Antecedentes da denúncia

1. O presente processo diz respeito ao tratamento pela Comissão Europeia de uma queixa por infração contra a Alemanha, relativa a uma alegação de discriminação no emprego em razão da idade e da nacionalidade.

2. O queixoso é um cidadão italiano residente na Alemanha. Segundo ele, a sua mulher, que também é cidadã italiana, foi vítima, na Alemanha, de uma discriminação no emprego em razão da idade e da nacionalidade, uma vez que uma empresa à qual se candidatou não a contratou. Em 2004, o queixoso intentou uma acção nos tribunais alemães em nome da sua mulher. O caso foi tratado pela primeira vez pelo Tribunal do Trabalho de Munique [1], que concluiu que a mulher do queixoso não podia provar que tinha sido discriminada em razão da idade e da nacionalidade. Posteriormente, o autor da denúncia recorreu ao Tribunal do Trabalho do Land da Baviera [2], ao Tribunal Federal do Trabalho alemão [3] e ao Tribunal Constitucional alemão [4], que, no essencial, confirmaram a decisão do Tribunal do Trabalho de Munique.

3. Na sequência do resultado infrutífero dos processos judiciais acima referidos, o queixoso intentou uma acção contra a Alemanha junto do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem em Setembro de 2007. Esse Tribunal indeferiu o seu pedido em 3 de Setembro de 2009.

4. Em 7 de dezembro de 2009, o autor da denúncia apresentou uma denúncia de infração à Comissão. Alegou que as autoridades alemãs não transpuseram corretamente a Diretiva 2000/78/CE [5] (a seguir designada «Diretiva 2000/78») que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional, e que a sua mulher foi vítima de discriminação em razão da idade e da nacionalidade na Alemanha.

5. Em 16 de dezembro de 2009, a Comissão respondeu ao autor da denúncia e declarou que não tencionava intervir no processo.

6. Em 12 de Janeiro de 2010, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça Europeu.

7. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre as seguintes alegações e alegações.

Objeto do inquérito

Alegações

(1) A Comissão i) não registou a denúncia do autor da denúncia de 7 de dezembro de 2009 como uma denúncia por infração e ii) não a tratou em conformidade.

(2) A Comissão não apresentou ao autor da denúncia razões convincentes para justificar a sua não intervenção no seu caso.

Reivindicação

A Comissão deve tratar devidamente a denúncia apresentada pelo autor da denúncia em 7 de Dezembro de 2009.

O inquérito

8. Em 31 de Março de 2010, o Provedor de Justiça solicitou à Comissão que apresentasse um parecer sobre as alegações do queixoso. A Comissão enviou o seu parecer em 1 de Julho de 2010. O queixoso apresentou as suas observações sobre o parecer da Comissão em 16 de Agosto de 2010. Após ter recebido o parecer da Comissão e as observações do queixoso sobre o assunto, o Provedor de Justiça considerou que eram necessários esclarecimentos adicionais. Por conseguinte, solicitou à Comissão que fornecesse mais informações sobre determinados aspetos do processo. A Comissão apresentou a sua resposta em 22 de agosto de 2011. O autor da denúncia apresentou as suas observações sobre a resposta da Comissão em 6 de outubro de 2011.

9. A fim de evitar qualquer mal-entendido, é importante salientar que o âmbito do presente inquérito se limita a avaliar o tratamento dado pela Comissão à queixa por infração do autor da denúncia, tal como identificado nas alegações do autor da denúncia e na alegação referida no ponto 7 supra.

10. O Provedor de Justiça observa que, nas suas observações, o queixoso expressou críticas ao que considera ser um comportamento típico das autoridades judiciárias alemãs. A este respeito, o Provedor de Justiça salienta que, nos termos do artigo 2.o, n.o 1, do seu Estatuto, o seu mandato se limita à investigação de eventuais casos de má administração na atividade das instituições, órgãos e organismos da União Europeia. Daqui resulta que o Provedor de Justiça não está habilitado a tratar quaisquer queixas contra autoridades nacionais, como as autoridades judiciárias alemãs.

