Antecedentes da denúncia

1. A presente queixa diz respeito à autorização dada pela Comissão Europeia a uma antiga comissária para assumir um cargo no setor privado após o termo do seu mandato. O objecto do inquérito do Provedor de Justiça sobre a queixa não é o comportamento do antigo Comissário, mas sim o da Comissão.

2. Ferrero-Waldner foi Comissária para as Relações Externas e a Política Europeia de Vizinhança de novembro de 2004 a dezembro de 2009, bem como Comissária para o Comércio e a Política Europeia de Vizinhança de dezembro de 2009 a fevereiro de 2010.

3. Em 4 de novembro de 2009, 17 de dezembro de 2009 e 1 de fevereiro de 2010, informou a Comissão da sua intenção de sair da Comissão e ocupar três lugares remunerados e dois não remunerados no setor privado na qualidade de membro do conselho de administração de determinadas empresas e entidades privadas. Em especial, solicitou autorização para aceitar propostas de uma empresa de resseguros, de uma empresa de energia, de uma empresa de arquitetura, de um grupo de reflexão especializado em relações internacionais e de uma fundação que promove a educação.

4. Em 21 de Dezembro de 2009, a Comissão solicitou ao seu Comité de Ética Ad Hoc («Comité») que emitisse um parecer sobre as quatro primeiras posições. O Comité reuniu-se em 4 de Janeiro de 2010 e emitiu quatro pareceres distintos em 14 de Janeiro de 2010.

5. No que diz respeito ao lugar de membro do conselho de administração da empresa de resseguros, o Comité observou que se tratava de um lugar não executivo e que a natureza das atividades previstas não parecia estar relacionada com a pasta do Comissário responsável pelas Relações Externas e pela Política Europeia de Vizinhança. Em especial, o Comité considerou que a natureza não executiva do cargo de membro do conselho de administração eliminava o risco de a empresa poder beneficiar de informações confidenciais obtidas nessa qualidade (como, por exemplo, informações sobre riscos políticos relativos a determinados países). Se for obrigada a tratar de questões relacionadas com a sua anterior função de comissária, deve respeitar a confidencialidade de quaisquer informações sensíveis que possa ter obtido.

6. Em relação ao lugar de membro do conselho de administração da empresa de energia, o Comité observou que se tratava de um lugar não executivo e que a natureza das actividades previstas não parecia estar relacionada com a pasta do Comissário responsável pelas Relações Externas e Política Europeia de Vizinhança. O Comité observa ainda que a empresa em questão opera no domínio das energias renováveis. No entanto, o Comité não encontrou qualquer motivo de preocupação, uma vez que um alto funcionário do EuropeAid confirmou a falta de envolvimento do Comissário responsável pelas Relações Externas nas decisões da Comissão relativas a projectos no domínio das energias renováveis. Além disso, esses projetos são adjudicados de acordo com procedimentos regulamentados.

7. No que diz respeito ao lugar de membro do conselho de administração da empresa de arquitectura, o Comité observa que se trata de um lugar não executivo e que a natureza das actividades previstas não parece estar relacionada com a pasta do Comissário para as Relações Externas e a Política Europeia de Vizinhança.

8. No seu parecer sobre o lugar de membro do conselho de administração de um grupo de reflexão no domínio das relações internacionais, o Comité sublinhou que, embora a área de actividade do grupo de reflexão estivesse estreitamente relacionada com a pasta do Comissário responsável pelas Relações Externas e pela Política Europeia de Vizinhança, era uma entidade sem fins lucrativos que realizava investigação sobre temas relacionados com a paz e a segurança, a democracia, os direitos humanos e a ajuda ao desenvolvimento. Assim, o grupo de reflexão contribuiu para o projeto da UE. Neste contexto, o contributo do antigo Comissário poderá ser particularmente valioso. Além disso, o lugar não era remunerado.

9. Em 15 de janeiro de 2010, tendo em conta o que precede, o Presidente Barroso enviou um memorando interno ao Colégio de Comissários, convidando a Comissão a considerar as profissões previstas compatíveis com o Tratado.

10. Nesta base, a Comissão aprovou as quatro profissões acima referidas em 19 de janeiro de 2010.

11. Em 12 de fevereiro de 2010, o Presidente Barroso enviou um novo memorando ao Colégio de Comissários sobre o lugar previsto de membro do conselho de administração de uma fundação que promove a educação. O Presidente Barroso indicou que os serviços da Comissão observavam o seguinte: a fundação era uma entidade sem fins lucrativos, o lugar previsto não era remunerado e a natureza das atividades previstas não parecia estar relacionada com a pasta do Comissário para as Relações Externas e a Política Europeia de Vizinhança. Assim, o Presidente Barroso convidou a Comissão a considerar a ocupação prevista compatível com o Tratado.

12. Tendo em conta o que precede, a Comissão aprovou esta última ocupação prevista em 17 de fevereiro de 2010.

13. Em 21 de fevereiro de 2010, após a partida da comissária ter sido tornada pública, a queixosa, o Corporate Europe Observatory (uma organização da sociedade civil), escreveu à Comissão solicitando informações sobre a forma como a notificação das suas profissões previstas tinha sido tratada pela Comissão. Salientou que o lugar na empresa de resseguros poderia suscitar questões de conflito de interesses, nomeadamente devido ao seu envolvimento como Comissária num projeto específico relativo às energias renováveis em que a empresa em questão participava. Além disso, solicitou o acesso a vários documentos relativos a esta matéria, nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 [1].

