Antecedentes da denúncia

1. A Agência Europeia da Guarda de Fronteiras e Costeira (Frontex) é uma agência da UE encarregada de assistir os Estados-Membros no controlo das fronteiras externas da UE. Para levar a cabo as suas atividades, a Frontex dispõe de meios marítimos (barcos) e aéreos (aeronaves tripuladas e pilotadas à distância).

2. Em 25 de fevereiro de 2023, uma aeronave de vigilância da Frontex avistou um navio ao largo do custo de Crotone, Itália.[1] Pouco depois, a Frontex informou as autoridades italianas responsáveis.[2] No início da manhã de 26 de fevereiro de 2023, o navio virou-se e afundou perto da costa.  Acredita-se que 94 pessoas morreram.

3. Em março de 2023, o queixoso, um advogado que representa a família das vítimas que perderam a vida, apresentou um pedido de acesso público [3] a documentos de fotografias, gravações de vídeo e trajetórias de voo da aeronave de vigilância da Frontex, que avistou o navio.

4. Inicialmente,  a Frontex identificou onze documentos como abrangidos pelo âmbito do pedido e recusou o acesso a todos eles, alegando que a divulgação prejudicaria a proteção do interesse público no que diz respeito à segurança pública ^[4], à proteção da privacidade e da integridade do indivíduo ^[5] e aos objetivos das investigações ^[6].

5. O queixoso solicitou à Frontex que revisse a sua decisão (através de um «pedido confirmativo»). Na sua decisão confirmativa de abril de 2023, a Frontex explicou que, na sequência da revisão, apenas dez documentos foram considerados abrangidos pelo âmbito do pedido do queixoso e confirmou a sua posição inicial de recusar o acesso.

6. Insatisfeito com este resultado, o queixoso dirigiu-se à Provedora de Justiça Europeia em janeiro de 2024.

O inquérito

7. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre a decisão da Frontex de recusar o acesso do público aos documentos solicitados ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001.

8. No decurso do inquérito, a Provedora de Justiça recebeu opiniões adicionais da Frontex sobre o tratamento dado ao pedido do queixoso, que foram partilhadas com o queixoso, que apresentou observações. A equipa de inquérito do Provedor de Justiça também inspecionou dez documentos escritos e dez gravações vídeo abrangidos pelo âmbito do pedido.

Argumentos apresentados

9. A Frontex recordou que os tribunais da UE reconheceram que as instituições da UE dispõem de uma ampla margem de apreciação para avaliar se a divulgação pode prejudicar a proteção do interesse público no que diz respeito à segurança pública.

10. A Frontex disse que os documentos contêm informações operacionais detalhadas, que, se divulgadas, prejudicariam a luta contra a passagem não autorizada das fronteiras e, portanto, a proteção da segurança pública. Em especial, os documentos contêm informações sobre o «tipo e as capacidades do equipamento», bem como sobre os «padrões de movimento» e os «padrões de comunicação de informações, bem como sobre as rotinas e os instrumentos utilizados para transmitir informações relativas às atividades operacionais». A Frontex considerou que a divulgação dos documentos que contêm essas informações «beneficiaria as redes criminosas, permitindo-lhes alterar o seu modus operandi e, consequentemente, dificultar o curso das operações em curso e futuras [...]». Em apoio do seu ponto de vista, a Frontex remeteu para o acórdão Izuzquiza e Semsrott/Frontex [7].

11. A Frontex argumentou igualmente que a divulgação dos documentos corre o risco de comprometer a «vida, a segurança e a integridade física dos migrantes, que é outro aspeto da segurança pública».

12. O queixoso alegou que a Frontex não tinha explicado, tal como exigido pela jurisprudência, de que forma a divulgação das informações solicitadas prejudicaria «especifica e efetivamente» a proteção do interesse público no que diz respeito à segurança pública. Na opinião do queixoso, era incoerente que a Frontex invocasse a necessidade de proteger a vida e a integridade física dos migrantes para justificar a retenção das informações necessárias para obter justiça para as famílias dos migrantes que pereceram. Além disso, o autor da denúncia alegou que as informações solicitadas são «limitadas a circunstâncias muito específicas e determinadas no espaço e no tempo (portanto, não replicáveis noutros contextos e/ou em contextos futuros).»   

