Estrasburgo, 10 de Dezembro de 2007

Ex.ma Senhora,

Em 28 de Abril de 2005, apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu relativa a um pedido de acesso do público a documentos que tinha apresentado à Comissão Europeia ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

Em 13 de Maio de 2005, transmiti a queixa ao Presidente da Comissão Europeia. A Comissão enviou o seu parecer em 8 de Novembro de 2005. Transmiti-lho com um convite à apresentação de observações, que V. Exa. enviou em 30 de Dezembro de 2005.

Em 18 de Dezembro de 2006, apresentei uma proposta de solução amigável à Comissão e informei-o em conformidade. A Comissão enviou a sua resposta em 3 de Abril de 2007. Transmiti-lho com um convite à apresentação de observações, que V. Exa. enviou em 30 de Abril de 2007.

Escrevo agora para informá-lo dos resultados das investigações que foram feitas.

A QUEIXA

A queixa dizia respeito ao indeferimento pela Comissão Europeia de um pedido confirmativo ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de Maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (1) (Regulamento (CE) n.o 1049/2001), apresentado pelo queixoso ao Secretariado-Geral da Comissão em 12 de Agosto de 2004.

Em 26 de Junho de 2004, o queixoso tinha solicitado à Direcção-Geral da Agricultura ("DG AGRI") da Comissão o acesso aos "relatórios fornecidos à Comissão pelas administrações nacionais sobre os pagamentos efectuados aos beneficiários nacionais de financiamento da UE através da PAC e de quaisquer outros programas de agricultura e pesca financiados pela UE. Gostaria particularmente de ver os relatórios para 2002 e - se estiverem prontos - para 2003."

Em 28 de Julho de 2004, a DG AGRI informou a queixosa de que as informações solicitadas não existiam sob a forma de relatórios por país, mas apenas numa base de dados. Observou igualmente que os pedidos de acesso a informações contidas numa base de dados são tratados da mesma forma que os pedidos de acesso a documentos se o pedido em causa puder ser tratado através de «operações de rotina», o que não era possível neste caso.

No seu pedido confirmativo de 12 de Agosto de 2004, a queixosa solicitou «as informações solicitadas no meu pedido inicial». Ela acrescentou que "[i] a fim de facilitar o seu trabalho em fornecer-me as informações, sugiro que me envie a base de dados como tal, em vez de criar novos documentos de acordo com 1049/01 § 6.3. Se houver informações contidas, que são afetadas pelo artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/01, não será muito trabalhoso suprimir as colunas em questão. Claro, eu gostaria de saber os títulos das colunas excluídas."

Na sua decisão de 21 de Setembro de 2004 sobre o pedido confirmativo do autor da denúncia, a Comissão confirmou esta posição da DG AGRI. Declarou o seguinte:

"Acesso a documentos e bases de dados

Em conformidade com o artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, o regulamento é aplicável a todos os documentos na posse de uma instituição, ou seja, aos documentos por ela elaborados ou recebidos que se encontrem na sua posse, em todos os domínios de atividade da União Europeia. No entanto, o direito de acesso ao abrigo do presente regulamento não implica a obrigação de criar um novo documento que contenha as informações solicitadas, mas aplica-se aos documentos existentes.

Uma base de dados enquanto tal não é um documento. No entanto, tendo em conta a importância das bases de dados e a quantidade de informações que detêm, seria, por razões óbvias, difícil justificar uma exclusão do direito de acesso ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 de todas as informações contidas nas bases de dados.

Por conseguinte, evoluiu uma prática segundo a qual o resultado de uma pesquisa normal na base de dados («operações de rotina», como afirmou a Direção-Geral da Agricultura) é considerado um documento na aceção do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. No entanto, a Comissão não alterará os parâmetros de pesquisa existentes na base de dados para poder obter as informações solicitadas.

Base de dados CATS

Os pagamentos das ajudas agrícolas financiadas pelo FEOGA, secção «Garantia», são geridos pelos Estados-Membros em regime de gestão partilhada. As informações contabilísticas relativas a estes pagamentos de ajudas são detidas pelos Estados-Membros e transmitidas à Comissão em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 2390/1999 (2) que, nos termos do n.o 3 do artigo 2.o, obriga a Comissão a assegurar a confidencialidade das informações recebidas.

No que diz respeito às ajudas concedidas no âmbito dos programas cofinanciados pelo FEOGA, secção Orientação, as medidas de desenvolvimento rural são integradas nos programas operacionais em conformidade com as regras de programação do objetivo n.o 1 estabelecidas nos regulamentos relativos aos fundos estruturais. Em conformidade com estes regulamentos, os programas em questão não contêm informações financeiras ao nível do beneficiário final da ajuda. O artigo 18.o do Regulamento (CE) n.o 438/2001, relativo aos sistemas de gestão e de controlo das intervenções no âmbito dos fundos estruturais, estabelece a forma e o conteúdo das informações contabilísticas que os Estados-Membros devem possuir.

Por conseguinte, a Comissão não pode fornecer pormenores sobre os montantes recebidos pelos beneficiários a título do FEOGA-Garantia e Orientação."

A Comissão formulou observações adicionais sobre a complexidade da base de dados em causa, a base de dados do Clearance Audit Trail System («CATS»), e observou que não seria viável conceder ao autor da denúncia acesso às informações solicitadas, uma vez que estas informações não correspondiam a excertos a retirar da base de dados.

A Comissão observou igualmente que o autor da denúncia tinha solicitado o envio de toda a base de dados CATS e observou que tal não era possível, uma vez que a base de dados não é um documento em si.

