Estrasburgo, 17 de Dezembro de 2007

Ex.ma Senhora,

Em 7 de Junho de 2006, em nome da ONG polaca Polska Zielona Siec (queixosa), apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu contra o Banco Europeu de Investimento (BEI) relativa ao financiamento pelo Banco de projectos de transportes na Polónia.

Em 6 de Julho de 2006, transmiti a queixa ao Presidente do BEI.

Em 17 de Outubro de 2006, o BEI enviou um parecer, que lhe enviei com um convite à apresentação de observações.

Em 23 de Novembro de 2006, recebi as vossas observações.

Em 27 de Março de 2007, pedi mais explicações ao BEI.

Em 15 de Maio de 2007, o BEI enviou a sua resposta ao meu pedido em epígrafe, que lhe enviei com o convite à apresentação de observações. Não foram recebidas observações da sua parte.

Entretanto, em 14 de maio de 2007, os meus serviços procederam a uma inspeção do processo nos escritórios do BEI no Luxemburgo e, em 5 de julho de 2007, foram enviadas cópias do relatório dessa inspeção a V. Ex.a e ao BEI, para informação.

Em 10 de Julho de 2007, V. Ex.a enviou-me documentos adicionais relativos à sua queixa, que enviei ao BEI, para informação.

Escrevo agora para informá-lo dos resultados das investigações que foram feitas.

A QUEIXA

O queixoso é uma ONG polaca que se ocupa de questões ambientais.

A acusação pode resumir-se do seguinte modo:

Em 1 de outubro de 2001, entrou em vigor na Polónia uma nova lei polaca de proteção do ambiente, de 27 de abril de 2001 («lei polaca do ambiente de 2001»). Nos termos do seu artigo 40.o, todos os projetos de planos e programas relativos aos transportes que estejam sujeitos a preparação e/ou adoção por uma autoridade a nível nacional ou regional e que sejam exigidos por disposições legislativas, regulamentares ou administrativas, exigem a realização de uma avaliação ambiental («AAE»).

Em 5 de Maio de 2004, o Conselho de Administração do BEI adoptou a sua "Declaração Ambiental". De acordo com essa declaração, o BEI deve i) apoiar investimentos que protejam e melhorem diretamente o ambiente, ii) por conseguinte, avaliar cuidadosamente o seu impacto ambiental e iii) assegurar, em especial, que os projetos financiados pelo Banco cumprem os princípios e normas estabelecidos pela legislação ambiental nacional e da UE, incluindo os requisitos em matéria de saúde e segurança no trabalho. Quando diferentes leis impõem diferentes níveis de requisitos, a Declaração exige que a lei mais rigorosa seja aplicada.

Em Julho de 2004, entrou em vigor a Directiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de Junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (1) ("Directiva AAE").

Em 4 de Janeiro de 2005, foi adoptado na Polónia o Programa do Fundo Nacional de Estradas 2005/2006 ("PNRF"), composto por diferentes regimes de investimento (estradas individuais e projectos de construção de auto-estradas).

Em 20 de setembro de 2005, o BEI concordou em financiar parte dos regimes de investimento do NRFP («o projeto»). A autoridade administrativa governamental polaca «Direção-Geral das Estradas e Autoestradas Nacionais» foi designada promotora do projeto («promotor»).

O autor da denúncia considerou que o PFNR acima referido cumpre todos os requisitos para ser submetido a uma AAE nos termos da legislação polaca, mesmo que essa AAE não pareça ser exigida pela Diretiva AAE. Na opinião do autor da denúncia, a legislação polaca impõe requisitos ambientais mais rigorosos no que diz respeito aos investimentos nos transportes do que a Diretiva AAE.

No entanto, contrariamente à legislação ambiental polaca de 2001, não foi realizada uma AAE sobre o PFNR acima referido e, em 1 de dezembro de 2005, o autor da denúncia contactou o promotor do projeto sobre esta matéria. A promotora respondeu que o NRFP (e, por conseguinte, o projeto) não exigia uma AAE ao abrigo da legislação polaca, uma vez que o programa tinha sido adotado como portaria.

O autor da denúncia não concordou com o parecer acima referido e considerou que a forma do ato através do qual o programa foi adotado não tinha relevância no que diz respeito à obrigação, ao abrigo da legislação polaca, de realizar uma AAE no que diz respeito a todos os projetos de planos, estratégias e programas relativos aos transportes.

Em 6 de Dezembro de 2005, quando o projecto ainda estava a ser avaliado, o queixoso contactou pela primeira vez o BEI. Solicitou por escrito ao BEI que se certificasse de que o projeto que iria cofinanciar estava em conformidade com a legislação polaca e com a Diretiva AAE. O autor da denúncia informou igualmente o BEI de que, na sua opinião, o projeto violava as disposições jurídicas acima referidas. Por último, solicitou ao BEI o acesso à sua análise da conformidade do NRFP com a Diretiva AAE.

Em 31 de Janeiro de 2006, o BEI respondeu ao autor da denúncia. Afirmou que os projectos incluídos no PFNR foram todos apresentados antes do início de 2002. Todos os preparativos formais para a realização deste NRFP tiveram início, pelo menos, em 2002 e, em todos os casos, antes da entrada em vigor da Diretiva AAE. Por conseguinte, segundo o BEI, a Diretiva AAE não era aplicável ao NRFP na Polónia, incluindo o projeto a cofinanciar pelo BEI, pelo que o BEI não efetuou qualquer análise, tal como solicitado pelo autor da denúncia. O BEI não se referiu à questão da conformidade do projeto com a legislação polaca.

Por conseguinte, em 13 de Fevereiro de 2006, o autor da denúncia enviou uma queixa ao BEI. Em primeiro lugar, sublinhou que o NRFP foi aprovado em 5 de Janeiro de 2005. Em segundo lugar, considerou que, segundo o direito polaco, o NRFP preenchia todos os requisitos para ser submetido a uma AAE nos termos do direito polaco. No entanto, até à data, essa AAE ainda não tinha sido realizada. O autor da denúncia salientou, por conseguinte, que uma AAE, embora possa não ser exigida nos termos da Diretiva AAE, era efetivamente exigida nos termos do direito polaco e que, de acordo com a Declaração Ambiental do BEI, todos os projetos por ela financiados devem cumprir não só a legislação europeia, mas também a legislação nacional.

