Estrasburgo, 14 de Novembro de 2006

Ex.mo Senhor H.,

Em 20 de Abril de 2004, apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu em nome do Instituto Sindical Europeu (ETUI). A sua queixa dizia respeito a uma decisão da Comissão Europeia de recuperar 109 318 EUR de uma subvenção concedida à ETUI para o seu programa de trabalho para 2000 (convenção de subvenção VS/2000/0017).

Em 2 de Junho de 2004, transmiti a queixa ao presidente da Comissão. A Comissão enviou o seu parecer em 2 de Agosto de 2004. Enviei-lho com um convite para fazer observações.

Em 12 de Outubro de 2004, enviou-me as suas observações sobre o parecer da Comissão.

Em 21 de Março de 2005, informei V. Ex.a de que tinha decidido proceder a novas investigações sobre a sua queixa. A Comissão enviou-me a sua resposta às minhas novas perguntas em 30 de Maio de 2005. Transmiti-lhe a resposta da Comissão, convidando-o a apresentar as suas observações. Enviou as suas observações em 6 de Julho de 2005.

Em 13 de Setembro de 2005, informei V. Ex.a de que tinha decidido proceder a novos inquéritos com base nas novas informações apresentadas nas suas observações. A Comissão enviou a sua resposta em 17 de Novembro de 2005. Enviei-lho com um convite para fazer observações. Enviou as suas observações em 30 de Janeiro de 2006.

Escrevo agora para informá-lo dos resultados das investigações que foram feitas.

A QUEIXA

A denúncia foi apresentada pelo Instituto Sindical Europeu (ETUI), o instituto de investigação da Confederação Europeia dos Sindicatos (CES). A denúncia dizia respeito a uma decisão da Comissão de recuperar 109 318 euros de uma subvenção concedida à ETUI para o seu programa de trabalho para 2000 (convenção de subvenção VS/2000/0017). A ordem de cobrança baseava-se num relatório de auditoria da Comissão de 4 de Setembro de 2002, cujas conclusões a ETUI tinha contestado.

Os auditores da Comissão tinham apresentado um relatório globalmente positivo, mas tinham também proposto à Comissão recuperar o montante de 109 318 EUR, principalmente para despesas com reuniões, despesas de pessoal, despesas de deslocação e outras despesas menores, incluindo o consumo de água e café («vivres et boissons»). As auditorias anteriores não tinham rejeitado o ponto «vivre et boissons», pelo que o queixoso não compreendeu por que razão tinha sido rejeitado desta vez.

No que diz respeito à rejeição das despesas relacionadas com uma conferência específica (a conferência EXPO 2000, que teve lugar em Hanôver), o programa de trabalho do queixoso referiu-se a este evento no programa de trabalho aprovado pela Comissão. Por conseguinte, a Comissão tinha, no essencial, aprovado esse acontecimento.

O queixoso alegou que a ordem de cobrança da Comissão no montante de 109 318 euros, tal como lhe tinha sido comunicada em 20 de Janeiro de 2003, era injustificada e insuficientemente fundamentada.

O INQUÉRITO

Parecer da Comissão

A denúncia foi enviada à Comissão para parecer. No seu parecer, a Comissão formulou as seguintes observações:

(1) Procedimento de auditoria

Em 10 e 11 de Abril de 2002, os auditores da Comissão efectuaram uma auditoria nas instalações da ETUI em Bruxelas. A auditoria incidiu sobre a convenção de subvenção VS/2000/0017, relativa aos custos de funcionamento do orçamento anual do beneficiário. O montante pago pela Comissão ao beneficiário foi de 3 500 000 EUR, o equivalente a 100 % dos custos totais elegíveis.

Após a conclusão da auditoria, os auditores realizaram uma reunião final em 11 de Abril de 2002 para apresentar as conclusões da auditoria ao Sr. HO., Director da ETUI; HU., administrador; e o Sr. F. da CES, sendo esta última a organização que trata da contabilidade da ETUI. Todas as conclusões mencionadas no projecto de relatório foram enviadas à ETUI em 7 de Junho de 2002 e discutidas com os representantes do beneficiário durante a reunião final.

Na carta de 7 de Junho de 2002, os serviços da Comissão solicitaram ao director da ETUI que os informasse de quaisquer eventuais observações que pudesse ter sobre o projecto de relatório, e que o fizesse antes de 15 de Julho de 2002.

A ETUI comunicou as suas observações por carta de 11 de Julho de 2002. Várias constatações de auditoria da Comissão foram aceites pela ETUI.

A Comissão analisou pormenorizadamente a resposta e elaborou um relatório final no qual tomou posição sobre todas as observações pertinentes formuladas pela ETUI. Alguns argumentos apresentados pela ETUI, relativamente aos quais foram apresentadas informações adicionais suficientes, foram aceites pela Comissão. O relatório final foi enviado à ETUI em 4 de Setembro de 2002, o que marcou o fim do procedimento de auditoria.

(2) Procedimento pós-auditoria

Em 16 de Outubro de 2002, a Comissão recebeu uma carta na qual a ETUI manifestava o seu desacordo com um ponto específico do relatório do auditor relativo às despesas relacionadas com a conferência EXPO 2000. Não foram mencionados outros pontos na carta, o que implica que a ETUI aceitou todos os outros pontos mencionados no relatório de auditoria.