13. O queixoso alegou ainda que o acórdão Izuzquiza e Semsrott/Frontex não era relevante. Em especial, o queixoso alegou que a Frontex não teve em conta a finalidade e a utilização previstas dos documentos, ou seja, identificar as razões subjacentes à morte de 94 pessoas, proteger os direitos fundamentais e prestar justiça às famílias das vítimas. Além disso, a Frontex não teve em conta o tipo de requerente (um advogado vinculado pelo privilégio advogado-cliente), que não utilizaria as informações fora do processo judicial para efeitos do direito de defesa.

14. A Frontex afirmou que os documentos contêm dados pessoais do pessoal responsável pela aplicação da lei. O queixoso não contestou a posição da Frontex e, em qualquer caso, afirmou que não pretendia ter acesso a dados pessoais.  

15. A Frontex explicou que, à data do pedido, estavam em curso investigações a nível nacional e da Frontex. A Frontex afirmou que «o apuramento dos factos deve ser efetuado numa esfera de confidencialidade, uma divulgação unilateral destes documentos no momento [do pedido] teria prejudicado a confiança de todas as partes envolvidas nestas investigações e desestabilizado a cooperação das partes interessadas envolvidas».

16. O queixoso alegou que a Frontex não especificou quais as investigações em causa (especificamente qual o Estado-Membro em causa, bem como o objeto e o «calendário» das investigações).

17. Durante o inquérito, a Frontex informou a Provedora de Justiça de que, «na sequência da conclusão, em novembro de 2023, das investigações subjacentes aos acontecimentos descritos nos documentos em causa, o correspondente relatório de inquérito sobre incidentes graves foi parcialmente divulgado em janeiro de 2024 [...]».[8] O objetivo do presente inquérito era estabelecer os factos e o respetivo papel e responsabilidades da Frontex e do(s) Estado(s)-Membro(s) envolvido(s).

18. O queixoso alegou que existia um interesse público superior na divulgação dos documentos, a fim de responsabilizar a Frontex pelas suas ações e evitar tragédias semelhantes no futuro.

19. A Frontex afirmou que a exceção relativa à proteção do interesse público no que diz respeito à segurança pública é absoluta. Isto significa que o interesse público no que respeita à segurança pública não pode ser substituído por outro interesse público considerado mais importante.

20. No que diz respeito à exceção relativa à proteção das investigações, a Frontex considerou que o queixoso não fundamentou suficientemente a existência de um interesse público superior na divulgação. A Frontex remeteu para a jurisprudência da UE [9], segundo a qual a necessidade de obter o acesso do público aos documentos para efeitos de processos judiciais constitui um interesse privado.

21. No que diz respeito à possibilidade de facultar acesso parcial, a Frontex afirmou que «o ónus administrativo de apagar as partes que podem não ser [divulgadas] revela-se particularmente pesado, excedendo assim os limites do que pode ser razoavelmente exigido». Além disso, a Frontex afirmou que fornecer as partes muito limitadas dos documentos, que não estavam protegidas por uma exceção ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001, «não seria útil» ao queixoso.

22. Por último, em resposta aos argumentos do queixoso de que a Frontex não tinha tomado em consideração a utilização prevista dos documentos e a natureza do queixoso, a Frontex afirmou que a divulgação de documentos ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001 tem um efeito geral e que os documentos divulgados ao abrigo desse regulamento são posteriormente considerados do domínio público. Neste contexto, os argumentos do autor da denúncia não puderam ser tidos em conta. 

Avaliação do Provedor de Justiça

23. No caso em apreço, a Frontex invocou três exceções ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001 para recusar o acesso aos documentos solicitados, a saber, a proteção da segurança pública, a proteção dos objetivos das investigações e a proteção dos dados pessoais.