Em 12 de Abril de 2006, o BEI respondeu que todos os projectos seleccionados pelo BEI para financiamento deveriam ser aceitáveis em termos ambientais, mas que o promotor de um projecto tem plena responsabilidade por assegurar o cumprimento das políticas e da legislação da UE, bem como da legislação nacional pertinente. O BEI declarou que informaria o promotor do projeto da queixa do autor da denúncia e, além disso, perguntaria às autoridades polacas se a legislação polaca exigia uma AAE do NRFP e, em caso afirmativo, quando essa AAE seria realizada e, em caso negativo, qual seria a base jurídica de tal decisão. O BEI declarou igualmente que informaria o queixoso da resposta das autoridades polacas.

No entanto, até à data da queixa do queixoso ao Provedor de Justiça, o BEI não lhe tinha comunicado as respostas que tinha recebido das autoridades polacas. A este respeito, o autor da denúncia observou igualmente que, em 26 de janeiro de 2006, contactou o Ministério do Ambiente polaco no que diz respeito à conformidade do NRFP com a legislação polaca e que, até à data da denúncia, não tinha recebido resposta.

Em Maio de 2006, o BEI celebrou um contrato de empréstimo com o promotor.

Na sua queixa ao Provedor de Justiça, o queixoso alegou que, apesar de ter sido informado do incumprimento da legislação polaca por parte do projeto, o BEI aceitou cofinanciar o projeto, contrariamente às suas próprias orientações, nomeadamente a sua declaração ambiental.

O queixoso alegou igualmente que o BEI não o informou da resposta das autoridades polacas.

Alegou que o BEI deveria suspender o seu financiamento até que o estatuto jurídico do projecto fosse clarificado.

O INQUÉRITO

Parecer do BEI

O parecer do BEI pode resumir-se do seguinte modo:

Em 13 de Fevereiro de 2006, o queixoso apresentou uma queixa ao Secretário-Geral do BEI, na qual afirmava que o NRFP exigia uma AAE nos termos da legislação polaca. Em 12 de Abril de 2006, o BEI respondeu que tinha informado o promotor do projecto da queixa e convidou as autoridades polacas a pronunciarem-se sobre a mesma. Subsequentemente, o Ministério dos Transportes e da Construção polaco informou o BEI «por carta e por contactos diretos» de que, contrariamente ao ponto de vista do autor da denúncia, a legislação polaca pertinente não exigia que o NRFP fosse submetido a uma AAE. Em primeiro lugar, segundo esse ministério, o PNRF constituía apenas um plano financeiro que apresentava as fontes de financiamento dos investimentos rodoviários e se destinava a apoiar a execução das políticas, programas e estratégias adotados para o setor rodoviário, como a estratégia de desenvolvimento das infraestruturas rodoviárias para 2004-2006 e anos subsequentes, bem como o calendário para a construção de autoestradas e vias rápidas para 2005-2013. Em segundo lugar, de acordo com o mesmo ministério, no momento em que o plano estratégico geral e o calendário do PNRF acima referidos foram emitidos, a legislação polaca não exigia uma AAE.

Na sequência de contactos com o Ministério dos Transportes e da Construção polaco e de uma análise aprofundada do caso objeto da denúncia, o BEI, por carta de 28 de junho de 2006, informou o autor da denúncia das razões pelas quais considerava que tinham sido tomadas todas as medidas necessárias para garantir o cumprimento da sua declaração ambiental. O BEI anexou uma cópia dessa carta ao seu parecer. Na sua carta de 28 de junho de 2006, o BEI informou igualmente o autor da denúncia de que, «de acordo com o seu conhecimento», vários programas constantes da lista de investimentos incluídos no NRFP tinham sido inicialmente definidos antes de a legislação ambiental polaca de 2001 exigir a apresentação de programas a uma AAE (ou seja, antes de 1 de outubro de 2001). Indicou que, com base nas informações recebidas durante a avaliação, era evidente que, embora se possa considerar que os quinze regimes que fazem parte do projeto fazem parte de um ou mais programas de maior dimensão, o processo de planeamento inicial desses regimes teve início antes da entrada em vigor da lei polaca que exige que os regimes de investimento financiados por um empréstimo do BEI sejam sujeitos a uma AAE. Além disso, nessa carta, o BEI convidou o autor da denúncia a reunir-se com os representantes do BEI em Varsóvia e a debater mais aprofundadamente a questão, caso «considerasse que o Banco não [está] a responder satisfatoriamente [à sua] alegação». O BEI reiterou os mesmos argumentos na sua nova carta de 13 de outubro de 2007 enviada ao autor da denúncia em resposta à nova carta deste último de 25 de julho de 2006.

O BEI declarou que o queixoso não respondeu a esse convite.

O BEI indicou igualmente que, no seu entendimento, alguns requisitos da Diretiva AAE, que entrou em vigor em 21 de julho de 2001, foram transpostos para o direito polaco pela legislação ambiental polaca de 2001. O BEI observou ainda que, em 2005, foram introduzidas novas alterações a essa lei polaca. Nos termos do artigo 13.o da Diretiva AAE, a obrigação de realizar uma AAE aplica-se aos planos e programas cujo primeiro ato preparatório formal tenha sido elaborado após 21 de julho de 2004. Os planos e programas cujo primeiro ato preparatório formal seja anterior a 21 de julho de 2004 também necessitam de uma AAE, a menos que o Estado-Membro em causa decida que tal não é viável e informe o público em conformidade.

O BEI concluiu que "uma vez que não via qualquer violação da legislação comunitária ou nacional relativa à AIA e que se considerava ter seguido as suas Orientações em matéria de ambiente", o contrato de empréstimo foi assinado em 11 de Maio de 2006.

Além disso, em 13 de Junho de 2006, o Conselho de Administração do BEI aprovou um segundo empréstimo "Auto-estradas da Polónia", que também financia projectos de auto-estradas individuais ao abrigo do PFNR.

