Antecedentes da reclamação

1. A queixa diz respeito à recusa da Comissão Europeia em conceder ao queixoso acesso aos documentos solicitados ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001[1].

2. O queixoso procurou obter financiamento da Comissão para um projecto de tecnologias da informação. O seu pedido de financiamento não foi bem sucedido. Após a receção do relatório de avaliação[2] relativo à sua proposta, o queixoso procurou obter mais informações através da apresentação de um pedido de acesso aos relatórios de peritos individuais sobre a avaliação preliminar da sua proposta. Em resposta a este pedido inicial, a Comissão recusou o acesso aos relatórios com base no artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001[3].

3. Em seguida, o queixoso apresentou à Comissão um pedido confirmativo. O pedido confirmativo foi igualmente rejeitado pela Comissão com base no artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001.

4. O queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça em 5 de Outubro de 2008.

Objeto do inquérito

5. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre as seguintes alegações e alegações:

Alegação:

A Comissão não apresentou fundamentos válidos e adequados para a recusa de acesso aos documentos que solicitou ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

Reivindicação:

A Comissão deve conceder acesso aos documentos solicitados, sem revelar, se necessário, a identidade de cada perito.

O inquérito

6. Em 2 de Dezembro de 2008, o Provedor de Justiça transmitiu a queixa à Comissão. A Comissão emitiu o seu parecer em 19 de Março de 2009, que foi transmitido ao autor da denúncia, convidando-o a apresentar as suas observações. Em seguida, o queixoso apresentou as suas observações em 29 de Abril de 2009. O Provedor de Justiça apresentou uma proposta de solução amigável, que foi enviada à Comissão em 24 de março de 2011. A Comissão respondeu com as suas observações em 21 de outubro de 2011. Estas foram transmitidas ao autor da denúncia, que respondeu em 22 de dezembro de 2011.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

A. Alegação de não apresentação de motivos válidos e adequados para a recusa de acesso aos documentos solicitados ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e pedido conexo

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

7. No seu pedido confirmativo, o queixoso alegou que o artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo[4], do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 (proteção do processo decisório após a tomada da decisão) não era aplicável, uma vez que i) a Comissão não apresentou provas de que a divulgação dos documentos prejudicaria gravemente o seu processo decisório; ii) a Comissão não reconheceu que o interesse do controlo público dos procedimentos que seguiu constituía um interesse público superior; e iii) os documentos solicitados eram documentos oficiais e finais que «constituem a base de um procedimento de decisão bem definido», pelo que não podiam ser protegidos ao abrigo do artigo 4.o, n.o 3, cujo objetivo é proteger o «espaço de reflexão» da instituição.

8. Na sua resposta ao pedido confirmativo, a Comissão indicou que a divulgação pública dos documentos solicitados prejudicaria gravemente o seu processo decisório pelas seguintes razões:

i) a divulgação exporia os avaliadores a possíveis interferências e pressões externas, pondo assim em perigo a independência dos processos de avaliação e a sua objetividade em casos semelhantes no futuro;

ii) os relatórios solicitados continham as observações individuais dos avaliadores e as pontuações individuais correspondentes. No entanto, não definiram a posição da instituição, mas foram elaborados para uso interno no âmbito de uma deliberação e de um procedimento de avaliação preliminar realizados na Comissão;

iii) o processo de tomada de decisão em causa é de natureza coletiva. Exige um espírito de confiança e um debate aberto, a fim de assegurar uma abordagem coerente para cada caso individual. A divulgação dos documentos pode afetar seriamente a expressão independente de opiniões sobre a matéria em causa e pôr em perigo o processo de tomada de decisão. Em apoio deste ponto de vista, a Comissão alegou que o raciocínio dos tribunais comunitários relativo ao segredo dos processos de selecção nos processos de recrutamento de pessoal se aplicaria, por analogia, ao caso em apreço.

9. No que diz respeito à obrigação de avaliar se existe um «interesse público superior» que justifique a concessão de acesso público, a Comissão declarou que o interesse identificado pelo autor da denúncia como um «interesse público superior», a saber, que a divulgação dos documentos solicitados permitiria o escrutínio público dos procedimentos seguidos pela Comissão, não compensaria o prejuízo que seria causado à objetividade e independência do processo de avaliação da Comissão.

10. Quanto à possibilidade de conceder um acesso parcial aos documentos, a Comissão indicou que todas as partes dos documentos estavam abrangidas pela exceção em causa. No que diz respeito à possibilidade de conceder acesso público aos documentos, sem fornecer os nomes dos revisores, a Comissão acrescentou que não era possível tornar acessível uma versão anonimizada dos documentos solicitados, uma vez que eram manuscritos. Além disso, a Comissão considerou que a divulgação de uma versão anonimizada afetaria negativamente a natureza coletiva do processo decisório.

11. Na sua queixa ao Provedor de Justiça, o queixoso alegou que não havia motivos para rejeitar o seu pedido de acesso aos relatórios de peritos individuais nos termos do artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. Em primeiro lugar, argumentou que esta exceção não podia ser aplicada, uma vez que os relatórios de peritos individuais não são notas preliminares e informais. Pelo contrário, fazem parte do procedimento formal de avaliação das propostas, que são elaboradas de acordo com orientações precisas fornecidas aos peritos. Embora não vinculem a Comissão na concessão de financiamento para uma proposta, são importantes no que diz respeito à decisão final da Comissão. O queixoso afirmou que tal era comprovado pelo procedimento pormenorizado instituído para recolher os relatórios individuais e pelo ajustamento das notas com base num consenso entre os peritos. Além disso, o procedimento exigia mesmo que os relatórios individuais não fossem revistos posteriormente. Em segundo lugar, o autor da denúncia alegou que não havia motivos para aplicar a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, uma vez que a divulgação dos relatórios de peritos individuais não prejudicaria gravemente o processo de tomada de decisão.