14. Em 5 de março de 2010, a Comissão respondeu explicando que os antigos comissários devem obter autorização da Comissão para qualquer emprego que assumam no prazo de um ano após a cessação das suas funções. A antiga comissária tinha informado a Comissão da sua intenção de aderir à empresa em questão. A Comissão solicitou ao Comité que emitisse um parecer, o que fez. Com base neste parecer, e após ter recebido a confirmação de que o lugar não era executivo, a Comissão decidiu, em 19 de janeiro de 2010, que a ocupação prevista era compatível com o Tratado. No entanto, recordou o seu dever de proteger todas as informações sensíveis e confidenciais que pudesse ter adquirido durante o seu mandato, especialmente em relação aos riscos políticos associados a determinados países, caso estas questões surgissem no seu novo trabalho. Por último, a Comissão sublinhou que o antigo Comissário não tinha estado envolvido em quaisquer negociações relacionadas com o projeto específico de energias renováveis mencionado pelo autor da denúncia. Além disso, a Comissão concedeu acesso parcial a vários documentos.

15. Em 24 de março de 2010, o autor da denúncia apresentou um «pedido confirmativo» no qual alargou o seu pedido de acesso a documentos a «quaisquer outros documentos que possam existir relacionados com outras posições remuneradas sobre as quais a Ferrero-Waldner tenha informado a Comissão». Além disso, o queixoso levantou uma série de questões relativas ao conceito de conflito de interesses aplicado pela Comissão e à composição do Comité.

16. Em 30 de abril de 2010, a Comissão respondeu aos argumentos apresentados pelo autor da denúncia. Rejeitou o argumento do queixoso de que o conceito de conflito de interesses que aplicava era demasiado restrito e que a composição do Comité (ou seja, um antigo deputado ao Parlamento Europeu, um antigo juiz do então Tribunal de Primeira Instância e um antigo director-geral da Comissão) era inadequada.

17. Em 1 de junho de 2010, a Comissão respondeu ao pedido confirmativo do autor da denúncia concedendo pleno acesso a vários documentos (incluindo os documentos aos quais tinha inicialmente concedido acesso parcial).

18. Em 12 de julho de 2010, o queixoso apresentou a presente queixa ao Provedor de Justiça.

Objeto do inquérito

19. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a seguinte alegação e as seguintes alegações:

Alegação

A Comissão não tratou adequadamente o pedido da antiga Comissária Ferrero-Waldner no sentido de aceitar um emprego numa empresa de resseguros.

Em apoio da sua alegação, o autor da denúncia apresentou argumentos substantivos e processuais.

No que diz respeito aos aspetos substantivos, o autor da denúncia alegou que as regras pertinentes da Comissão eram incorretas, uma vez que a) não identificavam adequadamente potenciais conflitos de interesses, b) impediam claramente as atividades de lóbi por parte de antigos comissários e c) previam um período de incompatibilidade.

No que diz respeito aos aspetos processuais, o autor da denúncia alegou que a composição do Comité de Ética Ad Hoc era inadequada tendo em conta as questões que foi chamado a analisar.

Créditos

(1) A Comissão deve proceder a uma avaliação renovada e aprofundada para determinar se o novo papel do antigo Comissário no Conselho de Supervisão da empresa de resseguros pode causar um conflito de interesses.

(2) Esta avaliação deve ser realizada por um grupo internacional de peritos em conflitos de interesses pós-emprego.

(3) A Comissão deve reforçar as suas regras em matéria de conflitos de interesses e proibir claramente quaisquer atividades de representação de interesses da UE após o exercício de funções por antigos comissários.

20. No que diz respeito à alegação do queixoso de que a Comissão deveria igualmente proceder a essa avaliação em relação aos outros antigos comissários que, por volta dessa altura, se tinham mudado para o sector privado, o Provedor de Justiça considerou que esta alegação era inadmissível por falta de abordagens administrativas prévias adequadas.

O inquérito

21. Em 3 de Setembro de 2010, o Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre as alegações e alegações acima referidas e solicitou à Comissão que emitisse um parecer.

22. Em 15 de novembro de 2010, a Comissão emitiu o seu parecer, ao qual anexou uma carta do antigo Comissário à atenção do Provedor de Justiça.

23. O parecer da Comissão foi transmitido ao queixoso para observações, juntamente com a carta do antigo Comissário.

24. Em 3 de Janeiro de 2011, o Provedor de Justiça recebeu as observações do queixoso.

25. Em 6 de junho de 2011, o Provedor de Justiça informou a Comissão da sua intenção de proceder a uma inspeção do processo da Comissão, incluindo toda a correspondência e notas trocadas entre a Comissão e o Comité, bem como os documentos relativos à forma como os membros do Comité são selecionados e ao modo de funcionamento do Comité.

26. Em 27 de junho de 2011, os serviços do Provedor de Justiça realizaram a inspeção e, em 7 de setembro de 2011, o Provedor de Justiça transmitiu o relatório de inspeção às partes.

27. Em 30 de setembro de 2011, o autor da denúncia apresentou as suas observações sobre o relatório de inspeção.

28. Em 17 de janeiro de 2012, o Provedor de Justiça realizou novos inquéritos. Em especial, solicitou à Comissão que clarificasse a atribuição de responsabilidades no seio da Comissão em relação i) ao chamado Plano Solar para o Mediterrâneo e ii) a um projeto específico de energias renováveis e à eventual participação do antigo comissário nesse projeto. Além disso, após ter recebido a resposta da Comissão, o Provedor de Justiça informou a Comissão da sua intenção de proceder a uma inspecção adicional do processo relativo a esta questão específica.

