Comissão proíbe, assim, os antigos Comissários, durante os dezoito meses após a cessação das suas funções, de exercer pressão junto da Comissão em matérias pelas quais tenham sido responsáveis no âmbito da sua pasta enquanto membro da Comissão durante o seu mandato. Além disso, a Comissão prorrogou de doze para dezoito meses o período relativamente ao qual os comissários devem solicitar autorização para aceitar ofertas de emprego após a cessação das suas funções.

83. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que não há fundamento para novos inquéritos sobre as alegações do queixoso.

C. Conclusões

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com as seguintes conclusões:

Não foi constatada qualquer má administração no que respeita ao aspeto material da alegação. Não há fundamento para novas investigações quanto ao resto da denúncia.

O queixoso e a Comissão serão informados desta decisão.

Além disso, o Provedor de Justiça faz a seguinte observação:

Observação complementar

Ao proceder à necessária avaliação aprofundada de eventuais conflitos de interesses que afetem antigos comissários, seria aconselhável que a Comissão assegurasse que todos os inquéritos necessários ou outras medidas de investigação realizadas no contexto dessa avaliação sejam devidamente concluídos e que sejam mantidos registos adequados relativamente a todas estas etapas.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Feito em Estrasburgo, em 24 de setembro de 2013

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[1] Regulamento (CE) n.º 1049/2001, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43).

[2] O artigo 245.º, segundo parágrafo, TFUE estabelece o seguinte: «Os membros da Comissão não podem, durante o seu mandato, exercer qualquer outra atividade profissional, remunerada ou não. Ao assumirem as suas funções, comprometem-se solenemente a respeitar, tanto durante como após o seu mandato, as obrigações daí decorrentes e, em especial, o seu dever de se comportarem com integridade e discrição no que respeita à aceitação, após a cessação das suas funções, de determinadas nomeações ou benefícios. Em caso de incumprimento destas obrigações, o Tribunal de Justiça pode, a pedido do Conselho, deliberando por maioria simples ou da Comissão, ordenar que o membro em causa seja, consoante as circunstâncias, aposentado compulsivamente, nos termos do artigo 247.º, ou privado do seu direito a pensão ou de outras prestações que a substituam.»

[3] Na altura relevante, o Código de Conduta dos Comissários foi estabelecido pela Decisão SEC(2004)1487/2. Este documento foi entretanto substituído pela Decisão C(2011)2904.

[4] Emprego pós-público: boas práticas para prevenir conflitos de interesses,publicação da OCDE (2010), p. 67. O presente documento está disponível em linha em www.oecd-ilibrary.org.

[5] De acordo com os documentos a que a Comissão se referiu neste contexto, o Plano Solar para o Mediterrâneo tem como objetivo o desenvolvimento de 20 GW de novas capacidades de produção de energias renováveis e a realização de poupanças significativas de energia no Mediterrâneo até 2020. Além disso, resulta destes documentos que a Comissão realizou um estudo que serviu de contributo para o documento de estratégia do Plano Solar Mediterrânico. A Comissão apoiou igualmente determinados projetos de reforço de capacidades (por exemplo, «Pavimentar o caminho para o Plano Solar para o Mediterrâneo») e prestou apoio financeiro à Facilidade Euro-Mediterrânica de Investimento e Parceria Euro-Mediterrânica (FEMIP) e à Facilidade de Investimento no âmbito da Política de Vizinhança («FIF») do Banco Europeu de Investimento. Para mais informações, ver

http://www.enpi-info.eu/files/interview/Mediterranean%20Solar%20Plan.pdf

[6] Processo C-432/04, Comissão contra Edith Cresson, Coletânea 2006, p. I-6387, n.º 70.

[7] Outras prestações incluem, por exemplo, o pagamento de um subsídio transitório mensal durante três anos após a cessação de funções, do qual é deduzida qualquer remuneração obtida com a atividade remunerada durante esse período. V. artigo 7.º do Regulamento n.º 422/67/CEE, n.º 5/67/Euratom do Conselho, de 25 de julho de 1967, que fixa o regime pecuniário do presidente e dos membros da Comissão, do presidente, dos juízes, dos advogados-gerais e do escrivão do Tribunal de Justiça, do presidente, dos membros e do escrivão do Tribunal Geral, bem como do presidente, dos membros e do escrivão do Tribunal da Função Pública Europeia (JO 1967, L 187, p. 1), com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento n.º 904/2012 do Conselho (JO 2012, L 269, p. 1).

[8] Já referido na nota 3 (versão adotada em 2004).

[9] Embora na sua denúncia o autor da denúncia tenha alegado que este alegado problema afetava dois dos membros do Comité, as suas observações centraram-se posteriormente num dos membros, a saber, o antigo diretor-geral da Comissão.

[10] N.º 1 do artigo 4.º da Decisão C(2003)3750, de 21 de outubro de 2003, que institui o Comité de Ética Ad Hoc.

[11] N.º 2 do artigo 4.º da Decisão C(2003)3750.

[12] Ver a decisão do Provedor de Justiça que encerra o seu inquérito sobre a queixa 476/2010/ANA contra a Comissão, pontos 101 e seguintes.

[13] Código de Conduta dos Comissários, C(2011)2904.