Observações do queixoso

As observações do queixoso podem resumir-se do seguinte modo:

O autor da denúncia começou por «sublinhar [que] a sua denúncia se baseia diretamente na legislação polaca - especificamente no incumprimento do artigo 40.o, n.o 1, da Lei polaca relativa à proteção do ambiente (...) e não da Diretiva 2001/42/CE».

O autor da denúncia reiterou a sua opinião de que a legislação ambiental polaca de 2001 aplicava requisitos mais rigorosos do que a Diretiva AAE subsequente e salientou que «o BEI utilizou a Diretiva AAE para enfraquecer os requisitos da [legislação ambiental polaca de 2001], a fim de evitar uma avaliação estratégica do impacto ambiental». O autor da denúncia observou que cada Estado-Membro pode adotar requisitos ambientais mais rigorosos do que os previstos nas políticas europeias.

Em resumo, o autor da denúncia manteve a sua opinião de que a legislação ambiental polaca de 2001 exigia que o NRFP fosse submetido a uma AAE.

O autor da denúncia não concordou com a declaração do BEI de que o NRFP não exigia uma AAE, uma vez que este programa era «apenas um plano financeiro que apresentava as fontes de financiamento dos investimentos rodoviários e se destinava a apoiar a realização das políticas, programas e estratégias adotadas para o setor rodoviário». O autor da denúncia sublinhou que o próprio NRFP é uma fonte de financiamento e que os seus objetivos são definir prioridades de financiamento; identificar atividades e projetos; proporcionar os quadros para os investimentos rodoviários; Descrever as fontes externas de financiamento; e indicar as atividades jurídicas ou administrativas necessárias para a sua execução.

O autor da denúncia recordou que o artigo 40.o, n.o 1, da lei polaca do ambiente de 2001 prevê especificamente que a política, as estratégias, os planos e os programas do setor dos transportes sujeitos a preparação e/ou adoção por uma autoridade a nível nacional exigem a realização de uma AAE. Daqui resulta que a natureza do PFNR implicava a necessidade de uma AAE.

O autor da denúncia afirmou igualmente que não tinha conhecimento de quaisquer políticas, programas, estratégias ou planos no setor dos transportes adotados após a entrada em vigor da legislação ambiental polaca de 2001 para os quais foi realizada uma AAE.

O autor da denúncia observou igualmente que o BEI se referiu à estratégia de desenvolvimento da infraestrutura rodoviária para 2004-2006 e anos subsequentes, bem como ao calendário para a construção de autoestradas e vias rápidas para 2005-2013. Segundo o autor da denúncia, esta estratégia foi elaborada em 2003 e publicada em agosto de 2003, ou seja, dois anos após a entrada em vigor da legislação ambiental polaca de 2001.

No que diz respeito à declaração do BEI de que os regimes de investimento do projeto foram definidos antes da data de entrada em vigor da legislação ambiental polaca de 2001, o autor da denúncia observou que o BEI não forneceu quaisquer exemplos em apoio da sua opinião.

O queixoso congratulou-se com o convite do BEI para lhe dar resposta. No entanto, o queixoso decidiu que lhe seria mais conveniente expressar por escrito todas as suas preocupações e enviá-las ao BEI. Foi o que fez o queixoso.

No que diz respeito à declaração do BEI de que não identificou violações do direito comunitário ou nacional no caso em apreço, o queixoso declarou que, embora o BEI tenha aprovado o segundo empréstimo rodoviário em Junho de 2006 (2), a Comissão Europeia deu início a um processo por infracção contra a Polónia por não transposição das directivas ambientais pertinentes. O autor da denúncia anexou uma cópia da carta de notificação para cumprir da Comissão dirigida às autoridades polacas, datada de 28 de Junho de 2006 (3). Segundo o autor da denúncia, tal significava que os projetos do BEI na Polónia não cumpriam as principais diretivas ambientais e, por conseguinte, a declaração ambiental do BEI.

O autor da denúncia afirmou que o "regulamento do Governo polaco referido pelo BEI no seu parecer, datado de 15 de Maio de 2004 (Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2004 w sprawie sieci autostard i dróg ekspresowych, - DZU. 128, poz. 1334) é completamente diferente da portaria de 4 de janeiro de 2005, através da qual foi aprovado o programa do Fundo Nacional de Estradas para 2005-2006. O decreto de 15 de Maio de 2004 não é de modo algum um plano financeiro, como afirma o BEI, mas apenas especifica quais as auto-estradas e as vias rápidas que constituem o objectivo do NRFP (Wykaz autostrad i dróg expresowych w RP. Układ docelowy)."

Na opinião do autor da denúncia, a portaria de 15 de maio de 2004 deve ser considerada complementar à portaria de 4 de janeiro de 2005 e, como tal, estar sujeita a uma AAE nos termos da legislação polaca.

O autor da denúncia afirma que está atualmente em curso ou foi concluída muito recentemente uma avaliação de impacto ambiental («AIA») para projetos individuais.

Por último, o queixoso informou o Provedor de Justiça de que, "[neste] caso, a conformidade do [NRFP] com o n.o 1 do artigo 40.o da [lei do ambiente polaca de 2001] está igualmente a ser investigada pelo Provedor de Justiça polaco".

Inquéritos adicionais

Após uma análise cuidadosa do parecer da Comissão e das observações e cartas adicionais do queixoso, verificou-se que eram necessários mais inquéritos.

Carta do Provedor de Justiça à Comissão de 27 de Março de 2007

Em primeiro lugar, o Provedor de Justiça solicitou ao BEI que respondesse à observação do queixoso relativa à declaração do BEI de que vários regimes de investimento do projeto foram definidos antes da data de entrada em vigor da legislação polaca pertinente e de que o BEI não forneceu quaisquer exemplos em apoio da sua opinião.

Em segundo lugar, o Provedor de Justiça perguntou ao BEI que meios e métodos de avaliação são utilizados pelo BEI em situações em que as informações fornecidas pelas autoridades nacionais, promotores e agências de execução de projetos financiados pelo BEI e por outras fontes sugerem que o projeto em causa não está, prima facie, em conformidade com o direito nacional ou europeu. Neste contexto, o Provedor de Justiça solicitou ao BEI que comentasse a observação do queixoso de que o Banco aprovou o segundo empréstimo rodoviário em Junho de 2006 e, ao mesmo tempo, a Comissão solicitou ao Governo polaco uma explicação sobre a falta de transposição de uma directiva ambiental relevante.