Por último, a Comissão observou que tinha apresentado ao Parlamento Europeu dados agregados, extraídos da base de dados CATS, relativos à distribuição das ajudas recebidas pelos beneficiários no contexto das ajudas diretas aos produtores. Numa tentativa de satisfazer parcialmente o pedido da queixosa, a Comissão forneceu-lhe os dados financeiros indicativos para 2000 e 2001.

Na sua queixa ao Provedor de Justiça, a queixosa referiu-se ao seu pedido de acesso à Comissão, que tinha apresentado «a fim de descobrir quem são os beneficiários das subvenções agrícolas da UE». Observou que um pedido semelhante apresentado na Dinamarca tinha fornecido informações pormenorizadas e úteis sobre o funcionamento do sistema e sobre quem dele beneficia (3). Na sua opinião, era de importância crucial para o público obter informações semelhantes a nível da UE, uma vez que uma parte muito considerável do orçamento da UE é gasta em subsídios agrícolas.

A queixosa alegou que a resposta da Comissão ao seu pedido confirmativo violava o Regulamento n.o 1049/2001. Argumentou, em primeiro lugar, que o ponto de vista da Comissão de que uma base de dados não era «um documento» no âmbito do Regulamento n.o 1049/2001 estava errado. Afirmou igualmente que, mesmo que o Regulamento (CE) n.o 2390/1999 da Comissão, de 25 de Outubro de 1999, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1663/95 no que diz respeito à forma e ao conteúdo das informações contabilísticas que os Estados-Membros devem manter à disposição da Comissão para efeitos do apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia»(4) («Regulamento n.o 2390/1999»), que contém a cláusula de confidencialidade referida pela Comissão, fosse aplicado como uma lex specialis, não poderia ser interpretado de forma incompatível com o Regulamento n.o 1049/2001.

O autor da denúncia alegou ainda que a Comissão não tinha respeitado o prazo de 15 dias úteis previsto no artigo 8.o, n.o 1, do Regulamento n.o 1049/2001.

O INQUÉRITO

Parecer da Comissão

A denúncia foi transmitida à Comissão, que emitiu o seguinte parecer.

Fundamentação da decisão da Comissão de 21 de Setembro de 2004

Na sua decisão de 21 de Setembro de 2004 ao autor da denúncia, a Comissão explicou que uma base de dados enquanto tal não é um documento. No entanto, tendo em conta a importância das bases de dados e a quantidade de informações que detêm, seria, por razões óbvias, difícil justificar uma exclusão do direito de acesso ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 de todas as informações neles contidas. Por conseguinte, a Comissão explicou que o resultado de uma pesquisa normal numa base de dados (uma «operação de rotina») é considerado um documento na aceção do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. A Comissão indicou que não alteraria os parâmetros de pesquisa existentes na base de dados para poder obter as informações solicitadas. Esta avaliação baseia-se no artigo 10.o, n.o 3, do Regulamento, segundo o qual as instituições não têm a obrigação de criar novos documentos que não existam no momento do pedido. Por conseguinte, não se sentiu obrigada a alterar os parâmetros de pesquisa existentes de uma base de dados para poder obter as informações solicitadas.

No que diz respeito à base de dados CATS, a Comissão explicou ainda que os pagamentos das ajudas agrícolas financiadas pelo FEOGA, secção Garantia, são geridos pelos Estados-Membros ao abrigo das disposições da gestão partilhada. As informações contabilísticas relativas a estes pagamentos de ajudas são detidas pelos Estados-Membros e transmitidas à Comissão em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 2390/1999, que, nos termos do n.o 3 do artigo 2.o, obriga a Comissão a assegurar a confidencialidade das informações recebidas.

No que diz respeito ao pedido de acesso a toda a base de dados em que estão armazenadas as informações contabilísticas dos pagamentos do FEOGA, secção «Garantia», a Comissão explicou que as informações contabilísticas apresentadas pelos Estados-Membros no âmbito do FEOGA, secção «Garantia», são carregadas na base de dados CATS, que contém uma base de dados ampla e muito pormenorizada dos pagamentos do FEOGA, secção «Garantia». Inclui dados anuais exaustivos relativos a pagamentos, beneficiários, declarações e pedidos, produtos, inspeções e restituições à exportação. À data da decisão da Comissão, continha mais de 176 milhões de registos de dados e cerca de 4,23 mil milhões de campos em relação a mais de 6 milhões de beneficiários. Estes números evoluem constantemente. A base de dados CATS foi criada para assistir os serviços da Comissão na realização de missões de auditoria. Trata-se, portanto, antes de mais, e sobretudo, de um instrumento de auditoria que assiste os auditores no apuramento das contas.

Qualquer acesso à base de dados CATS requer investigação muito específica e operações informatizadas muito complexas. Tal deve-se às especificações técnicas do CATS, que, na realidade, não é apenas uma base de dados, mas um grande armazém de dados (5). Tendo em conta o que precede, não foi possível conceder acesso a toda a base de dados.

No que diz respeito aos programas de ajuda cofinanciados pelo FEOGA, secção Orientação, as medidas de desenvolvimento rural são integradas nos programas operacionais, em conformidade com as regras de programação do objetivo n.o 1 estabelecidas nos regulamentos relativos aos fundos estruturais. Em conformidade com estes regulamentos, os programas em questão não contêm informações financeiras ao nível do beneficiário final da ajuda. O artigo 18.o do Regulamento (CE) n.o 438/2001 da Comissão, de 2 de Março de 2001, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1260/1999 do Conselho no que respeita aos sistemas de gestão e de controlo das intervenções no âmbito dos fundos estruturais (6), estabelece a forma e o conteúdo das informações contabilísticas que os Estados-Membros devem conservar. Por conseguinte, a Comissão não pôde fornecer pormenores sobre os montantes recebidos pelos beneficiários a título do FEOGA-Orientação.