Apesar de a ETUI não ter apresentado quaisquer novas informações na carta acima referida, os serviços da Comissão reexaminaram o processo e convidaram o diretor da ETUI para uma reunião com a Comissão, em 12 de dezembro de 2002, na qual o ponto acima referido foi, uma vez mais, debatido em grande pormenor e à luz de documentos adicionais apresentados pelo diretor durante a reunião. Os serviços da Comissão concluíram que, tanto por razões formais como materiais, estes documentos - que não tinham sido apresentados nos processos examinados durante a auditoria - não podiam conduzir a uma reapreciação da conclusão da auditoria relativa à conferência EXPO 2000. Consequentemente, a Comissão decidiu dar início ao procedimento de recuperação. Em 21 de Janeiro de 2003, a Comissão emitiu a ordem de cobrança. Em 13 de Fevereiro, 22 de Maio e 7 de Novembro de 2003, a ETUI enviou novas cartas à Comissão, solicitando, nomeadamente, que as conclusões da auditoria fossem reexaminadas e solicitando uma nova reunião com os serviços da Comissão. Em 14 de maio de 2003, foi reduzido um montante de 109 318 euros de um pagamento da Comissão à ETUI ao abrigo da convenção de subvenção de 2003. Em 16 de Junho de 2003, foi enviada uma carta da Comissão à ETUI indicando que o procedimento de auditoria não podia ser reaberto. No entanto, os serviços da Comissão aceitaram o pedido de reunião, que teve lugar em 25 de Novembro de 2003 e durante a qual os participantes discutiram mais uma vez em grande pormenor a correcção relativa à conferência EXPO 2000. No entanto, o representante da ETUI não apresentou novas informações. A ETUI não recorreu judicialmente da ordem de recuperação.

(3) Constatações da auditoria

Durante o controlo no local na ETUI, os auditores estabeleceram o seguinte:

1. No que diz respeito aos custos de pessoal, verificou-se que, em geral, o nível dos salários dos membros do pessoal era razoável, mas que deveria ter sido feito um esforço no sentido de uma maior transparência relativamente aos salários e benefícios adicionais para a sua gestão.

A Comissão tinha recusado despesas relativas às «vivres et boissons» e às «chèques cadeaux» que nunca tinham sido justificadas e previamente explicadas à Comissão e que, por conseguinte, não eram elegíveis. A Comissão tinha acordado com a ETUI que seria oferecido ao seu pessoal um seguro de acidentes extrajudiciais, um seguro de fundos de pensões extrajudiciais, um seguro de hospitalização, um «chèque repas» por dia de trabalho e uma assinatura MTB/transporte público.

(4) Queixa ao Provedor de Justiça Europeu

A ETUI alegou que a ordem de cobrança da Comissão no montante de 109 318 euros era injustificada e insuficientemente fundamentada. Na sua carta de 20 de Abril de 2004 ao Provedor de Justiça, a ETUI referiu-se, nomeadamente, às despesas relativas ao consumo de água e café («vivres et boissons») e à recusa das despesas relativas à conferência EXPO 2000.

i) A referência ao «consumo de água e café» é enganosa. O exame deste relato pelos auditores revelou numerosos itens incontroláveis encomendados através do sistema caddy-home, incluindo "vins rouges et blancs". Os serviços da Comissão mantêm a sua opinião de que as despesas relativas a snacks e bebidas para festas de escritório são de natureza puramente privada e não podem ser aceites a título dos custos de pessoal elegíveis.

ii) Ao examinar as contas relativas às «reuniões», os auditores encontraram um montante de 4 125 093 BEF no número 011108 inscrito como HBS 3-5.10.2000.

O processo apresentado pela ETUI apresentava uma autorização de pagamento assinalada como " co-financiamento da conferência EXPO 2000 em Hanôver, de 3 a 5 de Outubro de 2000". Os auditores encontraram uma factura no montante de 200 000 DM da Hans Böckler Stiftung (HBS) à ETUI pelos serviços prestados.

Uma análise do processo revelou que o pagamento do montante não estava relacionado com quaisquer custos reais incorridos pela ETUI. Tratava-se antes de uma subvenção ou de uma doação à HBS, para a qual esta organização apresentou uma fatura global. A Comissão tinha rejeitado o montante porque a convenção de subvenção não permitia a participação financeira ou contribuições para outras entidades.

Na sua resposta de 11 de Julho de 2002, a ETUI referiu-se à acção como patrocínio .

O processo examinado pelos auditores era um processo encerrado. Não continha uma conta final do HBS nem os documentos comprovativos pertinentes para justificar os custos, nem qualquer justificação que pudesse demonstrar a utilização correta do montante de 200 000 DM financiado pela ETUI. O artigo 3.o, n.o 3, da convenção de subvenção (1), em conjugação com o artigo 11.o, n.o 1, da parte B do anexo 2 da convenção (2), estipulava que a Comissão só podia aceitar custos reais que fossem identificáveis e controláveis. A concessão de uma subvenção não ligada aos custos reais era uma forma de evitar controlos por parte da Comissão.

Na carta ao Provedor de Justiça, a ETUI alegou ainda que a conferência EXPO 2000 tinha sido devidamente anunciada no programa de trabalho ETUI 2000, que foi aprovado pela Comissão.

Os serviços da Comissão salientam que a ETUI nunca informou a Comissão de que iria patrocinar este evento com um montante de 200 000 marcos alemães (cerca de um terço do seu orçamento anual para reuniões), apesar de o contrato com a HBS já ter sido assinado em Agosto de 1999. A declaração final apresentada pela ETUI à Comissão após o evento não mencionava o montante nem uma justificação para a utilização desse montante. As despesas só foram detetadas porque a Comissão decidiu realizar um controlo no local ex post.

O facto de a atividade ser geralmente referida no programa de trabalho não constituía uma autorização para o beneficiário patrocinar a atividade por um montante arbitrário. Com efeito, a convenção de subvenção estipulava claramente que os custos só podiam ser considerados elegíveis se respeitassem os princípios da boa gestão financeira, em especial a relação qualidade/preço e a relação custo/eficácia. Se os beneficiários de subvenções comunitárias fossem autorizados a patrocinar livremente actividades pelo simples facto de estarem ligadas ao programa de trabalho, a Comissão deixaria de poder desempenhar as suas funções de supervisão, pelo que as fraudes e irregularidades deixariam de poder ser evitadas.

5. Conclusões

Com base no que precede, a Comissão concluiu que as justificações do autor da denúncia não tinham sido suficientes e que os princípios da boa gestão financeira do financiamento comunitário não tinham sido respeitados no caso em apreço.