12. No seu parecer, a Comissão considerou que a sua decisão sobre o pedido confirmativo do queixoso estava validamente e adequadamente fundamentada. O autor da denúncia alegou que o artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, não se aplicava aos relatórios de peritos individuais, uma vez que não se tratava de notas preliminares e informais. Em resposta, a Comissão indicou que não tinha alegado que o artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, era aplicável porque os documentos em causa eram de natureza «preliminar». Pelo contrário, salientou que os documentos em causa diziam respeito a uma fase muito precoce de um processo de avaliação complexo, no termo do qual a decisão foi tomada. Além disso, tal como explicado na secção 3.8, alínea c), das Regras para a apresentação de propostas[5], os relatórios individuais servem de contributo para o debate e as consultas, a fim de se chegar a um «relatório de consenso» subsequente. Em seguida, a Comissão argumentou que o artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001 é aplicável a qualquer documento «quecontenha pareceres para uso interno no âmbito de deliberações e consultas preliminares»e, como tal, os relatórios de peritos individuais são claramente abrangidos por essa disposição.

13. No que diz respeito ao segundo argumento do autor da denúncia, segundo o qual a divulgação dos relatórios de peritos individuais não prejudicaria gravemente o processo de tomada de decisão, a Comissão apresentou as seguintes explicações adicionais. A Comissão recordou que, na sua resposta ao pedido confirmativo do autor da denúncia, identificou os seguintes três riscos relacionados com a divulgação pública:

i) o risco de os peritos individuais serem identificados e sujeitos a pressões indevidas;

ii) o risco de um efeito adverso na natureza coletiva do processo de tomada de decisão; e

iii) o risco de prejudicar a capacidade da instituição de obter pareceres completos e francos dos peritos.

14. No que diz respeito à subalínea i), a saber, o risco de os peritos serem identificados e sujeitos a pressões indevidas, o queixoso argumentou que o risco de identificação dos peritos poderia ser evitado concedendo acesso às transcrições dos relatórios individuais e não aos relatórios originais manuscritos. Em resposta, a Comissão declarou, em primeiro lugar, que não possui essas transcrições e, em segundo lugar, que, em conformidade com o artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001, os documentos têm de ser fornecidos na versão e no formato existentes.

15. No que diz respeito à subalínea ii), ou seja, ao risco de prejuízo para o processo decisório coletivo, a Comissão considerou que um relatório de consenso e uma decisão tomada pelo painel resultavam de um processo decisório coletivo que exigia, nomeadamente, a manutenção de um espírito de confiança e de debate aberto entre as diferentes partes participantes. A Comissão sublinhou que é da maior importância que os pareceres dos peritos individuais permaneçam confidenciais, uma vez que só essa confidencialidade pode garantir a total independência e objetividade do trabalho de cada perito.

16. Quanto ao n.° 13, alínea iii), supra, a Comissão indicou que a divulgação pública dos relatórios de peritos individuais implicaria um risco sério de comprometer a sua capacidade de obter pareceres de peritos completos e francos. A Comissão sublinhou que o principal objetivo dos relatórios de peritos individuais é permitir que os avaliadores registem os seus pareceres iniciais, apresentem observações sucintas e cheguem a uma avaliação franca das propostas apresentadas. A Comissão argumentou que, se os relatórios fossem sistematicamente divulgados ao público, os peritos estariam inclinados a praticar a autocensura, privando assim a Comissão dos seus pontos de vista honestos e irrestritos. Tal teria um efeito negativo na qualidade do debate durante as fases subsequentes de tomada de decisão e, por conseguinte, seria prejudicial para a solidez das decisões finais.

17. Em seguida, a Comissão referiu-se, por analogia, ao segredo dos trabalhos do júri no âmbito do recrutamento de pessoal para as instituições da União. A instituição explicou que o objetivo da regra pertinente, tal como interpretada pelos órgãos jurisdicionais da União, era garantir o sigilo do júri do pessoal, o que, por sua vez, garantiria a independência e a objetividade dos júris, protegendo-os de todas as interferências e pressões externas.

18. Por último, no que respeita à obrigação da instituição de examinar, nos termos do artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001, se o interesse público em conceder acesso público aos documentos prevalece sobre o interesse na confidencialidade que é protegido ao abrigo das exceções previstas no artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, a Comissão confirmou a posição adotada na sua resposta ao pedido confirmativo. Considerou que o interesse público identificado pelo queixoso, a saber, que uma maior transparência permitiria um melhor controlo dos procedimentos da Comissão, não compensa o prejuízo que seria causado ao interesse protegido da objetividade e independência dos procedimentos de avaliação da Comissão.