Características da base de dados CATS

A base de dados em causa no presente processo, ou seja, a base de dados CATS, inclui todas as componentes individuais de milhões de registos de dados relativos aos últimos cinco anos de pagamentos e receitas do FEOGA, secção Garantia, que representam cerca de 4,97 mil milhões de campos em relação a mais de 6,1 milhões de beneficiários em causa.

As informações contabilísticas contidas na base de dados CATS devem ser apresentadas pelos Estados-Membros utilizando o software STATEL/STADIUM e um formato de ficheiro específico, descrito no anexo II do Regulamento (CE) n.o 2390/1999. Os ficheiros de dados são carregados automaticamente no CATS, que é uma base de dados ORACLE que só pode ser utilizada com o software ACL (Audit Command Language) ou com a ferramenta de base de dados ORACLE-SQL. Devido a estas características do CATS, qualquer acesso à base de dados requer investigação muito específica e operações informatizadas muito complexas.

A título de exemplo, os beneficiários (agricultores) são identificados nos processos por códigos de identificação, nomes e endereço. A fim de obter totais, por beneficiário, estes códigos de identificação devem ser «únicos» em cada Estado-Membro, ou seja, o «código de identificação» de um beneficiário deve corresponder apenas ao nome de um beneficiário e vice-versa. A fim de obter as informações relativas a um beneficiário individual, deve primeiro ser escrito e testado um SQL-script que inclua os parâmetros de pesquisa para cada pedido, na sequência da análise do requisito. O resultado é então armazenado num ficheiro de texto e tem de ser analisado com a ferramenta de software ACL. Estas verificações e as verificações cruzadas conexas têm de ser efetuadas manualmente.

Tal como indicado ao autor da denúncia, a extração das informações solicitadas da base de dados CATS exigiria uma nova programação considerável, que não é necessária para o desempenho das funções da Comissão. Por conseguinte, a Comissão considera que as informações solicitadas pelo autor da denúncia não estão disponíveis nos documentos existentes. Por conseguinte, o pedido não é abrangido pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.o 1049/2001.

No seu pedido confirmativo, a queixosa sugeriu que toda a base de dados lhe fosse disponibilizada. Não seria possível conceder-lhe acesso em linha ou em suporte eletrónico, uma vez que tal lhe permitiria aceder a dados cuja divulgação seria contrária ao disposto no artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e ao disposto no Regulamento (CE) n.o 2390/1999.

Aplicabilidade do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 às bases de dados

Como salienta corretamente o autor da denúncia, o artigo 3.o, alínea a), do regulamento define «documento» como «qualquer conteúdo, independentemente do seu suporte», o que inclui claramente os dados registados em formato eletrónico. No entanto, o regulamento só pode aplicar-se a documentos individuais existentes e bem definidos.

O princípio de base do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 é o de que os documentos são acessíveis ao público, a menos que a divulgação do seu conteúdo prejudique a proteção de determinados interesses públicos ou privados (ver considerando 11). Tal exige a realização de um teste de danos aos documentos solicitados. No entanto, esse teste de danos só pode ser realizado com base num conjunto de informações identificado, bem definido e fixo.

Várias disposições do regulamento confirmam que se destina a ser aplicado a documentos individuais existentes e bem definidos. O artigo 6.o, n.o 1, estabelece que os pedidos devem ser apresentados «de forma suficientemente precisa para permitir à instituição identificar o documento». Nos termos do artigo 10.o, n.o 3, os documentos «devem ser fornecidos numa versão e num formato existentes». Um registo de documentos, tal como definido no artigo 11.o do regulamento, só pode conter referências a documentos existentes e bem definidos e o acesso direto em formato eletrónico (artigo 12.o) só pode ser concedido a documentos com um conteúdo claramente definido e estável. A mesma regra é aplicável aos documentos identificados como «sensíveis» na aceção do artigo 9.o.

Uma base de dados não é um documento em formato eletrónico, como um ficheiro em processamento de texto ou em formato PDF. Trata-se de uma recolha de dados em constante evolução, em vez de um conjunto de informações identificado, bem definido e individual. Uma base de dados é o equivalente eletrónico de um arquivo ou de um sistema de arquivo, e não de um documento.

A fim de poder realizar o teste de danos necessário, a Comissão trata os pedidos de acesso a informações contidas numa base de dados com base no Regulamento (CE) n.o 1049/2001, na medida em que as informações solicitadas possam ser extraídas da base de dados no âmbito das suas operações normais, ou seja, operações desenvolvidas para as suas próprias necessidades. Quando o pedido não pode ser satisfeito através de operações normais na base de dados, a Comissão considera que as informações solicitadas não existem como um "documento" na aceção do regulamento. Um pedido de informações que não conste de documentos existentes não é abrangido pelo âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. Este é claramente o caso no que se refere ao pedido do queixoso.

O autor da denúncia remete igualmente para o processo C-353/99 P, Conselho/Hautala (7), em especial para o seu n.° 23. De acordo com este acórdão do Tribunal de Justiça e com o acórdão recorrido do Tribunal de Primeira Instância no mesmo processo (8), as instituições têm a obrigação de conceder acesso às partes dos documentos solicitados que não estão abrangidas por uma excepção ao direito de acesso. Esta jurisprudência, que precedeu o Regulamento n.o 1049/2001 e foi incorporada no seu artigo 4.o, n.o 6, só pode aplicar-se, como foi o caso da decisão do Tribunal de Primeira Instância no processo acima referido, a um documento identificado e bem definido, uma vez que o acesso parcial só pode resultar de um teste de prejuízo realizado sobre o conteúdo de um documento.

