Antecedentes da denúncia

1. Desde 2013, o Banco Central Europeu (BCE) é responsável pela supervisão direta dos maiores bancos da Europa ^[1]. Esta função de supervisão visa garantir a segurança e a solidez do sistema bancário europeu e aumentar a estabilidade financeira. As atribuições do BCE neste domínio incluem o acompanhamento do cumprimento dos requisitos prudenciais por parte das instituições de crédito supervisionadas e a identificação de possíveis problemas com a gestão de uma instituição de crédito supervisionada ou com a sua capacidade para cobrir riscos.

2. Um dos meios através dos quais o BCE recolhe informações para desempenhar a sua função de supervisão é através da sua plataforma de denúncia de irregularidades ^[2]. Esta plataforma permite que membros do público comuniquem ao BCE eventuais infrações à legislação pertinente da UE por parte de uma instituição de crédito supervisionada (o chamado «mecanismo de reporte de infrações» ou BRM).

3. Em 2018, o autor da denúncia comunicou ao BCE uma alegada violação da legislação da UE em 2009 por um banco atualmente sob a supervisão do BCE. O BCE considerou que as alegações apresentadas pelo autor da denúncia diziam respeito a uma questão fora do âmbito dos seus poderes de supervisão, a saber, o branqueamento de capitais. Por conseguinte, remeteu o autor da denúncia para as autoridades nacionais competentes, afirmando que não podia investigar a questão, mas que teria em conta as informações fornecidas pelo autor da denúncia no contexto das suas funções de supervisão.

4. Em maio de 2020, após amplas trocas de pontos de vista com o BCE, o autor da denúncia apresentou um pedido de acesso público ^[3] ao processo do BCE relativo à sua «investigação» sobre a alegada violação que denunciou.

5. O BCE identificou uma série de documentos relevantes no seu processo relativo ao banco em causa e no seu processo relativo ao relatório que tinha recebido sobre a alegada violação por parte do banco. Tal incluiu a troca de correspondência entre o BCE e o autor da denúncia. O BCE recusou conceder acesso ao recorrente com base no caráter confidencial dos documentos controvertidos.

6. O autor da denúncia solicitou ao BCE que revisse a sua decisão (através da apresentação do chamado «pedido confirmativo»).

7. Quando o BCE manteve a sua posição de recusar o acesso, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça em novembro de 2020.

O inquérito

8. A Provedora de Justiça abriu um inquérito sobre a recusa do BCE em conceder acesso público aos documentos solicitados.

9. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu a resposta do BCE sobre a queixa e, posteriormente, os comentários do queixoso em resposta à resposta do BCE. A equipa de inquérito do Provedor de Justiça também inspecionou uma lista dos documentos identificados pelo BCE como abrangidos pelo âmbito do pedido do queixoso. Uma versão expurgada desta lista foi partilhada com o autor da denúncia durante o presente inquérito.

Argumentos apresentados

10. O queixoso alegou que o BCE tinha realizado a sua investigação com base nas informações que tinha fornecido. Por conseguinte, é o proprietário da informação e, como tal, deve ser autorizado a aceder aos ficheiros do BCE sobre o banco.

11. O autor da denúncia alegou igualmente que o BCE não deve considerá-lo apenas como informante, mas também como vítima da alegada violação do direito da UE e, por conseguinte, como «parte interessada» na sua investigação. Alegou que a sua posição de parte interessada lhe confere o direito de aceder aos resultados do inquérito, em conformidade com as regras aplicáveis à função de supervisão do BCE ^[4].

12. Além disso, o queixoso declarou que se tinha queixado às autoridades nacionais e locais competentes, incluindo a polícia, mas que tal não tinha conduzido a uma investigação independente. Alegou que pretendia aceder às informações constantes dos dossiês do BCE para reforçar o processo que está a apresentar às autoridades.

13. O BCE explicou que o BRM se destina a reportar potenciais violações por parte das instituições de crédito de questões relacionadas com as atribuições de supervisão do BCE, tal como estabelecido nas regras da UE em matéria de supervisão prudencial das instituições de crédito. Estas tarefas não dizem respeito ao branqueamento de capitais, que é tratado pelas autoridades nacionais competentes. Por conseguinte, o BCE apenas avaliou se a alegada infração comunicada pelo autor da denúncia tinha quaisquer implicações em termos de supervisão. A investigação descobriu que não.

