Antecedentes da denúncia

1. O queixoso trabalhou como perito nacional destacado para o Serviço Europeu para a Ação Externa (SEAE) numa missão civil da UE ^[1].

2. No final de junho de 2018, o queixoso tomou conhecimento do que considerava serem práticas de corrupção na sede do SEAE. Ele informou seus superiores sobre o assunto e mais tarde soube que uma investigação tinha ocorrido.

3. Em setembro de 2018, o lugar do queixoso foi anunciado num «convite extraordinário à apresentação de contribuições». O SEAE utiliza os convites à apresentação de contribuições para publicitar as ofertas de emprego de peritos nacionais destacados nas suas operações no estrangeiro.

4. Preocupado com o facto de o SEAE poder ter publicitado o seu cargo em retaliação pelas suas alegações de corrupção, o queixoso solicitou aos seus superiores hierárquicos que o reconhecessem como denunciante e lhe conferissem proteção em conformidade com as Diretrizes da UE em matéria de denúncia de irregularidades ^[3]. Apesar de vários avisos, o queixoso não recebeu qualquer resposta ao seu pedido.

5. Em outubro de 2018, o queixoso candidatou-se ao lugar anunciado no convite extraordinário à apresentação de candidaturas, ou seja, voltou a candidatar-se ao lugar que ocupava. Uma vez que se tratava de uma posição de perito nacional destacado, o procedimento de candidatura passou pelas autoridades nacionais. Na sequência de um erro administrativo cometido pela autoridade nacional, o pedido do queixoso foi enviado ao SEAE dois dias após o termo do prazo e o SEAE recusou-se, em primeiro lugar, a aceitá-lo. Na sequência de uma troca de pontos de vista com as autoridades nacionais, o SEAE aceitou posteriormente a candidatura do queixoso e convidou-o para uma entrevista. Consequentemente, o queixoso só foi informado da entrevista um dia antes da data prevista para a sua realização.

6. Em 22 de outubro de 2018, o SEAE informou o queixoso de que não tinha sido selecionado para o lugar e que deixaria de estar empregado a partir de 31 de outubro de 2018.

7. O queixoso interpôs recurso no mesmo dia, ao abrigo do procedimento previsto nas regras relativas aos processos de seleção para missões civis ^[4]. No seu recurso, o queixoso alegou que o processo de seleção tinha sido injusto e tendencioso contra ele.

8. Não tendo recebido qualquer resposta do SEAE, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça Europeu em janeiro de 2019.

O inquérito

9. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre os seguintes aspetos da queixa:

1) A falta de resposta do SEAE ao recurso do queixoso de 22 de outubro de 2018, na sequência do seu pedido indeferido;

2) A falta de resposta do SEAE ao seu pedido de proteção enquanto denunciante;

3) A forma como o SEAE tratou o processo de seleção para o lugar do queixoso.

10. No decurso do inquérito, o Provedor de Justiça recebeu a resposta do SEAE à queixa. Subsequentemente, a Provedora de Justiça solicitou e obteve mais informações do SEAE sobre o convite extraordinário à apresentação de contributos para publicitar o lugar ocupado pelo queixoso. O Provedor de Justiça recebeu igualmente as observações do queixoso sobre a resposta e sobre as informações adicionais fornecidas pelo SEAE. A fim de compreender plenamente os factos do caso, a Provedora de Justiça também inspecionou o processo do SEAE sobre a questão.

A falta de resposta do SEAE ao recurso do queixoso e ao seu pedido de proteção dos denunciantes

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

11. No decurso do inquérito, o SEAE respondeu que tinha declarado inadmissível o recurso da queixosa. De acordo com as regras aplicáveis, uma queixa relativa a um processo de seleção de peritos nacionais destacados deve ser apresentada pela autoridade nacional, o que não foi feito no caso em apreço.

12. No que diz respeito ao pedido de proteção em matéria de denúncia de irregularidades, o autor da denúncia baseou-se num documento da Comissão de 2012 intitulado «EU Guidelines on Whistleblowing» (Orientações da UE em matéria de denúncia de irregularidades). O SEAE argumentou que este documento não era aplicável aos membros do pessoal em missões civis. A missão em que o autor da denúncia trabalhou tinha adotado os seus próprios «procedimentos operacionais normalizados» em matéria de proteção dos denunciantes, que tinham sido plenamente respeitados no caso do autor da denúncia. O SEAE afirmou que a publicidade do lugar do queixoso no convite extraordinário à apresentação de contribuições não era um ato de retaliação, mas um resultado natural da reorganização da missão. O próprio autor da denúncia deu início à reorganização em janeiro de 2018. No entanto, o SEAE reconheceu que poderia ter fornecido ao queixoso informações escritas mais pormenorizadas sobre as medidas tomadas em resposta às alegações de corrupção do queixoso.