Avaliação preliminar do Provedor de Justiça conducente a uma proposta de solução amigável

19. O princípio segundo o qual as instituições, órgãos e organismos da UE («instituições da UE») devem conduzir o seu trabalho e tomar decisões de forma tão aberta quanto possível está consagrado no Tratado da União Europeia[6] e no Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia[7]. A abertura permite uma participação mais estreita dos cidadãos no processo decisório da UE e reforça os princípios democráticos e o respeito pelos direitos fundamentais consagrados nos Tratados e na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia[8]. O respeito do princípio da abertura garante igualmente uma maior legitimidade da administração junto dos cidadãos.

20. O Regulamento (CE) n.o 1049/2001 é um elemento fundamental para garantir que as decisões sejam tomadas de forma tão aberta quanto possível e «tãopróxima dos cidadãos quanto possível». Como tal, o Regulamento n.o 1049/2001 reforça a natureza democrática das instituições da UE[9].

21. Se a Comissão considerar que não deve divulgar um documento solicitado por um membro do público, é obrigada a apresentar uma justificação adequada para a sua recusa em conceder esse acesso público. A instituição deve basear a sua justificação em, pelo menos, uma das exceções ao direito de acesso do público aos documentos das instituições previstas no artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001[10].

22. Nos termos do artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, o acesso a um documento que contenha pareceres para uso interno no âmbito de deliberações e consultas preliminares numa instituição pode ser recusado, mesmo após ter sido tomada a decisão, se a divulgação do documento puder prejudicar gravemente o processo decisório da instituição. No entanto, mesmo que fosse esse o caso, o documento ainda deve ser divulgado se existir um interesse público superior na divulgação.

23. Tendo em conta os objetivos prosseguidos pelo Regulamento (CE) n.o 1049/2001, as exceções previstas no seu artigo 4.o devem ser objeto de interpretação e aplicação estritas[11]. Além disso, no que respeita a uma recusa de acesso com base no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, o Provedor de Justiça considera que, uma vez tomada uma decisão, se torna inevitavelmente mais difícil demonstrar que o processo decisório pode ser lesado.

24. Segundo jurisprudência constante, cada pedido de acesso a documentos deve ser examinado separadamente. O simples facto de um documento dizer respeito a um interesse protegido por uma exceção prevista no artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 não é suficiente para justificar a aplicação dessa exceção específica[12]. Se uma instituição decidir recusar o acesso a um documento cuja divulgação lhe foi solicitada, deve explicar em que medida o acesso a esse documento prejudicaria concreta e efetivamente o interesse protegido pela exceção que a instituição opta por invocar. Para invocar a exceção destinada a evitar o risco de prejuízo de um interesse protegido, o risco invocado deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético.

25. No entanto, a jurisprudência também reconheceu que, em princípio, uma instituição da União pode basear as suas decisões a este respeito em presunções gerais aplicáveis a certas categorias de documentos, uma vez que considerações de ordem geral semelhantes são suscetíveis de se aplicar a pedidos de divulgação relativos a documentos da mesma natureza[13].

26. Com efeito, resulta dos argumentos da Comissão que a recusa da instituição em conceder o acesso do público aos documentos solicitados se baseou na tese da instituição segundo a qual se pode presumir que o acesso do público pode ser recusado a uma categoria específica de documentos (no caso em apreço, a totalidade dos relatórios de peritos preparados para a avaliação preliminar das propostas), uma vez que considerações de ordem geral semelhantes são susceptíveis de se aplicar aos pedidos de divulgação relativos a documentos da mesma natureza. O Provedor de Justiça observou que a Comissão não se baseou no conteúdo específico de nenhum documento específico para justificar a sua recusa de acesso. Por conseguinte, o Provedor de Justiça entendeu que a posição adotada pela Comissão era a de que, quando os documentos individuais solicitados foram examinados, a Comissão limitou o seu exame a determinar se cada um dos documentos solicitados se enquadrava na mesma categoria de documentos.

27. A Comissão argumentou que a divulgação pública desses documentos prejudicaria gravemente o processo de tomada de decisão, uma vez que:

i) resultaria na possível identificação de peritos individuais e na sua sujeição a pressões indevidas;

ii) a natureza coletiva do processo de tomada de decisão seria afetada; e

iii) a capacidade da instituição para obter pareceres completos e francos dos peritos ficaria comprometida.

28. O Provedor de Justiça observou, em primeiro lugar, que o primeiro e o terceiro pontos apresentados pela Comissão estavam, de facto, ligados. Em suma, pode entender-se que a Comissão argumenta que não seria possível obter pareceres completos e francos de peritos, porque poderiam ser exercidas pressões indevidas sobre eles.

29. A Comissão argumentou que a identidade dos peritos seria revelada se o público tivesse acesso aos seus relatórios manuscritos. No entanto, a Comissão não apresentou qualquer justificação para este pressuposto. O Provedor de Justiça observou, a este respeito, que a caligrafia de uma pessoa não é normalmente uma questão de conhecimento público. Embora seja indubitável que pode ser possível identificar um perito específico a partir da sua caligrafia[14], o Provedor de Justiça não concordou que se possa estabelecer uma presunção geral de que o acesso a toda uma categoria de documentos pode ser recusado com base no argumento de que a identidade de um determinado perito só pode ser determinada a partir da sua caligrafia.

30. Além disso, mesmo no caso altamente improvável de todos os peritos poderem ser identificados pela sua caligrafia, a Comissão não forneceu quaisquer explicações quanto à natureza e ao impacto da "pressão indevida" a que se referiu. Não explicou, por exemplo, quem poderia exercer pressão sobre os peritos[15].

