O CONTEXTO DA QUEIXA

1. O queixoso, cidadão francês, é consultor no domínio da engenharia civil, especializado em hidráulica e desenvolvimento regional. Em setembro de 2008, celebrou um contrato com a empresa Instituto de la Calidad para trabalhar como consultor externo num projeto financiado pela Comissão Europeia no Camboja [1]. O Instituto de la Calidad fazia parte de um consórcio liderado pela European Consultants Organisation SPRL (ECO).

2. No início de Outubro de 2008, o queixoso chegou ao Camboja para começar a trabalhar no projecto. Após ter discutido o mandato do projecto com a Comissão durante vários dias, o queixoso demitiu-se do seu cargo em 16 de Outubro de 2008 e deixou o Camboja [2]. No entanto, pretendia ser remunerado pelo trabalho que tinha realizado durante os quatro dias em que esteve no local e receber o pagamento das ajudas de custo diárias correspondentes aos seus dias de viagem. O patrão recusou-se a pagá-lo. Posteriormente, contactou a Comissão, que, segundo o queixoso, também se recusou a pagá-lo.

3. Em seguida, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça.

O OBJETO DO INQUÉRITO

4. O queixoso alegou que a delegação da Comissão em Phnom-Penh (Camboja) se recusou injustamente a assinar as suas folhas de presença e a pagar ao consórcio os seis dias de trabalho (quatro dias em Phnom Penh, os dois dias de viagem (450 EUR/dia), o seu bilhete de avião, bem como quatro dias de despesas diárias (81 EUR/dia).

5. O queixoso alegou que a delegação deveria efectuar os pagamentos solicitados ao consórcio.

O INQUÉRITO

6. Em 31 de Outubro de 2008, o queixoso apresentou a sua queixa ao Provedor de Justiça. Em 25 de novembro de 2008, forneceu informações complementares. Em 5 de Dezembro de 2008, o Provedor de Justiça abriu um inquérito e solicitou à Comissão que apresentasse um parecer, o que fez em 13 de Março de 2009. O parecer foi transmitido ao autor da denúncia para observações, que este enviou em 5 de Maio de 2009.

ANÁLISE E CONCLUSÕES DO OMBUDSMAN

Alegação de que a Delegação da Comissão se recusou injustamente a assinar as folhas de presença do queixoso e a pagar ao consórcio pelo seu trabalho e pedido conexo

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

7. O queixoso sublinhou que a Comissão adjudicou o contrato ao consórcio liderado pela ECO com base, nomeadamente, numa avaliação do seu curriculum vitae. Indicou igualmente que, de 12 a 16 de outubro de 2008, desempenhou várias tarefas no Camboja. No entanto, tanto ele como o funcionário responsável pelo projecto na delegação da Comissão aperceberam-se de que a sua experiência, tal como descrita no seu curriculum vitae, não era adequada à natureza dos serviços que lhe eram exigidos para o projecto. Em suma, o Ministério cambojano não exigiu a "experiência avançada"do queixoso. Por conseguinte, o queixoso decidiu, com o acordo da Comissão, demitir-se das suas funções em 16 de Outubro de 2008. Em seguida, deixou o Camboja [3]. No entanto, esperava ser pago pelo trabalho que realizou durante os quatro dias que passou no local e receber o pagamento correspondente às suas ajudas de custo diárias [4]. O Instituto de la Calidad recusou-se a pagá-lo antes de a Comissão efectuar os pagamentos correspondentes ao consórcio. Além disso, segundo o autor da denúncia, o líder do consórcio, ECO, declarou que as folhas de presença do autor da denúncia relativas ao trabalho que realizou para a Comissão no Camboja tinham de ser assinadas pela delegação para que esta procedesse ao pagamento. No entanto, a Comissão recusou-se posteriormente a pagar ao consórcio, apesar de a sua delegação ter confirmado que não necessitava de folhas de presença.

8. O autor da denúncia alegou que, ao abrigo de um contrato-quadro, uma delegação recebe curricula vitae de peritos e, em seguida, seleciona o pessoal necessário com base nos curricula vitae. Se aceitar um perito, a Delegação considera-o qualificado para os serviços necessários. Se, como no caso em apreço, a delegação tomar conhecimento no local de que os serviços necessários e a competência do perito não correspondem, não pode recusar unilateralmente o pagamento dos honorários do perito.

9. O autor da denúncia salientou igualmente que se tinha preparado para o projeto, viajado para o Camboja e participado em quatro reuniões. Após a sua chegada ao Camboja, sustentou que eram necessários esclarecimentos adicionais em relação ao mandato e, em especial, à natureza dos serviços necessários. Segundo o peticionário, esta tarefa deveria logicamente ter sido realizada no momento em que os peritos foram selecionados e não no local. Assim, alegou que tinha efetivamente prestado serviços à Comissão.