Quando o objeto de um pedido não pode ser considerado um pedido de acesso a documentos ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, a Comissão examina a possibilidade de fornecer as informações solicitadas, em conformidade com as disposições do seu Código de Boa Conduta Administrativa. Por conseguinte, a fim de satisfazer o pedido pelo menos parcialmente, a Comissão, tal como acima indicado, forneceu ao autor da denúncia os dados agregados existentes relativos a dois anos. O autor da denúncia foi informado de que estavam a ser elaborados dados relativos aos anos seguintes.

Mesmo que o pedido do autor da denúncia devesse ser considerado ao abrigo das disposições do Regulamento n.o 1049/2001, as informações contabilísticas detidas pela Comissão estão sujeitas a regras de confidencialidade, que são abrangidas pelas exceções previstas no artigo 4.o desse regulamento e por disposições específicas.

Razões da Comissão

O autor da denúncia alega que a Comissão recusou o acesso sem fundamentar a sua recusa com base nas exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. Alegou ainda que, mesmo que fosse aplicável uma exceção, deveria ter sido considerado o acesso parcial. A Comissão considera que as referências ao artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 só devem ser feitas se o acesso a um documento identificado for recusado e depois de lhe ter sido aplicado um teste de prejuízo concreto. O mesmo se aplica ao acesso parcial. Neste caso, tal como explicado na secção 5, o pedido não pôde ser tratado ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, uma vez que as informações solicitadas não estavam disponíveis nos documentos existentes.

Cláusula de confidencialidade do Regulamento (CE) n.o 2390/1999

O autor da denúncia alega que, se for considerado uma lex specialis, o Regulamento (CE) n.o 2390/1999 não pode ser interpretado de forma contrária ao Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

A Comissão gostaria de esclarecer que todas as cláusulas de confidencialidade existentes têm de ser interpretadas à luz do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. Prevêem casos concretos de aplicação das exceções previstas no artigo 4.o. Com efeito, o artigo 4.° do regulamento contém os limites do direito de acesso, estabelecendo regras gerais. Estas regras gerais têm o mesmo objetivo de proteção dos interesses privados ou públicos - consoante o caso - que as cláusulas de confidencialidade (lex specialis) na legislação em domínios específicos (9).

O Regulamento (CE) n.o 2390/1999 estabelece a forma e o conteúdo das informações contabilísticas a apresentar à Comissão no âmbito do apuramento das contas do FEOGA, secção Garantia. O artigo 2.o, n.o 1, do regulamento prevê que a Comissão pode utilizar essas informações exclusivamente para efeitos do exercício das suas funções de auditoria no âmbito do apuramento das contas, do acompanhamento da evolução e da apresentação de previsões no setor agrícola. Neste último caso, os dados são anonimizados e tratados apenas de forma agregada.

O n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2390/1999 obriga a Comissão a garantir a confidencialidade e a segurança das informações contabilísticas que recebe. A Comissão considera que esta cláusula é plenamente compatível com as exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001.

Os dados recebidos das autoridades dinamarquesas

De acordo com a queixosa, recebeu os dados relativos à Dinamarca diretamente das autoridades dinamarquesas e, por conseguinte, alega implicitamente que a Comissão também deveria disponibilizar os dados.

A este respeito, há que salientar que o Tribunal de Justiça decidiu, nos processos apensos C-465/01, C-138/01 e C-139/01, Osterreichische Rundfunk e o.(10), que compete aos órgãos jurisdicionais nacionais verificar se a divulgação dos nomes dos beneficiários de fundos pagos por organismos públicos é necessária e adequada ao objetivo de boa gestão dos fundos públicos. Na sequência do acórdão do Tribunal, o Tribunal Constitucional da Áustria decidiu que a publicação dos salários individuais e dos nomes dos beneficiários seria desproporcionada e, por conseguinte, não admissível.

Atraso na resposta ao pedido confirmativo

Por último, o autor da denúncia salienta que não resulta claramente da carta da Comissão de 21 de Setembro de 2004 quando foi registado o pedido confirmativo de 12 de Agosto de 2004. Por conseguinte, afigura-se que o secretário-geral não respeitou o prazo de 15 dias úteis previsto no regulamento.

A queixosa começou por enviar uma mensagem de correio electrónico em 30 de Julho de 2004, na qual acusava a recepção da resposta da DG AGRI de 28 de Julho de 2004 e declarava que iria recorrer. Esta mensagem foi registada em 9 de Agosto de 2004 e o prazo de resposta foi fixado em 30 de Agosto de 2004. Quando a Comissão recebeu o pedido confirmativo mais pormenorizado do autor da denúncia, datado de 12 de Agosto de 2004, o prazo não foi alterado. Tendo em conta a complexidade do processo e devido à ausência de muitos membros do pessoal durante as férias de Verão, em 30 de Agosto de 2004 a Comissão prorrogou o prazo por 15 dias úteis até 20 de Setembro de 2004.

A resposta foi assinada em 20 de Setembro de 2004, mas registada no correio de saída na manhã seguinte. A data carimbada na carta é 21 de Setembro de 2004.

Conclusões

Pelas razões acima expostas, a Comissão considera que a decisão impugnada estava correcta.

(1) A base de dados CATS acima descrita não é um documento na aceção do artigo 3.o, alínea a), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. O presente regulamento aplica-se às informações contidas nas bases de dados, na medida em que as informações solicitadas possam ser extraídas da base de dados através de operações de rotina, ou seja, utilizando os critérios de pesquisa existentes sem recorrer a nova programação para criar documentos que contenham as informações solicitadas.

(2) Por conseguinte, o pedido do queixoso de acesso às informações contabilísticas comunicadas à Comissão pelos Estados-Membros no que diz respeito às despesas agrícolas excede claramente o âmbito de aplicação do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. As informações solicitadas não podem ser consideradas disponíveis nos documentos existentes.

(3) A Comissão forneceu dados agregados relativos aos exercícios de 2000 e 2001, que estavam disponíveis. A Comissão está disposta a fornecer dados semelhantes para os anos de 2002 e 2003, quando estiverem disponíveis.

