Antecedentes da denúncia

1. Em abril de 2022, a Autoridade Europeia para a Proteção de Dados (AEPD) alterou as suas disposições internas relativas à promoção dos membros do seu pessoal [1], aplicáveis também aos membros do pessoal do Secretariado do Comité Europeu para a Proteção de Dados (CEPD)[2].

2. Em junho de 2022, o queixoso solicitou à AEPD o acesso do público [3] aos documentos relativos aos trabalhos preparatórios da nova Decisão da Autoridade Europeia para a Proteção de Dados, de 27 de abril de 2022, que adota disposições de execução em matéria de promoção. O autor da denúncia referiu, por exemplo, pareceres jurídicos elaborados em relação à decisão, consultas com outras entidades, atas, análises e intercâmbios internos.

3. Na sua resposta inicial, a AEPD identificou 17 documentos como abrangidos pelo âmbito do pedido. Deu acesso total ou parcial a 14 documentos, ocultando dados pessoais a fim de proteger a privacidade e a integridade do indivíduo [4] e a algumas partes, que não se enquadravam no âmbito do pedido. Recusou o acesso a três documentos invocando as exceções relativas à proteção da vida privada e da integridade do indivíduo [5], à proteção dos pareceres jurídicos [6] e à proteção do processo decisório após a tomada da decisão [7]. Os três documentos eram os seguintes:

• Documento 8: uma mensagem de correio eletrónico transmitida pelo Serviço Jurídico à equipa de recursos humanos
• Documento 9: uma mensagem de correio eletrónico enviada pela equipa de recursos humanos ao diretor
• Documento 10: uma mensagem de correio eletrónico entre o diretor e a equipa de recursos humanos

4. Em julho de 2022, o autor da denúncia solicitou uma revisão desta decisão (através de um «pedido confirmativo»). O autor da denúncia manifestou igualmente dúvidas quanto ao caráter exaustivo da lista de documentos identificados. O autor da denúncia não se opôs à ocultação de dados pessoais, mas contestou a aplicação das exceções previstas nos artigos 4.o, n.o 2 (proteção dos pareceres jurídicos) e 4.o, n.o 3 (proteção do processo decisório) do Regulamento n.o 1049/2001.

5. A AEPD interpretou o pedido confirmativo do queixoso como estando relacionado com os documentos recusados na sua totalidade, nomeadamente os documentos 8-10. Na decisão confirmativa, a AEPD decidiu conceder acesso parcial a esses documentos, expurgando algumas partes a fim de proteger a privacidade e a integridade do indivíduo e do aconselhamento jurídico. Além disso, a AEPD confirmou que os documentos identificados na fase inicial eram os únicos abrangidos pelo âmbito do pedido inicial.

6. Insatisfeito com este resultado, o queixoso dirigiu-se à Provedora de Justiça em 4 de novembro de 2022.

O inquérito

7. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre os seguintes aspetos da queixa:

1) se se justificava que a AEPD recusasse o pleno acesso do público aos documentos 8-10, com base na excepção relativa à protecção dos pareceres jurídicos;

2) Se a EPDS identificou todos os documentos no âmbito do pedido do queixoso.

8. No decurso do inquérito, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça inspecionou os documentos em causa. O Provedor de Justiça recebeu igualmente a resposta da AEPD sobre a queixa.

Argumentos apresentados

9. O queixoso considerou que a AEPD não tinha fundamento para ocultar partes dos documentos. Na sua opinião, a AEPD não demonstrou, tal como solicitado pela jurisprudência da UE [8], de que forma a divulgação integral representaria um risco, razoavelmente previsível e não puramente hipotético, de prejudicar os interesses protegidos por uma das exceções ao acesso do público (neste caso, a proteção dos pareceres jurídicos).

10. O queixoso alegou igualmente que existia um interesse público superior na divulgação dos documentos, uma vez que estes se referiam a uma decisão que afetava os direitos da AEPD e dos membros do pessoal do Secretariado do CEPD. Referiu igualmente o interesse público em garantir a transparência e a responsabilização das instituições da UE, especialmente porque teve um impacto nos direitos do pessoal.

11. O queixoso alegou ainda que a AEPD não identificou todos os documentos abrangidos pelo âmbito do seu pedido inicial. Ele disse que tinha obtido informações adicionais, o que o levou a tirar esta conclusão. Em especial, afigura-se que o Comité do Pessoal da AEPD manifestou preocupações quanto ao curto prazo imposto quando consultado sobre o projeto de disposições de execução em matéria de promoção.