31. No que diz respeito ao segundo argumento da Comissão, a saber, que a divulgação dos relatórios individuais dos peritos prejudicaria a «natureza coletiva» do processo de tomada de decisão, o Provedor de Justiça sublinhou que a «natureza coletiva» de um processo de tomada de decisão não está, enquanto tal, protegida ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001. Presumir o contrário teria sido presumir, sem apresentar mais argumentos, que o acesso do público pode ser recusado a documentos apresentados em qualquer processo decisório que envolva mais do que uma pessoa[16]. Tal incluiria, potencialmente, todos os documentos internos produzidos pela Comissão, uma instituição que adota decisões numa base colegial. A este respeito, o Tribunal Geral decidiu que a divulgação de documentos internos não prejudica, por si só, em princípio, gravemente a proteção do processo decisório da Comissão, na aceção do artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001. Isto não significa que a Comissão deva prescindir de verificar, documento a documento, se a divulgação dos diferentes pareceres dos seus serviços prejudicaria gravemente a protecção do seu processo decisório. No entanto, só depois de cada documento solicitado ter sido concreta e eficazmente examinado é que a Comissão pode, sendo caso disso, apreciar se a divulgação total ou parcial do conteúdo dos documentos internos em causa prejudicaria gravemente o seu processo decisório. Com base nos fundamentos apresentados pela Comissão para a sua decisão, ficou claro que esse exame não foi realizado[17]. No que diz respeito à alegada necessidade de proteger a natureza coletiva do processo decisório, o Provedor de Justiça recordou igualmente que o Tribunal Geral declarou claramente que existe um conflito entre o argumento de que um documento não pode ser divulgado porque contém opiniões individuais expressas para fins internos numa fase preliminar de um processo decisório final e a própria letra do artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001. O Tribunal Geral declarou que, de facto, esta disposição permite expressamente o acesso a um documento que contenha pareceres para uso interno que façam parte das deliberações e do procedimento de consulta preliminar na instituição em causa[18].

32. A Comissão precisou igualmente que o segredo dos trabalhos do júri do pessoal pode ser aplicado por analogia para demonstrar que o caráter coletivo do processo decisório deve ser protegido. A Comissão declarou que o sigilo dos referidos procedimentos[19] «visagarantir, no interesse público, a independência dos júris e a objetividade dos seus trabalhos, protegendo-os de todas as interferências e pressões externas». O Provedor de Justiça observou, em primeiro lugar, que o argumento apresentado pela Comissão em relação à seleção do pessoal não se baseava, de facto, na mera suposição de que os pontos de vista dos membros individuais do júri não deviam ser divulgados. Pelo contrário, o argumento era o de que o anonimato dos membros de um júri deve ser protegido, a fim de garantir que esses membros não sejam sujeitos a pressões externas. Note-se que a confidencialidade dos trabalhos do júri do pessoal se baseia em regras específicas do Estatutodos Funcionários [20]. Estas regras específicas tratam de uma questão particularmente sensível, a saber, a seleção do pessoal. Esta questão é sensível porque i) os membros do júri são, eles próprios, membros do pessoal; ii) as pessoas que são chamadas a avaliar são, por vezes, pessoas que já trabalham nas instituições (como funcionários, agentes temporários, agentes contratuais ou estagiários); e iii) algumas das pessoas avaliadas serão bem-sucedidas no processo de seleção e acabarão por trabalhar nas instituições juntamente com os membros do júri. É razoavelmente previsível que, dadas as circunstâncias acima referidas, os membros do júri possam aperceber-se da necessidade de serem menos do que francos nas suas apreciações (eventualmente negativas) dos candidatos, caso receiem que as suas opiniões individuais se tornem conhecidas. É, pois, evidente, nestas circunstâncias específicas, a razão pela qual o legislador considerou adequado criar uma regra específica que exigisse o sigilo dos trabalhos do júri. No entanto, embora a natureza específica dos trabalhos do júri explique a necessidade de sigilo do júri, tal presunção não pode ser feita em relação a outros tipos de painéis de avaliação. Com efeito, é revelador, a este respeito, que o legislador não tenha considerado adequado estabelecer qualquer regra equivalente para o processo de avaliação abrangido pelo presente inquérito. O Provedor de Justiça observou igualmente que, ao contrário da questão sensível da seleção do pessoal, em que as qualidades pessoais também são avaliadas, os documentos solicitados pelo queixoso diziam respeito a avaliações técnicas de um projeto científico.

33. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça considerou que a Comissão não apresentou razões adequadas em apoio da sua opinião de que a divulgação pública dos relatórios de peritos individuais solicitados prejudicaria gravemente o processo de tomada de decisão em causa. Em suma, os riscos em que a Comissão se baseou, como prova de que o processo decisório seria gravemente prejudicado, pareciam basear-se em meras afirmações que não eram sustentadas por argumentos suficientemente fundamentados[21]. Por conseguinte, a Comissão baseou erradamente a sua recusa de divulgação dos documentos em causa na exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. Tal constituiu um potencial caso de má administração.

34. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça concluiu, a título preliminar, que o facto de a Comissão não ter fundamentado de forma válida e adequada a sua decisão impugnada constitui um caso de má administração. Por conseguinte, apresentou seguidamente uma proposta correspondente de solução amigável, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu.

