Antecedentes das queixas

1. A Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol) presta assistência aos Estados-Membros da UE na prevenção e luta contra a criminalidade organizada internacional grave, a cibercriminalidade e o terrorismo [1]Para o efeito, a Europol pode desenvolver ferramentas digitais avançadas para reforçar as capacidades de aplicação da lei na luta mais eficaz contra as atividades criminosas. Estes instrumentos ajudam a enfrentar os desafios emergentes colocados pelos rápidos avanços tecnológicos que os criminosos podem explorar em seu benefício.

2. Em ambos os casos, o queixoso procurou obter informações sobre ferramentas digitais e de inteligência artificial desenvolvidas pela Europol. Por conseguinte, solicitou o acesso do público a um «documento de iniciação de projetos de investigação» relativo a um instrumento específico, às «avaliações de impacto sobre a proteção de dados» (AIPD)[2] relativas a vários instrumentos e aos pareceres conexos do provedor de direitos fundamentais (FRO)[3] da Europol. No processo 1192/2025/MIK, o autor da denúncia mencionou especificamente as ferramentas para reconhecer se as imagens e os vídeos constituem material de «exploração sexual de crianças». No processo 841/2025/MIK, o autor da denúncia remeteu para outras ferramentas de análise de imagens e vídeos, de reconhecimento de rostos e de análise do sentimento textual, bem como para ferramentas de inteligência artificial ou de aprendizagem automática que permitem a análise de informações de fonte aberta.

3. A Europol recusou-se a divulgar quaisquer documentos no processo 1192/2024/MIK e divulgou parcialmente um em cada dez documentos identificados no processo 841/2025/MIK. Ao recusar a divulgação da maior parte dos documentos solicitados, a Europol invocou as exceções ao acesso do público relativas:

• no processo 1192/2024/MIK: a privacidade e a integridade das pessoas[4], a proteção do interesse público no que diz respeito à segurança pública[5] e a proteção de um processo decisório em curso[6];
• no processo 841/2025/MIK: à protecção do interesse público no que respeita à segurança pública e às relações internacionais[7].

4. No essencial, a Europol alegou que os documentos solicitados no processo 1192/2024/MIK (um «documento de início do projeto de investigação» e a AIPD conexa) nunca tinham sido finalizados e que, por conseguinte, a divulgação dos documentos prejudicaria um processo decisório em curso. A Europol alegou igualmente que os documentos solicitados nesse processo continham dados pessoais que deviam ser protegidos. A Europol argumentou ainda que as AIPD solicitadas em ambos os casos e os pareceres correspondentes do provedor de direitos fundamentais solicitados no processo 841/2025/MIK contêm pormenores sobre os métodos de investigação e os meios técnicos previstos, cuja divulgação poderia conferir uma vantagem aos criminosos, permitindo-lhes melhorar as suas estratégias, pondo assim em risco a segurança pública. No processo 841/2025/MIK, a Europol invocou, além disso, a proteção do interesse público no que diz respeito às relações internacionais, alegando que a divulgação dos documentos afetaria negativamente a confiança e a cooperação entre a Europol e os seus parceiros.

5. O queixoso contestou as decisões da Europol de recusar o acesso (através da apresentação de «pedidos confirmativos»). O queixoso alegou que a Europol tinha aplicado incorretamente as exceções ao acesso público, não tinha considerado o acesso parcial e que existia um interesse público superior na divulgação, uma vez que os instrumentos em questão suscitavam sérias preocupações quanto aos direitos fundamentais tanto das vítimas como dos arguidos (no caso dos instrumentos que fornecem falsos negativos ou falsos positivos)[8].

6. Em resposta, a Europol confirmou as suas decisões de recusa de acesso.

7. Insatisfeito com as respostas da Europol, o queixoso recorreu ao Provedor de Justiça e contestou ambas as decisões.

8. Para além do mérito das decisões da Europol, o queixoso suscitou uma questão processual, a saber, que as decisões iniciais e confirmativas lhe tinham sido comunicadas pela mesma unidade da Europol. O autor da denúncia alegou que o direito de solicitar uma revisão da decisão inicial sobre o acesso do público (através da apresentação de um «pedido confirmativo»), tal como previsto no Regulamento (CE) n.o 1049/2001, implica um «recursoatravés de uma revisão independente»,que, na sua opinião, não foi respeitado neste caso.

Os inquéritos

9. A Provedora de Justiça abriu inquéritos sobre a recusa da Europol em divulgar os documentos em causa nos processos 1192/2024/MIK e 841/2025/MIK[9].