11. Nas suas observações sobre o parecer da Comissão e a sua resposta ao pedido de informações complementares do Provedor de Justiça, o queixoso também (i) exprimiu a opinião de que a Alemanha tinha ocultado à Comissão o facto de os seus tribunais não terem intenção de aplicar a Directiva 2000/78 nos seus acórdãos e (ii) discordou do mérito dos acórdãos dos tribunais alemães referidos nas notas de rodapé 1 a 4 supra. A este respeito, afirmou que o Tribunal do Trabalho de Munique, o tribunal de primeira instância no caso do queixoso, cometeu um erro ao indicar a data de nascimento da sua mulher na sentença. Enquanto sua esposa nasceu em 1950, o tribunal indicou 1959 como seu ano de nascimento. A queixosa alegou que este erro foi deliberado e levou à rejeição das suas alegações e reclamações.

12. No que diz respeito às questões mencionadas no número anterior, o Provedor de Justiça deve reiterar que, nos termos do artigo 2.o, n.o 1, do seu Estatuto, o seu mandato se limita à investigação de eventuais casos de má administração na atividade das instituições, órgãos e organismos da União. Salienta igualmente que, nos termos do artigo 1.o, n.o 3, do seu Estatuto, não pode intervir em processos perante os tribunais nem pôr em causa a solidez da decisão de um tribunal. Por conseguinte, o Provedor de Justiça não está habilitado a abordar estas questões na sua decisão.

13. Dada a sua ligação factual, é adequado considerar que a alegação do autor da denúncia abrange ambas as suas alegações.

14. Na sua queixa ao Provedor de Justiça, o queixoso alegou que a Comissão i) não registou a sua queixa de 7 de Dezembro de 2009 como uma queixa por infracção e ii) não a tratou em conformidade. Alegou que a Comissão devia registar a sua queixa e tratá-la em conformidade.

15. No seu parecer, a Comissão explicou que, após a introdução, em setembro de 2009, da base de dados CHAP [6] para o registo de inquéritos e queixas sobre a aplicação do direito da UE, prosseguiu, para o efeito, uma «política de registo como inquérito ou como correspondência de queixa que indica claramente a intenção do autor». A Comissão salientou que a carta do autor da denúncia de 7 de dezembro de 2009 foi registada na base de dados CHAP como uma denúncia, em 15 de dezembro de 2009. A Comissão lamentou que os seus serviços não tivessem cumprido a obrigação de (i) informar o queixoso de que tencionavam propor que não fosse tomada qualquer medida relativamente ao seu caso e (ii) informá-lo de que o seu caso tinha sido encerrado.

16. Nas suas observações, o queixoso considerou que o funcionário alemão da Comissão responsável pela sua queixa «boicotou» a sua queixa.

17. O Provedor de Justiça observa que, na sua Comunicação ao Parlamento Europeu e ao Provedor de Justiça Europeu sobre as relações com o queixoso em matéria de infracções ao direito comunitário [7] (a seguir designada «Comunicação da Comissão»), a Comissão assumiu determinados compromissos no que respeita ao tratamento das queixas por infracção. Em conformidade com o seu ponto 3, «[q]ualquer correspondência suscetível de ser investigada como queixa deve ser registada no registo central de queixas mantido pelo Secretariado-Geral da Comissão».

18. No caso em apreço, a Comissão salientou que registou a denúncia do autor da denúncia de 7 de dezembro de 2009 como uma denúncia por infração em 15 de dezembro de 2009, ou seja, oito dias após a sua receção. O autor da denúncia não contestou esta declaração. Nesta base, o Provedor de Justiça conclui que a Comissão cumpriu a obrigação que lhe incumbe por força do ponto 3 da Comunicação da Comissão. Por conseguinte, não houve má administração em relação à subalínea i) da alegação do autor da denúncia.