Em terceiro lugar, o Provedor de Justiça declarou que considerava útil uma inspeção dos documentos pertinentes constantes do processo do BEI.

Resposta do BEI de 15 de Maio de 2007

Em primeiro lugar, o BEI referiu o desenvolvimento cronológico do sistema rodoviário polaco, a partir da década de 1930.

O BEI indicou, em síntese, que os regimes de investimento no setor dos transportes a financiar são determinados por decreto do Conselho de Ministros polaco, que pode abranger um período de um a seis anos. A última portaria do Conselho de Ministros que estabelece uma rede de autoestradas, vias rápidas e estradas de importância estratégica data de 29 de setembro de 2001 e, por conseguinte, precede a lei polaca do ambiente de 2001. Em Fevereiro de 2001, o Governo polaco aprovou o programa que prevê a adaptação, até 2015, da principal rede rodoviária polaca às normas da UE.

Em 4 de janeiro de 2005, o Governo polaco adotou e, em 6 de janeiro de 2006, alterou uma resolução sobre o programa de investimentos no setor rodoviário a financiar pelo NRFP. Os investimentos são uma seleção de regimes previamente determinados nas portarias acima referidas. O programa, que pode ser considerado um plano financeiro, especifica os projetos de autoestradas, vias rápidas e desvios, bem como as respetivas fontes de financiamento a executar durante este período.

O projeto financiado pelo BEI compreendia 15 regimes individuais de investimento rodoviário, que estavam dispersos por toda a Polónia. Não era necessária uma AAE ao abrigo da legislação ambiental polaca de 2001 ou da Diretiva AAE, uma vez que i) os regimes constituem investimentos complementares aos projetos em curso que já beneficiam de financiamento da UE e do BEI; ii) os regimes são coerentes com os objectivos prioritários da UE, tal como definidos nas alíneas a) e c) do artigo 267.o do Tratado CE, e iii) a aprovação do projecto teve início antes da entrada em vigor da legislação ambiental polaca de 2001. No entanto, dada a importância atribuída ao ambiente, a necessidade de AIA era uma condição de desembolso para cada um dos 15 regimes individuais.

O BEI respeita a sua obrigação de devida diligência na avaliação dos pedidos de empréstimo, baseando-se nos elementos de prova disponíveis, incluindo as autorizações e autorizações necessárias emitidas em conformidade com a legislação nacional e europeia adequada. Para os projetos localizados na UE, o BEI aplica uma presunção de legalidade e, se for caso disso, uma presunção de conformidade da legislação nacional com a legislação da UE. «Na medida do necessário», o BEI verifica o cumprimento, a fim de assegurar que os seus fundos são utilizados de forma racional. Para projetos fora da UE, o BEI aplica igualmente a presunção de legalidade. Tal baseia-se nas autorizações necessárias para construir e explorar o projeto e é apoiado por outros elementos de prova disponíveis, pela sua própria avaliação e por convenções de empréstimo. Sob reserva das condições e da legislação locais, cada projeto deve, pelo menos, respeitar os princípios e normas estabelecidos pelas políticas da UE. Em todos os projetos, o promotor é responsável pelo cumprimento, ao passo que as tarefas de regulamentação e execução são da responsabilidade das autoridades competentes. É claramente adequado e adequado que o BEI recorra aos Estados-Membros da UE ou às autoridades competentes dos Estados-Membros para determinar o cumprimento das normas ambientais pertinentes e que o BEI aceite a documentação de um Estado-Membro como prova do seu cumprimento. Nos casos em que o processo de aprovação ambiental no Estado-Membro ainda não esteja concluído, as condições de desembolso adequadas serão anexadas ao contrato de financiamento.

No que se refere ao empréstimo para cobrir o projecto "Auto-estradas da Polónia" (a que a queixa inicial não fazia referência), o BEI declarou que sabia, no momento da sua apreciação, que a Comissão tinha reservas quanto à transposição da Directiva AIA (4) para o direito polaco. Na sequência das preocupações manifestadas pela Comissão, foram impostas ao mutuário (Bank Gospodarstwa Krajowego (5)) várias condições de desembolso para garantir que o processo seguido relativamente aos regimes do projeto financiados por esse empréstimo cumpria os requisitos da Diretiva AIA. Consequentemente, o projecto recebeu a não-objecção formal da Comissão em 27 de Junho de 2006.

O BEI concluiu afirmando que lamenta que o queixoso não tenha aceitado o convite do BEI para uma reunião em Varsóvia. Sublinhou ainda que "continua como sempre aberto a uma cooperação construtiva com as ONG".

Observações do queixoso sobre a resposta do EIB´ de 15 de Maio de 2007

O queixoso não enviou observações.

Inspecção de documentos de 14 de Maio de 2007

Em 14 de Maio de 2007, os serviços do Provedor de Justiça procederam a uma inspecção do processo do BEI relativo ao caso, nas instalações do BEI. O relatório pormenorizado da inspecção foi enviado ao queixoso e ao BEI.

Carta complementar do autor da denúncia de 10 de Julho de 2007

Na sua carta de 10 de Julho de 2007, o queixoso declarou que tinha levado ao conhecimento do Provedor de Justiça polaco a questão da inexistência de uma AAE ao abrigo da legislação polaca para o NRFP e que este tinha concluído o seu inquérito sobre essa questão. De acordo com o queixoso, «o Provedor de Justiça polaco encerrou o processo com o parecer de que o [NRFP] deveria ter sido submetido a [] uma avaliação de impacto ambiental» e que o seu parecer estava «em conformidade com o parecer do Ministério dos Transportes polaco». O queixoso anexou uma cópia da resposta do Provedor de Justiça polaco e da resposta do Ministério dos Transportes e da Construção polaco. Na sua carta de 28 de Junho de 2007 dirigida ao Provedor de Justiça polaco, o Ministério dos Transportes e da Construção declarou que "o Ministério do Ambiente considerou que a lista do plano financeiro dos projectos de investimentos rodoviários a financiar pelo Fundo Rodoviário Nacional deveria ser objecto do procedimento de avaliação do impacto ambiental, na fase das consultas interministeriais. "Na sua carta ao queixoso, o Provedor de Justiça polaco afirmou que " o Ministério dos Transportes e do Ambiente partilha da opinião do Provedor de Justiça de que a avaliação do impacto ambiental deveria ser efectuada para as empresas abrangidas pelo Fundo Rodoviário Nacional ".