29. Em 4 de abril de 2012, a Comissão apresentou a sua resposta, que foi transmitida ao autor da denúncia para observações.

30. Em 21 de agosto de 2012, os serviços do Provedor de Justiça realizaram a segunda inspeção do processo.

31. Em 6 de setembro de 2012, o Provedor de Justiça transmitiu o relatório de inspeção às partes. Desta vez, o autor da denúncia não apresentou quaisquer observações.

32. Em 6 de maio de 2013, o Provedor de Justiça recebeu um documento que parecia dizer respeito às atividades da antiga comissária após a sua saída da Comissão. Esse documento foi enviado ao Provedor de Justiça de forma anónima e sem qualquer carta ou nota que o acompanhasse. Em 4 de julho de 2013, o Provedor de Justiça convidou a Comissão a indicar o significado que o documento poderia ter para o presente inquérito e a informá-lo das eventuais medidas que a Comissão poderia decidir tomar em relação ao mesmo. Em 19 de julho de 2013, a Comissão respondeu a esta carta. A sua resposta indicava que o documento não estava relacionado com o objecto do presente inquérito. A Comissão acrescentou, no entanto, que estava a analisar a questão. Após ter examinado a resposta da Comissão, o Provedor de Justiça concluiu que a posição da Comissão sobre o documento em questão se afigurava correcta e que, por conseguinte, este documento não necessitava de ser analisado mais aprofundadamente no presente inquérito.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

Observação preliminar

33. A título preliminar, importa salientar que, nos termos do artigo 228.o do TFUE, o mandato do Provedor de Justiça consiste em investigar casos de má administração na atividade das instituições da UE. Por conseguinte, o Provedor de Justiça gostaria de salientar que o objecto do presente inquérito não é a conduta do antigo Comissário, mas sim a da Comissão, nomeadamente o seu tratamento do pedido do antigo Comissário no sentido de aceitar uma oferta de emprego privado após a cessação de funções públicas.

A. Alegação de inobservância do pedido de entrada ao serviço da empresa de resseguros

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

34. O autor da denúncia alegou que a Comissão não tratou adequadamente o pedido do antigo comissário para aceitar um emprego numa empresa de resseguros. Em apoio da sua alegação, o autor da denúncia apresentou argumentos substantivos e processuais.

35. No que diz respeito ao mérito, o autor da denúncia alegou que as regras pertinentes da Comissão eram incorretas, uma vez que a) não identificavam adequadamente potenciais conflitos de interesses, b) não impediam claramente as atividades de lóbi dos antigos comissários e c) não previam um período de incompatibilidade.

36. Em especial, o autor da denúncia remeteu para o artigo 245.o do TFUE [2] e para o Código de Conduta dos Comissários da Comissão [3]. O autor da denúncia salientou que este Código de Conduta nem sequer contém uma definição do conceito de conflito de interesses.

37. O autor da denúncia argumentou ainda que os antigos comissários deveriam ser impedidos de exercer atividades de representação de grupos de interesses depois de terem deixado a Comissão, e isto por duas razões principais. Em primeiro lugar, na falta de tal proibição, os antigos membros da Comissão poderiam influenciar indevidamente os seus antigos funcionários e colegas em benefício das empresas que podem pagar por ela. Em segundo lugar, os antigos comissários poderiam obter um benefício financeiro com os seus conhecimentos e contactos internos adquiridos durante o seu mandato.

38. Tendo em conta o que precede, o autor da denúncia alegou que seria adequado estabelecer um período de incompatibilidade e uma proibição das atividades de lóbi, a fim de eliminar o risco de conflito de interesses. A este respeito, a queixosa alegou que a insistência da Comissão em que a antiga comissária «garantisse a confidencialidade das informações sensíveis e confidenciais obtidas durante o seu mandato, nomeadamente no que se refere aos riscos políticos relacionados com determinados países», era insuficiente para lidar com o risco de conflitos de interesses. Na opinião do queixoso, tal equivaleria apenas a confiar na boa vontade do ex-comissário.

39. No que diz respeito ao procedimento, o queixoso alegou que a composição do Comité era inadequada tendo em conta as questões que foi chamado a analisar. Em especial, tendo em conta os antecedentes profissionais de dois dos seus membros, era pouco provável que procedessem a uma avaliação verdadeiramente crítica e independente da questão dos conflitos de interesses.

40. No seu parecer, a Comissão alegou que estava em conformidade com as regras aplicáveis em matéria de autorização de emprego pós-escritório por antigos comissários. Alegou que o quadro existente prevê «regras claras, inequívocas e precisas sobre a forma de tratar as notificações de emprego pós-serviço dos antigos comissários». Em especial, remeteu para o artigo 245.°, segundo parágrafo, TFUE, que estabelece o dever de integridade e discrição no que respeita à aceitação, após a cessação das suas funções, de determinadas nomeações ou benefícios. Continua a ser da responsabilidade de cada Comissário e antigo Comissário respeitar as obrigações decorrentes do Tratado.

41. A Comissão observou ainda que o Código de Conduta dos Comissários define um procedimento específico para a avaliação das atividades previstas dos antigos comissários após a cessação das suas funções. Em conformidade com estas regras, os comissários devem informar a Comissão, que examinará em seguida a profissão prevista. Caso a atividade esteja relacionada com o conteúdo da pasta do Comissário, este deve solicitar o parecer do Comité. Tendo em conta o presente parecer, a Comissão decidirá se a profissão prevista é compatível com o artigo 245.o do TFUE.