14. No que diz respeito à sua recusa de dar acesso aos documentos em causa, o BCE baseou-se numa «presunção geral» de que os documentos não podiam ser divulgados, uma vez que contêm informações confidenciais protegidas ^[5]. Concretamente, o BCE alegou que pode ser aplicada uma presunção geral aos processos relativos às infrações comunicadas e aos processos relacionados com a supervisão dos bancos, uma vez que i) os documentos constantes desses processos pertencem à mesma categoria ou são da mesma natureza e ii) o acesso a esses documentos era, em princípio, incompatível com o bom desenrolar dos procedimentos conexos ^[6].

15. Quanto ao caráter confidencial dos documentos solicitados, o BCE afirmou que as regras que regem o BRM exigiam sigilo profissional, obrigando-o a tratar qualquer denúncia de infração como «protegida». O BCE referiu-se igualmente ao «Regulamento Mecanismo Único de Supervisão»^[7] e à «Diretiva Requisitos de Fundos Próprios»^[8], que proíbem a divulgação de informações confidenciais contidas num processo de supervisão relativo a uma determinada instituição de crédito.

16. O BCE considerou que o pedido confirmativo do queixoso não tinha posto em causa nenhum dos argumentos do BCE. Por conseguinte, o BCE manteve a sua decisão de recusa de acesso. O BCE acrescentou que os requisitos de confidencialidade previstos na lei que rege as suas funções de supervisão incutem confiança nas instituições de crédito supervisionadas de que o BCE tratará a informação sensível de forma adequada. Tal é essencial para um diálogo aberto e, por conseguinte, uma base importante para uma supervisão bancária eficaz. Por esse motivo, apenas as informações agregadas sobre denúncias de infrações recebidas de informadores podiam ser disponibilizadas ao público ^[9].

Avaliação do Provedor de Justiça

17. O BCE identificou 25 documentos como estando abrangidos pelo âmbito do pedido de acesso público do autor da denúncia, incluindo cinco mensagens de correio eletrónico, que trocou com o autor da denúncia relativamente à alegada violação que este denunciou. Estes documentos dizem respeito ao processo do BCE relacionado com a sua supervisão do banco em causa e ao processo do BCE relativo à infração reportada.

18. De acordo com as regras do BCE em matéria de acesso do público, o BCE deve recusar o acesso se a divulgação de um documento prejudicar a necessidade de proteger informações consideradas confidenciais ao abrigo da legislação da UE ^[10]. Esta isenção é absoluta, o que significa que não pode ser afastada por outro interesse público ou privado.

19. De acordo com as regras que regem os trabalhos do BCE, os processos em causa no pedido de acesso do queixoso estão abrangidos pelo sigilo profissional, o que significa que as informações neles contidas são confidenciais e não podem ser divulgadas ao público ^[11]. Por conseguinte, o BCE considerou que se aplicava a esses processos uma «presunção geral» e que a sua divulgação revelaria informações confidenciais protegidas por lei.

20. O Provedor de Justiça observa que o queixoso não contestou a opinião do BCE de que se aplicava uma presunção geral. Pelo contrário, o queixoso alegou que, enquanto informador e/ou lesado, tem um direito específico de acesso aos processos do BCE.

21. De acordo com as regras aplicáveis, nem os informadores nem as potenciais pessoas lesadas têm um direito específico de acesso aos processos em causa no presente processo. A disposição citada pelo autor da denúncia ^[12] diz respeito às atribuições de supervisão do BCE e ao direito de acesso das partes afetadas por esse procedimento. No entanto, o autor da reclamação não pode ser considerado parte no papel de supervisão do BCE em relação ao banco em causa. Mesmo que o fosse, este direito não confere às partes o direito de acederem a informações confidenciais. Do mesmo modo, os informadores de possíveis violações do direito da UE não têm o direito de aceder ao respetivo processo do BCE sobre a violação comunicada.

22. Por conseguinte, o queixoso só pode solicitar o acesso aos documentos solicitados ao abrigo das regras do BCE em matéria de acesso do público aos documentos ^[13], o que fez explicitamente ^[14]. Ao abrigo destas regras, todos os cidadãos ou residentes da UE e todas as pessoas coletivas registadas na UE podem solicitar ao BCE que divulgue documentos na sua posse. Os requerentes não precisam de indicar as razões pelas quais solicitam o acesso e não têm de se preocupar de forma alguma com o conteúdo do documento que solicitam. Tal deve-se ao facto de, na sequência de um pedido de acesso do público, um documento ser divulgado - parcial ou totalmente - esse documento ser tornado público. Isto significa que, uma vez que um documento tenha sido divulgado, qualquer pessoa que goze do direito de acesso público pode acessá-lo. Por outras palavras, uma vez divulgado um documento a um requerente, o BCE não pode recusar a outro requerente o acesso ao mesmo documento.