19. No que diz respeito ao ponto ii) da alegação do queixoso e ao aspeto correspondente da sua alegação, o Provedor de Justiça observa que, na sua resposta de 16 de dezembro de 2009 à queixa por infração do queixoso, a Comissão se limitou a explicar-lhe sucintamente por que razão não tencionava dar início a um processo por infração contra a Alemanha. A este respeito, o Provedor de Justiça salienta que o ponto 10 da Comunicação da Comissão prevê que «quando um serviço da Comissão tencionar propor que não seja dado seguimento a uma queixa, notificará previamente o queixoso por carta, expondo os motivos pelos quais propõe o encerramento do processo e convidando-o a apresentar as suas observações no prazo de quatro semanas». Além disso, de acordo com o ponto 7 da Comunicação da Comissão, «os serviços da Comissão contactarão os autores da denúncia e informá-los-ão por escrito, após cada decisão da Comissão [...], das medidas tomadas em resposta à sua denúncia». O incumprimento destes compromissos por parte da Comissão no caso em apreço constitui um caso de má administração.

20. No seu parecer, a Comissão reconheceu e lamentou que, no caso em apreço, não tenha cumprido as obrigações acima referidas. O Provedor de Justiça congratula-se com esta declaração. No entanto, o Provedor de Justiça considera que, em circunstâncias como as do caso em apreço, teria constituído uma boa prática administrativa apresentar um pedido de desculpas. No entanto, tal pedido de desculpas não foi estendido.

21. O Provedor de Justiça salienta que, por muito deplorável que tenha sido a omissão da Comissão, não pode partilhar a opinião do queixoso de que a sua queixa foi "boicotada". De qualquer modo, o autor da denúncia não fundamentou os seus pontos de vista a este respeito. No entanto, tal não afeta a conclusão do Provedor de Justiça de que o facto de a Comissão não ter (i) notificado previamente o queixoso da sua intenção de encerrar a sua queixa por infração e (ii) o ter informado do encerramento do processo constituiu má administração.

22. Quando o Provedor de Justiça deteta um caso de má administração, dirige, se for caso disso, uma proposta de solução amigável ou um projeto de recomendação à instituição em causa. No entanto, tendo em conta as suas conclusões sobre o mérito da causa (ver pontos 34 a 40 infra), o Provedor de Justiça considera que não seria útil apresentar uma proposta de solução amigável ou um projeto de recomendação a este respeito. Por conseguinte, o Provedor de Justiça formulará a seguir uma observação crítica.

23. Na sua queixa, o queixoso alegou que a Comissão não lhe forneceu razões convincentes para justificar por que razão não interveio no seu caso, ou seja, por que razão não deu início a um processo por infração contra a Alemanha. Alegou que a Comissão devia apresentar razões convincentes para justificar a sua posição.

24. Na sua carta de 16 de dezembro de 2009, a Comissão forneceu ao queixoso um breve resumo da Diretiva 2000/78, a saber, do seu objetivo e âmbito de aplicação, e em que casos podem ser previstas exceções à proibição da discriminação em razão da idade. Em seguida, a Comissão declarou que a legislação que transpôs a Directiva 2000/78 na Alemanha, a saber, a Allgemeines Gleichbehandlungsgesetz (a seguir «AGG»), está em conformidade com a directiva no que diz respeito às disposições relativas à discriminação em razão da idade.

25. A Comissão mencionou igualmente o seu papel de guardiã dos Tratados, no exercício do qual acompanha de perto "a aplicação do direito comunitário a nível nacional e toma as medidas necessárias, tal como previsto no Tratado CE, em caso de violação do direito comunitário por parte dos Estados-Membros". A Comissão salientou que não pode intervir em questões de interpretação e aplicação do direito nacional, que são da competência exclusiva do Estado-Membro em causa. Por conseguinte, a Comissão concluiu que cabe, em princípio, aos particulares intentar ações judiciais ao abrigo do direito nacional e contestar eventuais violações do direito da União perante os tribunais nacionais.