42. A Comissão observou que este procedimento tinha sido seguido no caso da Sr.a Ferrero-Waldner. Com efeito, informou a Comissão da sua profissão prevista. A Comissão convidou o Comité a emitir o seu parecer. Antes de emitir o seu parecer, o Comité solicitou uma confirmação adicional de que a sua posição prevista junto da empresa de resseguros não era executiva. Em última análise, a Comissão decidiu que a ocupação prevista era compatível com o Tratado, sem prejuízo do dever do antigo Comissário de garantir a confidencialidade das informações sensíveis e confidenciais obtidas durante o seu mandato (tais como informações sobre riscos políticos relacionados com determinados países).

43. A Comissão contestou o ponto de vista do queixoso de que as regras pertinentes eram incorretas, uma vez que não identificavam adequadamente potenciais conflitos de interesses e não impediam claramente as atividades de lóbi por parte de antigos comissários. Segundo a Comissão, a falta de critérios predefinidos não impede o Comité de proceder a uma análise aprofundada.

44. No que diz respeito ao período de incompatibilidade, a Comissão argumentou que tal medida só pode ser adotada numa base ad hoc após a identificação de riscos graves num caso específico. Na opinião da Comissão, a imposição de tal medida na ausência de conflito de interesses constituiria uma restrição desproporcionada à liberdade de estabelecimento e ao direito de escolher uma profissão. Tal estava em consonância com um relatório da OCDE que estabelece que qualquer limitação do emprego pós-público deve ser justa, proporcionada e razoável à luz da gravidade do risco [4].

45. No que diz respeito à composição do Comité, a Comissão observou que os seus membros são personalidades independentes de alto nível com um excelente conhecimento do funcionamento das instituições da UE e do quadro jurídico aplicável. Além disso, são antigos membros respeitados de três instituições da UE diferentes (Comissão, Parlamento Europeu e Tribunal de Justiça) e foram nomeados com base na sua competência, elevados padrões profissionais e integridade.

46. Na sua carta ao Provedor de Justiça, a ex-comissária sublinhou que todas as disposições do Código de Conduta dos Comissários tinham sido respeitadas no caso em apreço. Além disso, sublinhou que, nas suas várias funções ao longo da sua carreira, tinha sido obrigada a respeitar as regras de confidencialidade.

47. Nas suas observações, o queixoso alegou que as passagens pertinentes do Código de Conduta dos Comissários e do Tratado eram ambíguas e imprecisas. Em especial, não existia qualquer definição do conceito de conflito de interesses nem qualquer referência à questão da representação de grupos de interesses.

48. Embora o autor da denúncia tenha defendido que as regras em vigor deveriam ser melhoradas, sublinhou que a sua denúncia se centrava no tratamento do processo pela Comissão com base nas regras em vigor. Na sua opinião, a Comissão não procedeu a uma avaliação exaustiva do pedido do antigo comissário e não conseguiu evitar um conflito de interesses. Em apoio desta afirmação, a queixosa salientou que o Comité não teve em conta um potencial conflito de interesses importante. De acordo com um jornal neerlandês, durante o seu mandato, o antigo comissário promoveu fortemente o Plano Solar para o Mediterrâneo e um projeto específico de energias renováveis em que a empresa de resseguros era um interveniente fundamental. No entanto, o Comité concluiu que o lugar previsto não tinha qualquer ligação com a sua antiga pasta sem sequer considerar esta questão.

49. No que diz respeito ao Comité, o autor da denúncia indicou que a sua composição era «subótima», principalmente devido ao facto de um dos seus membros (ou seja, um antigo diretor-geral da Comissão) ter deixado a Comissão para assumir um emprego que envolvia atividades de lobbying para empresas privadas. Assim, o autor da denúncia sugeriu que esta pessoa estava mal equipada para avaliar um caso de conflito de interesses.

50. Nas suas observações sobre o primeiro relatório de inspeção, a queixosa sublinhou que a antiga comissária, em vários discursos que proferiu quando era comissária, manifestou o seu apoio político ao Plano Solar para o Mediterrâneo e ao projeto específico de energias renováveis em que a empresa de resseguros participou. Tal demonstrou que a Comissão não tomou medidas adequadas para evitar conflitos de interesses no caso em apreço.

51. Na sua resposta aos inquéritos adicionais do Provedor de Justiça sobre a atribuição de responsabilidades na Comissão em relação ao Plano Solar para o Mediterrâneo e ao projeto específico de energias renováveis em questão, a Comissão indicou que este último era uma iniciativa privada. Assim, não foi responsável por este projecto. A Comissão acrescentou que a sua Direção-Geral (DG) Energia acompanha, no entanto, o desenvolvimento desta iniciativa privada no contexto da sua política geral de promoção das energias renováveis.

52. A Comissão acrescentou que está envolvida (através da DG Desenvolvimento e Cooperação e da DG Energia) no desenvolvimento de uma iniciativa mais vasta relativa às energias renováveis no Mediterrâneo, nomeadamente o Plano Solar para o Mediterrâneo, que é uma iniciativa política no contexto da União para o Mediterrâneo [5].

53. A Comissão salientou ainda que o facto de o antigo Comissário ter manifestado apoio político ao Plano Solar para o Mediterrâneo em discursos era coerente com o facto de todas as instituições da UE terem apoiado esta iniciativa. Além disso, qualquer eventual referência ao projeto específico de energias renováveis nas suas intervenções deve ser entendida como parte do apoio global da Comissão ao Plano Solar para o Mediterrâneo. Por último, a Comissão declarou que a Sr.a Ferrero-Waldner não tinha qualquer participação direta ou indireta no processo de tomada de decisões no setor das energias renováveis para além do que é normal para qualquer membro do Colégio de Comissários. Assim, o interesse da Comissão e do antigo Comissário em matéria de energia solar, incluindo no Plano Solar para o Mediterrâneo, não criava qualquer risco de conflito de interesses.