Observações do queixoso

Nas suas observações sobre o parecer da Comissão, os queixosos abordaram, em primeiro lugar, a recusa da Comissão em reconhecer o pagamento da ETUI em relação à conferência EXPO 2000. Salientou que a Comissão tinha conhecimento da participação prevista da ETUI na conferência EXPO 2000 e que a ETUI estava a coorganizar - e, por conseguinte, não a subsidiar - o evento. O autor da denúncia observou que:

"O que não conseguimos fazer até agora e o que é absolutamente impossível é identificar nas facturas globais dirigidas à Hans Böckler Stiftung, o principal organizador e contratante local para todos os serviços a prestar, a parte exacta que diz respeito à ETUI para as duas reuniões pelas quais fomos responsáveis e a parte da ETUI nos custos gerais relacionados com os lugares da Conferência no seu conjunto, como custos de impressão, interpretação, subsistência, refeições, despesas de deslocação e equipamento técnico, que foram contratados pelo HBS para todo o evento. Por conseguinte, é impossível identificar exatamente quanto destes custos devem ser imputados à ETUI».

No que diz respeito aos custos de «vivres et boissons», o autor da denúncia afirmou que «uma das três auditorias anteriores realizadas desde 1978 alguma vez se opôs aos custos de «vivres et boissons». Por conseguinte, não compreendemos por que razão estes custos foram, de repente, rejeitados agora.

Inquéritos adicionais Os
inquéritos adicionais

Após uma análise cuidadosa do parecer da Comissão e das observações do queixoso, verificou-se que eram necessários mais inquéritos. Em 21 de Março de 2005, o Provedor de Justiça solicitou à Comissão que fornecesse mais informações sobre a seguinte declaração dos queixosos: "Nenhuma das três auditorias anteriores realizadas desde 1978 se opôs aos custos de 'vivres et boissons'. Por conseguinte, não compreendemos por que razão estes custos foram, de repente, rejeitados agora.

Além disso, a Comissão foi informada de que era bem-vinda a apresentar observações sobre a totalidade das observações do autor da denúncia.

Resposta da Comissão

Na sua resposta de 30 de Maio de 2005, a Comissão formulou as seguintes observações:

(1) Sobre "vivres et boissons"

O número «vivres et boissons» nunca tinha sido mencionado como tal no orçamento previsional da ETUI ou na declaração final apresentada à Comissão, nem tinha sido expressamente aceite em quaisquer relatórios de auditoria. Pelo contrário, os custos de «vivres et boissons» tinham aparentemente sido inscritos nas despesas de «custos de pessoal».

Em 2000, a ETUI tinha declarado um montante de 1 822 576 euros para despesas de pessoal (mais de metade do seu orçamento total). Este montante incluía um montante de 72 819 EUR para a rubrica "outros custos de pessoal". De acordo com as informações da ETUI, a rubrica «outros custos de pessoal» do orçamento anual da ETUI cobre os custos das «chèques repas», os custos de transporte do pessoal e os seguros de acidentes e hospitalização. A quantia parece a priori não irrealista para uma agência do tamanho da ETUI. No entanto, a Comissão não foi expressamente informada de que a ETUI também tinha incluído um montante de 7 000 EUR para «refeições e bebidas para festas de escritório» na rubrica «outras despesas de pessoal». Este montante não era identificável na declaração final apresentada pelo beneficiário à Comissão.

Para serem elegíveis, as despesas da rubrica «Outros custos de pessoal» devem ser explicadas e justificadas nos relatórios de atividades da ETUI e ser identificáveis como sendo de natureza profissional e não privada. É evidente que não foi esse o caso da rubrica orçamental «vivres et boissons» examinada em pormenor durante a auditoria no local. Além disso, não está documentado em parte alguma que a Comissão tenha aceite quaisquer custos relativos a «vivres et boissons» ou que a ETUI tenha informado a Comissão de que uma parte dos seus custos de pessoal foi utilizada para esse efeito. Por conseguinte, a Comissão sustenta que estas despesas não são elegíveis.

(2) A conferência EXPO 2000

i) No que diz respeito às despesas da ETUI para a conferência EXPO 2000, a ETUI não demonstrou que as despesas eram elegíveis. Tal como referido no relatório de auditoria, os auditores receberam apenas uma fatura global relativa às despesas da ETUI. Muito tempo após o encerramento do procedimento de auditoria, o diretor da ETUI apresentou documentos adicionais, que a Comissão concordou em examinar. No entanto, estes documentos adicionais não demonstraram a elegibilidade das despesas.

ii) A ETUI indicou nas suas observações que a Comissão não rejeitou despesas relacionadas com outras reuniões. Primeiro, esta afirmação está errada. Resulta claramente do relatório de auditoria que a Comissão rejeitou as despesas declaradas na sub-rubrica "reuniões" porque a ETUI não tinha demonstrado que tinha incorrido em custos reais em relação a essa reunião. A ETUI concordou com a rejeição das despesas em causa.

iii) Na página 1 das suas observações, a ETUI alega que a sua participação na conferência EXPO 2000 não foi uma subvenção, mas um pagamento de custos relacionados com uma participação real.

No entanto, na sua carta de 11 de Julho de 2002 à Comissão, a ETUI tinha indicado claramente que tinha patrocinado esta actividade. Tal não estava previsto na convenção de subvenção.

Na correspondência da ETUI enviada à Comissão após o encerramento do processo de auditoria, a ETUI já não se referia ao patrocínio, alegando, em vez disso, que o pagamento do montante de 200 000 DM dizia respeito a custos reais efectivamente suportados pelo beneficiário. No entanto, durante uma reunião com a Comissão realizada em 12 de dezembro de 2002, a ETUI não pôde associar o montante a quaisquer custos em que tivesse incorrido. As faturas da HBS e de outras empresas apresentadas durante a reunião não diziam respeito aos dois seminários em que a ETUI participou. Relacionavam-se com as despesas globais incorridas por terceiros durante a duração total da EXPO 2000. Importa acrescentar que a ETUI organizou os dois seminários em conjunto com quatro outras instituições. Concluiu-se durante a reunião que o beneficiário não conseguiu provar que as despesas declaradas diziam respeito a custos efetivamente incorridos pela ETUI. Tratava-se, portanto, de uma subvenção ou de uma doação. É evidente que as fraudes e irregularidades já não poderiam ser evitadas se os beneficiários de subvenções comunitárias fossem autorizados a patrocinar livremente actividades relacionadas com o seu programa de trabalho.

iv) Nas suas observações, a ETUI alterou ligeiramente a sua argumentação, referindo-se à «subcontratação». No entanto, não estava previsto qualquer montante de subcontratação no orçamento que fosse incluído como parte integrante da convenção de subvenção.

v) Importa sublinhar que a ETUI nunca informou a Comissão de que iria contribuir financeiramente para o evento de Hanôver, apesar de já ter assumido o compromisso em Agosto de 1999. Além disso, esta contribuição financeira nunca foi mencionada nos relatórios periódicos da ETUI enviados à Comissão.