(4) A decisão impugnada está correctamente fundamentada. As referências ao artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 104912001 só devem ser feitas quando o acesso a um documento identificado for parcial ou totalmente recusado.

(5) A Comissão lamenta que a sua resposta ao pedido confirmativo tenha sido enviada um dia após o termo do prazo previsto no regulamento.

Carta relativa à "Iniciativa Europeia em matéria de Transparência"

Na sequência do parecer da Comissão, o Comissário Boell, responsável pela Agricultura e Desenvolvimento Rural, e o Comissário Kallas, responsável pelos Assuntos Administrativos, Auditoria e Luta Antifraude e também um dos Vice-Presidentes da Comissão, informaram o Provedor de Justiça, numa carta separada datada de 9 de Dezembro de 2005, da "Iniciativa Europeia em matéria de Transparência" da Comissão. Afirmaram o seguinte:

"No seguimento da carta do Vice-Presidente Kallas de 10 de Maio de 2005 e da resposta da Comissão no processo A. (ref.a 1693/2005/PB), gostaríamos de informar V. Ex.a sobre os últimos desenvolvimentos da Iniciativa Europeia em matéria de Transparência no que diz respeito à publicação de informações sobre os beneficiários finais na agricultura (e outras despesas em regime de gestão partilhada).

Em 9 de Novembro de 2005, a Comissão adoptou a sua Iniciativa Europeia em matéria de Transparência. Através desta iniciativa, a Comissão declara a sua intenção de promover a transparência relativamente aos beneficiários finais de todos os fundos da UE.

Como primeiro passo, a Comissão decidiu criar um portal Web central para aceder a informações sobre os beneficiários finais dos fundos da UE. A partir deste sítio central, estabeleceremos ligações para os sítios Web dos Estados-Membros, onde podem ser encontrados dados sobre os beneficiários finais em regime de gestão partilhada. A fim de tornar os dados comparáveis entre os Estados-Membros, proporemos uma metodologia comum para disponibilizar estas informações.

Obviamente, para questões jurídicas e outras que são específicas de cada Estado-Membro, este primeiro passo dado pela Comissão não levaria necessariamente todos os Estados-Membros a facultar o acesso a todos os dados na sua posse. Por conseguinte, como próximo passo, a Comissão adoptará um Livro Verde no início de 2006, que incluirá novas ideias sobre a forma de melhorar a transparência a nível da UE. Entre as questões que serão levantadas no presente Livro Verde figura uma proposta de introdução de uma obrigação jurídica de os Estados-Membros publicarem as informações sobre os beneficiários finais dos fundos em regime de gestão partilhada. Embora a adoção de tal obrigação jurídica proposta seja, obviamente, uma decisão do Conselho, esperamos que o debate em torno do Livro Verde esclareça se existe um maior apoio e interesse do público em dar esse passo. As consultas sobre esta matéria realizar-se-ão na Primavera de 2006."(11)

Observações do queixoso

O parecer da Comissão foi transmitido ao queixoso, que, em resumo, apresentou os seguintes pontos:

A prática da Comissão de considerar os resultados da pesquisa de «operações de rotina» em bases de dados como «documentos» ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001 não é legítima ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001, que visa assegurar o acesso mais amplo possível aos documentos.

A questão central no presente processo é a de saber se as bases de dados são abrangidas pelo Regulamento n.o 1049/2001. O artigo 3.o, alínea a), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 estabelece que um documento é «qualquer conteúdo, independentemente do seu suporte». Mesmo que uma base de dados contenha grandes quantidades de informação, tal não tem qualquer significado para a sua natureza de «documento».

O argumento da Comissão de que as informações constantes de uma base de dados mudam continuamente não tem qualquer relevância para o caso em apreço. O queixoso solicitou informações factuais concretas apresentadas pelos Estados-Membros à Comissão. Deve presumir-se que esta informação não é alterada na base de dados CATS.

No que diz respeito ao ponto de vista da Comissão de que o Regulamento (CE) n.o 2390/1999 contém, de qualquer modo, uma disposição de confidencialidade que proíbe a divulgação das informações em causa, a Comissão não assinalou exactamente qual a excepção do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 que se reflecte na disposição de confidencialidade do Regulamento (CE) n.o 2390/1999. Trata-se de uma violação do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

No que diz respeito ao atraso na resposta ao pedido confirmativo, o autor da denúncia aceita a explicação da Comissão.

Os esforços do Provedor de Justiça para alcançar uma solução amigável

Após uma análise cuidadosa dos pareceres e observações, o Provedor de Justiça não ficou satisfeito com o facto de a Comissão ter respondido adequadamente à queixa. Por conseguinte, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto do Provedor de Justiça (12), o Provedor de Justiça escreveu ao Presidente da Comissão para propor uma solução amigável. O Provedor de Justiça propôs à Comissão que considerasse a possibilidade de reexaminar o pedido da queixosa de 12 de Agosto de 2004 e fornecer-lhe os conjuntos de dados que procurava, a menos que invocasse motivos válidos e adequados para não o fazer.

Resposta da Comissão à proposta de solução amigável do Provedor de Justiça

Na sua resposta, a Comissão rejeitou a proposta do Provedor de Justiça de uma solução amigável. Indicou que a cláusula de confidencialidade prevista no artigo 2.° do Regulamento n.° 2390/1990 a obrigava a manter o tipo de informações solicitadas confidenciais e seguras.