O Provedor de Justiça transmitiu ao BEI, para informação, a carta do queixoso, juntamente com os seus anexos.

A DECISÃO

1 Observação preliminar

1.1 O Provedor de Justiça Europeu observa que, nas suas observações, o queixoso referiu o facto de a Comissão Europeia ter dado início a um processo por infracção contra a Polónia relativamente à não transposição das directivas ambientais relevantes e afirmou que "isto significa que os projectos do BEI na Polónia não cumprem a Directiva AIA da UE aplicável e, por conseguinte, a Declaração Ambiental do BEI de 2004".

No entanto, o Provedor de Justiça observa igualmente que, nas mesmas observações, o queixoso sublinhou que «a sua queixa se baseia diretamente na legislação polaca - especificamente no incumprimento do artigo 40.o, n.o 1, da Lei Polaca de Proteção do Ambiente (...) e não na Diretiva 2001/42/CE».

À luz da ênfase acima colocada pelo queixoso, o Provedor de Justiça entende que a declaração do queixoso não deve ser considerada uma nova alegação a ser tratada na presente decisão.

2 Avaliação pelo BEI da conformidade legal do projecto

2.1 A queixa diz respeito a um empréstimo do BEI que abrange 15 regimes de investimento relacionados com a construção na Polónia de auto-estradas, vias rápidas e desvios incluídos no Programa do Fundo Rodoviário Nacional 2005/2006 ("PNRF") estabelecido pelo Governo polaco. Os 15 regimes de investimento acima referidos constituíram o projeto do BEI intitulado «Modernização das estradas da Polónia», que englobava «investimentos de modernização em autoestradas, vias rápidas e desvios ao abrigo do [PFNR]», a seguir designado «o projeto». O projecto foi proposto para financiamento pelo BEI pelas autoridades polacas em 1 de Junho de 2005 (6). Em 6 de Dezembro de 2005, o queixoso contactou o BEI relativamente ao projecto, que nessa altura ainda estava a ser discutido. O autor da denúncia queixou-se de que, contrariamente às disposições pertinentes da legislação ambiental polaca de 2001, a avaliação estratégica do impacto ambiental («AAE») não foi realizada em relação a todo o PFNR. Em resposta, o BEI informou o autor da denúncia de que tinha contactado as autoridades polacas no que diz respeito às preocupações do autor da denúncia e que o informaria da sua resposta. No entanto, o BEI não informou o autor da denúncia dessa resposta, mas decidiu financiar o projeto e, em 11 de maio de 2006, assinou o empréstimo e efetuou o primeiro pagamento. Posteriormente, em 6 de Junho de 2006, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça.

O autor da denúncia alegou que, apesar de ter sido informado da não conformidade do projeto com a legislação polaca, o BEI, contrariamente à sua «Declaração Ambiental», aceitou cofinanciar esse projeto. De acordo com essa declaração, o BEI assegura que os projetos financiados pelo Banco respeitam os princípios e normas estabelecidos pela legislação ambiental nacional e da UE, incluindo os requisitos em matéria de saúde e segurança no trabalho. A Declaração também prevê que, quando diferentes leis impõem diferentes níveis de requisitos, o mais rigoroso deve ser aplicado ("primeira alegação ").

O autor da denúncia alegou igualmente que o BEI não o informou sobre a resposta que as autoridades polacas lhe tinham enviado («segunda alegação»).

O autor da denúncia alegou que o BEI deveria suspender o seu financiamento até que o estatuto jurídico do projeto fosse clarificado («pedido»).

2.2 Em resumo, o BEI declarou que o promotor de um projecto, ou seja, no caso em apreço, a Direcção-Geral das Estradas e Auto-estradas Nacionais da Polónia, a seguir denominada "Direcção Polaca", é plenamente responsável por assegurar o cumprimento das políticas e do direito da UE, bem como da legislação nacional pertinente. Na sequência da queixa do autor da denúncia, o BEI contactou as autoridades polacas, que o informaram de que a legislação polaca pertinente não exigia que o NRFP fosse submetido a uma AAE, uma vez que i) o NRFP assume a forma de um decreto governamental; ii) o NRFP é apenas um plano financeiro e iii) não define a estratégia de desenvolvimento nem estabelece um quadro para a execução futura. Além disso, o processo de planeamento inicial de 15 regimes de investimento do projeto, que estavam cobertos pelo empréstimo do BEI e faziam parte do NRFP, foi definido antes de 1 de outubro de 2001, ou seja, a data de entrada em vigor da lei polaca do ambiente de 2001. O BEI confirmou igualmente que, em conformidade com a sua declaração ambiental, a verificação da conformidade jurídica dos investimentos faz parte integrante dos seus procedimentos de avaliação. O BEI declarou igualmente que considera que, neste caso específico, tomou todas as medidas necessárias para assegurar esse cumprimento. O BEI concluiu afirmando que, uma vez que não tinha considerado que existia qualquer violação da legislação comunitária ou nacional relativa à avaliação de impacto ambiental («AIA») e que tinha seguido a sua declaração ambiental, o contrato de empréstimo foi assinado em 11 de Maio de 2006.

No seu parecer, o BEI explicou igualmente que, entretanto, em 28 de Junho de 2006, informou o queixoso, numa carta separada, das conclusões das autoridades polacas. Estas informações foram explicadas mais pormenorizadamente nas novas cartas do BEI ao autor da denúncia.

2.3 Em primeiro lugar, o Provedor de Justiça salienta que a presente queixa se refere ao projecto "Modernização das estradas da Polónia" (projecto n.o 20050226 do BEI), que foi financiado através de um empréstimo assinado pelo BEI em 11 de Maio de 2005, e não ao projecto "Auto-estradas da Polónia" (projecto 20050428 do BEI), que foi subsequentemente financiado pelo BEI.