10. No seu parecer, a Comissão formulou as seguintes observações: Durante uma reunião de informação com a Delegação em 14 de Outubro de 2008, tornou-se claro que o queixoso compreendia a missão como implicando a criação de um sistema informático abrangente com software avançado de acompanhamento e avaliação ligado a grandes bases de dados estatísticos. Posteriormente, a delegação esclareceu que o sistema de acompanhamento e avaliação em questão era de natureza menos avançada e envolveria inicialmente o acompanhamento da execução de atividades no contexto de projetos de desenvolvimento. Seria necessário um grande reforço das capacidades para desenvolver um sistema deste tipo a partir do zero. Consequentemente, o autor da denúncia indicou que a missão não lhe convinha, uma vez que estava habituado a trabalhar em ambientes mais avançados. Em seguida, foram organizadas reuniões com o Departamento de Cooperação Internacional do Ministério do Comércio [5], o Banco Mundial e a CNUCED [6]. Após estas reuniões, o autor da denúncia confirmou que não se considerava adequado para a missão, uma vez que não envolvia tecnologias da informação suficientes.

11. Segundo a Comissão, as folhas de presença do queixoso que certificam a sua prestação de serviços não foram assinadas pela Delegação porque tinham de ser assinadas pela empresa de consultoria que o contratou. ECO, o líder do consórcio a que pertencia o Instituto de la Calidad, confirmou à Comissão que não devia ter em conta o pedido do queixoso de assinatura das suas folhas de presença.

12. Com base num exame do curriculum vitae do queixoso, a Comissão considerou que este estava bem qualificado para a missão. Foi por isso que a delegação o selecionou. Foi o próprio queixoso que se demitiu da sua missão, depois de ter manifestado a sua incapacidade de a implementar porque se considerava «excessivamente qualificado».

13. A Comissão observou que o autor da denúncia se deslocou ao Camboja e participou em quatro reuniões. No entanto, segundo a Comissão, não prestou quaisquer serviços – apenas pediu esclarecimentos sobre as condições de referência. Em seguida, concluiu que não estaria em condições de prestar os serviços necessários. Na opinião da Comissão, as condições de referência eram suficientemente claras desde o início e as outras partes envolvidas não manifestaram quaisquer preocupações importantes a seu respeito. Neste contexto, a «ajuda» do queixoso na clarificação das condições de referência foi, aparentemente, apenas para seu próprio benefício.

14. Em seguida, a Comissão afirmou que a decisão do queixoso de renunciar à sua missão se baseava na sua má compreensão das condições de referência. Ele procurou restringir a interpretação de "um sistema de monitoramento e avaliação", até um "un système d'information au sens informatique du terme". No entanto, ficou claro que os serviços exigidos pelas condições de referência [7] ultrapassavam o âmbito restrito do entendimento do autor da denúncia (ou seja, que envolveriam o tratamento informatizado de dados quantitativos). Pelo contrário, o sistema de acompanhamento e avaliação devia ser «baseado em atividades»— destinava-se a acompanhar as atividades de execução dos projetos e programas de desenvolvimento. Os termos de referência indicavam claramente que o software era apenas um instrumento potencial a utilizar, não sendo o foco da atribuição. Por último, o mandato esboçava claramente que o «reforço das capacidades» seria uma componente importante dos trabalhos.

15. A Comissão sublinhou que não tinha uma relação contratual com o autor da denúncia. Tinha uma relação contratual com o consórcio (através do Instituto de la Calidad). A Comissão considerou que a empresa contratada para a atribuição, a ECO, não prestou os serviços que a Comissão esperava razoavelmente que fossem prestados. Uma vez que a não entrega se deveu a uma interpretação irrazoável das condições de referência e não a um erro cometido pela Comissão, não teria sido uma boa gestão financeira ou uma boa administração a pagar. O GEC confirmou que concordava com a posição da Comissão [8].

16. Nas suas observações, o queixoso explicou que não alegou que a Comissão se recusou injustamente a assinar as suas folhas de presença. Apresentou este pedido apenas porque a empresa contratante o solicitou. Quando a Delegação lhe respondeu sobre este assunto, recusou-se a pagar os dias em que tinha trabalhado.

17. Com base nas observações da Comissão no seu parecer, o autor da denúncia reiterou que o mandato não estava redigido de forma clara e que a Comissão cometeu um erro ao escolhê-lo como perito. Considerou o parecer da Comissão contraditório, uma vez que reconheceu que se deslocou ao Camboja e participou em quatro reuniões, mas considerou que o tempo total despendido era equivalente a um dia de trabalho. Indicou que, de acordo com o contrato entre o GEC e a Comissão, deveria ser feita referência a dias e não a horas.