Além disso, a Comissão formulou algumas observações sobre os «futuros objetivos de transparência», a saber:

1. A Comissão tinha declarado a sua intenção de procurar uma maior transparência no que diz respeito à divulgação dos beneficiários de fundos da UE. A fim de facilitar o acesso do público às informações sobre os beneficiários dos pagamentos da política agrícola comum em regime de gestão partilhada, a Comissão já mantém uma página Web com ligações para os sítios Web dos Estados-Membros.
2. No futuro, as disposições em matéria de transparência introduzidas no Regulamento Financeiro pelo Regulamento (CE, Euratom) n.o 1995/2006 do Conselho, de 13 de Dezembro de 2006 (13), preveem uma publicação anual ex post dos beneficiários de fundos agrícolas provenientes do orçamento geral das Comunidades. Esta nova obrigação de transparência aplicar-se-ia às despesas do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) efectuadas a partir do exercício financeiro de 2007 e às despesas do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) efectuadas a partir do exercício financeiro de 2008 (14).
3. A publicação deve ser feita em conformidade com os regulamentos setoriais pertinentes. Para o FEAGA e o FEADER, o Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho relativo ao financiamento da política agrícola comum (15) ainda não prevê a transparência, pelo que deve ser alterado a fim de aplicar a nova obrigação de transparência. Espera-se que a proposta para o efeito seja adoptada pela Comissão em Fevereiro de 2007 e, em seguida, enviada ao Parlamento Europeu e ao Conselho. Posteriormente, as normas de execução terão de ser adotadas pela Comissão em conformidade com a sua declaração feita a pedido do Parlamento aquando da adoção da revisão do Regulamento Financeiro pelo Conselho, que tem a seguinte redação: «[...] a divulgação de informações dos beneficiários de fundos provenientes dos Fundos Agrícolas (FEADER e FEAGA) [será] comparável à prevista nos regulamentos de execução setoriais dos Fundos Estruturais. Em especial, será assegurada uma publicação anual ex post adequada, para cada beneficiário, dos montantes recebidos destes fundos, subdivididos pelas principais categorias de despesas»(16).

Observações do queixoso

Nas suas observações sobre a resposta da Comissão à proposta de solução amigável do Provedor de Justiça, a queixosa manteve e desenvolveu essencialmente a sua posição.

A DECISÃO

1 Quanto à alegada violação do Regulamento n.° 1049/2001

1.1 Em 26 de Junho de 2004, o queixoso solicitou à DG AGRI da Comissão acesso aos "relatórios fornecidos à Comissão pelas administrações nacionais sobre os pagamentos efectuados aos beneficiários nacionais de financiamento da UE através da PAC e de quaisquer outros programas agrícolas e das pescas financiados pela UE". Uma vez que o pedido não foi deferido, o queixoso apresentou, em 12 de Agosto de 2004, um pedido confirmativo, ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. O processo diz respeito à rejeição deste pedido por parte da Comissão (17).

1.2 Como o Provedor de Justiça explicou na sua proposta de solução amigável relativa ao presente caso, o queixoso solicitou inicialmente, no essencial, os documentos que continham as informações contabilísticas apresentadas pelos Estados-Membros à Comissão, nos termos do Regulamento (CE) n.o 2390/1999 da Comissão (18). A Comissão observou, em especial, que "[o]s ficheiros de dados [enviados pelos Estados-Membros em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 2390/1999] são automaticamente carregados no CATS, que é uma base de dados ORACLE". No contexto do inquérito, a Comissão confirmou o entendimento do Provedor de Justiça de que não tinha armazenado enquanto tal (na base de dados CATS ou noutro local) os ficheiros electrónicos que lhe tinham sido transferidos pelos Estados-Membros em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 2390/1999.

1.3 No seu pedido confirmativo, a queixosa solicitou o acesso à «base de dados, enquanto tal», nos termos do artigo 6.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001, que prevê que «[n]o caso de um pedido relativo a um documento muito extenso ou a um grande número de documentos, a instituição em causa pode consultar informalmente a requerente, com vista a encontrar uma solução equitativa». Na sua queixa ao Provedor de Justiça, a queixosa alegou que a opinião da Comissão (expressa na sua decisão sobre o seu pedido confirmativo) de que a base de dados não era um «documento» na acepção do Regulamento n.o 1049/2001 estava errada. Nas suas observações, a queixosa esclareceu que, embora não conteste que a base de dados em causa não é, por si só, um «documento», considera que esta base de dados é um «suporte» e que o «conteúdo» da base de dados é um «documento», na aceção do artigo 3.o, alínea a), do regulamento. Neste contexto, a Comissão declarou, na sua decisão sobre o pedido confirmativo do autor da denúncia, que «uma base de dados enquanto tal não é um documento. No entanto, tendo em conta a importância das bases de dados e a quantidade de informações que detêm, seria, por razões óbvias, difícil justificar uma exclusão do direito de acesso ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 de todas as informações contidas nas bases de dados. Por conseguinte, evoluiu uma prática segundo a qual o resultado de uma pesquisa normal na base de dados («operações de rotina», como afirmou a Direção-Geral da Agricultura) é considerado um documento na aceção do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. No entanto, a Comissão não alterará os parâmetros de pesquisa existentes na base de dados para poder obter as informações solicitadas. A Comissão sublinhou igualmente que «as informações solicitadas [pelo autor da denúncia] [...] não correspondem a excertos a retirar da base de dados» na sequência de uma pesquisa normal na base de dados e que «não alterará os parâmetros de pesquisa existentes na base de dados para poder obter as informações solicitadas». Além disso, alegou, nos termos do artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 2390/1999, que os dados contabilísticos pertinentes enviados pelos Estados-Membros são confidenciais e que esta cláusula de confidencialidade é plenamente compatível com as exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

1.4 O Provedor de Justiça observa que, de acordo com os princípios da boa administração, a Comissão teve de apresentar motivos válidos e adequados para a rejeição do pedido do queixoso.