2.4 Além disso, o Provedor de Justiça salienta, uma vez mais, que a queixa se refere ao alegado incumprimento, por parte das autoridades polacas, da legislação ambiental polaca de 2001, que, segundo o queixoso, exigia uma AAE para todo o PFNR. Tal como expressamente referido pelo autor da denúncia, o cumprimento das diretivas europeias em matéria de ambiente, incluindo a Diretiva 2001/42/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 27 de junho de 2001, relativa à avaliação dos efeitos de determinados planos e programas no ambiente (7) (a «Diretiva AAE»), não é objeto da presente denúncia.

A este respeito, o Provedor de Justiça recorda que, nos termos do artigo 195.o do Tratado CE, o Provedor de Justiça Europeu tem poderes para receber e examinar queixas relativas a casos de má administração na actuação das instituições e organismos comunitários. Por conseguinte, nenhuma ação de outra autoridade ou pessoa pode ser objeto de queixa ao Provedor de Justiça. Por conseguinte, não compete ao Provedor de Justiça examinar o mérito da legislação comunitária ou nacional e se as autoridades nacionais aplicaram correctamente o direito nacional ou europeu.

Pelas razões acima expostas, o Provedor de Justiça, no seu inquérito sobre a presente queixa, trata exclusivamente de eventuais casos de má administração por parte do BEI.

2.5 Além disso, o Provedor de Justiça observa que, em Maio de 2004, o BEI publicou um documento, a sua Declaração Ambiental, que descreve a sua abordagem das questões ambientais aquando do financiamento de projectos. O parágrafo intitulado "Proteger e melhorar o ambiente" contém a seguinte declaração:

«Nos 25 Estados-Membros da UE e nos países candidatos, os projetos financiados pelo BEI respeitam os princípios e normas estabelecidos tanto pela legislação da UE (…) como pela legislação ambiental nacional, incluindo os requisitos em matéria de saúde e segurança no trabalho. Quando [uma] lei diferente impõe requisitos diferentes, aplica-se o mais rigoroso.

Além disso, o parágrafo intitulado "Organização e abordagem" contém a seguinte declaração:

"O resultado da avaliação ambiental do BEI determina a "aceitabilidade" de um projecto para financiamento. Tal basear-se-á no equilíbrio entre a natureza e a extensão do impacto ambiental e as medidas necessárias para evitar, reduzir e, se for caso disso, compensar quaisquer impactos negativos, bem como noutros critérios, como a conformidade legal e a gestão ambiental. O Banco não aceita um projeto para financiamento suscetível de ter um impacto ambiental negativo significativo e/ou de ser de alto risco para o ambiente.»

2.6 O Provedor de Justiça salienta que, embora o documento do BEI acima referido não constitua uma fonte de obrigações jurídicas, trata-se de uma importante declaração de política do BEI que o Banco declara dever cumprir.

Com base no documento acima referido, o Provedor de Justiça entende que o BEI se limita a financiar apenas os projetos que estejam em conformidade com a legislação ambiental nacional e com as principais diretivas ambientais da CE e que, caso a legislação nacional seja mais rigorosa no que diz respeito aos requisitos para assegurar a proteção do ambiente, esta última deve ser aplicada. Afigura-se que o BEI assegura esse cumprimento, inicialmente analisando os projetos antes de os aceitar para financiamento e, posteriormente, acompanhando-os durante a sua execução.

2.7 O Provedor de Justiça salienta, no entanto, que, para agir em conformidade com a sua declaração ambiental acima referida, o BEI parece estar largamente dependente das informações fornecidas pelas autoridades nacionais que utiliza para verificar se as disposições legais em matéria de ambiente foram aplicadas a qualquer projecto financiado pelo Banco e que opere no território do país em causa.

2.8 A este respeito, o Provedor de Justiça considera útil recordar o princípio da cooperação leal imposto às instituições comunitárias e aos seus Estados-Membros pelo n.o 2 do artigo 10.o do Tratado CE e pelo n.o 2 do artigo 192.o do Tratado Euratom, tal como referido pelos tribunais comunitários no contexto do processo por infracção previsto no artigo 226.o do Tratado CE (8). Ambos os artigos preveem que os Estados-Membros se abstenham de tomar quaisquer medidas suscetíveis de pôr em perigo a realização dos objetivos do Tratado CE.

2.9 Aplicando o referido princípio por analogia às circunstâncias do caso em apreço, o Provedor de Justiça considera que o BEI podia, por um lado, legitimamente considerar que as autoridades polacas respeitavam as disposições legais aplicáveis em matéria de proteção do ambiente e, por outro, legitimamente esperar que as autoridades polacas lhe fornecessem informações fiáveis sobre a aplicação, pela sua parte, da legislação ambiental polaca pertinente. Tal como referido pelo BEI na sua Declaração Ambiental de 2004, "(f)ou nos projetos localizados na UE, o Banco aplica uma presunção de legalidade e de que a legislação nacional está em conformidade com a legislação da UE, se for caso disso. O promotor é responsável pelo cumprimento, ao passo que as tarefas de regulamentação e execução são da responsabilidade das autoridades competentes.»

2.10 À luz das considerações que precedem e com base nas provas documentais recolhidas durante o inquérito e, em especial, durante a consulta do processo pelos seus serviços, o Provedor de Justiça considera o seguinte. Afigura-se que, na fase de avaliação inicial do projeto, a realização de uma AAE em relação ao NRFP, com base no artigo 40.o da Lei polaca do Ambiente de 2001, não parecia ser objeto de comunicações entre o BEI e as autoridades polacas, ao passo que o cumprimento da Diretiva AAE era.

2.11 Por conseguinte, pode concluir-se que, até 6 de dezembro de 2005, ou seja, antes de o autor da denúncia ter informado o BEI de que o NRFP não cumpria o artigo 40.o da lei polaca do ambiente de 2001, que, segundo o autor da denúncia, exigia uma AAE, o BEI não tinha conhecimento desse potencial incumprimento.

2.12 O Provedor de Justiça considera, no entanto, que, na sequência da receção das informações acima referidas apresentadas pelo queixoso, pode razoavelmente esperar-se que o BEI, à luz da sua declaração ambiental referida no ponto 2.5 supra, seja particularmente cuidadoso na verificação dessas informações.