26. No seu parecer, a Comissão reiterou, no essencial, a posição exposta na sua carta ao autor da denúncia e acrescentou que o meio mais adequado para um particular obter uma decisão sobre a aplicação do direito da União a um conjunto específico de factos é através dos tribunais nacionais.

27. Nas suas observações sobre o parecer da Comissão, o queixoso manteve, no essencial, a sua queixa e reiterou a sua opinião de que a discriminação sofrida pela sua mulher era a consequência da não transposição atempada da Directiva 2000/78 pelas autoridades alemãs. De acordo com o autor da denúncia, a Comissão também não apresentou i) razões convincentes para a sua decisão de não dar início a um processo por infração contra a Alemanha e ii) não explicou por que razão concedeu um período adicional de três anos às autoridades alemãs para aplicar as disposições da referida diretiva [8].

28. Posteriormente, o Provedor de Justiça enviou um pedido de informações à Comissão, convidando-a a apresentar as suas observações sobre o argumento do queixoso de que a sua mulher sofreu um prejuízo devido ao facto de a Alemanha ter transposto a Diretiva 2000/78 após o termo do prazo para o fazer.

29. Na sua réplica, a Comissão explicou que, no que diz respeito à proteção contra a discriminação em razão da idade, o artigo 18.° da Diretiva 2000/78 permitia aos Estados-Membros utilizar um período adicional de três anos para transpor a diretiva. A Alemanha informou a Comissão de que pretendia fazer uso desta opção. No que diz respeito à transposição da Diretiva 2000/78, a Comissão salientou ainda que deu início a um processo por infração contra a Alemanha em 2004. O processo dizia respeito à não transposição correta das disposições da diretiva relativas à deficiência, à religião e à orientação sexual. Este processo por infração deu origem a um acórdão do Tribunal de Justiça da União Europeia [9], proferido em 23 de fevereiro de 2006, no qual o Tribunal confirmou que a Alemanha não tinha transposto corretamente para o direito nacional as disposições da diretiva relativas aos motivos de discriminação acima referidos. Além disso, a este respeito, foi iniciado outro processo por infração contra a Alemanha em 2007. O processo foi encerrado em 2010, após a Alemanha ter prestado determinados esclarecimentos à Comissão. No entanto, a Comissão sublinhou que as disposições relativas à discriminação em razão da idade não faziam parte dos dois processos por infração.

30. Tendo em conta as explicações acima expostas, a Comissão concluiu que tinha cumprido a sua obrigação de controlar e assegurar a correta aplicação da Diretiva 2000/78 pela Alemanha. Além disso, informou correctamente o queixoso de que não tinha sido aberto qualquer processo por infracção contra a Alemanha no que diz respeito à discriminação em razão da idade.

31. No que diz respeito ao argumento do queixoso de que a sua mulher sofreu um prejuízo devido ao facto de a Directiva 2000/78 ter sido transposta tardiamente, a Comissão salientou que o acórdão do Tribunal Federal do Trabalho alemão [10] no processo do queixoso foi proferido quando a AGG já estava em vigor. Em contrapartida, os dois primeiros acórdãos foram proferidos antes da transposição da Diretiva 2000/78, mas o tribunal de segunda instância [11] apreciou o processo como se as regras em matéria de ónus da prova previstas na Diretiva 2000/78 já fossem aplicáveis. No entanto, todos os tribunais chegaram à conclusão de que a mulher do queixoso não tinha provado factos que permitissem deduzir a existência de uma discriminação.