23. Assim, se o BCE tivesse decidido conceder acesso ao queixoso, com base no seu pedido de acesso do público, os documentos em questão também teriam sido disponibilizados ao público em geral. Os documentos não puderam ser divulgados apenas ao autor da denúncia. Por conseguinte, era razoável que o BCE não tivesse em conta o facto de o queixoso poder ser um informador.

24.  Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que o BCE tinha fundamento para recusar o acesso do público aos documentos solicitados.

25. Além disso, a análise da lista de documentos identificados pela equipa de inquérito do Provedor de Justiça confirmou que, embora o BCE tenha considerado as informações fornecidas pelo queixoso no contexto mais amplo do seu papel de supervisão, não abriu um inquérito sobre o alegado branqueamento de capitais. Tal como o BCE explicou ao autor da denúncia, o branqueamento de capitais não se insere no âmbito dos seus poderes de supervisão ^[15]. O papel do BCE na supervisão dos bancos diz respeito à estabilidade global do sistema financeiro dos Estados-Membros da UE relevantes. Por conseguinte, o BCE não estava em condições de abrir uma investigação sobre o alegado branqueamento de capitais, uma vez que tal é da exclusiva responsabilidade das autoridades do Estado-Membro em causa. Por conseguinte, era razoável que o BCE remetesse o autor da denúncia para as autoridades nacionais.  

26. Por último, a Provedora de Justiça observa que o BCE tem trocado correspondência com o queixoso sobre o assunto desde 2018, quando o queixoso denunciou a alegada violação. O BCE explicou o seu mandato de supervisão e as respetivas limitações ao autor da reclamação em mais do que uma ocasião. O BCE forneceu igualmente ao queixoso razões pormenorizadas para recusar o acesso aos documentos solicitados. No decurso deste inquérito, o BCE informou igualmente o Provedor de Justiça e, na medida do possível, o queixoso sobre os documentos específicos que identificou. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que o BCE forneceu ao queixoso informações suficientes.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Não houve má administração por parte do Banco Central Europeu ao recusar o acesso do público aos documentos solicitados pelo queixoso.

O autor da denúncia e o BCE serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 19/02/2021

[1] nos Estados-Membros da UE participantes. Para uma lista de entidades supervisionadas, ver: https://www.bankingsupervision.europa.eu/banking/list/html/index.en.html.

[2] Ver: https://www.bankingsupervision.europa.eu/banking/breach/html/index.en.html.

[3] Nos termos da Decisão BCE/2004/3 relativa ao acesso do público aos documentos do Banco Central Europeu:

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02004D0003%2801%29-20150329.

[4] O autor da denúncia remeteu para o artigo 32.o, n.o 1, do Regulamento (UE) n.o 468/2014 que estabelece o quadro de cooperação, no âmbito do Mecanismo Único de Supervisão, entre o BCE e as autoridades nacionais competentes: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX:32014R0468.

[5] Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea c), da Decisão BCE/2004/3.

[6] O BCE remeteu para a jurisprudência da UE, por exemplo, o acórdão do Tribunal de Justiça (Grande Secção) de 1 de julho de 2008, Suécia e Turco/Conselho, C-39/05 e C-52/05 P, n.o 50: http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=67058&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4408995 e acórdão do Tribunal Geral de 7 de setembro de 2017, AlzChem AG/Comissão, T-451/15, n.o 21:

http://curia.europa.eu/juris/document/document.jsf?text=&docid=194201&pageIndex=0&doclang=EN&mode=lst&dir=&occ=first&part=1&cid=4410944.

[7] Regulamento (UE) n.o 1024/2013 do Conselho que confere ao BCE atribuições específicas no que diz respeito às políticas relativas à supervisão prudencial das instituições de crédito: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A32013R1024.

[8] Diretiva 2013/36/UE relativa ao acesso à atividade das instituições de crédito e à supervisão prudencial das instituições de crédito e empresas de investimento: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A02013L0036-20201229.

[9] O BCE publica essa informação no seu relatório anual sobre as atividades de supervisão: https://www.bankingsupervision.europa.eu/press/publications/annual-report/html/index.en.html.

[10] N.o 1, alínea c), do artigo 4.o da Decisão BCE/2004/3.

[11] Em conformidade com os artigos 27.o do Regulamento do MUS, 53.o e seguintes da CRD e 37.o, n.o 1, do Regulamento-Quadro do MUS.

[12] Artigo 32.o, n.o 1, do Regulamento-Quadro do MUS.

[13] Decisão BCE/2004/3.

[14] Ao apresentar o pedido de acesso do público em 26 de maio de 2018, afirmou que “[estava] a apresentar o pedido em plena conformidade com o disposto no artigo 6.o, n.o 1, do Regulamento BCE/2004/3.”

[15] Considerando 28 do Regulamento do MUS.