Antecedentes da denúncia

1. A fim de facilitar a coordenação entre a UE e os Estados-Membros da primeira linha nas fronteiras externas da UE em resposta ao aumento da pressão migratória, a Comissão Europeia criou os chamados «centros de registo», que são instalações criadas nas fronteiras externas da UE na Grécia e em Itália para o acolhimento inicial, a identificação e o registo dos requerentes de asilo e de outros migrantes que chegam à UE por via marítima.

2. Os representantes da Comissão, que são membros do pessoal da UE, estão no terreno nos centros de registo. Fornecem regularmente à Comissão informações atualizadas sobre a situação no local. Estas atualizações são enviadas sob a forma de e-mails. Com base nestas atualizações e noutras informações, a Comissão elabora relatórios diários e relatórios sobre a gestão da migração, que são posteriormente registados no seu sistema de gestão de documentos.

3. Em junho de 2021, o autor da denúncia, que é investigador em questões de migração, solicitou à Comissão o acesso do público ^[1], nomeadamente, aos «relatórios técnicos e pormenorizados elaborados pelos representantes da Comissão Europeia nas ilhas [gregas]» recebidos durante o mês de janeiro para os anos de 2018 a 2021.

4. Em julho de 2021, a Comissão respondeu que tinha «identificado relatórios diários que consolidam os relatórios de todos os representantes da Comissão Europeia nas ilhas dos centros de registo e fornecem informações mais concisas sobre a evolução das políticas do que os relatórios técnicos e pormenorizados elaborados pelo representante da Comissão Europeia nas ilhas». A Comissão identificou 38 documentos. Concedeu um amplo acesso a 16 relatórios diários, ocultando apenas dados pessoais limitados ^[2], e um acesso total aos restantes documentos – os relatórios sobre a gestão da migração.

5. O queixoso mostrou-se insatisfeito com o facto de a Comissão ter decidido excluir do âmbito do seu pedido os «relatórios técnicos e pormenorizados» dos representantes da Comissão nos centros de registo. Por conseguinte, solicitou à Comissão que revisse a sua decisão e considerasse «a gama completa de quaisquer «relatórios técnicos e pormenorizados» na sua posse» com vista à divulgação integral (mediante a apresentação de um «pedido confirmativo»).

6. Na sequência da análise, a Comissão explicou que, de acordo com as suas regras de gestão de documentos, um documento é registado no seu sistema interno de gestão de registos se i) contiver informações importantes, que não sejam de curta duração, e/ou ii) puder exigir uma ação ou um acompanhamento por parte da Comissão. A Comissão afirmou que os relatórios solicitados pelo autor da denúncia, enviados sob a forma de mensagens de correio eletrónico, eram de «vida curta» e de «natureza muito técnica». Todas as informações desses relatórios que eram «importantes e dignas de nota» foram consolidadas nos relatórios diários e nos relatórios de gestão da migração, que foram registados e divulgados ao autor da denúncia. A Comissão concluiu que «uma vez que a Comissão Europeia não possui quaisquer outros documentos abrangidos pelo âmbito do seu pedido, não está em condições de satisfazer o seu pedido».

7. Em janeiro de 2022, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça.

O inquérito

8. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre a recusa da Comissão em facultar o acesso do público às mensagens de correio eletrónico em questão, ou seja, os «relatórios técnicos e pormenorizados» dos representantes da Comissão Europeia nos centros de registo gregos durante o período indicado no pedido de acesso do queixoso.

9. No decurso do inquérito, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça reuniu-se com representantes da Comissão para obter mais informações sobre o caso. A equipa de inquérito elaborou uma ata da reunião que partilhou com a queixosa e, posteriormente, recebeu as observações da queixosa sobre essa ata. A equipa de inquérito da Provedora de Justiça analisou igualmente uma amostra de mensagens de correio eletrónico mais recentes dos representantes da Comissão nos centros de registo gregos e os correspondentes relatórios sobre a gestão da migração relativos ao mês de fevereiro de 2022.  

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

10. Na reunião com a equipa de inquérito do Provedor de Justiça, os representantes da Comissão explicaram que a Comissão não identificou as mensagens de correio eletrónico solicitadas pelo queixoso como abrangidas pelo âmbito do pedido de acesso, uma vez que não considerou que essas mensagens de correio eletrónico fossem «documentos» na aceção da legislação da UE em matéria de acesso do público aos documentos (Regulamento n.o 1049/2001). Além disso, a Comissão não considerou que estas mensagens de correio eletrónico cumprissem os critérios da Comissão para o registo de documentos no seu sistema de gestão de documentos.