32. A Comissão concluiu que não estava em condições de prestar aconselhamento jurídico à mulher do queixoso sobre as medidas jurídicas que poderia tomar. Ao abrigo do direito da União, não existiam outras vias de recurso para além do direito de apresentar queixa à Comissão, e o queixoso já tinha exercido esse direito. Por conseguinte, a Comissão sugeriu que a mulher do queixoso procurasse aconselhamento jurídico ou escolhesse outras opções que pudessem estar disponíveis ao abrigo da legislação nacional.

33. Nas suas observações, o queixoso afirmou, no essencial, que a Comissão não esclareceu as razões específicas pelas quais deu início a um segundo processo por infração contra a Alemanha por «violação parcial» da Diretiva 2000/78. Alegou igualmente que a Comissão deveria ter dado início a um processo por infração relativamente a toda a diretiva, e não apenas relativamente a algumas partes da mesma (a saber, as partes relativas à discriminação em razão de deficiência, religião e orientação sexual, tal como referido no n.o 29, supra). Segundo o peticionário, se uma parte de uma diretiva não for transposta corretamente ou em tempo útil, deve considerar-se que o Estado-Membro em causa viola «totalmente» essa diretiva e não apenas «parcialmente» essa diretiva.

34. O Provedor de Justiça salienta que as queixas apresentadas pelos cidadãos constituem um meio essencial para informar a Comissão de eventuais violações do direito da UE. Permitem à Comissão desempenhar eficazmente o seu papel de guardiã dos Tratados.

35. No entanto, resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça da União Europeia que a Comissão dispõe de uma ampla margem de apreciação na apreciação das queixas apresentadas pelos cidadãos e não é obrigada a instaurar processos por infração em todos os casos em que um Estado-Membro tenha violado o direito da UE. Por conseguinte, os cidadãos não têm o direito de exigir que a Comissão adote uma posição específica no que diz respeito ao mérito das suas queixas por infração [12].

36. O facto de a Comissão dispor de um amplo poder de apreciação não significa claramente que, no tratamento das denúncias de infração, esteja isenta de restrições decorrentes dos direitos fundamentais e dos princípios da boa administração. A este respeito, é particularmente relevante o artigo 41.o da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia, que prevê o direito a uma boa administração. Decorre da redação do artigo 41.o, n.o 2, alínea c), da Carta que este direito inclui «a obrigação de a administração fundamentar as suas decisões». Este dever está igualmente consagrado no artigo 18.o do Código Europeu de Boa Conduta Administrativa [13].

37. O Provedor de Justiça considera que, na sua resposta de 16 de dezembro de 2009 à queixa por infração apresentada pelo queixoso e no seu parecer de 1 de julho de 2010 sobre a presente queixa, a Comissão não apresentou razões suficientes para decidir não dar seguimento à queixa por infração apresentada pelo queixoso.

38. No entanto, na sua resposta ao pedido de informações complementares do Provedor de Justiça, a Comissão apresentou uma explicação clara e razoável a este respeito. Em primeiro lugar, rejeitou o argumento do autor da denúncia de que a Alemanha não tinha transposto atempadamente as disposições da Diretiva 2000/78 relativas à discriminação em razão da idade, referindo-se à opção de prorrogar o prazo de transposição previsto no artigo 18.o da referida diretiva, que a Alemanha utilizou. A Comissão alegou que, uma vez que a Alemanha tinha transposto corretamente as disposições da diretiva relativas à discriminação em razão da idade, não era necessário dar início a um processo por infração a este respeito. Analisou também exaustivamente os factos do caso do queixoso e prestou aconselhamento. Neste contexto, o argumento da Comissão segundo o qual o órgão jurisdicional alemão de segunda instância apreciou o caso como se as regras relativas ao ónus da prova contidas na Diretiva 2000/78 já fossem aplicáveis reveste-se de especial importância. O queixoso não contestou a declaração da Comissão.