12. A AEPD argumentou que os documentos contêm aconselhamento jurídico relativo a uma questão administrativa interna da instituição e não a uma proposta legislativa [9].

13. A AEPD considerou que a divulgação das partes relativas ao aconselhamento jurídico prejudicaria o interesse da AEPD em obter aconselhamento jurídico e em receber aconselhamento franco, objetivo e abrangente [10]. A AEPD explicou que os documentos incluem interpretações jurídicas, avaliações de risco e reflexões antes da adoção da decisão. A divulgação criaria o risco de, no futuro, essa análise não ser realizada de forma independente e franca. A proteção da independência do aconselhamento foi particularmente importante nas questões relativas ao pessoal, «em que o pessoal pode querer explorar exatamente as interpretações e avaliações jurídicas fornecidas no aconselhamento para os seus próprios fins pessoais». A AEPD alegou que existia «mais do que um risco previsível» de que o conteúdo do aconselhamento pudesse ser influenciado pela mera possibilidade de divulgação ao pessoal afetado pela decisão para a qual o aconselhamento foi prestado. A divulgação prejudicaria ainda mais a capacidade da AEPD para tomar decisões administrativas juridicamente sólidas, uma vez que os redatores poderiam abster-se de expressar as suas preocupações mais delicadas e atenuar os seus pareceres, contra os interesses da AEPD.

14. A AEPD declarou que a decisão final sobre a promoção foi tornada pública e que não existia um interesse público superior em divulgar o aconselhamento jurídico interno. Os documentos diziam respeito a uma decisão administrativa e não a uma questão legislativa em que a necessidade de transparência e responsabilização era maior. Além disso, a decisão interessava apenas ao pessoal da AEPD e não à sociedade no seu conjunto.

15. Quanto à alegação do queixoso de que nem todos os documentos foram identificados, a AEPD confirmou, na sua resposta ao Provedor de Justiça, que todos os documentos relativos ao pedido de acesso do público foram devidamente identificados. No entanto, a AEPD observou que um documento inicialmente divulgado ao queixoso na fase inicial foi incorrectamente ocultado. Em vez de ocultar apenas dados pessoais como pretendido, uma frase adicional foi ocultada por erro. Em 8 de dezembro de 2022, a AEPD emitiu uma retificação e divulgou a respetiva sentença ao autor da reclamação.  

Avaliação do Provedor de Justiça

16. De acordo com a jurisprudência da UE, ao invocar a exceção relativa à proteção dos pareceres jurídicos, uma instituição da UE deve examinar:

1) Se os documentos em causa estão relacionados com aconselhamento jurídico;

2) Se a divulgação prejudicaria o interesse da instituição em procurar aconselhamento jurídico e em receber aconselhamento franco, objetivo e completo, sendo esse risco razoavelmente previsível e não puramente hipotético; e

(3) Se a instituição em causa considerar que a divulgação de um documento prejudicaria a proteção dos pareceres jurídicos, se existe um interesse público superior que justifique a divulgação [11].

17. Tendo inspecionado os documentos 8-10, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça confirma que os documentos contêm aconselhamento jurídico relativo à alteração das disposições internas da AEPD em matéria de promoção do pessoal, com base no Estatuto dos Funcionários da UE.

18. A AEPD explicou de que forma, na sua opinião, a divulgação das partes expurgadas afetaria, de forma razoavelmente previsível e não puramente hipotética, a sua capacidade de receber aconselhamento franco, objetivo e abrangente. Mais especificamente, a AEPD considera que a divulgação, ou a mera ameaça de divulgação, levaria os redactores a absterem-se de expressar todas as preocupações e não permitiria à hierarquia obter aconselhamento jurídico franco, o que comprometeria o funcionamento eficaz da instituição.

19. O Provedor de Justiça considera que os membros do pessoal da UE devem, em geral, estar cientes de que o seu trabalho pode, em qualquer momento, ser examinado pelo público e devem considerar a transparência como a abordagem por defeito.

20. Dito isto, a posição da AEPD no que respeita ao facto de os seus redatores se absterem de manifestar todas as preocupações, não permitindo assim que a hierarquia obtenha aconselhamento jurídico franco sobre uma questão administrativa como a que está em causa, não é irrazoável.