10. Durante os inquéritos, a Provedora de Justiça inspecionou os documentos identificados pela Europol como abrangidos pelo âmbito dos pedidos de acesso do público e a sua equipa de inquérito realizou duas reuniões com representantes da Europol para debater a forma como a Europol aplicou as exceções ao acesso do público. Posteriormente, o Provedor de Justiça também obteve as observações do queixoso sobre os dois relatórios da reunião. Além disso, o Provedor de Justiça obteve explicações da Europol sobre a questão processual suscitada pelo queixoso.

Processo 1192/2024/MIK

11. No processo 1192/2024/MIK, a Provedora de Justiça apresentou uma proposta de solução.

12. A Provedora de Justiça reconheceu a posição da Europol de que a divulgação de quaisquer documentos relativos às atividades operacionais dos organismos responsáveis pela aplicação da lei, como a Europol, pode comprometer a eficácia dessas atividades.

13. No entanto, a Provedora de Justiça recordou que a Europol continua vinculada pela legislação da UE em matéria de acesso do público aos documentos (Regulamento 1049/2001). Por conseguinte, a Europol só pode recusar o acesso se a divulgação dos documentos solicitados prejudicar concreta e efetivamente um ou vários dos interesses protegidos pelo Regulamento n.o 1049/2001. Não é suficiente que os documentos solicitados digam respeito a um interesse protegido[10].

14. Neste contexto, o Provedor de Justiça observou que os documentos em causa descrevem a ferramenta digital prevista pela Europol e o seu funcionamento em termos relativamente gerais. Por conseguinte, não era evidente para o Provedor de Justiça de que forma a divulgação da maioria das informações contidas nos documentos solicitados poderia prejudicar as atividades operacionais da Europol.

15. A Provedora de Justiça observou igualmente que a Europol tinha invocado a necessidade de proteger o processo decisório em curso relativo à ferramenta digital em causa. No entanto, de acordo com as informações fornecidas pela Europol, este processo específico foi interrompido. Embora a Europol tenha clarificado que o projeto poderia ser revisto no futuro, tal não significa que o processo ainda estivesse em curso[11].

16. Além disso, o Provedor de Justiça observou que a Europol não tinha abordado exaustivamente os argumentos do queixoso relativos à existência de um interesse público superior na divulgação.

17. Por conseguinte, a Provedora de Justiça propôs que a Europol reconsiderasse a sua posição sobre o pedido de acesso do público, com vista a conceder acesso parcial aos documentos solicitados.

18. Em resposta, a Europol reavaliou os documentos solicitados e concedeu acesso parcial ao «documento de início do projeto de investigação», ocultando simultaneamente informações técnicas sobre a ferramenta prevista. A Europol manteve a sua recusa de conceder acesso público à AIPD correspondente.

19. No que diz respeito aos argumentos do queixoso de que existe um interesse público superior na divulgação, a Europol explicou que, embora o provedor de direitos fundamentais tenha reconhecido certas preocupações em matéria de direitos fundamentais em relação ao instrumento, não considerou «nenhumrisco de violação dos direitos fundamentais stricto sensu para gerir o projeto [...]».

20. A Europol esclareceu igualmente que a AIPD não tinha sido concluída e que a sua divulgação prejudicaria gravemente o processo decisório da Europol, uma vez que o documento continha pareceres internos no âmbito de debates preliminares no seio da Europol[12]. Em especial, a Europol alegou que a divulgação do projeto de AIPD poderia resultar na sujeição da Europol ao controlo público de um documento que não tenha sido validado pelos peritos e pela direção da Europol, ao passo que esse documento poderia ainda ser objeto de revisões significativas. Na opinião da Europol, o público poderia tirar «conclusõesinvoluntárias e erradas»com base num projeto deste tipo relativo a um domínio muito sensível, que é a luta contra a «exploração sexual de crianças».

21. Além disso, a Europol manteve a sua posição de que, se os pormenores técnicos da ferramenta prevista e as potenciais operações de tratamento de dados pessoais fossem divulgados ao público, a Europol perderia a sua capacidade de apoiar eficazmente as autoridades responsáveis pela aplicação da lei nos Estados-Membros e não só, uma vez que os criminosos poderiam utilizar as informações divulgadas para melhorar os seus métodos.

22. Posteriormente, o Provedor de Justiça recebeu as observações do queixoso sobre o acesso parcial concedido pela Europol. O autor da denúncia questionou a recusa de conceder acesso à AIPD, uma vez que, na sua opinião, tal dificulta o controlo público da forma como a Europol utiliza as novas tecnologias nas suas operações e se respeita os direitos fundamentais a este respeito.