39. Nas suas observações sobre a resposta da Comissão ao pedido de informações complementares, o queixoso alegou, no essencial, que a Comissão deveria ter dado início a um processo por infração relativamente a toda a Diretiva 2000/78 e não apenas às disposições relativas à discriminação em razão de deficiência, religião e orientação sexual. O autor da denúncia parece presumir que, quando algumas disposições de uma diretiva não são transpostas corretamente ou em tempo útil, tal dá origem a uma violação de toda a diretiva.

40. No entanto, o argumento do queixoso não convence o Provedor de Justiça. Como referido no n.° 35, supra, no exercício do seu papel de guardiã dos Tratados, a Comissão dispõe de uma ampla margem de apreciação na apreciação das queixas apresentadas pelos cidadãos. Além disso, afigura-se razoável que a Comissão dê início a um processo por infração relativamente a essas disposições específicas do direito da União que, em seu entender, um Estado-Membro não aplicou corretamente. Nesta base, o Provedor de Justiça conclui que não existem motivos para novos inquéritos sobre a segunda alegação do queixoso e o aspeto correspondente da sua alegação.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

A. Observações preliminares

B. Alegação de que a Comissão não registou a queixa do autor da denúncia como uma queixa por infração e não a tratou em conformidade com a mesma e com o aspeto correspondente da queixa

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

Avaliação do Provedor de Justiça

C. Alegação de que a Comissão não forneceu ao autor da denúncia razões convincentes para justificar o facto de não ter intervindo no seu caso e no aspeto correspondente da alegação

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

Avaliação do Provedor de Justiça

D. Conclusões

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte observação crítica e conclusões:

Na sua Comunicação ao Parlamento Europeu e ao Provedor de Justiça Europeu sobre as relações com o queixoso em matéria de infracções ao direito comunitário, a Comissão comprometeu-se a (i) notificar previamente a sua intenção de encerrar as queixas por infracção e (ii) informar a pessoa em causa do arquivamento do processo. No caso em apreço, a Comissão não cumpriu estas obrigações. Trata-se de má administração.

Não houve má administração no que diz respeito à alegada falta de registo da queixa por infração apresentada pelo autor da denúncia.

Quanto ao resto da acusação, não há que prosseguir o inquérito.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Feito em Estrasburgo, em 14 de dezembro de 2012

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[1] Acórdão do Arbeitsgericht München de 2 de Março de 2006.

[2] Acórdão do Landesarbeitsgericht München de 19 de Outubro de 2006.

[3] Acórdão do Bundesarbeitsgericht de 29 de Março de 2007.

[4] Acórdão do Bundesverfassungsgericht de 4 de Junho de 2007.

[5] Diretiva 2000/78/CE do Conselho, de 27 de novembro de 2000, que estabelece um quadro geral de igualdade de tratamento no emprego e na atividade profissional (JO 2000, L 303, p. 16).

[6] O CHAP é um sistema gerido pelo Secretariado-Geral da Comissão. Permite que as queixas e os pedidos de informação sejam registados num registo central.

[7] JO 2002, C 244, p. 5. Esta comunicação foi substituída por uma nova em 2012. No entanto, as alterações introduzidas não afetam o caso em apreço.

[8] A este respeito, o autor da denúncia considerou que a Alemanha tinha transposto a Diretiva 2000/78 demasiado tarde, ou seja, apenas através de uma lei adotada em 18 de agosto de 2006. Na sua opinião, o prazo para a transposição das disposições relativas à protecção contra a discriminação em matéria de emprego terminou em 2 de Dezembro de 2003.

[9] Processo C-43/05, Comissão/Alemanha, Coletânea 2006, p. I-33.

[10] Ver nota de rodapé 3.

[11] Ver nota de rodapé 2.

[12] Processo T-571/93, Lefebvre frères et soeurs e outros/Comissão, Coletânea 1995, p. II-2379, n.o 60.

[13] "1. Qualquer decisão da instituição que possa prejudicar os direitos ou interesses de uma pessoa singular deve ser fundamentada, indicando claramente os factos pertinentes e a base jurídica da decisão.»