Observações do queixoso

A resposta da Comissão, de 30 de Maio de 2005, aos novos inquéritos do Provedor de Justiça foi transmitida ao queixoso, que apresentou, em 6 de Julho de 2005, as seguintes observações:

(1)«Vivres et boissons»

É verdade que o cargo «vivres et boissons» nunca foi mencionado como tal em documentos oficiais, como no orçamento previsional ou na declaração final apresentada à Comissão, mas foi mencionado no orçamento mais pormenorizado da ETUI, que a ETUI acrescenta sempre ao orçamento oficial, para informação. A razão pela qual o lugar «vivres et boissons» não figurava explicitamente no modelo de orçamento oficial, que a ETUI tinha de utilizar (tanto para o orçamento previsional como para a declaração final) deveu-se ao facto de o lugar «vivres et boissons» não ter sido explicitamente mencionado como um lugar-tipo nesse formulário. Assim, para aplicar corretamente o formulário de orçamento da Comissão solicitado, a ETUI teve de juntar vários lugares do orçamento da ETUI (3).

Quando a Comissão alega que não faz qualquer referência aos relatórios de auditoria que alguma vez aceitaram expressamente tais despesas, deve salientar-se que os relatórios de auditoria mencionam, em geral, o que é rejeitado e não o que é aceite.

A Comissão parece também sugerir que a ETUI ocultou «vivres et boissons» no lugar «custos de pessoal». No entanto, o método contabilístico normal utilizado na Bélgica, que tem de ser respeitado por todas as organizações na Bélgica, prevê no saldo a rubrica «custos de pessoal», com uma subdivisão «outros custos de pessoal» e, dentro desta, o lugar «vivres et boissons». Isto demonstra que a ETUI aplica corretamente a legislação belga pertinente.

A Comissão critica a ETUI por não a ter informado, durante a auditoria, sobre as despesas de 7 000 EUR relativas a «refeições e bebidas para festas de escritório» na rubrica «outros custos de pessoal». No entanto, durante a auditoria, que durou dois dias, todos os livros e faturas da ETUI relativos a um ano foram cuidadosamente examinados pelos auditores. Por conseguinte, a ETUI não compreende por que razão os auditores não viram que o lugar «vivres et boissons» não abrangia «prendas e bebidas para festas de escritório», mas apenas água, café, chá, leite, papel higiénico e afins (com exceção de 107,09 EUR para o vinho) para o pessoal e os participantes nas reuniões da ETUI. É prática corrente na Bélgica que as empresas ofereçam água, café e chá aos seus trabalhadores durante o horário de trabalho. Além disso, os participantes da ETUI nas reuniões não recebem ajudas de custo diárias, pelo que é normal que a ETUI lhes ofereça um refrigerante durante as reuniões.

Todas as explicações supra mostram claramente que os custos ao abrigo de «vivres et boissons» eram de natureza profissional e não privada. A ETUI admite que não o explicou nem justificou especificamente no seu relatório de atividades. No entanto, a ETUI presumiu que no relatório de atividades - um documento que é publicado - a ETUI tinha de apresentar um relatório sobre as suas atividades de investigação, publicações e conferências, e não sobre o consumo de água e papel higiénico.

2. A conferência Expo 2000

A ETUI já tinha admitido à Comissão que se podia discutir o nível das despesas desta importante conferência, mas não o facto de a ETUI ter assumido a responsabilidade por certos custos relacionados com os dois seminários. Uma vez que a atividade foi anunciada no programa de trabalho da ETUI para 2000, que foi aprovado pela Comissão sem que fosse mencionado um valor orçamental explícito para esta atividade, e comunicado no relatório de atividades da ETUI para 2000, a ETUI continua a considerar que é possível reconhecer a elegibilidade dos custos envolvidos no mecanismo de cofinanciamento.

Inquéritos adicionais

À luz das observações do queixoso, o Provedor de Justiça considerou necessário solicitar à Comissão que respondesse ao seguinte:

(1) Nas suas observações, os autores da denúncia afirmam que sempre apresentaram à Comissão uma contabilidade orçamental não obrigatória mais pormenorizada, na qual foi claramente indicada a rubrica de custos "vivres et boissons" (ver anexo 1 das observações). Os autores da denúncia salientam igualmente que as entregas «caddy home» ao abrigo desta rubrica não diziam respeito a «partners de escritórios privados».

Muito agradeceria que a Comissão apresentasse observações sobre estes pontos.

(2) À luz das informações fornecidas pelos autores da denúncia, muito agradeceria, além disso, que a Comissão me fornecesse cópias das contas orçamentais não obrigatórias apresentadas pela ETUI para os anos de 1995 a 1999, bem como quaisquer informações sobre a forma como a Comissão tratou as informações contidas nessas contas.

(3) Agradeceria também que a Comissão me fornecesse cópias das facturas "caddy home" que possa ter recolhido para o ano 2000.

Resposta da Comissão

Em 15 de Novembro de 2005, a Comissão apresentou a sua resposta aos novos inquéritos do Provedor de Justiça. Em resumo, formulou as seguintes observações:

(1) Contas orçamentais não obrigatórias

A ETUI declarou que sempre apresentou à Comissão uma contabilidade orçamental não obrigatória mais pormenorizada, na qual o cargo «vivres et boissons» estava claramente indicado. Remete para o documento que figura no anexo 1 das suas observações.