Avaliação do Provedor de Justiça

54. A queixosa alegou que a Comissão não tratou adequadamente o pedido de um antigo comissário para aceitar um emprego numa empresa de resseguros depois de ter deixado o seu cargo de comissário. Em apoio desta alegação, o autor da denúncia apresentou argumentos substantivos e processuais. O Provedor de Justiça analisará cada uma delas sucessivamente.

Quanto aos aspetos substantivos da alegação

55. De um ponto de vista material, o autor da denúncia alegou, em primeiro lugar, que as regras em matéria de conflito de interesses existentes na altura eram inadequadas. Em segundo lugar, o queixoso alegou que a decisão da Comissão que concluía que a actividade pretendida pelo antigo comissário era compatível com o Tratado estava errada.

56. No que diz respeito às regras existentes na altura, o Provedor de Justiça observa que a única disposição substantiva relevante é o artigo 245.o, n.o 2, do TFUE, que impõe aos comissários o dever de se comportarem com integridade e discrição durante e após o seu mandato. No entanto, o Tratado não define o âmbito dessas obrigações. Embora o Tribunal de Justiça tenha sido chamado a aplicar a disposição acima referida, não definiu o seu conteúdo. No entanto, sublinhou o facto de que:

"Tendo em conta a importância das responsabilidades que lhes são atribuídas, é importante […] que os membros da Comissão observem os mais elevados padrões de conduta."[6]

57. O Provedor de Justiça observa que, embora nem o Tratado nem o Código de Conduta dos Comissários da Comissão proíbam explicitamente os conflitos de interesses dos antigos comissários, é evidente que essa proibição estava implícita nas regras em vigor na altura. Com efeito, o Comité foi criado pela Comissão precisamente para examinar este tipo de questões.

58. Por conseguinte, o facto de as regras existentes na altura não incluírem uma proibição explícita de conflitos de interesses em relação aos antigos comissários em situações do tipo «portas giratórias» não constitui, enquanto tal, um caso de má administração. Do mesmo modo, o facto de as regras em vigor na altura não proibirem explicitamente as atividades de lóbi não implica que os antigos comissários tenham sido autorizados a exercer pressão sobre os seus antigos serviços. O Provedor de Justiça examinará a questão da proibição das actividades de lóbi no contexto da sua apreciação das alegações do queixoso (ver pontos 80-82).

59. Tal como a Comissão afirmou, atualmente pode ser imposto um período de incompatibilidade num caso específico, se as circunstâncias assim o exigirem. O argumento do autor da denúncia de que as regras devem ser alteradas de modo a prever um período de reflexão automático em todos os casos não é desprovido de interesse enquanto opção política para lidar com conflitos de interesses. O Provedor de Justiça considera, no entanto, que o queixoso não demonstrou que tal alteração das regras pertinentes seria exigida por obrigações legais ou pelo princípio da boa administração.

60. O segundo aspecto substantivo da alegação diz respeito à conclusão da Comissão de que a actividade pretendida pelo antigo Comissário era compatível com o Tratado, o que, na opinião do queixoso, era errado. O principal argumento da queixosa é que a ex-comissária tinha uma série de responsabilidades e empreendeu ações no domínio das energias renováveis e, em especial, em relação a um projeto específico que era de interesse direto para o seu empregador previsto.

61. O Provedor de Justiça observa que a Comissão contestou este aspeto da alegação. Salientou que as questões relacionadas com as energias renováveis, embora façam parte da política energética da Comissão no seu conjunto, não estão, no entanto, no cerne das actividades ou responsabilidades do antigo Comissário. A Comissão salientou igualmente que o antigo Comissário não interveio na adjudicação ou gestão de projetos específicos no domínio das energias renováveis. Acrescentou que, quando muito, o antigo Comissário pode ter manifestado apoio político a favor das energias renováveis, incluindo o chamado Plano Solar para o Mediterrâneo, que é apoiado pela Comissão e por todas as instituições da UE. Após ter examinado cuidadosamente todas as informações que lhe foram disponibilizadas, bem como o conteúdo do processo da Comissão, o Provedor de Justiça considera que o ponto de vista da Comissão de que o argumento do queixoso de que o antigo Comissário se encontrava em situação de conflito de interesses não pode ser considerado como estabelecido é razoável. Em especial, o facto de o antigo comissário ter manifestado apoio político às energias renováveis, em geral, ou ao Plano Solar para o Mediterrâneo, em particular, não é suficiente, por si só, para estabelecer um conflito de interesses, uma vez que o primeiro é um objetivo legítimo de interesse comum da União e o segundo um projeto apoiado pela UE enquanto tal.

62. À luz do que precede, o Provedor de Justiça considera que não foi detectada má administração no que diz respeito aos aspectos substantivos da alegação do queixoso.