A proposta de uma solução amigável

35. Tendo em conta as conclusões do Provedor de Justiça, a Comissão poderá reconsiderar a possibilidade de o acesso do público aos relatórios individuais de peritos solicitados poder ser facultado sem ter necessariamente de divulgar a identidade dos peritos.

Os argumentos apresentados ao Provedor de Justiça após a sua proposta de solução amigável

36. A Comissão manteve a sua posição inicial de que a divulgação pública dos relatórios de peritos individuais que avaliam o projeto prejudicaria gravemente o procedimento de avaliação desses projetos e de que não existia um interesse público superior na divulgação.

37. A Comissão forneceu mais informações sobre o processo de seleção de projetos tecnológicos apresentados para financiamento ao abrigo do 7.o Programa-Quadro de Investigação e Tecnologia. Observou que os relatórios de peritos são avaliações individuais e iniciais e que constituem a base de uma reunião entre os três peritos que elaboram um relatório sobre uma proposta. Nesta reunião é elaborado um relatório de consenso que representa a sua avaliação comum. É apenas o relatório de consenso, e não os relatórios individuais, que é submetido ao painel. Em seguida, o painel elabora um relatório de síntese da avaliação, que a Comissão utiliza como base para a sua decisão de financiamento. Uma vez tomada a decisão, todos os requerentes recebem uma cópia do relatório de síntese da avaliação e os requerentes preteridos recebem igualmente explicações pormenorizadas sobre as razões pelas quais a sua candidatura foi rejeitada.

38. No que diz respeito à existência de um interesse público superior na divulgação, a Comissão observa que o interesse da denúncia é puramente privado e que o autor da denúncia é a única pessoa com qualquer interesse na decisão. A fim de realçar este facto, a Comissão observa que o projecto foi, de facto, apresentado pelo empregador do queixoso e não pelo queixoso.

39. Além disso, a Comissão observa ainda que o interesse público é maior quando os documentos em causa se referem a um procedimento legislativo e não a um procedimento administrativo[22].

40. A Comissão reiterou igualmente o seu argumento segundo o qual existe uma analogia entre o processo de selecção dos projectos e os processos de recrutamento do pessoal. Observa que a disposição relativa ao sigilo do artigo 6.° do anexo III do Estatuto diz respeito às deliberações do conselho de administração e não à identidade dos seus membros. A identidade dos membros do júri é conhecida dos candidatos.

41. Por último, a Comissão observa que, se divulgasse publicamente os relatórios de peritos individuais ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, tal criaria um precedente para a divulgação sistemática desses relatórios.

42. Na sua resposta, o queixoso manifestou a sua preocupação pelo facto de existirem várias fases durante o processo de avaliação em que os pontos de vista individuais se tornam «pontos de vista comuns». O autor da denúncia observa que, por vezes, os peritos originais podem não estar envolvidos nesta fase. Os pontos de vista dos peritos ausentes serão incluídos no relatório de consenso, mas os peritos presentes podem alterar significativamente os seus pontos de vista durante as discussões. Este processo pode ter um resultado positivo, mas também pode ter um resultado negativo se a mudança de ponto de vista for devida, por exemplo, à dinâmica de grupo do painel. O autor da denúncia argumenta, por conseguinte, que o escrutínio público dos relatórios individuais, ao contrário do relatório de consenso, é importante.

43. Em relação ao interesse público na divulgação, o autor da denúncia observa que o procedimento utiliza grandes somas de dinheiro público. A este respeito, é importante que o público possa controlar o procedimento na sua totalidade.

44. A este respeito, o autor da denúncia comenta igualmente os exemplos apresentados pela Comissão de procedimentos administrativos em que o interesse público na divulgação é mais fraco e que dizem respeito a uma situação diferente. Nesses processos, o Tribunal foi chamado a pronunciar-se sobre um pedido de acesso a documentos relativos às regras aplicáveis em matéria de controlo das concentrações, direito da concorrência e auxílios estatais. Em contrapartida, o presente processo não é análogo a tais situações.

45. No que diz respeito à questão de saber se a divulgação dos pareceres impedirá a emissão de pareceres completos e francos, o autor da denúncia observa que o relatório de consenso é tornado público. Observa que, em vez de ter um efeito prejudicial no processo de tomada de decisão, o acesso do público aos relatórios individuais pode, de facto, incentivar um maior cuidado no processo de avaliação.

46. Por último, o queixoso observa que discorda da analogia de recrutamento de pessoal proposta pela Comissão.

Avaliação do Provedor de Justiça após a sua proposta de solução amigável

47. Antes de se debruçar sobre o conteúdo desta decisão, o Provedor de Justiça observa que a Comissão deve ser elogiada, em geral, pela transparência do processo de seleção das subvenções e, em particular, pelo nível de informação prestada aos candidatos a subvenções. Com efeito, é dado acesso a vários documentos criados durante o processo de tomada de decisão, tais como o relatório de consenso e o relatório de síntese da avaliação. Além disso, são apresentadas razões pormenorizadas para a rejeição de quaisquer candidatos, bem como a lista de todos os peritos independentes que possam ter sido utilizados.