Avaliação do Provedor de Justiça

13. No decurso do inquérito, o SEAE respondeu ao recurso do queixoso e explicou as razões pelas quais era inadmissível. O SEAE estava correto na sua conclusão de que o queixoso não tinha utilizado o canal correto para o seu recurso ao abrigo das regras relativas aos procedimentos de seleção para missões civis. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que o SEAE resolveu este aspeto da queixa.

14. No decurso do inquérito, o SEAE respondeu igualmente ao pedido de proteção dos denunciantes apresentado pelo queixoso. O SEAE tem razão na medida em que as Orientações da UE relativas aos denunciantes não se aplicavam porque são aplicáveis apenas ao pessoal abrangido pelo Estatuto dos Funcionários da UE. Os peritos nacionais destacados em missões civis não são abrangidos pelo Estatuto dos Funcionários. As regras pertinentes são, de facto, os procedimentos operacionais normalizados da missão em matéria de denúncia de irregularidades. O Provedor de Justiça considera que, em substância, o texto das Orientações da UE relativas aos denunciantes e dos procedimentos operacionais normalizados da missão é semelhante. Concretamente, ambos os documentos preveem, em termos idênticos, que os agentes que comuniquem uma irregularidade «estão protegidos contra quaisquer atos de retaliação».

15. O queixoso solicitou ao SEAE que o protegesse enquanto denunciante. No decurso do inquérito do Provedor de Justiça, o SEAE respondeu ao pedido do queixoso explicando as regras aplicáveis e afirmando que a publicidade do lugar do queixoso no convite extraordinário à apresentação de contribuições não constituía um ato de retaliação contra o qual o queixoso necessitasse de proteção. Uma vez que o SEAE respondeu ao pedido de proteção dos denunciantes apresentado pelo queixoso e explicou as regras aplicáveis, bem como a sua posição, o Provedor de Justiça não investigará mais aprofundadamente este aspeto da queixa.

16. A Provedora de Justiça confia em que, no futuro, o SEAE terá mais cuidado em dar respostas rápidas aos pedidos de proteção em matéria de denúncia de irregularidades desta natureza. O aspeto substantivo do pedido do queixoso, ou seja, a questão de saber se a publicidade ao lugar do queixoso foi uma medida de retaliação contra ele, será abordado a seguir na apreciação da forma como o SEAE tratou o processo de seleção.

Forma como o SEAE tratou o processo de seleção para o lugar do queixoso

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

17. O queixoso apresentou uma série de argumentos que, na sua opinião, sugerem que o processo de seleção foi organizado como retaliação: o queixoso tinha apenas um dia para se preparar para as entrevistas, enquanto os outros candidatos tinham mais tempo. O peticionário considera que tal foi injusto. Além disso, uma das pessoas que tinha identificado quando comunicou os seus problemas de corrupção em junho de 2018 foi colocada em cópia das mensagens de correio eletrónico relativas ao processo de seleção. Por conseguinte, o queixoso está preocupado com o facto de poder ter havido uma parcialidade no processo de seleção. O queixoso alegou ainda que o SEAE acelerou o procedimento publicitando o seu lugar mais cedo do que o previsto, a fim de o despedir por ter denunciado problemas de corrupção. O queixoso reconheceu que tinha estado envolvido na reestruturação da missão, o que significava que o seu lugar seria novamente publicitado e que teria de voltar a candidatar-se. Alegou, no entanto, que o convite à apresentação de pedidos de contribuição estava inicialmente previsto para novembro de 2018. Na sequência da sua denúncia de preocupações em matéria de corrupção, o convite foi alterado para um convite «extraordinário» à apresentação de contribuições e adiantado em dois meses.