1.5 O Provedor de Justiça entende que a Comissão considera que o que o queixoso solicitou era um "documento", na acepção do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, se pudesse ser extraído da base de dados CATS através de uma "pesquisa normal" ou de "operações de rotina".

O Provedor de Justiça considera que, ao fazer estas declarações, a Comissão não cumpriu devidamente o seu dever indicado no ponto 1.4 supra. As declarações em questão podem ser consideradas como constituindo motivos válidos e adequados, na medida em que digam respeito à irrazoabilidade dos encargos administrativos que a prestação do que o queixoso solicitou imporia à instituição (19). No entanto, a Comissão não apresentou argumentos suficientemente concretos e devidamente fundamentados no sentido de que a recuperação do que o autor da denúncia tinha solicitado pressupunha a imposição de encargos administrativos excessivos. As referências da Comissão à necessidade de alterar os parâmetros de pesquisa existentes ou de uma nova programação foram formuladas em termos gerais e, por conseguinte, não constituem tais argumentos.

1.6 A segunda explicação da Comissão refere-se à cláusula de confidencialidade do n.o 3 do artigo 2.o do seu Regulamento de execução n.o 2390/1999. Neste contexto, a Comissão declarou, no seu parecer, o seguinte: todas as cláusulas de confidencialidade existentes têm de ser interpretadas à luz do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e preveem casos concretos de aplicação das exceções previstas no artigo 4.o do regulamento. Com efeito, o artigo 4.° do regulamento contém os limites do direito de acesso, estabelecendo regras gerais. Estas regras gerais têm o mesmo objetivo de proteção dos interesses privados ou públicos - consoante o caso - que as cláusulas de confidencialidade previstas na legislação em domínios específicos. O n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2390/1999 obriga a Comissão a garantir a confidencialidade e a segurança das informações contabilísticas que recebe. A Comissão considera que esta cláusula é plenamente compatível com as exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001.

O Provedor de Justiça considera que, ao fazer estas declarações, a Comissão não cumpriu devidamente o seu dever indicado no ponto 1.4 supra. Com efeito, a Comissão referiu-se apenas em termos gerais aos interesses protegidos pelas exceções previstas no artigo 4.o do Regulamento n.o 1049/2001. Não especificou qual destas excepções era relevante para a cláusula de confidencialidade do n.o 3 do artigo 2.o do Regulamento (CE) n.o 2390/1999, tendo assim sustentado a sua posição de que esta cláusula era compatível com o Regulamento (CE) n.o 1049/2001. Além disso, não forneceu explicações adequadas sobre a aplicabilidade de tal exceção.

Além disso, o argumento apresentado pela Comissão é claramente posto em causa pelo artigo 53.o-B, n.o 2, alínea d), do Regulamento Financeiro alterado e pela política anunciada pela Comissão para promover a transparência relativamente aos beneficiários finais de todos os fundos da UE (20). Este compromisso da Comissão de promover a transparência relativamente aos beneficiários finais de todos os fundos da UE e o recente acordo relevante dos ministros da Agricultura da UE sobre um conjunto de regras que introduzem a obrigação de publicar a lista dos beneficiários de subvenções agrícolas da UE a nível nacional (21) prejudicam evidentemente o argumento da Comissão de que a cláusula de confidencialidade do artigo 2390/1999 era compatível com o Regulamento 1049/2001.

Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça conclui que a Comissão não cumpriu devidamente o seu dever de apresentar motivos válidos e adequados para a rejeição do pedido do queixoso. Trata-se de um caso de má administração.

1.7 Após ter analisado cuidadosamente os argumentos jurídicos apresentados pela Comissão, o Provedor de Justiça conclui que a posição da Comissão no que respeita à aplicação do Regulamento n.o 1049/2001 às bases de dados em geral não é satisfatória. No entanto, a prossecução do presente inquérito exigiria que o Provedor de Justiça (i) formulasse uma posição geral no que diz respeito à aplicação do Regulamento n.o 1049/2001 às bases de dados e procurasse persuadir a Comissão a aceitá-lo, apresentando um projeto de recomendação pertinente, ou (ii) recomendasse que a própria Comissão formulasse essa posição. Qualquer uma destas possibilidades exigiria que o Provedor de Justiça prolongasse o seu inquérito a fim de tratar uma questão jurídica complexa, geral e nova suscitada pela evolução tecnológica, que o legislador terá, de qualquer modo, a oportunidade de abordar no decurso da reforma em curso do Regulamento n.o 1049/2001. O Provedor de Justiça já apresentou os seus pontos de vista sobre o problema geral (ver nota de rodapé 19). Esta decisão e a sua fundamentação poderiam também ser devidamente tidas em conta pela Comissão aquando da apresentação da sua proposta final de alteração. O Provedor de Justiça considerará também a possibilidade de consultar ativamente os gabinetes dos provedores de justiça nacionais da Rede Europeia de Provedores de Justiça, a fim de tentar descobrir quais as respostas dadas a estes novos tipos de problemas e tomar conhecimento das «melhores práticas» seguidas a nível nacional, com vista a garantir um nível adequado de acesso do público às informações armazenadas nas bases de dados. Os resultados dessa consulta serão obviamente disponibilizados à Comissão e publicados no sítio Web do Provedor de Justiça.

Além disso, e no que diz respeito ao acesso à informação relativa ao domínio de intervenção específico da política agrícola comum, tal como mencionado no ponto 1.6 supra, registaram-se importantes desenvolvimentos jurídicos e políticos no que se refere à publicidade de informações do tipo solicitado pelo autor da denúncia, que parecem satisfazer o interesse do autor da denúncia em ter acesso a esse tipo de informação no futuro.

Nestas circunstâncias, o Provedor de Justiça considera que não se justifica prosseguir com a questão. Por conseguinte, encerrará o processo com uma observação crítica.