24. Se uma instituição ou agência da UE invocar uma exceção «absoluta», como a proteção do interesse público no que diz respeito à segurança pública, para recusar o acesso à totalidade de um documento, o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 não prevê a possibilidade de conceder acesso em caso de interesse público superior. No entanto, se uma instituição ou agência invocar uma exceção absoluta para justificar a não divulgação de apenas partes de um documento e aplicar uma exceção relativa aos restantes elementos, a instituição deve avaliar se existe um interesse público superior na divulgação dessas partes restantes. A instituição deve igualmente demonstrar a forma como realizou esta avaliação e como ponderou quaisquer interesses concorrentes, e fornecer explicações claras ao requerente.

25. As instituições e agências da UE dispõem de uma ampla margem de apreciação para determinar se a divulgação de um documento prejudicaria a proteção do interesse público no que diz respeito à segurança pública [10].

26. Para justificar a sua decisão de recusar o acesso, a Frontex alegou que as informações operacionais contidas nos documentos podiam ser exploradas por redes criminosas, comprometendo assim as atividades da Frontex e pondo em risco a segurança pública [11]. Os documentos em causa contêm informações sobre o pessoal envolvido, a zona geográfica da operação, os padrões e mecanismos de movimento e outros pormenores operacionais.

27. O Provedor de Justiça pode confirmar que os documentos contêm, em parte, informações operacionais, incluindo pormenores sobre os instrumentos de comunicação descritos pela Frontex. Com base na inspeção dos documentos e nas explicações adicionais fornecidas pela Frontex, o Provedor de Justiça considera que não houve erro manifesto na aplicação desta exceção pela Frontex.  

28. No que diz respeito ao argumento do queixoso de que o acórdão Izuzquiza não era relevante, uma vez que a Frontex não tomou em consideração a sua diferente capacidade de consultor jurídico, a Frontex explicou corretamente que, uma vez divulgado um documento ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001, este é do domínio público [12]. Por conseguinte, o argumento do queixoso não pôde ser acolhido.

29. No que diz respeito à exceção relativa à proteção dos objetivos das investigações, a Provedora de Justiça entende que, com base nos pontos de vista adicionais apresentados pela Frontex durante o inquérito, o inquérito interno sobre o incidente pelo provedor de direitos fundamentais da Frontex ainda estava em curso no momento da sua decisão confirmativa, em abril de 2023. Nas suas observações adicionais, a Frontex afirmou que «a divulgação unilateral destes documentos no momento da [decisão confirmativa] teria prejudicado a confiança de todas as partes envolvidas nestas investigações e desestabilizado a cooperação das partes interessadas envolvidas. Além disso, mesmo uma divulgação parcial comprometeria o acesso efetivo dos investigadores aos factos, uma vez que, com base nas informações contidas nos documentos, os factos investigados poderiam ter sido distorcidos de forma a privar efetivamente os investigadores da possibilidade de realizarem as suas investigações sem interferências.»

30. O objetivo dessa investigação é controlar o respeito dos direitos fundamentais por parte da Frontex, clarificando as condições e os factos relativos a um evento. A investigação analisa igualmente as medidas tomadas pela Frontex para dar resposta ao incidente e os seus possíveis efeitos. Além disso, a investigação pode identificar os ensinamentos retirados; Reforçar os procedimentos e processos com vista a reduzir o risco de recorrência de tal incidente, minimizando simultaneamente os riscos de violações dos direitos fundamentais.

31.  Tendo em conta o objetivo do inquérito, a Provedora de Justiça considera que o recurso da Frontex a esta exceção, no momento da decisão confirmativa, era razoável.