2.13 O Provedor de Justiça observa, por conseguinte, que, em 27 de Março de 2006, o BEI enviou uma carta ao mutuário (Bank Gospodarstwa Krajowego (9)) em que afirmava que "[tinha] recebido uma queixa (…) segundo a qual o Programa Nacional de Estradas (Fundo) (NRFP) para 2005-2006 preenchia todas as condições necessárias para ser sujeito a uma avaliação ambiental com base no artigo 40.o da Lei de Protecção do Ambiente (...)". Na mesma carta, o BEI solicitou ao mutuário que o informasse da posição das autoridades polacas no que se refere a «1) se a avaliação ambiental do NRFP é exigida pela legislação polaca e 2) em caso afirmativo, quando essa avaliação será realizada ou, 3) em caso negativo, qual é a base jurídica dessa decisão». O BEI copiou essa carta para o Ministério das Finanças polaco e para o Ministério dos Transportes e da Construção.

2.14 O Provedor de Justiça observa ainda que o mutuário respondeu à carta do BEI acima referida em 7 de Abril de 2006. Nessa comunicação, a Entidade Recetora informou o BEI de que não tinha competência para tomar posição sobre o pedido do Banco, mas que o tinha transmitido às autoridades governamentais para que apresentassem as suas observações.

Posteriormente, em 6 de abril de 2006, o Ministério dos Transportes e da Construção polaco enviou a sua primeira resposta ao BEI, na qual explicava que o NRFP é um plano financeiro e indica as fontes de financiamento para os investimentos no setor dos transportes. O Ministério acrescentou que o NRFP é apenas um instrumento destinado a realizar a parte financeira dos investimentos no setor dos transportes que constam de outros documentos governamentais de importância estratégica para o setor dos transportes. O Ministério explicou que estes documentos incluem «a estratégia para o desenvolvimento da infraestrutura de transportes nos anos 2004-2006 e nos anos seguintes», que foi publicada em 2003 no âmbito do Plano Nacional de Desenvolvimento. O Ministério referiu-se igualmente ao documento «Calendário para a construção de autoestradas e vias rápidas para os anos 2005-2013», publicado em junho de 2005, no qual se delineava a direção para o desenvolvimento da rede rodoviária na Polónia e se definiam as tarefas conexas e o respetivo calendário. No que diz respeito a estas «estratégias», não foi realizada uma AAE porque, no momento da sua elaboração, uma AAE não era exigida por lei.

O Ministério dos Transportes e da Construção salientou ainda que (i) o NRFP foi debatido por vários ministérios, incluindo o Ministério do Ambiente, que «não se pronunciou sobre o assunto». Por conseguinte, o Ministério dos Transportes e da Construção entendeu que não existia qualquer obrigação de realizar uma AAE para o NRFP nos termos do artigo 40.o da Lei do Ambiente polaca. Salientou que (ii) para cada projeto individual no âmbito do NRFP, incluindo os projetos a financiar pelo empréstimo do BEI, as AIA já foram realizadas ou estão em curso de realização.

O Ministério concluiu que o procedimento de AAE relativo aos efeitos da aplicação de todo o NRFP, na aceção do referido artigo 40.o da Lei polaca do Ambiente de 2001, não era necessário.

2.15 O Provedor de Justiça entende que, com base nas explicações dadas pelas autoridades polacas, o BEI concluiu que a conformidade do projecto com a legislação nacional estava assegurada, apesar de poder ter exigido esclarecimentos adicionais, cujo pedido constava da sua carta de 10 de Maio de 2006 (10) dirigida ao Ministério polaco.

À luz das suas considerações nos pontos 2.7, 2.8 e 2.9 supra, o Provedor de Justiça considera esta conclusão razoável.

Além disso, afigura-se que, nas suas respostas ao pedido de esclarecimentos adicionais do BEI de 1 de junho de 2006 e de 28 de julho de 2006, o Ministério dos Transportes e da Construção confirmou a sua posição inicial e acrescentou que o artigo 40.o da lei polaca de 2001 sobre o ambiente foi alterado, em conformidade com a Diretiva AAE, e que, nos termos desta alteração, as autoridades públicas competentes são obrigadas a realizar uma AAE para políticas, estratégias, planos e programas, incluindo no domínio dos transportes. O Ministério reiterou que, nos termos do artigo 40.o, na sua versão anterior à alteração, não era necessária uma AIA nem para «a estratégia de desenvolvimento da infraestrutura de transportes nos anos 2004-2006 e seguintes» nem para «o calendário para a construção de autoestradas e vias rápidas para os anos 2005-2013».

2.16 O Provedor de Justiça regista igualmente, em especial, a declaração específica das autoridades polacas contida na sua carta de 6 de Abril de 2006 de que " para cada projecto individual no âmbito do PNRF, incluindo os projectos a financiar pelo empréstimo do BEI, as AIA já foram realizadas ou estão em vias de ser realizadas "(11).

O Provedor de Justiça entende que, embora o queixoso não concorde com a opinião das autoridades polacas de que o NRFP global não exigia a AAE ao abrigo da legislação ambiental polaca de 2001, parece concordar com a declaração específica acima referida.

Além disso, afigura-se incontestável que os 15 regimes de investimento individuais abrangidos pelo empréstimo do BEI não se encontravam na fase de planeamento quando o empréstimo começou a ser discutido. O Provedor de Justiça não toma posição sobre o outro ponto, que, pelo contrário, é discutível, e diz respeito à data exata em que os regimes de investimento individuais abrangidos pelo empréstimo do BEI foram definidos (ou seja, os seus planos tinham começado). A este respeito, o Provedor de Justiça não compreende de que forma uma AAE dos regimes de investimento, se considerada parte de um programa ou plano, poderia ser razoavelmente exigida quando os investimentos já tinham começado e, pelo menos, já não se encontravam na fase de planeamento. O peticionário observa igualmente que o BEI fez o mesmo na sua nova carta enviada ao autor da denúncia no decurso do inquérito (em 23 de outubro de 2006).

Por último, segundo o BEI, os regimes de investimento abrangidos pelo empréstimo do BEI constituem investimentos complementares a projetos já em curso com financiamento da UE e do BEI e são coerentes com os objetivos prioritários da UE definidos no artigo 267.o, alíneas a) e c), do Tratado CE.