48. O Provedor de Justiça reitera, no entanto, as afirmações feitas nos pontos 19 a 24 supra, ou seja, que o Regulamento n.o 1049/2001 se destina a conferir o mais amplo efeito possível ao direito de acesso do público aos documentos das instituições[23]. Quaisquer exceções ao pleno acesso do público a esses documentos devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita[24]. Uma exceção ao acesso do público só pode ser aplicada quando for razoavelmente previsível[25] que a divulgação do documento prejudicará específica e efetivamente o interesse protegido por uma exceção[26].

49. A Comissão invoca a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001. Esta exceção prevê que «...os pareceres para uso interno no âmbito de deliberações e consultas preliminares na instituição em causa devem ser recusados mesmo após ter sido tomada a decisão, se a divulgação do documento puder prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, a menos que um interesse público superior imponha a divulgação.»Esta exceção aplica-se quando for razoavelmente previsível, e não puramente hipotético, que os autores dos «pareceres»a utilizar no âmbito de deliberações e consultas preliminares se mostrariam reticentes em expressar os seus pontos de vista plenos e francos por receio da divulgação pública dos seus pareceres.

50. Uma instituição que alega que o artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, se aplica a um parecer deve indicar uma característica específica desse parecer que leve à conclusão de que é particularmente sensível e, por conseguinte, poderia eventualmente conduzir à autocensura se fosse divulgado. Se uma instituição não fosse obrigada a justificar a sua decisão dessa forma, a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, poderia ser invocada em relação a qualquer parecer utilizado para uso interno no âmbito de deliberações e consultas preliminares na instituição. No entanto, tal interpretação extensiva do artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, seria claramente contrária ao princípio de que as exceções ao princípio do acesso previstas no Regulamento n.o 1049/2001 devem ser interpretadas de forma restritiva.

51. A este respeito, a Comissão salientou dois aspetos do processo de tomada de decisão que podem ser afetados pela divulgação. A primeira é que a natureza coletiva da tomada de decisões seria prejudicada se as avaliações individuais fossem tornadas públicas. A segunda é que não seria possível obter opiniões completas e francas dos peritos, porque poderiam ser exercidas pressões indevidas sobre eles.

52. No que diz respeito à alegada necessidade de proteger a natureza coletiva do processo de tomada de decisão, a Comissão não forneceu qualquer explicação adicional sobre a forma como a divulgação de informações sobre a forma como as decisões coletivas são tomadas poderia prejudicar o «processo de tomada de decisão» protegido pelo artigo 4.o, n.o 3. A Comissão limitou-se a expor a forma como os relatórios de peritos fazem parte de uma fase inicial do processo de tomada de decisão conducente a posições comuns. Tal descrição, no entanto, não demonstra de forma alguma de que forma o processo decisório será seriamente prejudicado pela divulgação. Tal como acima referido, o Tribunal Geral declarou claramente que existe um conflito entre o argumento de que um documento não pode ser divulgado porque contém opiniões individuais expressas para fins internos numa fase preliminar de um processo decisório final e a própria letra do artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001. Com efeito, esta disposição permite expressamente o acesso a um documento que contenha pareceres para uso interno que façam parte das deliberações e do procedimento de consulta preliminar na instituição em causa (a menos que se demonstre que a divulgação desses pareceres prejudicaria gravemente o processo decisório)[27]. Por conseguinte, incumbe à instituição ilidir a presunção de que o acesso pode ser concedido e demonstrar que é razoavelmente previsível que a divulgação de tal documento causará um prejuízo grave ao processo decisório.

53. No que diz respeito ao argumento de que o acesso do público impediria a Comissão de obter pareceres completos e francos, o Provedor de Justiça observa que a Comissão não apresentou qualquer fundamentação adicional sobre a razão pela qual a revelação das avaliações individuais impediria a Comissão de obter pareceres completos e francos. O papel dos avaliadores consiste precisamente em dar a sua própria opinião, que é depois distribuída entre várias outras pessoas (incluindo outros peritos), se não ao público em geral. Só nos casos em que o prejuízo causado pela divulgação desses pareceres criaria um desincentivo à anotação dos pontos de vista é que o processo decisório da instituição poderia ser considerado seriamente prejudicado. A Comissão não explicou por que razão a exposição do público em geral, incluindo a pessoa que apresenta o projeto, deve impedir que uma avaliação técnica e pericial seja completa e franca. As avaliações individuais em questão não são de natureza pessoal. Pelo contrário, baseiam-se em conhecimentos científicos especializados, que estão, por si só, expostos ao escrutínio dos membros do comité de seleção, que podem ter conhecimentos especializados equivalentes. É difícil ver, sem mais explicações, que parte da avaliação pode ser prejudicada pela exposição do público. Existe até o potencial de que o conhecimento de que haverá acesso público futuro possa levar a um raciocínio ainda melhor por parte do avaliador. Em suma, em vez de comprometer a tomada de decisões, é provável que o acesso do público às avaliações individuais o melhore.

54. Em todo o caso, e tendo devidamente em conta o facto de a Comissão não ter apresentado argumentos específicos relativos ao conteúdo dos documentos controvertidos, se a Comissão estivesse verdadeiramente preocupada com o facto de uma declaração específica de um perito dar origem à autocensura se fosse divulgada, poderia ultrapassar este problema através da simples anonimização dos formulários de peritos. Essa anonimização serviria igualmente para eliminar quaisquer preocupações em matéria de proteção de dados relacionadas com os nomes dos peritos.