18. De acordo com o autor da denúncia, são criados consórcios especificamente para realizar esses projetos. Em geral, não dispõem dos conhecimentos especializados necessários e, por conseguinte, assinam contratos com peritos. A seleção da Comissão baseou-se principalmente nos curricula vitae dos peritos. Considerou que não estava sujeito a um contrato de prestação de serviços, mas que tinha sido recrutado temporariamente como perito. Esta situação criou uma relação contratual de facto entre ele e a Comissão. O queixoso concluiu sublinhando que tinha agido de forma rápida, ética e com bom senso. Na sua opinião, sofreu um prejuízo importante devido a um erro manifesto de apreciação da sua experiência e das condições de referência.

Avaliação do Provedor de Justiça

19. No que diz respeito à alegada recusa da Comissão em assinar as folhas de presença do autor da denúncia, nos termos do artigo 4.o do contrato do autor da denúncia com o Instituto de la Calidad , as folhas de presença deviam ser assinadas pelo perito ECO (enquanto líder do consórcio) e pelo beneficiário (as autoridades cambojanas). A Comissão não tinha qualquer dever ou competência para assinar qualquer uma das folhas de presença do autor da denúncia. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não deteta qualquer má administração relativamente a este aspeto da queixa.

20. No que diz respeito à alegada recusa da Comissão em pagar ao consórcio e à queixa conexa, o Provedor de Justiça observa que a questão de efetuar pagamentos ao consórcio pelos serviços que prestou no Camboja depende dos direitos e obrigações contratuais estabelecidos no contrato entre a Comissão e o consórcio. O Provedor de Justiça observa que as provas documentais deixam claro que o consórcio nem sequer solicitou à Comissão que lhe pagasse quaisquer serviços alegadamente prestados pelo queixoso. Nestas circunstâncias, a Comissão não pode ser acusada de não ter efetuado pagamentos ao consórcio por quaisquer serviços alegadamente prestados pelo autor da denúncia a este respeito.

21. Para além da questão dos direitos e obrigações contratuais da Comissão em relação ao consórcio, o Provedor de Justiça considera útil examinar, no entanto, se a Comissão cometeu erros ao lidar com o queixoso.

22. O Provedor de Justiça observa que os termos de referência em que a Comissão se baseou para definir os serviços a prestar pelo queixoso estavam à disposição do consórcio antes da sua chegada ao Camboja. Por conseguinte, era razoável que a Comissão esperasse que o autor da denúncia tivesse conhecimento das condições de referência antes de chegar ao país. Além disso, era igualmente razoável que a Comissão esperasse que, se o consórcio ou o autor da denúncia tivessem dúvidas quanto ao significado das condições de referência, teriam procurado esclarecer essas dúvidas antes da aceitação da cessão pelo autor da denúncia e antes da sua chegada ao Camboja.

23. No que diz respeito à aceitação pela Comissão do curriculum vitae do queixoso, o Provedor de Justiça observa que o queixoso tem um curriculum vitae impressionante. Tem uma vasta experiência profissional e trabalhou em muitas missões semelhantes em vários países em todo o mundo. No entanto, o facto de o curriculum vitae indicar que é altamente qualificado não implica que a Comissão devesse ter conhecimento de que poderia não ter sido capaz de executar as tarefas previstas no mandato, que enunciam o seguinte (sublinhado nosso):

"É necessário um Consultor de Categoria II (pelo menos 10 anos de experiência) para realizar esta tarefa.

Terá um diploma universitário relevante, de preferência com alguma especialização em monitorização e avaliação.

Terá, pelo menos, 10 anos de experiência em M&E com um forte conhecimento académico e prático de sistemas M&E baseados em resultados. A experiência na organização e prestação de formação (incluindo no local de trabalho) é essencial. A experiência na formulação e prestação de assistência relacionada com o comércio constituirá uma vantagem distintiva, tal como a experiência relevante no trabalho nos PMD, em especial na Ásia.

Será totalmente alfabetizado em informática, possuindo excelentes capacidades de comunicação escrita e oral em inglês.

[…]

A consultora proporá um planeamento específico da consulta da missão com o Ministério do Comércio e a Delegação da CE em Phnom Penh …".

Embora o queixoso possa muito bem ter sido «excessivamente qualificado» em relação a estes requisitos, não há qualquer indicação de que não tenha sido qualificado a este respeito.

24. O Provedor de Justiça analisou também cuidadosamente o mandato no que diz respeito à sua descrição das tarefas a desempenhar. O peticionário observa que contém as seguintes declarações: ênfase acrescentada:

«A execução de um programa tão exigente exige competências técnicas e de gestão em matéria de planeamento do desenvolvimento, governação e organização institucional que não estão disponíveis no Ministério do Comércio».