Os serviços da Comissão examinaram os processos relativos ao período solicitado. Nas contas orçamentais apresentadas pela ETUI nos anos em causa, o cargo «vivres et boissons» não é mencionado. Em alguns casos, a conta orçamental menciona a «ficha 1», o que parece sugerir a existência de outras fichas. Estas, no entanto, não foram enviadas à Comissão. Num outro caso (1997), a carta de acompanhamento não consta do processo, provavelmente porque a conta tinha sido apresentada directamente à Comissão. O documento que figura no anexo 1 das observações da ETUI relativas ao ano 2000 também não foi enviado à Comissão.

Por conseguinte, o lugar «vivres et boissons» não era identificável nas contas orçamentais apresentadas à Comissão entre 1995 e 1999.

(2) Facturas da Caddy-Home

No seu parecer de 2 de Agosto de 2004 sobre a presente denúncia, a Comissão observou que estas despesas diziam essencialmente respeito a numerosos artigos incontroláveis encomendados através do sistema «caddy home». Nem durante o controlo no local nem durante o "procedimento contraditório" sem ter a certeza do que se refere especificamente no presente contexto, que terminou em 15 de Julho de 2002, o beneficiário apresentou quaisquer documentos comprovativos que pudessem demonstrar a elegibilidade das despesas em causa. As facturas em causa não foram apresentadas em 2000, pelo que nenhuma cópia dos anexos relativos a esse ano pode ser apresentada ao Provedor de Justiça no âmbito do presente inquérito. A convenção de subvenção, assinada pela ETUI, prevê que os custos que não sejam identificáveis e controláveis não podem ser considerados custos elegíveis.

Mesmo que os documentos comprovativos anexos ao último conjunto de observações do queixoso tivessem sido apresentados à Comissão durante o procedimento contraditório, a Comissão teria mantido a sua rejeição do lugar «vivres et boissons» pelas seguintes razões:

(i) a factura "casa de lata" anexada ao último conjunto de observações do autor da denúncia refere-se ao ano 2001 (a auditoria aqui em causa abrange apenas o ano 2000). Além disso, o presente documento refere-se igualmente a diferentes números de conta, e não apenas a "vivres et boissons".

ii) «vivres et boissons» refere-se a snacks e bebidas. A referência manuscrita, em inglês, feita nos documentos comprovativos constantes do anexo 3 das últimas observações da ETUI, destinada a sugerir que essas entregas também diziam respeito a despesas gerais não alimentares, tinha sido introduzida a posteriori.

iii) A ETUI argumenta que as entregas "cobriam apenas água, café, chá, leite e afins para o pessoal e os participantes nas reuniões da ETUI que não recebem uma diária, o que significa que é razoável oferecer tais bebidas durante as reuniões". A Comissão discorda desta observação porque o consumo de água, chá e café também tinha sido inscrito noutras rubricas da contabilidade e não em «vivres et boissons». A título de exemplo, remete-se para os números 010034, 011035, 010395 e 010040 da contabilidade do exercício de 2000. Por conseguinte, estes produtos não estão relacionados com as «faturas domiciliares» registadas em «vivres et boissons».

iv) No que diz respeito ao próprio pessoal da ETUI, importa acrescentar que a convenção coletiva aplicável ao ano 2000 prevê «chèques repas» de 5,60 euros por dia para cada membro do pessoal, precisamente para cobrir os custos das suas refeições ligeiras e bebidas.

v) Por último, nem todos os custos de pessoal mencionados no plano contabilístico belga são elegíveis nos termos da convenção de subvenção. Os custos de pessoal que não tenham sido justificados e explicados previamente à Comissão não são aceitáveis.

No que se refere à observação do queixoso de que os auditores da Comissão examinaram todos os livros e facturas durante a auditoria de Abril de 2002, a Comissão salienta que, tal como indicado no relatório de auditoria, apenas foi verificada uma selecção de elementos. Não é possível que os auditores efetuem um controlo exaustivo, uma vez que a contabilidade e a administração de um exercício orçamental ETUI envolvem milhares de rubricas diferentes e as rubricas de apoio correspondentes. Nem todos os custos inscritos nas contas podem ser examinados durante o controlo no local. No entanto, tal não significa que a Comissão tenha aceite todos os custos que não tenham sido expressamente rejeitados durante a auditoria. A Comissão pode sempre rejeitar estes custos mais tarde, por exemplo, na sequência de inquéritos do OLAF ou de outras autoridades de controlo.

No que se refere à conferência EXPO 2000, a Comissão manteve a posição expressa nos seus pareceres anteriores.

Observações do queixoso

O autor da denúncia apresentou, em resumo, as seguintes observações:

(1) Contas orçamentais não obrigatórias (exercícios de 1995 - 1999)

A Comissão alega que a rubrica orçamental «vivres et boissons» não era identificável nas contas orçamentais que lhe foram apresentadas entre 1995 e 1999. É o caso das contas oficiais referidas pela Comissão, pela simples razão de que estas contas tinham de respeitar o modelo de estrutura orçamental imposto pela Comissão. No entanto, a ETUI explicou nas suas observações anteriores que o número «vivres et boissons» figurava explicitamente no orçamento mais pormenorizado elaborado em conformidade com a legislação belga. A ETUI enviou, em diferentes ocasiões, cópias das contas orçamentais mais pormenorizadas à Comissão, para além das contas oficiais e menos pormenorizadas (4).

(2) Facturas da Caddy-Home

A Comissão alega que as facturas da caddy-home não são identificáveis nem controláveis. Sustenta igualmente o seu argumento de que não tinha tido conhecimento do facto de a ETUI ter inscrito essas despesas de refeições ligeiras e bebidas nas despesas de pessoal. Como demonstrado anteriormente, todas as facturas de casas caddy foram explicitamente mencionadas no Compte Grand-Livre de 2000 da ETUI, que estava disponível para controlo ex post. Por conseguinte, os responsáveis pelo tratamento ex post não podem argumentar que estas faturas não eram identificáveis nem controláveis. A ETUI incorporou estes custos em «outros custos de pessoal» devido ao plano contabilístico belga normal, e não para ocultar esses custos à Comissão.