Processo 841/2025/MIK

23. Durante a reunião com a equipa de inquérito da Provedora de Justiça no processo 841/2025/MIK, os representantes da Europol explicaram que a Europol se recusou a conceder acesso público às AIPD relativas a outras ferramentas digitais por motivos semelhantes aos do processo 1192/2024/MIK. Acrescentaram que a Europol não considerou os pareceres do provedor de direitos fundamentais relativos aos mesmos instrumentos como documentos autónomos, mas sim como documentos relacionados com as respetivas AIPD.

24. Na sequência da reunião com a equipa de inquérito do Provedor de Justiça, a Europol concedeu acesso parcial aos pareceres do provedor de direitos fundamentais em causa, ocultando informações sobre os pormenores técnicos das ferramentas e outras informações sensíveis. Ao fazê-lo, a Europol invocou a necessidade de proteger o interesse público no que respeita à segurança pública e às relações internacionais.

25. Em resposta ao acesso parcial concedido pela Europol, o queixoso alegou que as ocultações da Europol eram excessivas, uma vez que até os nomes dos instrumentos foram ocultados. Na opinião do queixoso, não foi possível, com base nos documentos divulgados pela Europol, compreender quais os instrumentos específicos de inteligência artificial que estão a ser desenvolvidos na Europol. Ao mesmo tempo, o queixoso observou que a Europol divulgou algumas informações sobre ferramentas de inteligência artificial abrangidas pelo seu programa de investigação e inovação, à luz das quais lhe era difícil compreender a coerência da resposta da Europol[13].

Avaliação do Provedor de Justiça

26. Durante os inquéritos da Provedora de Justiça, a Europol concordou em divulgar parcialmente o «documento de início do projeto de investigação» (no processo 1192/2024/MIK) e os pareceres do provedor de direitos fundamentais (no processo 841/2025/MIK), fornecendo assim informações úteis sobre os instrumentos em que o queixoso está interessado. Neste contexto, o Provedor de Justiça observa igualmente que as informações que a Europol publica sobre as suas atividades de investigação e inovação relativas às ferramentas digitais não dizem respeito a ferramentas específicas e respetivas funcionalidades[14].

27. Dito isto, a Europol continuou a reter as AIPD e partes dos documentos divulgados que contêm os nomes e descrições das funcionalidades dos instrumentos, a fim de proteger o interesse público no que diz respeito à segurança pública e às relações internacionais, bem como o seu processo de tomada de decisões.

28. As instituições e agências da UE dispõem de uma ampla margem de apreciação para determinar se a divulgação de um documento prejudicaria algum dos interesses públicos protegidos ao abrigo do artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 1049/2001, como a proteção do interesse público no que diz respeito à segurança pública e às relações internacionais[15]. Como tal, o inquérito do Provedor de Justiça visava avaliar se existia um erro manifesto na apreciação da Europol a este respeito.

29. No que diz respeito às AIPD, a Europol forneceu exemplos específicos nas reuniões com a equipa de inquérito do Provedor de Justiça sobre a forma como os criminosos poderiam utilizar as informações técnicas sobre as funcionalidades dos instrumentos fornecidos nesses documentos para melhorar os seus métodos, comprometendo assim a proteção do interesse público no que diz respeito à segurança pública. Tendo em conta estas informações adicionais obtidas da Europol a título confidencial, o Provedor de Justiça considera que não era manifestamente errado a Europol argumentar que não pode divulgar estas AIPD específicas com base na necessidade de proteger a segurança pública.

30. O Provedor de Justiça observa, no entanto, que nem todas as AIPD inspecionadas no contexto dos inquéritos parecem conter informações técnicas igualmente sensíveis e pormenorizadas. No caso de futuros pedidos de acesso do público a AIPD relativas a instrumentos semelhantes, a Europol deve submeter essas AIPD a uma avaliação individual tão exaustiva quanto possível ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e avaliar a possibilidade de conceder acesso parcial. A Europol só pode recusar o acesso do público a estes documentos se puder demonstrar que a divulgação das informações técnicas neles contidas pode ser utilizada por criminosos (mesmo que esses dados não possam ser incluídos nas suas respostas ao pedido de acesso do público para não divulgar as informações sensíveis que a Europol visa proteger). O Provedor de Justiça apresentará a seguir uma sugestão de melhoria correspondente.

31. No que diz respeito às ocultações no «documento de início do projeto de investigação» e aos pareceres do provedor de direitos fundamentais, o Provedor de Justiça observa que algumas das ocultações parecem abranger apenas informações gerais sobre os instrumentos e não pormenores técnicos. Além disso, algumas das informações ocultadas podem já estar no domínio público. No entanto, tendo em conta o poder de apreciação da Europol na aplicação da exceção ao acesso do público relativa à proteção do interesse público no que diz respeito à segurança pública, o Provedor de Justiça não pode concluir que a Europol cometeu um erro manifesto de apreciação no caso em apreço. No entanto, a Provedora de Justiça continuará a acompanhar a prática da Europol a este respeito.