Quanto ao aspeto processual da alegação

63. No que diz respeito ao aspeto processual, como ponto de partida, o Provedor de Justiça observa que o Tratado não estabelece qualquer procedimento específico para a Comissão avaliar se a decisão de um Comissário de cessar funções e assumir um cargo no setor privado pode dar origem a um conflito de interesses (também conhecido como casos de «portas giratórias»). Com efeito, tal como acima indicado, o artigo 245.o, n.o 2, do TFUE limita-se a impor aos membros da Comissão o «dever de se comportarem com integridade e discrição no que diz respeito à aceitação, após a cessação das suas funções, de certas nomeações ou benefícios». Além disso, a mesma disposição estabelece que, em caso de violação deste dever, o Tribunal de Justiça, com base num pedido do Conselho ou da Comissão, pode privar o antigo comissário dos seus direitos a pensão ou de outros benefícios [7].

64. Dito isto, o Código de Conduta dos Comissários [8], adotado pela Comissão em 2004, estabelece o procedimento pertinente:

"Sempre que tencionem exercer uma actividade profissional durante um ano após a cessação das suas funções, quer no termo do seu mandato, quer após a sua demissão, os Comissários informam a Comissão em tempo útil. A Comissão examinará a natureza da ocupação prevista. Se estiver relacionado com o conteúdo da pasta do Comissário durante todo o seu mandato, a Comissão solicita o parecer de um comité de ética ad hoc. À luz das conclusões da comissão, esta decidirá se a ocupação prevista é compatível com o [artigo 245.o, n.o 2, do TFUE]".

65. No caso em apreço, o Provedor de Justiça observa que o procedimento acima referido foi respeitado: a antiga comissária informou a Comissão da sua intenção de assumir o cargo relevante no setor privado, o Comité foi então convocado e consultado e, em última análise, a Comissão decidiu que a ocupação prevista era compatível com o Tratado (ver pontos 3 a 12 supra).

66. No entanto, o autor da denúncia alegou que o Comité não realizou uma avaliação exaustiva. Na sua opinião, tal deveu-se, em parte, ao facto de um dos membros do Comité não estar numa posição ideal para examinar questões de conflito de interesses, uma vez que ele próprio tinha sido afetado por um conflito de interesses [9].

67. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça solicitou que a Comissão tivesse acesso a toda a correspondência e notas trocadas entre a Comissão e o Comité, bem como aos documentos relativos à forma como os membros do Comité são selecionados e ao funcionamento deste último.

68. No que diz respeito à composição do Comité, verificou-se que os seus membros são selecionados «pela sua competência, experiência e qualidades profissionais».[10] Além disso, devem demonstrar «independência, um historial irrepreensível de comportamento profissional, bem como um bom conhecimento do quadro jurídico existente e dos métodos de trabalho da Comissão».[11] Neste contexto, a Comissão decidiu nomear um antigo juiz do Tribunal de Justiça Europeu, um antigo deputado ao Parlamento Europeu e um antigo diretor-geral da Comissão. A Comissão sublinhou que, precisamente para reforçar a independência do Comité, decidiu deixar de nomear antigos comissários como membros do Comité.

69. O Provedor de Justiça considera que os critérios utilizados pela Comissão para selecionar os membros do Comité não suscitam objeções e são mais do que adequados. Congratula-se igualmente com a decisão da Comissão de não nomear antigos comissários como membros do Comité. No que diz respeito à composição do atual Comité, o Provedor de Justiça observa que os seus três membros trabalhavam para três instituições diferentes. O queixoso não levantou quaisquer dúvidas quanto à idoneidade do membro que tinha sido juiz do Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias. No que diz respeito ao antigo deputado ao Parlamento Europeu, o Provedor de Justiça observa que, embora o queixoso tenha manifestado algumas dúvidas, não apresentou, no entanto, quaisquer argumentos ou elementos específicos a este respeito.

70. No que diz respeito à nomeação de um antigo diretor-geral da Comissão, o queixoso referiu elementos específicos para apoiar a sua opinião de que este membro «não estava numa posição ideal para examinar questões de conflito de interesses». O Provedor de Justiça considera que só seria necessário analisar esta questão mais pormenorizadamente no âmbito do presente inquérito se o conteúdo da avaliação efetuada pela comissão no presente processo suscitasse dúvidas. No entanto, tal como foi acima explicado, não é esse o caso (v. n.os 60 a 62). No entanto, o Provedor de Justiça reserva-se a possibilidade de rever esta questão por sua própria iniciativa numa fase posterior.

71. No que diz respeito à atividade do Comité em relação ao presente caso, o Provedor de Justiça observa que a Comissão preparou um dossiê geral para a reunião pertinente do Comité de 4 de janeiro de 2010, incluindo uma nota com informações sucintas sobre os cargos que o antigo comissário tencionava ocupar. Após a sua primeira reunião, o Comité solicitou à Comissão que prestasse alguns esclarecimentos sobre a natureza não executiva dos lugares previstos e a eventual concessão de apoio financeiro aos projectos de energias renováveis pelos serviços do antigo Comissário. Após ter obtido uma resposta de um alto funcionário do EuropeAid, o Comité emitiu os seus pareceres em 14 de Janeiro de 2010.

72. No que se refere especificamente à questão das energias renováveis, o queixoso alegou que o Comité e a própria Comissão não analisaram esta questão em grande profundidade na altura. É verdade que a consulta do processo da Comissão não permitiu ao Provedor de Justiça concluir que o Comité e/ou a Comissão analisaram esta questão em grande profundidade na altura. A este respeito, o Provedor de Justiça gostaria de salientar, tal como já salientou em casos anteriores [12], que é claramente essencial que o procedimento de avaliação de eventuais conflitos de interesses não seja reduzido a uma mera formalidade.