32. A exceção relativa à proteção das investigações pode justificar a recusa de acesso do público a um documento, a menos que exista um interesse público superior na divulgação. Por conseguinte, o interesse na divulgação deve ser, em primeiro lugar, de natureza pública (e não um interesse privado) e deve prevalecer. O Provedor de Justiça reconhece o interesse público em compreender as circunstâncias que conduziram a este trágico incidente e em identificar o papel desempenhado pelos intervenientes nacionais e da UE. No entanto, uma vez que o inquérito interno estava em curso no momento da decisão confirmativa, a posição da Frontex, tal como exposta nos seus pontos de vista adicionais, de que o interesse público era mais bem servido preservando a integridade do inquérito até à sua conclusão era razoável. 

33. Por último, a Frontex considerou corretamente que algumas das informações contidas nos documentos solicitados podem conduzir à identificação de pessoas e, por conseguinte, constituem dados pessoais. O Provedor de Justiça observa que o queixoso não contestou este facto. 

34. Tendo em conta o que precede, a Provedora de Justiça considera que a recusa da Frontex em conceder acesso público aos documentos solicitados, no momento da decisão confirmativa, era razoável.

35. Dito isto, a Provedora de Justiça assinala várias deficiências no tratamento dado pela Frontex ao pedido do queixoso.

36. Em primeiro lugar, o raciocínio apresentado pela Frontex na sua decisão confirmativa era insuficiente. Para recusar o acesso do público, a Frontex tem de demonstrar que existia um risco razoavelmente previsível de a divulgação prejudicar o objetivo das investigações em termos reais e específicos que não são puramente hipotéticos e são razoavelmente previsíveis. Não basta basear-se em declarações gerais para justificar a aplicação desta exceção, como fez a Frontex na sua decisão confirmativa.

37. Em segundo lugar, o raciocínio da Frontex na sua decisão confirmativa quanto à razão pela qual o acesso parcial não podia ser concedido não pode ser aceite. Tal como o Provedor de Justiça observou no contexto de um inquérito recente [13], as instituições e agências da UE só podem, em casos excecionais, recusar o acesso parcial, nomeadamente se os encargos administrativos da ocultação dos documentos solicitados forem excessivos [14], se a divulgação das restantes partes dos documentos não tiver significado [15] ou se os restantes elementos de determinados tipos de documentos forem ininteligíveis [16]. A jurisprudência esclareceu igualmente que não cabe à instituição ou agência determinar o que é ou não útil para o requerente [17] e que o ónus da prova incumbe à instituição ou agência demonstrar e explicar a proporcionalidade da sua recusa de conceder acesso parcial nessas circunstâncias. Durante o inquérito, a Frontex forneceu dez documentos escritos e dez vídeos para inspeção. O Provedor de Justiça observa que o documento escrito mais longo é composto por três páginas. A redação de dez documentos curtos, como no caso em apreço, não pode ser razoavelmente considerada um encargo administrativo excessivo. O Provedor de Justiça está particularmente preocupado com a abordagem formalista da Frontex, tendo em conta as circunstâncias trágicas neste caso. A falta de responsabilização pelos acontecimentos em torno do incidente só pode agravar a situação das famílias das vítimas que perderam a vida. A Frontex deveria ter estado particularmente atenta e consciente de que as famílias das vítimas estariam ansiosas por obter qualquer tipo de informação que pudesse esclarecer os factos.  

38. Por último, a Frontex não forneceu ao queixoso, nem na sua decisão inicial nem na sua decisão confirmativa, uma lista de documentos que tinha identificado como abrangidos pelo âmbito do pedido de acesso. A Provedora de Justiça concluiu recentemente que a recusa sistemática da Frontex em fornecer listas de documentos identificados pela agência como abrangidos pelo âmbito dos pedidos dos requerentes constitui má administração [18]. No caso em apreço, também dificultou a apreciação do argumento da Frontex relativo aos encargos administrativos excessivos decorrentes da concessão de acesso parcial.

39. A Provedora de Justiça insta novamente a Frontex a ter em conta estas considerações quando tratar de futuros pedidos de acesso do público.