11. Pelo contrário, a Comissão considerou que as mensagens de correio eletrónico em causa eram de curta duração, constituindo as informações nelas contidas «matérias-primas» que ainda exigem verificação e verificação cruzada. Os relatórios diários e os relatórios de gestão da migração que foram divulgados ao queixoso são versões consolidadas, verificadas e cruzadas das informações contidas nas mensagens de correio eletrónico. Os emails também contêm informações triviais. Tendo em conta o conteúdo dos relatórios sobre a gestão da migração, as informações contidas nas mensagens de correio eletrónico não têm qualquer valor acrescentado para o público.

12. Os representantes da Comissão esclareceram ainda que, uma vez que as mensagens de correio eletrónico solicitadas não cumprem os critérios da Comissão para o registo no seu sistema de gestão de documentos, foram automaticamente suprimidas no termo do período de conservação (seis meses).

13. O autor da denúncia alegou que as mensagens de correio eletrónico são «documentos» na aceção do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 ^[3]. Considera que as mensagens de correio eletrónico constituem atualizações regulares sobre a situação nos centros de registo na Grécia e um «meio estruturado e formalizado de comunicação e intercâmbio de informações» entre os representantes da Comissão nos centros de registo e na sede. Por conseguinte, o autor da denúncia contestou a apreciação da Comissão de que contêm informações triviais.

14. O autor da denúncia considerou ainda que o argumento de que algumas das informações constantes das mensagens de correio eletrónico podem necessitar de verificação e verificação cruzada não é convincente. Tal significaria que um grande número de documentos (por exemplo, projetos e documentos preparatórios, atas de reuniões) não seria abrangido pelo âmbito de aplicação do Regulamento n.o 1049/2001, limitando assim indevidamente o direito de acesso do público aos documentos. Além disso, o autor da denúncia considerou que os requerentes «têm capacidade para verificar se algumas das informações constantes das mensagens de correio eletrónico estavam, no momento da redação do presente documento, incompletas, provisórias ou mesmo factualmente incorretas».  

15. O autor da denúncia considerou igualmente que, pela sua própria natureza, é muito provável que as mensagens de correio eletrónico em questão exijam um acompanhamento por parte da Comissão. Considera que o facto de servirem de base aos relatórios diários consolidados e aos relatórios sobre a gestão da migração corrobora este ponto de vista. O autor da denúncia acrescentou que, uma vez que as mensagens de correio eletrónico dizem respeito a uma questão importante de interesse público, devem «constituir parte integrante do registo institucional [...]».

Avaliação do Provedor de Justiça

16. O Regulamento (CE) n.o 1049/2001 aplica-se a todos os documentos na posse de uma instituição da UE, ou seja, «os documentos por ela elaborados ou recebidos que se encontrem na sua posse, em todos os domínios de atividade da União Europeia»^[4]. Nos termos desse regulamento, entende-se por documento «qualquer conteúdo, seja qual for o seu suporte (documento escrito em suporte papel ou eletrónico, registo sonoro, visual ou audiovisual) sobre assuntos relativos às políticas, ações e decisões da competência da instituição»^[5].

17. A redação do Regulamento n.o 1049/2001 deixa claro que, para que um documento seja abrangido pelo seu âmbito de aplicação, é irrelevante que tenha sido registado no sistema de gestão de documentos da instituição. O que importa é o conteúdo do documento e se está ou não relacionado com as «políticas, atividades e decisões» pelas quais a instituição é responsável.

18. A questão de saber se o documento é posteriormente registado no sistema de gestão de documentos da instituição em causa não é juridicamente relevante para efeitos da definição de «documento» nos termos do regulamento. O registo de um documento é uma consequência da existência de um documento e não um pré-requisito para a sua existência.

19. A Provedora de Justiça observa que a sua equipa de inquérito não pôde rever as mensagens de correio eletrónico em questão, uma vez que a Comissão confirmou que já não existem. No entanto, a equipa de inquérito analisou uma amostra de mensagens de correio eletrónico mais recentes dos representantes da Comissão nas ilhas dos centros de registo gregos, bem como os correspondentes relatórios de gestão da migração, relativos ao mês de fevereiro de 2022.