73. O Provedor de Justiça reconhece, no entanto, que a Comissão não se limitou a uma avaliação formal no caso em apreço. Em vez disso, solicitou à Comissão esclarecimentos adicionais sobre esta questão. O Comité teve igualmente em conta a resposta que recebeu de um alto funcionário do EuropeAid em resposta a esse pedido (v. n.° 71, supra). De acordo com esta resposta, o antigo Comissário não tinha participado na adoção de quaisquer decisões relativas a projetos no setor das energias renováveis. É verdade que o Comité se referiu explicitamente a esta resposta apenas no seu parecer relativo a outro dos lugares que a antiga comissária tencionava aceitar (nomeadamente, a sua entrada em funções numa empresa de energia), e não no parecer relativo à empresa de resseguros. No entanto, não deixa de ser verdade que o Comité analisou a questão do alegado envolvimento do antigo Comissário em questões relacionadas com as energias renováveis.

74. O Provedor de Justiça observa igualmente que vários documentos examinados durante a primeira inspeção do processo da Comissão revelaram que a Comissão tinha reconsiderado a questão depois de o queixoso ter manifestado preocupações relacionadas com um eventual conflito de interesses. Em especial, depreende-se desses documentos que a Comissão solicitou esclarecimentos internos no que diz respeito a uma série de aspetos factuais pertinentes. Mais especificamente, a Comissão procurou determinar se a antiga comissária (ou os seus serviços) tinha trocado correspondência com a empresa de resseguros em causa. Segundo os serviços da Comissão, não existiam provas de tal correspondência.

75. Por outro lado, num correio eletrónico interno, um funcionário da Comissão solicitou a outro funcionário, familiarizado com as atividades da antiga comissária, que fornecesse informações adicionais sobre a sua alegada participação no projeto específico de energias renováveis em que a empresa de resseguros participou. Este pedido parece, no entanto, ter ficado sem resposta, como os serviços da Comissão também confirmaram durante a inspeção. Na opinião do autor da denúncia, tratava-se de uma situação «não profissional». O Provedor de Justiça considera que, tendo em conta a importância da questão, teria sido melhor que a Comissão tivesse dado seguimento a este pedido. Note-se, no entanto, que (i) o Comité recebeu informações segundo as quais o antigo Comissário não tinha participado na adoção de quaisquer decisões relativas a projetos no setor das energias renováveis e (ii) o autor da denúncia não apresentou quaisquer elementos que pudessem suscitar dúvidas sobre esta afirmação. Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça considera que não é necessário dar seguimento à questão do facto de a Comissão não ter dado seguimento ao inquérito acima referido. No entanto, a fim de ajudar a Comissão a melhorar o seu tratamento de quaisquer casos semelhantes que possam surgir no futuro, o Provedor de Justiça fará uma observação adicional a seguir.

76. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que, no que diz respeito aos aspetos processuais da alegação, não existem motivos para novos inquéritos.

B. Alegações relativas à reavaliação da partida do antigo comissário e ao reforço das regras em matéria de conflitos de interesses

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

77. O queixoso alegou que a Comissão deveria proceder a uma nova e aprofundada reavaliação da questão de saber se a ocupação pós-termo do antigo Comissário deu origem a um conflito de interesses. Na opinião do queixoso, esta nova reavaliação deveria ser efectuada por um grupo de peritos internacionais na matéria e não pelo Comité.

78. Além disso, o autor da denúncia alegou que a Comissão deveria reforçar as suas regras em matéria de conflitos de interesses e proibir claramente quaisquer atividades de representação de interesses da UE após o exercício de funções por antigos comissários.

79. No seu parecer, a Comissão rejeitou estas alegações. No que diz respeito à Comissão, não foi necessário reavaliar a partida do antigo Comissário. Além disso, na sua opinião, as regras existentes na altura já eram «claras, inequívocas e precisas».

Avaliação do Provedor de Justiça

80. O Provedor de Justiça considera que, tendo em conta as suas conclusões relativas à alegação (que está estreitamente relacionada com as duas primeiras alegações), as duas primeiras alegações (ou seja, que a Comissão deve proceder a uma reavaliação e que tal deve ser feito com a assistência de um grupo de peritos internacionais) não podem ser aceites.

81. No que diz respeito à terceira alegação (ou seja, que a Comissão deve reforçar as suas regras em matéria de conflitos de interesses e proibir explicitamente as atividades de lóbi dos antigos comissários), o Provedor de Justiça observa que, de facto, a Comissão já alterou e reforçou as regras pertinentes no decurso do presente inquérito. Com efeito, a Comissão adotou agora um novo Código de Conduta dos Comissários, que prevê o seguinte:

«Atividades pós-mandato

Sempre que os antigos comissários tencionem exercer uma atividade profissional durante os dezoito meses seguintes à cessação das suas funções, quer no termo das suas funções, quer por demissão, devem informar a Comissão em tempo útil, na medida do possível com um pré-aviso mínimo de quatro semanas. A Comissão examinará a natureza da ocupação prevista.

Se a ocupação prevista estiver relacionada com o conteúdo da pasta do Comissário, a Comissão solicitará o parecer do Comité de Ética ad hoc. À luz das conclusões do comité, este decide se a ocupação prevista é compatível com o artigo 245.o do Tratado (TFUE).

Durante os dezoito meses após a cessação das suas funções, os antigos comissários não podem exercer pressão nem defender, junto dos membros da Comissão e do seu pessoal, a sua empresa, cliente ou empregador em matérias pelas quais tenham sido responsáveis no âmbito da sua pasta enquanto membros da Comissão durante o seu mandato.