32. Uma vez que o Provedor de Justiça conclui que não era manifestamente errado a Europol recusar o acesso às AIPD e a partes dos outros documentos a fim de proteger o interesse público no que diz respeito à segurança pública, não é necessário que o Provedor de Justiça avalie se a Europol aplicou corretamente as outras duas exceções que invocou.

33. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça considera que a Europol aceitou a sua proposta de solução no processo 1192/2024/MIK, reconsiderando a sua posição sobre o pedido de acesso do público com vista a conceder acesso parcial aos documentos solicitados. Posteriormente, a Europol aplicou a mesma abordagem no processo 841/2025/MIK e, por conseguinte, resolveu-a.

34. Dito isto, o Provedor de Justiça formula as seguintes observações.

35. Em primeiro lugar, embora não fosse necessário que a Provedora de Justiça examinasse a aplicação pela Europol da exceção relativa à proteção do interesse público no que diz respeito às relações internacionais no contexto do presente inquérito, a Provedora de Justiça observa que está atualmente a analisar esta questão no contexto do seu inquérito ao processo 376/2025/PVV[16].

36. Em segundo lugar, na sua decisão confirmativa no processo 1192/2024/MIK, a Europol invocou a necessidade de proteger um processo decisório em curso relativo ao instrumento em questão. No entanto, em resposta à proposta de solução do Provedor de Justiça, a Europol mencionou a necessidade de proteger também elementos de um processo decisório fechado, ou seja, «parecerespara uso interno durante o desenvolvimento preliminar interno e a consulta da operação de proteção de dados»[17].

37. O Provedor de Justiça observa que o Regulamento n.o 1049/2001 protege da divulgação pública apenas determinados elementos dos processos decisórios encerrados, a saber, «parecerespara uso interno no âmbito de deliberações e consultas preliminares na instituição em causa»,e apenas se a sua divulgação «prejudicargravemente»o processo decisório da instituição no futuro[18]. Embora as observações internas em questão pareçam, neste caso, marginais, não é claro para o Provedor de Justiça de que forma a divulgação exata, em geral, de observações internas sobre um projeto de AIPD pode «prejudicargravemente»o processo decisório da Europol no futuro.

38. Além disso, o Provedor de Justiça observa que também os documentos não finalizados estão sujeitos ao Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e que a natureza preliminar dos documentos, por si só, não constitui uma razão para recusar o acesso do público. O público é perfeitamente capaz de compreender que alguns documentos têm caráter provisório e estão sujeitos a alterações[19]. Neste contexto, a Europol não pode argumentar que deve recusar o acesso do público para se proteger do controlo no que diz respeito aos seus documentos não finalizados.

39. Em terceiro lugar, e de um modo mais geral, os representantes da Europol argumentaram durante a reunião com a equipa de inquérito do Provedor de Justiça que, nos termos do artigo 39.o, n.o 4, do Regulamento Europol[20], a Autoridade Europeia para a Proteção de Dados (AEPD) deve manter um registo não público de todas as operações de tratamento de dados pessoais que tenham sido notificadas à AEPD. De acordo com os representantes da Europol, decorre desta disposição que as AIPD são documentos pelo menos parcialmente sensíveis.

40. O Provedor de Justiça observa que, de acordo com a jurisprudência[21], os regulamentos setoriais que regem os diferentes organismos da UE - na ausência de disposições específicas - não prevalecem sobre o Regulamento n.o 1049/2001. Além disso, o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 é plenamente aplicável à Europol nos termos do artigo 65.o, n.o 1, do Regulamento Europol. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que a Europol pode ter em conta as disposições setoriais ao interpretar as exceções ao acesso do público ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, mas não deve interpretar essas disposições setoriais como introduzindo novas exceções ao acesso do público ou presunções de não divulgação.

41. Por último, no que diz respeito às preocupações processuais do queixoso, o Provedor de Justiça reconhece as explicações da Europol de que a decisão confirmativa no processo 841/2025/MIK foi tomada em conformidade com o artigo 6.o, n.o 1, da Decisão do Conselho de Administração da Europol que estabelece as regras de aplicação do Regulamento n.o 1049/2001.[22] Nos termos desta disposição, o Diretor Executivo da Europol emite a decisão confirmativa, enquanto o Diretor Executivo Adjunto responsável pelo serviço em causa toma a decisão inicial sobre o acesso do público. Embora as decisões iniciais e confirmativas tenham sido enviadas ao autor da reclamação a partir do mesmo endereço de correio eletrónico, a Europol indicou ao autor da reclamação a autoridade decisória responsável pela adoção da decisão confirmativa. Neste contexto, nada sugere que, no caso em apreço, a Europol não tenha respeitado o direito do queixoso a um «procedimentoadministrativo em duas fases»[23] relativamente ao tratamento do seu pedido de acesso público.