"No âmbito da sua reestruturação interna, o (Ministério do Comércio) criou recentemente o Departamento de Cooperação Internacional, que deverá assumir a responsabilidade principal pela gestão do comércio SWAp."

"Espera-se que o M&E Office … configure um sistema M&E baseado em resultados que terá dois focos principais."

«A criação de um bom sistema M&E é crucial para que o Ministério do Comércio avance no sentido de uma abordagem de gestão baseada nos resultados, que assumirá a forma de SWAp comercial. O M&E é um instrumento fundamental para a gestão estratégica e operacional de projectos."

«O sistema M&E apoiará uma mudança cultural da administração, que passará de uma abordagem centrada na medição dos fatores de produção para uma cultura de gestão do desempenho centrada na gestão dos fatores de produção e dos resultados, a fim de alcançar resultados. Os sistemas de gestão baseados em resultados personalizados são fundamentais para o sucesso, pelo que as abordagens básicas para implementar a gestão do desempenho devem ser selecionadas de acordo com as necessidades e a situação de cada país. No contexto atual do Camboja, será muito difícil criar uma cultura de gestão centrada nos resultados, pelo que será necessário adotar uma perspetiva de longo prazo aquando da criação de uma gestão baseada nos resultados, que deverá estar ligada ao quadro político existente (Comité de Subdireção para o Desenvolvimento do Comércio).

«O objetivo geral da missão consiste em apoiar o Departamento de Cooperação Internacional do Ministério do Comércio na criação e gestão de um sistema de acompanhamento e avaliação baseado nos resultados.»

«Espera-se que o consultor atinja o seu objetivo fornecendo uma análise inicial da capacidade da M&E no Ministério do Comércio e noutros ministérios conexos.»

"Com base na análise inicial, o consultor apoiará o Gabinete M&E do Departamento de Cooperação Internacional na criação de um sistema M&E baseado nos resultados, também através da prestação de formação no local de trabalho."

«O sistema M&E baseado nos resultados pode ser configurado de acordo com as seguintes etapas: 1) Identificação das partes interessadas; 2) Identificação de questões de desempenho ao nível da atividade/realização e dos resultados; 3) Seleção dos indicadores de desempenho; 4) Seleção dos métodos de recolha de dados (incluindo a possível seleção de software); 5) Análise dos dados recolhidos e relatórios."

"O consultor utilizará a formação no local de trabalho, bem como sessões de formação, para reforçar a capacidade do Gabinete durante a preparação do sistema M&E. Espera-se que desenvolva um plano de formação pormenorizado e identifique formas de envolver no processo também outros departamentos e agências do Ministério do Comércio fora do Ministério do Comércio.»

25. O Provedor de Justiça observa que as declarações acima referidas apoiam a opinião da Comissão de que as autoridades cambojanas dispunham de sistemas muito limitados, que o objetivo do projeto era construir um sistema da base para o topo e que o perito estaria envolvido no reforço das capacidades. O Provedor de Justiça observa igualmente que o queixoso teve acesso aos termos de referência antes de concordar que o seu curriculum vitae podia ser apresentado à Comissão e que, por conseguinte, estava em condições de determinar se os seus conhecimentos especializados eram «adequados» para as tarefas nele descritas.

26. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que não houve má administração por parte da Comissão em relação à presente queixa.

C. Conclusões

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

Não houve má administração por parte da Comissão neste caso.

O queixoso e o Presidente da Comissão Europeia serão informados desta decisão.

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Feito em Estrasburgo, em 19 de Julho de 2010

[1] O projeto intitulava-se «Apoio à criação de um sistema de acompanhamento e avaliação no Ministério do Comércio enquanto componente do Fundo Fiduciário para o Desenvolvimento do Comércio em apoio do setor comercial no Camboja».

[2] O Provedor de Justiça entende que o queixoso deixou o Camboja em 29 de Outubro de 2008.

[3] Ver nota de rodapé 2.

[4] Quatro dias em Phnom Penh, dois dias de viagem (450 EUR/dia) e quatro dias de ajudas de custo diárias (81 EUR/dia).

[5] Aproximadamente três horas, em 15 de Outubro de 2008.

[6] Cerca de duas horas no total, em 16 de Outubro de 2008.

[7] A Comissão fez referência aos pontos 1.5, 1.6, 2.1, 3.3 e 4.1 do mandato.

[8] Numa mensagem de correio electrónico de 28 de Outubro de 2008, o ECO declarou o seguinte: "Por favor, ignore o pedido que [o queixoso] lhe fez, na realidade não é necessária nenhuma folha de tempo para ele, e não podemos pagar por serviços não prestados."