(3) A conferência EXPO 2000

A ETUI manteve a sua posição.

A DECISÃO

1 Alegação de ordem de cobrança injustificada e insuficientemente fundamentada

1.1 A denúncia foi apresentada pelo Instituto Sindical Europeu (ETUI), que contestou uma recuperação da Comissão no montante de 109 318 euros. Esta ordem de cobrança dizia respeito a uma subvenção concedida pela Comissão à ETUI para o seu programa de trabalho para 2000. A ordem de cobrança baseou-se num relatório de auditoria de 4 de Setembro de 2002. Os auditores tinham proposto à Comissão recuperar o montante de 109 318 EUR, principalmente para despesas com reuniões, despesas de pessoal, despesas de deslocação e outras despesas menores, incluindo o consumo de água e café («vivres et boissons»).

O queixoso afirmou que as auditorias anteriores não tinham rejeitado o ponto «vivre et boissons». Por conseguinte, não compreendeu por que razão tinha sido rejeitado desta vez.

No que diz respeito a uma conferência específica mencionada no relatório de auditoria (a conferência EXPO 2000, que teve lugar em Hanôver), cujos custos tinham sido rejeitados, o queixoso declarou que o seu programa de trabalho, que tinha sido aprovado pela Comissão, tinha feito referência a este evento. Na opinião do autor da denúncia, a Comissão tinha, por conseguinte, aprovado, no essencial, esse acontecimento.

O queixoso alegou que a ordem de cobrança da Comissão no montante de 109 318 euros, tal como lhe tinha sido comunicada em 20 de Janeiro de 2003, era injustificada e insuficientemente fundamentada.

1.2 No seu parecer sobre a denúncia, a Comissão rejeitou a alegação. Nas suas observações, o autor da denúncia manteve esta alegação. O Provedor de Justiça realizou inquéritos adicionais, solicitando informações adicionais à Comissão. Os argumentos de ambas as partes são apresentados a seguir (ponto 1.5).

1.3 À luz dos inquéritos realizados, o Provedor de Justiça observa, em primeiro lugar, que o presente processo diz respeito, em substância, a uma alegação de que a Comissão não fundamentou de forma válida e adequada a sua decisão de emitir a ordem de cobrança acima referida. Esta ordem envolvia os seguintes itens relevantes: (i) despesas com «vivres et boissons» e (ii) despesas relacionadas com a conferência EXPO 2000.

1.4 No que se refere a "vivres et boissons", o Provedor de Justiça observa que a disposição pertinente aplicável nas "Condições gerais aplicáveis às convenções de subvenção das Comunidades Europeias" (aplicável de acordo com o preâmbulo da convenção de subvenção específica em causa) previa o seguinte:

"Artigo 11.o - Custos elegíveis

1. Entende-se por custos elegíveis da operação os custos que satisfaçam os seguintes critérios:

• Devem estar diretamente relacionadas com o objeto do Acordo e estar previstas no Acordo;
• Devem ser necessários para a execução da operação abrangida pelo Acordo;
• Devem ser razoáveis e respeitar o princípio da boa gestão financeira e, em especial, a relação qualidade/preço e a relação custo/eficácia;
• Devem ter sido incorridos durante o período de vigência da operação, tal como definido no artigo 2.o, n.o 1, do Acordo;
• Devem ter sido efetivamente incorridos, estar registados na conta ou nos documentos fiscais do beneficiário e ser identificáveis e controláveis.

2. São elegíveis os seguintes custos diretos:

• O custo do pessoal afectado ao projecto, correspondente aos salários reais acrescidos dos encargos sociais e outros custos que constituem a remuneração;
• Despesas de viagem e de estadia do pessoal que participa na operação;
• Custos de aquisição de equipamento (novo ou usado), terrenos e edifícios, desde que correspondam aos custos normais de mercado e que o valor dos elementos em causa seja amortizado em conformidade com as regras fiscais e contabilísticas aplicáveis ao beneficiário. A Comissão só pode ter em conta a parte da depreciação da rubrica correspondente à duração da operação, exceto se a natureza e/ou a utilização da rubrica justificarem um tratamento diferente por parte da Comissão;
• Custos de consumíveis e fornecimentos;
• Despesas de subcontratação, desde que a Comissão tenha dado um acordo escrito prévio para a subcontratação. Neste caso, o beneficiário deve assegurar que as condições que lhe são aplicáveis ao abrigo da convenção são igualmente aplicáveis aos subcontratantes;
• Custos diretamente decorrentes dos requisitos da convenção (divulgação de informações, avaliação específica da operação, tradução, reprodução, etc.), incluindo, se for caso disso, os custos dos serviços financeiros (em especial os custos das garantias financeiras), mas excluindo os riscos cambiais;
• Uma reserva para imprevistos não superior a 5 % dos custos directos elegíveis."

1.5 O Provedor de Justiça observa que o queixoso apresentou, em resumo, os seguintes argumentos relativamente à rejeição das despesas de «vivres et boissons»:

• as auditorias anteriores da Comissão nunca se opuseram à rubrica de custos «vivres et boissons»;
• «vivres et boissons» tinham sido mencionados num orçamento mais pormenorizado elaborado em conformidade com a legislação belga pertinente, tendo sido fornecidas cópias deste orçamento mais pormenorizado à Comissão;
• nos termos da legislação belga aplicável, a rubrica «vivres et boissons» figura na rubrica «Outros custos de pessoal», razão pela qual esta rubrica foi inserida;
• várias faturas «caddy-home» foram explicitamente mencionadas nos seus livros à disposição dos auditores;
• Os «vivres et boissons» não abrangem apenas os snacks e bebidas para festas de escritório, mas também a água, o café, o chá, o leite, o papel higiénico e afins para o pessoal e os participantes em reuniões organizadas pela ETUI. É prática corrente na Bélgica que as empresas ofereçam esses artigos aos trabalhadores durante o horário de trabalho e aos participantes nas reuniões (5).