55. Por último, no que respeita ao argumento da Comissão segundo o qual existe uma analogia com os processos de selecção do pessoal, o Provedor de Justiça considera suficiente observar que o Estatuto não é pertinente para a análise do presente processo, que não diz respeito à selecção do pessoal.

56. Por conseguinte, o Provedor de Justiça reafirma o seu ponto de vista expresso na proposta de solução amigável, segundo o qual a Comissão não forneceu um fundamento válido e adequado para invocar uma exceção ao acesso do público aos documentos solicitados. Por conseguinte, não é necessário que o Provedor de Justiça se pronuncie sobre a eventual existência de um interesse público superior na divulgação.

57. A não concessão de um acesso público adequado aos documentos constitui um caso de má administração que continua por resolver. O Provedor de Justiça considera adequado encerrar o caso com uma observação crítica.

58. Não obstante a observação crítica no presente caso, o Provedor de Justiça considera igualmente que esta é uma oportunidade útil para a Comissão reflectir sobre a sua política global neste domínio. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera útil fazer também uma observação adicional.

C. Conclusões

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte observação crítica:

A Comissão não fundamentou de forma válida e adequada a sua decisão de não conceder acesso público aos documentos solicitados.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

Observações adicionais

A Comissão é incentivada a rever a sua abordagem global relativa à divulgação de relatórios de peritos individuais, com vista a facilitar o acesso do público a esses relatórios. A Comissão deve ponderar a possibilidade de conceder ao público acesso a relatórios individuais de peritos anonimizados.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Feito em Estrasburgo, em 4 de abril de 2013

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[1] Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145, p. 43).

[2] O processo de avaliação consiste nas seguintes etapas: 1) avaliação individual das propostas por peritos, de que resultem relatórios de avaliação individuais; 2) Avaliação consensual das propostas por peritos, moderada por um representante da Comissão, que conduza a um relatório de consenso; (3) Uma avaliação por um painel composto por peritos (os mesmos peritos que participaram nas fases anteriores ou novos peritos, consoante o convite específico), que resulte num relatório de síntese da avaliação.

[3] O artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 estabelece que «[o]acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno no âmbito de deliberações e consultas preliminares na instituição em causa será recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, se a divulgação do documento puder prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, a menos que um interesse público superior imponha a divulgação».

[4] O artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 estabelece que «[o]acesso a documentos que contenham pareceres para uso interno no âmbito de deliberações e consultas preliminares na instituição em causa será recusado mesmo após ter sido tomada a decisão, se a divulgação do documento puder prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, a menos que um interesse público superior imponha a divulgação».

[5] Regras para a apresentação de propostas e respetivos procedimentos de avaliação, seleção e atribuição, C(2007)1390, de 30 de março de 2007 (em vigor à data do convite 1 do 7.o PQ em causa); atualmente atualizada na versão 3, agosto de 2008, C(2008)4617.

[6] O artigo 1.o do TUE tem a seguinte redação:

«Opresente Tratado assinala uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões são tomadas de forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos.»

[7] O artigo 15.o do TFUE tem a seguinte redação:

"1. A fim de promover a boa governação e assegurar a participação da sociedade civil, os trabalhos das instituições, órgãos e organismos da União pautam-se pelo maior respeito possível do princípio da abertura.

2. O Parlamento Europeu reúne-se em sessão pública, tal como o Conselho quando aprecia e vota um projeto de ato legislativo.

3. Todos os cidadãos da União e todas as pessoas singulares ou coletivas que residam ou tenham a sua sede estatutária num Estado-Membro têm direito de acesso aos documentos das instituições, órgãos e organismos da União, seja qual for o seu suporte, sob reserva dos princípios e condições a definir nos termos do presente número.

Os princípios gerais e os limites que, por razões de interesse público ou privado, regem o direito de acesso aos documentos são fixados pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho, por meio de regulamentos adotados de acordo com o processo legislativo ordinário.

Cada instituição, órgão, organismo ou agência assegura a transparência dos seus trabalhos e estabelece, no seu regulamento interno, disposições específicas relativas ao acesso aos seus documentos, em conformidade com os regulamentos a que se refere o segundo parágrafo.

O Tribunal de Justiça da União Europeia, o Banco Central Europeu e o Banco Europeu de Investimento só estão sujeitos ao disposto no presente número no exercício das suas funções administrativas.

O Parlamento Europeu e o Conselho asseguram a publicação dos documentos relativos aos processos legislativos nas condições previstas nos regulamentos a que se refere o segundo parágrafo."

[8] Ver considerandos 1 e 2 do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. V., igualmente, artigo 42.° da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia.

[9] Processos apensos C-39/05 P e C-52/05 P, Reino da Suécia e Turco/Conselho da União Europeia, Coletânea 2008, p. I-4723, n.o 34; Processo T-166/05, Borax Europe Ltd./Comissão das Comunidades Europeias, Coletânea 2009, p. II-28, n.o 39.

[10] Processos apensos C-39/05 P e C-52/05 P, Reino da Suécia e Turco/Conselho da União Europeia, Coletânea 2008, p. I-4723, n.o 35; Processo T-166/05, Borax Europe Ltd./Comissão das Comunidades Europeias, Coletânea 2009, p. II-28, n.o 40.