2 Conclusão

Com base nos inquéritos do Provedor de Justiça sobre esta queixa, é necessário fazer a seguinte observação crítica:

De acordo com os princípios da boa administração, a Comissão tinha de apresentar motivos válidos e adequados para a rejeição do pedido do queixoso. Com base nas suas conclusões nos pontos 1.5 e 1.6 supra, o Provedor de Justiça conclui que a Comissão não cumpriu devidamente esta obrigação. Trata-se de um caso de má administração.

O Presidente da Comissão Europeia será igualmente informado desta decisão.

Com os melhores cumprimentos,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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(1) JO 2001, L 145, p. 43.

(2) Regulamento (CE) n.° 2390/1999 da Comissão, de 25 de Outubro de 1999, que estabelece as regras de execução do Regulamento (CE) n.° 1663/95 no que diz respeito à forma e ao conteúdo das informações contabilísticas que os Estados‐Membros devem manter à disposição da Comissão no âmbito do apuramento das contas do FEOGA, secção «Garantia» (JO L 295, p. 1).

(3) O autor da denúncia disponibilizou um sítio Web pertinente (http://www.farmsubsidy.org).

(4) JO 1999, L 295, p. 1.

(5) Uma descrição desses armazéns de dados encontra-se, nomeadamente, no sítio Web da Wikipédia (http://en.wikipedia.org/wiki/Data_warehouse).

(6) JO 2001, L 63, p. 21.

(7) Processo C-353/99 P, Conselho/Hautala, Coletânea 2001, p. I-9565.

(8) Processo T-14/98, Hautala/Conselho, Coletânea 1999, p. II-2489.

(9) A Comissão remeteu para o acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 5 de Abril de 2005, Hendrickx/Conselho (T‐376/03, ainda não publicado), relativo ao segredo nos termos do artigo 6.° do anexo III do Estatuto dos Funcionários (processos do júri):

"Comme toute norme de caractère général, le droit d'accès aux documents du Conseil prévu par les dispositions précitées peut être limité ou exclu - selon le principe suivant lequel la règle spéciale déroge à la règle générale (lex specialis derogat legi generali) - lorsqu'il existe des normes spéciales qui régissent des matières spécifiques. " (n.o 55).

Note-se que, neste caso, o requerente não recorreu ao procedimento previsto no Regulamento (CE) n.o 1049/2001, pelo que esta parte do processo perante o tribunal era inadmissível.

(10) Processos apensos C-465/00, C-138/01 e C-139/01 Österreichischer Rundfunk e outros, Coletânea 2003, p. I-4989.

(11) O Provedor de Justiça enviou uma cópia da carta ao queixoso para informação.

(12) Decisão 94/262 do Parlamento Europeu, de 9 de Março de 1994, relativa ao estatuto e às condições gerais de exercício das funções de Provedor de Justiça Europeu, Jornal Oficial L 113, p. 15.

(13) Jornal Oficial L 390, p. 1, o artigo 53.o-B, n.o 2, alínea d), do Regulamento Financeiro passa a ter a seguinte redação: "Para o efeito, [os Estados-Membros] asseguram, em especial [...], através da regulamentação setorial pertinente e em conformidade com o artigo 30.o, n.o 3, a publicação anual ex post adequada dos beneficiários de fundos provenientes do orçamento."

(14) Ver artigo 181.o, n.o 4, do Regulamento Financeiro revisto.

(15) JO 2005, L 1, p. 1.

(16) Ver documento 15638/06 do Conselho, de 29 de Novembro de 2006.

(17) No que diz respeito à alegação da queixosa de que a Comissão não tinha respeitado o prazo de 15 dias úteis previsto no n.o 1 do artigo 8.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, a queixosa declarou nas suas observações que aceitava as explicações pertinentes da Comissão. Por conseguinte, não é necessária uma análise mais aprofundada deste aspeto do processo.

(18) Não é claro se o autor da denúncia também pretendia obter acesso aos registos contabilísticos, referidos pela Comissão, que poderiam ter sido disponibilizados à Comissão, ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 438/2001. Em todo o caso, a queixosa a) não contestou, nas suas observações relativas à proposta de solução amigável do Provedor de Justiça, a conclusão do Provedor de Justiça de que tinha inicialmente solicitado, no essencial, os documentos que continham as informações contabilísticas apresentadas pelos Estados-Membros à Comissão, nos termos do Regulamento (CE) n.o 2390/1999 da Comissão; b) não parece ter contestado especificamente a justeza da resposta da Comissão ao seu pedido confirmativo, na medida em que esta resposta se referia ao Regulamento (CE) n.o 438/2001 e às informações obtidas ao abrigo do mesmo.

(19) A este respeito, o Provedor de Justiça recorda a sua posição de que limitar o direito de acesso à informação que pode ser extraída utilizando as ferramentas de pesquisa existentes poderia comprometer a utilidade do direito de acesso, uma vez que essas ferramentas normalmente só terão sido desenvolvidas tendo em conta as necessidades de gestão interna da informação. Ver a resposta do Provedor de Justiça Europeu ao Livro Verde da Comissão intitulado «Acesso do público aos documentos na posse das instituições da Comunidade Europeia: a review”, publicado no sítio Web do Provedor de Justiça (Parte 3, resposta à sétima pergunta): http://www.ombudsman.europa.eu/letters/en/20070711-1.htm

(20) Ver a página Web pertinente no sítio Web do Comissário Kallas: http://ec.europa.eu/commission_barroso/kallas/transparency_en.htm

(21) Ver comunicado de imprensa do Conselho Agricultura e Pescas, 22-23 de Outubro de 2007 (disponível em http://www.eu2007.pt/NR/rdonlyres/948633D2-DCD5-4413-AFCD-86688D5161F3/0/96806.pdf).