A Comissão, por seu lado, alegou que:

• foi especificamente acordado entre a Comissão e a ETUI que "outros custos de pessoal" deveriam incluir seguros de acidentes, seguros de fundos de pensões, seguros de hospitalização - subscrição de transportes públicos e uma "chèque repas"(de 5,60 euros) por cada membro do pessoal por dia de trabalho (as "chèques repas"cobrindo, especificamente, alimentos e bebidas (6)); não tinha sido acordado que "outros custos de pessoal" deveriam incluir "refeições e bebidas para festas de escritório";
• os custos de «vivres et boissons» não eram identificáveis nas declarações finais da ETUI; especificamente, não foram explicadas e justificadas nos relatórios de atividades da ETUI e identificáveis como profissionais por oposição aos custos privados;
• os custos de «vivres et boissons» não eram, por conseguinte, elegíveis; nunca tinham sido justificadas e explicadas antecipadamente;
• os custos de «vivres et boissons» englobavam, nomeadamente, vários artigos incontroláveis encomendados através do sistema caddy-home, incluindo vins rouges et blancs;
• estes custos não eram identificáveis nas contas orçamentais de 1995-1999;
• em todo o caso, as faturas apresentadas intempestivamente pela ETUI não podiam justificar as despesas: i) a factura anexa às últimas observações da ETUI refere-se a 2001 (a auditoria em causa dizia respeito ao ano 2000) e refere-se a vários números de conta, e não apenas a «vivres et boissons»; ii) as notas manuscritas feitas nos documentos comprovativos da ETUI parecem ter sido feitas a posteriori; iii) a água, o chá e o café foram igualmente inscritos noutras rubricas da contabilidade;
• por último, os elementos que não tenham sido expressamente rejeitados durante uma auditoria não são, por esse motivo, implicitamente aceites; não é verdade que os auditores efetuem um controlo exaustivo de todos os elementos de custo, dos quais existem vários milhares.

1.6 Tendo em conta os argumentos acima apresentados pelo queixoso e pela Comissão, bem como as disposições acima referidas da convenção de subvenção, o Provedor de Justiça considera que a Comissão apresentou fundamentos válidos e adequados para a sua decisão de rejeitar as despesas relativas a «vivres et boissons», uma vez que:

i) tal como acordado entre a Comissão e a ETUI ,, «outros custos de pessoal» incluíam as despesas de «chèques repas» para os membros do pessoal do queixoso (destinadas a cobrir especificamente refeições e bebidas);

ii) estas despesas abrangeram, nomeadamente, vários elementos não identificáveis ou incontroláveis (encomendados através do sistema caddy-home) e a ETUI não apresentou documentos comprovativos/faturas pertinentes, válidos e suficientes;

iii) essas despesas também figuravam noutras rubricas dos livros do autor da denúncia (o que não parece ter sido contestado pelo autor da denúncia).

1.7 No que diz respeito ao argumento do queixoso de que as auditorias anteriores da Comissão não tinham rejeitado o ponto "vivres et boissons", o Provedor de Justiça recorda que os princípios da boa administração consagrados no n.o 2 do artigo 10.o do Código Europeu de Boa Conduta Administrativa (7) exigiam que a Comissão respeitasse as expectativas legítimas e razoáveis do queixoso à luz da forma como a Instituição tinha agido no passado. Segundo jurisprudência assente do Tribunal de Primeira Instância, devem estar preenchidos três requisitos para se poder invocar o direito à protecção da confiança legítima. Em primeiro lugar, as autoridades comunitárias devem ter fornecido ao interessado garantias precisas, incondicionais e concordantes, provenientes de fontes autorizadas e fiáveis. Por outro lado, essas garantias devem ser suscetíveis de criar uma confiança legítima no destinatário. Em terceiro lugar, as garantias dadas devem respeitar as regras aplicáveis (8).

1.8 No caso em apreço, não foi demonstrado que a primeira das condições acima referidas esteja preenchida. A este respeito, deve notar-se que a mera não rejeição, pelas anteriores auditorias da Comissão, da rubrica em causa, que, tal como referido pelo autor da denúncia, foi incluída nos orçamentos ETUI mais pormenorizados, elaborados em conformidade com a legislação belga e à disposição dos auditores da Comissão, não pode ser considerada como constituindo a prestação de garantias precisas, incondicionais e coerentes por parte da Comissão de que as despesas relativas a esta rubrica também não seriam rejeitadas no futuro, mesmo que i) «outros custos de pessoal» incluíssem os relativos a «chèques repas» para os membros do pessoal do autor da denúncia, ii) essas despesas englobassem várias rubricas não identificáveis ou incontroláveis e não fossem apoiadas por documentos/faturas pertinentes, válidos e suficientes, e iii) essas despesas figurassem igualmente noutras rubricas dos livros do autor da denúncia.

1.9 Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que não houve má administração relativamente a esta parte do processo.

1.10 No que diz respeito ao litígio relativo às despesas incorridas pelo autor da denúncia no âmbito da conferência EXPO 2000 Hanôver, foram levantadas duas questões: em primeiro lugar, se essas despesas são identificáveis e controláveis; em segundo lugar, se as despesas eram, de todo, elegíveis ao abrigo da convenção de subvenção em causa.

1.11 No que diz respeito à primeira questão, a Comissão alegou, em síntese, que o processo examinado pelos seus auditores era um processo encerrado que não continha uma conta final dos documentos comprovativos relevantes para justificar os custos relevantes, nem qualquer justificação que pudesse demonstrar a utilização correcta do montante de 200 000 DM despendido pelo queixoso. No entanto, o artigo 3.o, n.o 3, da convenção de subvenção (9), em conjugação com o artigo 11.o, n.o 1, da parte B do anexo 2 da convenção (10), estipulava que a Comissão só podia aceitar custos reais que fossem identificáveis e controláveis.

1.12 O próprio queixoso, por seu lado, observou que "[o] que não conseguimos fazer até agora e o que é absolutamente impossível de fazer é identificar nas facturas globais (...) a parte exacta que diz respeito à ETUI para as 2 reuniões pelas quais fomos responsáveis e a parte da ETUI nos custos gerais relacionados com os postos da Conferência como um todo, como custos de impressão, interpretação, subsistência, refeições, despesas de deslocação e equipamento técnico (...). Por conseguinte, é impossível identificar exatamente quanto destes custos devem ser imputados à ETUI».