[11] Processos apensos C-39/05 P e C-52/05 P, Reino da Suécia e Turco/Conselho da União Europeia, Coletânea 2008, p. I-4723, n.o 36; Processo T-166/05 Borax Europe Ltd./Comissão das Comunidades Europeias, n.o 42, Coletânea 2009, p. II-28; Acórdão de 13 de Dezembro de 2007, Suécia/Comissão e o. (C‐64/05 P, Colect., p. I‐11389, n.° 66).

[12] Processo T-166/05 Borax Europe Ltd./Comissão das Comunidades Europeias, Coletânea 2009, p. II-28, n.o 50; Processo T-2/03 Verein für Konsumenteninformation/Comissão das Comunidades Europeias, n.o 69, Coletânea 2005, p. II-1121.

[13] No entanto, incumbe à instituição verificar, em cada caso, se as considerações gerais normalmente aplicáveis a um determinado tipo de documento são efectivamente aplicáveis a um documento específico cuja divulgação lhe foi solicitada. Processos apensos C-39/05 P e C-52/05 P, Reino da Suécia e Turco/Conselho da União Europeia, Coletânea 2008, p. I-4723, n.o 50.

[14] A Comissão teria de demonstrar que existe um risco razoavelmente previsível de que a divulgação de notas manuscritas possa ser utilizada para identificar essa pessoa específica.

[15] Presumivelmente, no caso em apreço, a única pessoa com um interesse razoavelmente previsível na decisão era o queixoso. A Comissão não explicou de que forma seria razoavelmente previsível que o queixoso (ou qualquer outra pessoa) pudesse exercer uma pressão indevida sobre os peritos (assumindo que seria capaz de identificar quem são a partir das notas manuscritas). Como tal, há que entender que a Comissão procurou justificar a sua recusa de forma geral e abstrata, sem especificar em que medida a divulgação dos documentos afetaria concreta e efetivamente o interesse em causa. Com efeito, o risco de pressões externas e a relutância dos peritos em exprimirem livremente e com franqueza as suas opiniões, invocados pela Comissão, assentam em simples afirmações, não sustentadas por qualquer argumento devidamente fundamentado (v. acórdão do Tribunal Geral de 16 de janeiro de 2009, Borax Europe Ltd./Comissão, T-166/05, Colet., p. II-28, n.° 71).

[16] Para sublinhar o carácter circular do argumento de que o acesso do público prejudicaria o "carácter colectivo" de um processo decisório, o argumento da Comissão poderia ser reafirmado do seguinte modo: o acesso às opiniões individuais dos peritos deve ser recusado, uma vez que conceder esse acesso seria dar acesso às opiniões individuais dos peritos.

[17] Processo T-111/07 Agrofert a.s/Comissão Europeia, Coletânea 2010, p. II-00128, n.o 146.

[18] Ver processo T-166/05, Borax Europe Ltd./Comissão, Coletânea 2009, p. II-28, n.o 101.

[19] Processo C-254/95 P, Parlamento/Inamorati, Coletânea 1996, p. I-3423, n.o 24; Processo T-33/00, Martinez Páramo e outros/Comissão, Coletânea 2003, p. IA-105 II-541, n.o 44; Processo T-53/00, Angioli/Comissão, Coletânea 2003, p. IA-13 II-73, n.o 84.

[20] O princípio da confidencialidade está consagrado no artigo 6.o do anexo III do Estatuto, que estabelece que os trabalhos do júri devem ser secretos. As disposições do artigo 6.o do anexo III funcionam de duas formas: em primeiro lugar, impondo obrigações para garantir a igualdade de tratamento dos candidatos; e, em segundo lugar, procurando proteger o júri para que as suas decisões sejam totalmente imparciais.

[21] Processo T-166/05 Borax Europe Ltd./Comissão das Comunidades Europeias, Coletânea 2009, p. II-28, n.o 106.

[22] A este respeito, a Comissão cita o processo T-403/05, MyTravel Group plc/Comissão, Coletânea 2008, p. II-02027, n.o 49, no qual o Tribunal Geral declarou que «ointeresse do público em obter acesso a um documento em conformidade com o princípio da transparência, que visa assegurar uma maior participação dos cidadãos no processo decisório e garantir uma maior legitimidade, eficácia e responsabilidade da administração perante os cidadãos num sistema democrático, não tem o mesmo peso no caso de um documento elaborado no âmbito de um procedimento administrativo destinado a aplicar as regras que regem o controlo das concentrações ou o direito da concorrência em geral, como no caso de um documento relativo a um procedimento em que a instituição comunitária atua na sua qualidade de legislador».Um ponto semelhante foi igualmente salientado pelo Tribunal de Justiça no processo C-139/07 P, Comissão/Technische Glaswerke Ilmenau, Coletânea 2010, p. I-05885, n.o 60.

[23] Processo C-506/08 P, Suécia/MyTravel e Comissão, acórdão do Tribunal de Justiça (Primeira Secção) de 21 de julho de 2011, ainda não publicado.

[24] Acórdão de 5 de Outubro de 2010, Suécia e o./API e Comissão (C‐514/07 P, C‐528/07 P e C‐532/07 P, ainda não publicado na Colectânea, n.° 68).

[25] Acórdão de 12 de Julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho (C‐39/05 P e C‐52/05 P, Colect., p. I‐4723, n.° 43).

[26] Acórdão Suécia e o./API e Comissão, já referido, n.° 72.

[27] Ver processo T-166/05, Borax Europe Ltd./Comissão, Coletânea 2009, p. II-28, n.o 101.