Os n.os 2 e 3 supra não se aplicam se o Comissário exercer um cargo público. Tal não prejudica a possibilidade de o Presidente solicitar o parecer do Comité de Ética Ad Hoc em caso de dúvida.

As regras acima referidas não prejudicam o dever de integridade e discrição nos termos do artigo 245.o do Tratado (TFUE), mesmo para além do período de 18 meses após a cessação das suas funções."[13]

82. O atual Código de Conduta dos Comissários da Comissão proíbe, assim, os antigos comissários, durante os dezoito meses após a cessação das suas funções, de exercerem pressão junto da Comissão sobre questões pelas quais tenham sido responsáveis na sua pasta enquanto membros da Comissão durante o seu mandato. Além disso, a Comissão prorrogou de doze para dezoito meses o período durante o qual os comissários devem solicitar autorização para aceitar ofertas de emprego após a cessação das suas funções.

83. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que não existem motivos para prosseguir os inquéritos sobre as alegações do queixoso.

C. Conclusões

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com as seguintes conclusões:

Não foi detetada qualquer má administração no que diz respeito ao aspeto substantivo da alegação. Quanto ao resto da denúncia, não há fundamento para novas averiguações.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Além disso, o Provedor de Justiça faz a seguinte observação adicional:

Observações adicionais

Ao proceder à necessária avaliação aprofundada de eventuais conflitos de interesses que afetem antigos comissários, seria aconselhável que a Comissão assegurasse que todos os inquéritos necessários ou outras medidas de investigação tomadas no contexto dessa avaliação fossem devidamente concluídos e que fossem mantidos registos adequados de todas estas etapas.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Feito em Estrasburgo, em 24 de setembro de 2013

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[1] Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).

[2] O artigo 245.o, segundo parágrafo, do TFUE estabelece o seguinte: «Os membros da Comissão não podem exercer, durante o seu mandato, qualquer outra actividade profissional, remunerada ou não. Ao assumirem as suas funções, comprometem-se solenemente a respeitar, tanto durante o seu mandato como após a sua cessação, as obrigações dele decorrentes e, em especial, o seu dever de honestidade e discrição no que respeita à aceitação, após a cessação das suas funções, de certas funções ou benefícios. Em caso de incumprimento destas obrigações, o Tribunal de Justiça pode, a pedido do Conselho, deliberando por maioria simples, ou da Comissão, decidir que o membro em causa seja, consoante o caso, demitido obrigatoriamente, nos termos do artigo 247.o, ou privado do seu direito a pensão ou de quaisquer outros benefícios que a substituam.»

[3] Na altura relevante, o Código de Conduta dos Comissários foi estabelecido pela Decisão SEC(2004)1487/2. O presente documento foi entretanto substituído pela Decisão C(2011) 2904.

[4] Emprego pós-público: Boas práticas para prevenir conflitos de interesses, publicação da OCDE (2010), p. 67. Este documento está disponível online em www.oecd-ilibrary.org

[5] De acordo com os documentos a que a Comissão se referiu neste contexto, o Plano Solar para o Mediterrâneo tem por objetivo desenvolver 20 GW de novas capacidades de produção de energias renováveis e alcançar poupanças de energia significativas no Mediterrâneo até 2020. Além disso, resulta destes documentos que a Comissão realizou um estudo que serviu de contributo para o documento de estratégia do Plano Solar para o Mediterrâneo. A Comissão apoiou igualmente determinados projetos de reforço das capacidades (por exemplo, «Plano Solar para o Mediterrâneo») e prestou apoio financeiro à Facilidade Euro-Mediterrânica de Investimento e Parceria («FEMIP») e à Facilidade de Investimento da Política de Vizinhança («FIPV») do Banco Europeu de Investimento. Para mais informações, ver

http://www.enpi-info.eu/files/interview/Mediterranean%20Solar%20Plan.pdf

[6] Processo C-432/04, Comissão/Edith Cresson, n.o 70, Coletânea 2006, p. I-6387.

[7] Outros benefícios incluem, por exemplo, o pagamento de um subsídio de reintegração mensal durante três anos após a cessação de funções, do qual é deduzida qualquer remuneração obtida com uma atividade remunerada durante esse período. V. artigo 7.° do Regulamento n.° 422/67/CEE, n.° 5/67/Euratom do Conselho, de 25 de julho de 1967, que fixa o regime pecuniário do presidente e dos membros da Comissão, do presidente, dos juízes, dos advogados-gerais e do escrivão do Tribunal de Justiça das Comunidades, do presidente, dos membros e do escrivão do Tribunal Geral, bem como do presidente, dos membros e do escrivão do Tribunal da Função Pública Europeia (JO 1967, L 187, p. 1), com a última redação que lhe foi dada pelo Regulamento n.° 904/2012 do Conselho (JO 2012, L 269, p. 1).

[8] Já referido na nota 3 (versão adoptada em 2004).

[9] Embora na sua denúncia o queixoso tenha alegado que este alegado problema afectava dois dos membros do Comité, as observações do queixoso centraram-se posteriormente num dos membros, a saber, o antigo Director-Geral da Comissão.

[10] N.o 1 do artigo 4.o da Decisão C(2003)3750, de 21 de Outubro de 2003, que institui o Comité de Ética ad hoc.

[11] N.o 2 do artigo 4.o da Decisão C(2003)3750.

[12] Ver decisão do Provedor de Justiça que encerra o seu inquérito sobre a queixa 476/2010/ANA contra a Comissão, pontos 101 e seguintes.

[13] Código de Conduta dos Comissários, C(2011) 2904.