1.13 À luz do que precede, o Provedor de Justiça considera que a Comissão fundamentou de forma válida e adequada a sua rejeição das despesas relacionadas com a conferência EXPO 2000, que não eram identificáveis e controláveis e, por conseguinte, não cumpriam o requisito pertinente estabelecido na convenção de subvenção. Por este motivo, o Provedor de Justiça não deteta qualquer caso de má administração no que diz respeito à recusa da Comissão em financiar estas despesas.

1.14 Quanto à segunda questão de saber se as despesas relativas à conferência EXPO 2000 eram elegíveis em primeiro lugar, o Provedor de Justiça conclui que, à luz da sua conclusão acima referida no ponto 1.9, não é necessário nem justificado proceder a um inquérito mais aprofundado e a uma análise mais aprofundada desta questão.

2 Conclusão

Com base nos inquéritos do Provedor de Justiça sobre esta queixa, não parece ter havido má administração por parte da Comissão. Por conseguinte, o Provedor de Justiça encerra o processo.

O Presidente da Comissão será igualmente informado desta decisão.

Com os melhores cumprimentos,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

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«Caso os custos reais no final da execução orçamental anual do Beneficiário se revelem inferiores aos custos elegíveis estimados especificados no n.o 1, a contribuição da Comissão será limitada ao montante calculado mediante a aplicação da percentagem especificada no n.o 2 aos custos reais. O beneficiário compromete-se a restituir à Comissão os montantes já pagos que excedam esse montante.»

Entende-se por «custos elegíveis da operação» os custos que satisfaçam os seguintes critérios:
- Devem estar directamente relacionadas com o objecto do acordo e estar previstas nesse acordo;
- Devem ser necessários para a execução da operação abrangida pelo Acordo;
- Devem ser razoáveis e respeitar os princípios da boa gestão financeira e, em especial, da relação qualidade/preço e da relação custo/eficácia;
- Devem ter sido incorridos durante o período de duração da operação, tal como definido no n.o 1 do artigo 2.o do Acordo;
- Devem ter sido efectivamente constituídas, estar registadas na contabilidade ou nos documentos fiscais do beneficiário e ser identificáveis e controláveis."

(3) O queixoso anexou cópias do modelo de formulário de orçamento entregue à Comissão, bem como o orçamento elaborado em conformidade com a legislação belga. Além disso, anexou três páginas copiadas sobre «vivres et boissons» do seu «Compte grand-livre». Estes continham as referências às entregas "caddy-home". Alguns destes artigos "caddy-home" não foram especificados em termos de produtos; um desses artigos continha a nota manuscrita «= água, café, papel higiénico, papel de cozinha»; outros referiam-se, na forma datilografada, a produtos como «vins rouges et blanc»,«sucre/café/spa-reine»,«café/eau/filtres». Além disso, o autor da denúncia anexou uma cópia de uma factura "caddy-home" de Janeiro de 2001, contendo produtos como rolos de cozinha, papel higiénico, água e sumos.

(4) O queixoso anexou uma cópia de uma mensagem de fax enviada à Comissão em 2 de Fevereiro de 1999, dirigida a Jackie MORIN, "Administrateur Principal, Commission Européenne, DG V". A carta de acompanhamento da mensagem continha o seguinte texto: " Cher Jackie, Voici le projet de budget 1999 de l'ISE pour vos commentaires. Um bientot! H.". O orçamento em anexo continha a rubrica orçamental «vivres et boissons». Este ponto figurava entre seis outros pontos da rubrica COTISATIONS PATRON. SEC.SOC, entre os pontos «comboio de licenças + MTB» e «chèques repas».

(5) O queixoso anexou cópias do modelo de formulário de orçamento entregue à Comissão, bem como o orçamento elaborado em conformidade com a legislação belga. Anexou igualmente três páginas copiadas sobre «vivres et boissons» do seu «Compte grand-livre». Estes continham as referências às entregas "caddy-home". Alguns destes artigos "caddy-home" não foram especificados em termos de produtos; um desses artigos continha a nota manuscrita «= água, café, papel higiénico, papel de cozinha»; outros referiam-se, na forma datilografada, a produtos como «vins rouges et blanc»,«sucre/café/spa-reine»,«café/eau/filtres». Além disso, o autor da denúncia anexou uma cópia de uma factura «caddy-home» de Janeiro de 2001, contendo produtos como rolos de cozinha, papel higiénico, água e sumos.

(6) «Chèques repas» são cheques com os quais, em geral, as pessoas que recebem a sua remuneração através de fundos públicos podem comprar refeições e bebidas em restaurantes, cafés ou locais semelhantes.

(7) "1. O funcionário deve ser coerente com a sua própria conduta administrativa, bem como com a ação administrativa da instituição. O funcionário deve seguir as práticas administrativas normais da instituição, salvo se existirem motivos legítimos para se afastar dessas práticas num caso concreto; estes motivos devem ser registados por escrito.

2. O funcionário deve respeitar as expectativas legítimas e razoáveis do público em relação à forma como a Instituição agiu no passado.»

O Código Europeu de Boa Conduta Administrativa está disponível no sítio Web do Provedor de Justiça (www.ombudsman.europa.eu/code/en/default.htm).

(8) Ver processo T-203/97, Forvass/Comissão, ColetFP, pp. I-A-129 e II-705, n.o 70; Processo T-199/01, G/Comissão, n.o 38, ColetFP, pp. I‑A-217 e II-1085; Processo T-347/03, Branco/Comissão, n.o 102.

(9) "Se os custos reais após a conclusão da execução orçamental anual do Beneficiário se revelarem inferiores aos custos elegíveis estimados especificados no n.o 1, a contribuição da Comissão será limitada ao montante calculado mediante a aplicação da percentagem especificada no n.o 2 aos custos reais. O beneficiário compromete-se a restituir à Comissão os montantes já pagos que excedam esse montante.»

(10) Ver ponto 1.4 da presente decisão.