18. O SEAE afirmou que não havia qualquer ligação entre as alegações de corrupção do queixoso e o facto de o seu cargo ser publicitado. O processo de seleção para o lugar do queixoso baseou-se exclusivamente nos critérios de seleção e no desempenho dos candidatos. Devido ao seu papel de alto nível no SEAE, uma pessoa mencionada na denúncia do queixoso de problemas de corrupção foi colocada em cópia de mensagens de correio eletrónico relativas à reafetação temporária do queixoso (ver ponto infra) e à sua candidatura tardia ao processo de seleção. No entanto, a pessoa em causa não participou no processo de seleção.

19. O SEAE alegou ainda que não tinha acelerado o pedido extraordinário de contribuições para o lugar ocupado pelo queixoso. O SEAE seguiu rigorosamente todas as regras aplicáveis aos pedidos de contribuições e aos procedimentos de seleção nas missões da UE. A unidade em que o autor da denúncia trabalhava tinha sido reestruturada através de uma decisão que entrou em vigor em 1 de julho de 2018. A partir dessa data, o lugar ocupado pelo queixoso deixou de existir, uma vez que a descrição das funções tinha mudado. Foi por esta razão que o SEAE teve de publicitar o lugar. Uma vez que o lugar do queixoso já não existia, não havia base jurídica para prosseguir o seu destacamento. A única forma de manter o queixoso com uma nova descrição das funções era solicitar às autoridades nacionais uma reafectação temporária para o novo lugar. De acordo com as regras, um destacamento temporário pode durar apenas quatro meses [5], o que ^significa que o contrato do queixoso terminou em 31 de outubro de 2018. O próximo convite à apresentação de contribuições estava previsto para novembro de 2018. Com o termo do contrato do queixoso e a recente demissão de outro quadro superior, existia o risco de a unidade recém-criada ficar sem dois quadros superiores durante algum tempo. Por este motivo, o SEAE lançou um convite extraordinário à apresentação de contribuições, que incluiu estes dois cargos, juntamente com quatro cargos noutras unidades.

Avaliação do Provedor de Justiça

20. As instituições da UE devem levar a sério as queixas em matéria de denúncia de irregularidades e garantir que as pessoas que as apresentam estão protegidas contra qualquer forma de retaliação. Tal garante que a administração da UE é verdadeiramente responsável.

21. O inquérito do Provedor de Justiça neste caso não aborda a substância das preocupações sobre a corrupção comunicadas pelo queixoso. O inquérito centra-se na questão de saber se o SEAE retaliou contra o queixoso através do lançamento do convite extraordinário à apresentação de contribuições e na forma como esse processo de seleção foi tratado.

22. Uma vez que o queixoso não utilizou o canal adequado para o seu recurso contra a decisão do SEAE de não o recrutar, o Provedor de Justiça não pode avaliar essa decisão enquanto tal ^[6]. No entanto, não existem provas na queixa, nem nos documentos inspecionados, que sugiram que o SEAE utilizou o processo de seleção como medida de retaliação contra o queixoso.

23. Em especial, no que diz respeito ao argumento do queixoso de que tinha menos tempo para se preparar para as entrevistas do que outros candidatos, o Provedor de Justiça observa que tal se deveu ao facto de as autoridades nacionais não terem respeitado o prazo para a apresentação da sua candidatura. O Provedor de Justiça não encontra nada que sugira que o SEAE tenha informado deliberadamente o queixoso tardiamente sobre a entrevista. Com efeito, o SEAE permitiu que o queixoso participasse no processo de seleção, apesar da candidatura tardia. Trata-se de uma medida excecional que foi claramente a favor do autor da denúncia.

24. No que diz respeito ao argumento de que uma pessoa mencionada nas preocupações de corrupção do queixoso foi colocada em cópia de duas trocas de mensagens de correio eletrónico relacionadas com o processo de seleção, o Provedor de Justiça aceita a explicação do SEAE de que a pessoa em causa não teve acesso ao processo de candidatura do queixoso e não fazia parte do comité de seleção. A primeira mensagem de correio eletrónico dizia respeito à reafetação temporária do autor da denúncia, que acabou por ser aceite pelo período máximo permitido ao abrigo da regulamentação (ver n.o 18, supra). A segunda mensagem de correio eletrónico dizia respeito ao pedido tardio do autor da denúncia, que acabou também por ser aceite (ver n.o 22 supra). Por conseguinte, o Provedor de Justiça não encontra nada que sugira que a pessoa em causa influenciou negativamente o resultado do processo de seleção ou qualquer outra decisão que afete o queixoso.