40. Durante o inquérito e na sequência da conclusão do inquérito da Frontex sobre o incidente, em novembro de 2023, a Frontex publicou as conclusões do seu inquérito interno sob a forma de um relatório sobre incidentes graves [19]. A Provedora de Justiça congratula-se com esta evolução. A peticionária espera que, caso a Frontex receba pedidos de acesso público aos mesmos documentos no futuro, tenha em conta o conteúdo da versão do relatório acessível ao público ao avaliar o risco de danos na divulgação.

41. Como tal, não se justificam mais inquéritos nesta fase.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Durante o inquérito e na sequência da conclusão da investigação da Frontex sobre o incidente, em novembro de 2023, a Frontex publicou as conclusões da sua investigação interna sob a forma de um relatório de incidente grave.

Por conseguinte, não se justifica a realização de mais inquéritos sobre a denúncia.

O Provedor de Justiça insta a Frontex a ter em conta as considerações acima expostas no tratamento de qualquer pedido de acesso público relativo aos mesmos documentos no futuro.

O queixoso e a Frontex serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 30/08/2024

 

[1] Para obter um cronograma detalhado dos eventos, consulte o relatório de incidentes graves Cutro, disponível em: https://prd.frontex.europa.eu/document/frontex-incident-reports-cutro-pylos/

[2] Centro de Coordenação e Salvamento Marítimo italiano (MRCC). De acordo com o direito marítimo internacional, os CCR nacionais são responsáveis pela coordenação das atividades de busca e salvamento nas suas águas costeiras. As águas internacionais dividem-se em regiões de busca e salvamento (SAR), sendo os CCR nacionais responsáveis pelas regiões designadas. No mar Mediterrâneo Central, as regiões da RAE dividem-se entre a Itália, Malta, a Líbia e a Tunísia.

[3] Nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[4] Artigo 4.o, n.o 1, alínea a), primeiro travessão, do Regulamento n.o 1049/2001, disponível em: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[5] Artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[6] Artigo 4.o, n.o 2, terceiro travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[7] Acórdão no processo T-31/18, Izuzquiza e Semsrott/Frontex, n.os 73-74, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf;jsessionid=64BF7FB7657A6C753DDDCADE75BC030D?text=&docid=221083&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=2372522.

[8] https://prd.frontex.europa.eu/document/frontex-incident-reports-cutro-pylos/

[9] Acórdão no processo T-380/08, Países Baixos/Comissão, n.o 80, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=141081&pageIndex=0&doclang=EN&mode=req&dir=&occ=first&part=1&cid=3762017.

[10] Acórdão do Tribunal de Justiça de 3 de julho de 2014, Conselho/In ’t Veld, C-350/12 P, n.o 63, https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=154535&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=13541857.

[11] Acórdão no processo Izuzquiza e Semsrott/Frontex, ver nota de rodapé 7.

[12] Acórdão do Tribunal Geral no processo T-447/11, Catinis/Comissão, EU:T:2014:267, n.o 62, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=152601&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=6011252

[13] Ver a decisão da Provedora de Justiça no processo 1885/2023/ACB: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/188984 

[14] Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 7 de Fevereiro de 2002, Kuijer/Conselho, T-211/00, n.o 57: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-211/00

[15] Acórdão do Tribunal Geral de 20 de março de 2014, Reagens/Comissão, T-181/10, n.os 161, 162 e 172: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-181/10&language=EN.

[16] Acórdão do Tribunal Geral de 24 de abril de 2024, Sea-Watch eV/Frontex, T‑205/22, n.o 97: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-205/22.

[17] Acórdão do Tribunal Geral de 6 de dezembro de 2012, Evropaïki Dynamiki/Comissão, T-167/10, n.o 78: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-167/10&language=EN; Acórdão do Tribunal Geral de 5 de dezembro de 2018, Falcon Technologies/Comissão, T-875/16, n.o 102: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-875/16&language=EN.

[18] Ver a recomendação da Provedora de Justiça no processo 1129/2023/OAM: https://www.ombudsman.europa.eu/en/recommendation/en/182124 

[19] Ver ponto 17 supra.