21. O Provedor de Justiça concorda com a AEPD quanto ao facto de não existir um interesse público superior na divulgação. A decisão da AEPD em matéria de promoção diz respeito apenas aos membros do pessoal da AEPD e do Secretariado do CEPD. A decisão final foi tornada pública e quaisquer alterações podem ser deduzidas comparando o original com a versão atual. Além disso, os tribunais da UE reconheceram a necessidade de um interesse público superior, em especial para a divulgação de documentos que contenham aconselhamento jurídico relacionado com iniciativas legislativas em debate, com o objetivo de aumentar a transparência do processo legislativo e reforçar o escrutínio público [12]. Neste caso, os documentos em causa não são aconselhamento jurídico relacionado com uma iniciativa legislativa específica para a qual se espera uma maior abertura. Pelo contrário, dizem respeito a um procedimento administrativo interno.

22. Tal não significa, no entanto, que a atividade não legislativa das instituições da UE não possa ser examinada. Tal como o Provedor de Justiça salientou acima, os membros do pessoal da UE devem, em geral, reconhecer que o seu trabalho pode - em qualquer momento - ser controlado pelo público e que a transparência desde a conceção deve ser incorporada na administração da UE a todos os níveis. O Provedor de Justiça convida a AEPD a analisar esta questão no futuro.

23. Por último, no que diz respeito à questão de saber se todos os documentos abrangidos pelo âmbito do pedido foram devidamente identificados, o Provedor de Justiça considera que foi esse o caso. Durante o inquérito do Provedor de Justiça, a AEPD tomou conhecimento de um erro na ocultação de um documento parcialmente divulgado na fase inicial. A frase erradamente expurgada parece conter as informações que o queixoso considerava estarem em falta, com base nas informações que tinha recebido. Uma vez que, entretanto, a AEPD corrigiu esse erro e concedeu ao queixoso um acesso parcial mais amplo ao documento em questão, este aspeto da queixa foi resolvido.

Conclusões

Com base no inquérito, o Provedor de Justiça encerra este caso com as seguintes conclusões [13]:

Não houve má administração por parte da AEPD ao recusar o pleno acesso do público aos documentos 8-10. A AEPD resolveu o segundo aspeto da queixa em relação aos documentos abrangidos pelo âmbito do pedido, concedendo um novo acesso parcial a um documento indevidamente ocultado na fase inicial.

O queixoso e a AEPD serão informados desta decisão.

Rosita Hickey
Diretora de Inquéritos

Estrasburgo, 16/12/2022

[1] Nos termos do Estatuto dos Funcionários e do Regime Aplicável aos Outros Agentes da Comunidade Económica Europeia e da Comunidade Europeia da Energia Atómica: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A01962R0031-20140501.

[2] O Comité Europeu para a Proteção de Dados é um organismo independente que contribui para a aplicação coerente das regras de proteção de dados em toda a União Europeia. O seu secretariado é assegurado pela AEPD. Para mais informações, consultar: https://edpb.europa.eu/about-edpb/about-edpb/edpb-secretariat_en.

[3] Nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:32001R1049.

[4] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[5] Artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[6] Artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[7] Artigo 4.o, n.o 3, segundo parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[8] O autor da denúncia remeteu, por exemplo, para o acórdão do Tribunal Geral de 22 de março de 2018, no processo T-540/15, Emilio De Capitani/Parlamento Europeu, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-540/15 e acórdão do Tribunal de Justiça de 21 de julho de 2011, processo C-506/08 P, Reino da Suécia/Comissão Europeia e MyTravel Group, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=C-506/08%20P.

[9] A AEPD remeteu para a jurisprudência que reconhece uma maior transparência dos documentos relacionados com propostas legislativas, como, por exemplo: Acórdão do Tribunal Geral de 7 de fevereiro de 2018, processo T 851/16, Access Info Europe/Comissão Europeia, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=T-851/16&language=EN.

[10] A AEPD remeteu para o acórdão do Tribunal de Justiça de 1 de Julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho (C-39/05 P e C-52/05 P): disponível em: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?num=C-39/05&language=en e acórdão do Tribunal Geral de 21 de abril de 2021, processo T-252/19, Pech/Conselho, disponível em: https://curia.europa.eu/juris/liste.jsf?language=en&num=T-252/19.

[11] Acórdão Pech/Conselho, já referido, n. os 78 e 79.

[12] Acórdãos Suécia e Turco/Conselho, já referido, n.° 46, e Pech/Conselho, já referido, n.° 80.

[13] Esta queixa foi tratada no âmbito do tratamento delegado de casos, em conformidade com a Decisão do Provedor de Justiça Europeu que adota disposições de execução .