20. Com base na análise destas mensagens de correio eletrónico mais recentes (que a Provedora de Justiça entende conterem conteúdos comparáveis aos das mensagens de correio eletrónico solicitadas) e na descrição da Comissão do conteúdo das mensagens de correio eletrónico na sua decisão confirmativa e na reunião com a equipa de inquérito da Provedora de Justiça, é razoável presumir que o conteúdo das mensagens de correio eletrónico solicitadas estava relacionado com as «políticas, atividades e decisões» pelas quais a Comissão é responsável. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que as mensagens de correio eletrónico em questão eram «documentos» na aceção do Regulamento n.o 1049/2001. Consequentemente, a Comissão deverá ter, em conformidade com o referido regulamento, identificado e avaliado essas mensagens de correio eletrónico na sua posse, desde que estejam abrangidas pelo âmbito temporal do pedido de acesso.

21. No entanto, o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 não se aplica aos documentos que já não se encontram na posse de uma instituição, por exemplo, por terem sido suprimidos. O pedido de acesso dizia respeito a mensagens de correio eletrónico recebidas durante o mês de janeiro para os anos de 2018 a 2021.

22. A Comissão dispõe de uma política de conservação de documentos segundo a qual os documentos que não estão registados a título permanente são automaticamente apagados das contas de correio eletrónico após seis meses. Isto significa que, no momento do pedido inicial, o período de conservação das mensagens de correio eletrónico recebidas durante o mês de janeiro para os anos de 2018 a 2020 já tinha expirado. O período de conservação das mensagens de correio eletrónico recebidas durante o mês de janeiro de 2021 terminou em agosto de 2021.

23. A jurisprudência da UE reconheceu que as instituições da UE têm o dever de elaborar e conservar a documentação relativa às suas atividades, na medida do possível e de forma não arbitrária e previsível ^[6].

24. O Provedor de Justiça declarou que, regra geral, uma instituição, órgão, organismo ou agência da UE não deve apagar um documento objeto de um pedido de acesso público até que esteja concluído o processo de contestação de uma recusa de acesso. A posse do documento em causa permite uma análise adequada da recusa, nomeadamente pelo Provedor de Justiça Europeu e/ou pelo Tribunal de Justiça da UE.

25. Neste caso, isso não foi feito. Se a Comissão tivesse identificado os documentos logo após a apresentação do pedido inicial de acesso, teria podido examinar se podia ser concedido acesso público às mensagens de correio eletrónico de janeiro de 2021. Poderia também ter assegurado que as mensagens de correio eletrónico não fossem apagadas até estar concluído o processo de impugnação de uma recusa de acesso. O facto de a Comissão não o ter feito constitui um caso de má administração. 

26. Uma vez que os documentos em questão já não existem, uma recomendação que solicitasse à Comissão que identificasse e avaliasse agora as mensagens de correio eletrónico solicitadas não teria qualquer utilidade e não se justificam quaisquer inquéritos adicionais sobre o assunto.

27. O Provedor de Justiça observa que, nos seus comentários sobre o relatório da reunião, o queixoso manifestou o desejo de ter acesso às mensagens de correio eletrónico dos representantes da Comissão nos centros de registo durante os últimos seis meses. O autor da denúncia pode, assim, apresentar um novo pedido à Comissão para esse efeito. A Provedora de Justiça insta a Comissão a identificar e avaliar todos os documentos abrangidos pelo âmbito de aplicação desse eventual novo pedido, em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e à luz das suas conclusões supra.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Uma vez que as mensagens de correio eletrónico solicitadas pelo autor da denúncia eram «documentos» na aceção do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, a Comissão deveria ter identificado e avaliado se poderia ser concedido acesso público aos documentos que datam de janeiro de 2021. O facto de a Comissão não o ter feito constitui um caso de má administração.

Uma vez que a Comissão informou o Provedor de Justiça de que os documentos em questão já não existem, uma recomendação solicitando à Comissão que os identifique e avalie agora não serviria qualquer objetivo útil e não se justificam novos inquéritos sobre o assunto.

A Provedora de Justiça insta a Comissão a identificar e avaliar todos os documentos abrangidos pelo âmbito de qualquer pedido futuro, em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 e à luz das suas conclusões neste caso.

O autor da denúncia e a Comissão Europeia serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 28/06/2022

[1] Nos termos do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 relativo ao acesso do público ao Parlamento Europeu, ao Conselho e à Comissão

Documentos: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:32001R1049&from=EN.

[2] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[3] Para fundamentar a sua opinião, o queixoso remeteu para a decisão do Provedor de Justiça no processo 1050/2018/DL: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/127386 

[4] Artigo 2.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[5] Artigo 3.o, alínea a), do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[6] Ver acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 26 de Abril de 2007, WWF/Conselho da UE, n.o 61:

https://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=61308&pageIndex=0&doclang=en&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=5501506.