25. O queixoso não contesta, enquanto tal, a decisão do SEAE de publicitar o seu lugar: estava envolvido na reestruturação da missão e já sabia, desde janeiro de 2018, que a sua descrição de funções iria mudar. O que o queixoso alega é que o SEAE anunciou o lugar dois meses antes do previsto como medida de retaliação pela sua denúncia.

26. No entanto, após ter inspecionado todos os documentos pertinentes relacionados com o convite extraordinário à apresentação de contribuições, a Provedora de Justiça considera que o SEAE não acelerou o procedimento como medida de retaliação. Resulta dos autos que outras circunstâncias, descritas no n.° 18 do presente acórdão, justificaram a decisão do SEAE de antecipar o pedido de contribuições em dois meses. O argumento do SEAE de que o convite era necessário para assegurar a continuidade das atividades é razoável. A jurisprudência da UE afirma que a administração da UE dispõe de uma ampla margem de apreciação na forma como organiza os seus serviços e como afeta os membros do pessoal ^[7].

27. Além disso, os documentos inspecionados mostram que o SEAE teve de seguir uma série de regras rigorosas em matéria de peritos nacionais destacados. Em especial, o SEAE esgotou o período máximo de quatro meses de «reafetação temporária» para o queixoso. Manteve-o, assim, em funções durante o tempo que pôde na sequência da reestruturação e da alteração da descrição das funções. Nada indica que o SEAE tenha procurado contornar ou aplicar incorretamente as regras e os procedimentos aplicáveis no caso em apreço.

28. Com base no que precede, não há nada que sugira que a publicidade da publicação do autor da denúncia, ou o calendário dessa publicidade, tenha sido uma medida de retaliação contra o autor da denúncia.

Conclusões

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com as seguintes conclusões:

Ao responder ao recurso do queixoso na sequência do seu pedido indeferido e ao fornecer explicações razoáveis sobre as razões pelas quais o recurso era inadmissível, o SEAE resolveu este aspeto da reclamação.

Uma vez que o SEAE respondeu ao pedido de proteção dos denunciantes apresentado pelo queixoso e explicou as regras aplicáveis, bem como a sua posição, o Provedor de Justiça não investigará mais aprofundadamente este aspeto processual da queixa.

O Provedor de Justiça não encontra provas de má administração por parte do SEAE na forma como tratou o processo de seleção em questão. Em especial, não existem provas de que o SEAE tenha utilizado o procedimento como medida de retaliação contra o queixoso.

O queixoso e o SEAE serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly Provedora
de Justiça Europeia

Estrasburgo, 19/10/2020

[1] A União Europeia realiza operações no estrangeiro sob a forma de "missões da UE", utilizando instrumentos civis e militares em vários países de três continentes (Europa, África e Ásia), no âmbito da sua Política Comum de Segurança e Defesa.

[2] O Organismo Europeu de Luta Antifraude (OLAF) abriu um inquérito sobre o assunto no final de 2018.

[3] Diretrizes da UE em matéria de denúncia de irregularidades, documento de trabalho da Comissão SEC(2012) 679, de 6 de dezembro de 2012, que estabelece que «os membros do pessoal que comuniquem irregularidades graves de boa-fé não devem, em caso algum, ser objeto de retaliação por denúncia de irregularidades».

[4] Instrução n.o 5-2017 do CivOpsCdr sobre os procedimentos de seleção para as missões civis da PCSD, ponto 12. Este documento não é público.

[5] Em conformidade com a secção 3.7 do Manual de Recursos Humanos da PCSD, que constitui um compêndio de todas as regras em matéria de recursos humanos aplicáveis às missões militares e civis da UE. Este documento não é público.

[6] O Estatuto do Provedor de Justiça Europeu, nomeadamente o artigo 2.o, n.o 8, limita as circunstâncias em que o Provedor de Justiça pode tratar queixas apresentadas por membros do pessoal da UE. O Provedor de Justiça não pode tratar essas queixas enquanto o membro do pessoal não tiver esgotado todos os mecanismos internos de apresentação de queixas disponíveis.

[7] Ver acórdão do Tribunal Geral de 27 de novembro de 2018, Chantal Hebberecht/Serviço Europeu para a Ação Externa, T-315/17, n.o 27.