Conclusões

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra estes dois casos com as seguintes conclusões:

A Europol aceitou a proposta de solução da Provedora de Justiça no processo 1192/2024/MIK, concedendo acesso parcial ao «documento de início do projeto de investigação».

A Europol resolveu o processo 841/2025/MIK concedendo acesso parcial aos pareceres do provedor de direitos fundamentais.

O queixoso e a Europol serão informados desta decisão.

Sugestão de melhoria

No caso de pedidos de acesso do público às AIPD e a outros documentos relativos a ferramentas digitais, a Europol deve procurar conceder acesso parcial a esses documentos, ocultando apenas as informações técnicas específicas que possam ser utilizadas pelos criminosos de forma concreta para comprometer a eficácia dessas mesmas ferramentas.

Teresa Anjinho Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 26/11/2025

 

[1] Artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento (UE) 2016/794 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2016, que cria a Agência da União Europeia para a Cooperação Policial (Europol), JO L 135/53, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2016/794/oj/eng.

[2] Para mais informações sobre as AIPD, consultar: https://www.edps.europa.eu/data-protection-impact-valuation-dpia_pt.

[3] Para mais informações sobre o agente para os direitos fundamentais da Europol, consultar: https://www.europol.europa.eu/about-europol/governance-accountability/fundamental-rights (não traduzido para português).

[4] Artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão, JO L 145, p. 43, https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj/eng (conforme aplicado pela Decisão do Conselho de Administração da Europol de 13 de dezembro de 2016, https://www.europol.europa.eu/sites/default/files/documents/decision_of_the_mb_rules_applying_reg_1049_2001.pdf).

[5] Artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[6] Artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. 

[7] Artigo 4.o, n.o 1, alínea a), terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[8] O queixoso remeteu para o parecer do agente para os direitos fundamentais da Europol anteriormente divulgado através de um pedido de acesso público: https://www.europol.europa.eu/publications-events/publications/briefing-note-non-biding-opinion-innovation-labs-project-cse-image-classification#downloads.

[9] O inquérito não dizia respeito à aplicação pela Europol da exceção legal ao acesso do público relativa à proteção de dados pessoais (artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 1049/2001), que não foi questionada pelo queixoso.

[10] Acórdão de 27 de novembro de 2019, processo T-31/18, Izuzquiza e Semsrott/Frontex, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=221083&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4082546, n.os 61-62. 

[11] Em conformidade com a jurisprudência recente, ver acórdão de 14 de setembro de 2022, processos apensos T-371/20 e T-554/20, Pollinis France/Comissão, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?mode=DOC&pageIndex=0&docid=265442&part=1&doclang=EN&text=&dir=&occ=first&cid=22239, n.os 55-60.

[12] Artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[13] https://www.europol.europa.eu/publications-events/publications/general-scope-for-research-and-innovation-projects-document#downloads.

[14] Ver nota de rodapé supra.

[15] Acórdão de 1 de fevereiro de 2007, Sison/Conselho, C‐266/05 P, n.° 64, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-266/05; Acórdão do Tribunal Geral de 27 de novembro de 2019, Izuzquiza e Semsrott/Frontex, T-31/18, n.o 65, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-31/18.

[16] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/68246

[17] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[18] Ver artigo 4.o, n.o 3, primeiro e segundo parágrafos, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[19] Ver, por analogia, acórdão do Tribunal Geral de 29 de outubro de 2025, De Capitani/Conselho, n.o 113 e jurisprudência anterior aí citada, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=%2522Public%2Bopinion%2Bis%2Bperfectly%2Bcapable%2Bof%2Bunderstanding%2Bthat%2Bthe%2Bauthor%2522&docid=305619&pageIndex=0&ampdoclang=en&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=8117999#ctx1.

[20] Regulamento 2016/794 (ver nota de rodapé 1).

[21] Acórdão do Tribunal Geral de 1 de setembro de 2021, Homoki/Comissão, T-517/19, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=245503&pageIndex=0&doclang=FR&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2802978, n.o 56.

[22] Ver nota de rodapé 4.

[23] Considerando 13 do Regulamento 1049/2001.