À luz dos pontos 2.15 e 2.16 supra, o Provedor de Justiça aceita as razões apresentadas pelo BEI no decurso do inquérito quanto à razão pela qual o Banco, baseando-se nas informações que lhe foram disponibilizadas pelas autoridades polacas nessa altura, poderia ter assinado o empréstimo em 11 de Maio de 2006. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não deteta qualquer caso de má administração no que diz respeito à primeira alegação do queixoso.

No que diz respeito à alegação do queixoso de que o BEI deveria suspender o seu financiamento até que o estatuto jurídico do projeto seja esclarecido ,, o Provedor de Justiça salienta que se afigura que o pagamento em causa já foi efetuado pelo BEI e, por conseguinte, considera que não se justificam novos inquéritos.

No entanto, o Provedor de Justiça remete para a carta do queixoso datada de 10 de Julho de 2007, que o Provedor de Justiça transmitiu posteriormente ao BEI. De acordo com essa carta, afigura-se que, um ano após as informações referidas no ponto 2.14 acima terem sido fornecidas ao BEI pelas autoridades polacas, as mesmas autoridades polacas declararam, no decurso do inquérito do Provedor de Justiça polaco, que " o Ministério do Ambiente considerou que a lista do plano financeiro dos projetos para os investimentos rodoviários a financiar pelo Fundo Rodoviário Nacional deveria ser objeto do procedimento de avaliação de impacto ambiental, na fase das consultas interministeriais. "Se o BEI considerar que, à luz da carta acima referida, existem algumas medidas que poderiam ser tomadas pelo , do BEI, o Provedor de Justiça convida o Banco a entrar em contacto direto com o queixoso a este respeito.

Além disso, o Provedor de Justiça gostaria de salientar o potencial papel das instâncias de controlo nacionais e regionais, como os provedores de justiça, enquanto fontes de informação adicionais sobre a conformidade dos projetos financiados pelo BEI com a legislação nacional e europeia. A este respeito, o Provedor de Justiça fará uma observação adicional a seguir.

2.19 Por último, no que se refere à alegação do queixoso relativa ao facto de o BEI não o ter informado da resposta das autoridades polacas, o Provedor de Justiça observa que, na sua carta ao queixoso datada de 31 de Janeiro de 2006, o BEI declarou que "[responderá] a [o queixoso] sobre esta questão assim que recebermos uma resposta satisfatória das autoridades polacas".

O BEI enviou ao queixoso as informações que tinha prometido em 28 de Junho de 2006, após ter recebido essas informações das autoridades polacas em Abril e Junho de 2006. O BEI completou esta informação nas suas novas cartas enviadas ao queixoso no decurso do inquérito do Provedor de Justiça, em 25 de Julho e 13 de Outubro de 2006. Além disso, o Provedor de Justiça observa que o BEI propôs dar mais explicações ao queixoso durante uma reunião a organizar para esse efeito.

Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que não se justificam novos inquéritos no que diz respeito à segunda alegação do queixoso.

3 Conclusão

No que diz respeito à primeira alegação do queixoso, pelas razões explicadas nos pontos 2.14, 2.15, 2.16 supra, o Provedor de Justiça não constata um caso de má administração.

No que diz respeito à segunda alegação do queixoso, pelas razões explicadas no ponto 2.19 supra, o Provedor de Justiça considera que não se justificam mais inquéritos.

No que diz respeito à alegação do queixoso, pelas razões explicadas no ponto 2.18 supra, o Provedor de Justiça considera que não se justificam mais inquéritos.

Por conseguinte, o Provedor de Justiça encerra o processo. O Presidente do BEI será informado desta decisão.

OBSERVAÇÃO ADICIONAL

O BEI poderá considerar, no futuro, a criação de canais de comunicação com as instâncias de controlo nacionais e regionais pertinentes, como os provedores de justiça, e a procura de informações junto dessas instâncias, que possam constituir uma fonte adicional de informação sobre a conformidade dos projetos financiados pelo BEI com a legislação nacional e europeia.

Com os melhores cumprimentos,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) JO 2001, L 197, p. 30.

(2) No entender do Provedor de Justiça, o queixoso refere-se ao projecto "Auto-estradas da Polónia" (Projecto 20050428 do BEI).

(3) Afigura-se que a carta da Comissão se referia, de facto, à alteração da lei polaca do ambiente de 2001, que entrou em vigor em 2004 e, ao contrário da própria lei polaca de 2001, parecia não estar em conformidade com o direito europeu.

(4) Directiva 85/337/CEE do Conselho, de 27 de Junho de 1985, relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente, com a redacção que lhe foi dada pela Directiva 97/11/CE do Conselho, de 3 de Março de 1997, que altera a Directiva 85/337/CEE relativa à avaliação dos efeitos de determinados projectos públicos e privados no ambiente.

(5) Este banco é controlado pelo Tesouro Público polaco.

(6) O autor da denúncia anexou à sua denúncia uma publicação relativa ao EIB-Projects-Pipeline, que foi retirada do sítio Web do BEI (http://www.eib.org/projects/pipeline/project).

(7) JO 2001, L 197, p. 30.

(8) Ver processo C-10/00, Comissão/Itália, Coletânea 2002, p. I-2357, n.o 88.

(9) Ver nota 4.

(10) O Provedor de Justiça observa que, em 10 de Maio de 2006, o BEI solicitou ao Ministério dos Transportes e das Infra-Estruturas polaco esclarecimentos adicionais sobre se os documentos mencionados na carta do Ministério de 6 de Abril de 2006, nomeadamente, "a estratégia para o desenvolvimento da infra-estrutura de transportes nos anos 2004-2006 e nos anos seguintes" e "o calendário para a construção de auto-estradas e vias rápidas para as estratégias de 2005-2013", exigiam uma AAE nos termos do artigo 40.o da lei polaca do ambiente de 2001.

(11) Tradução do polaco pelos serviços do Provedor de Justiça. O texto original prevê o seguinte:

"Zwracamy uwagę, że dla każdego projektu objętego Programem KFD, w tym dla projektów przeznaczonych do sfinansowania z kredytow EBI zostaly przeprowadzone bądź są w trakcie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymagane przepisami ustawy Prawo ochrony środowiska."