Antecedentes da denúncia

1. Em julho de 2012, a autora da denúncia, a Amnistia Internacional, contactou a Comissão Europeia para chamar a atenção para o que considerava ser uma violação do direito da UE por parte da Itália [1]. ^A autora da denúncia alegou que as autoridades italianas estavam a discriminar os ciganos em termos de acesso à habitação social e de condições de habitação. O autor da denúncia alegou que tal poderia constituir uma violação da Diretiva Igualdade Racial ^[2]. Entre os problemas identificados nos relatórios das organizações da sociedade civil (OSC) figurava a segregação dos ciganos em campos em locais remotos, com más condições de vida e instalações insuficientes; discriminação contra as famílias ciganas no que diz respeito ao acesso à habitação social; e despejos forçados repetitivos.

2. A Comissão respondeu que estava a examinar a carta do autor da denúncia, bem como os relatórios de outras organizações sobre a mesma questão. Em setembro de 2012, a Comissão deu início a um procedimento de iniciativa própria «EU Pilot»^[3] nesta matéria.

3. No decurso de 2012 e 2013, a Comissão esteve em contacto com as autoridades italianas para obter informações. Em 2014, a Comissão organizou uma missão no terreno a Itália e debateu a situação com o «ponto de contacto nacional para os ciganos»^[4]. A Comissão manteve mais contactos com as autoridades italianas em 2015 e 2016.

4. Em 2016, o autor da denúncia, juntamente com outras organizações da sociedade civil, convidou a Comissão a dar início a um procedimento formal de infração contra a Itália. Embora a Comissão tenha entretanto criado um processo formal por infração para o processo ^[5], respondeu que estava a refletir sobre as medidas de acompanhamento adequadas. A Comissão acrescentou que a complexidade jurídica e factual do processo exigia uma análise aprofundada.

5. Em 2017, o autor da denúncia escreveu à Comissão para solicitar informações sobre o ponto da situação, considerando os atrasos injustificados. A Comissão respondeu que ainda estava a avaliar a possibilidade de dar início a um procedimento formal de infração.

6. Em fevereiro de 2018, insatisfeito com o atraso, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça. Alegou que a Comissão não tinha apresentado razões específicas e válidas para o atraso. Na sua opinião, tendo em conta as violações graves, sistémicas e contínuas dos direitos fundamentais contra a comunidade cigana, a Comissão deve dar início a um processo formal por infração contra a Itália sem mais demora.

O inquérito

7. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre o atraso da Comissão no tratamento deste processo por infração.

8. No decurso do inquérito, a equipa de inquérito do Provedor de Justiça inspecionou o processo da Comissão sobre o caso. O Provedor de Justiça recebeu igualmente a resposta da Comissão sobre esta queixa e as observações subsequentes do queixoso.

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

9. No contexto da reunião de inspeção e na sua resposta ao Provedor de Justiça, a Comissão argumentou que o caso era provavelmente um dos processos por infração mais complexos que já tinha tratado. Havia uma série de razões para isso:

- Inicialmente, não havia informações suficientes disponíveis sobre a situação para que a Comissão apresentasse um caso concreto ^[6].

- A habitação para ciganos é regulamentada a nível regional (e não nacional) em Itália, o que tornou mais complicado e moroso para a Comissão realizar uma análise pormenorizada da questão.

- A lei italiana aplicável (Decreto Nómada)^[7] foi revogada em maio de 2013, mas a revogação não resolveu o problema. Tal foi ainda confirmado pelas missões no terreno da Comissão a Itália, que lhe permitiram obter informações mais pormenorizadas sobre os aspetos práticos da situação. A Comissão salientou que poderia ter encerrado o procedimento EU Pilot após o decreto nómada ter sido declarado ilegal, mas optou por acompanhar de perto a situação.

Não existe jurisprudência da União nesta matéria.

- A questão diz respeito a um «alvo móvel num contexto muito fragmentado». A situação estava em constante evolução, com campos que acomodavam os ciganos a fecharem-se e a abrirem-se, e as autoridades urbanas e regionais a alterarem as suas políticas. Por conseguinte, era necessária uma recolha regular de informações atualizadas.

10. A Comissão declarou ainda que tinha iniciado a sua investigação sobre a questão antes de ter sido contactada pelo autor da denúncia. Como tal, a Amnistia Internacional não tinha o estatuto formal de queixoso no âmbito do procedimento EU Pilot. No entanto, a Comissão manteve-a regularmente informada da evolução do processo.

11. Em resposta a um pedido do Provedor de Justiça de um calendário pormenorizado para a tomada de medidas neste caso, a Comissão esclareceu que tencionava recolher informações atualizadas sobre a situação nas diferentes regiões de Itália:

i) reunir-se com o Alto-Comissário das Nações Unidas para os Direitos Humanos (ACDH) e com a equipa de inclusão dos ciganos do Comité Económico e Social Europeu;

ii) analisar o conteúdo da resposta que recebeu do Serviço Nacional de Luta contra a Discriminação Racial italiano (UNAR);

iii) debater a questão com a representação da Comissão em Roma;

iv) contactar os seus parceiros no terreno, uma rede de peritos jurídicos e as autoridades italianas; e

v) realização potencial de uma nova missão de averiguação em Itália.

12. A Comissão afirmou que, com base nas informações recolhidas, decidiria se iniciaria um procedimento formal de infração, encerraria o processo ou continuaria a acompanhar a situação.

13. Nas suas observações, o autor da denúncia alegou que a Itália continuava a violar a Diretiva Igualdade Racial, apesar do diálogo entre a Comissão e as autoridades italianas. Na sua opinião, as autoridades italianas continuaram a privar sistematicamente os ciganos de condições de habitação adequadas por motivos discriminatórios ^[8]. Na opinião do autor da denúncia, a urgência da situação exigia uma ação rápida e eficaz por parte da Comissão para assegurar a aplicação plena e correta da Diretiva Igualdade Racial.

14. O autor da denúncia observou que, de acordo com as orientações da Comissão ^[9], esta deveria decidir dar início a um processo por infração ou encerrar um inquérito no prazo de um ano. Na opinião do autor da denúncia, não era razoável que a Comissão tivesse demorado quase seis anos neste caso. Observou que o caso era particularmente grave, uma vez que dizia respeito a violações sistémicas e contínuas dos direitos fundamentais por parte de um Estado-Membro da UE.

15. O autor da denúncia contestou igualmente o argumento da Comissão sobre a complexidade da situação. Alegou que as ONG com recursos limitados conseguiram manter uma visão geral da situação ao longo dos anos. Argumentou que o facto de as autoridades italianas não fornecerem informações suficientes deveria constituir uma razão para iniciar um processo por infração, e não um obstáculo.

16. Por último, o autor da denúncia congratulou-se com o plano da Comissão de recolher mais informações atualizadas, mas argumentou que era necessária uma ação rápida. Neste contexto, salientou que, em julho de 2019, o Comité Europeu dos Direitos Sociais, um organismo do Conselho da Europa, solicitou à Itália que tomasse medidas imediatas para garantir os direitos de habitação dos ciganos, com vista a eliminar o risco de danos graves e irreparáveis para as pessoas despejadas ^[10]. Isto demonstra que a situação em Itália não melhorou.

Avaliação do Provedor de Justiça

17. Cabe à Comissão, enquanto guardiã dos Tratados, assegurar o respeito do direito da UE na União. O procedimento de infração é um mecanismo para assegurar que os Estados-Membros cumprem o direito da UE. A Comissão dá início a um processo por infração, quer em resposta a uma denúncia, quer por sua própria iniciativa.

18. As queixas são importantes para a Comissão, uma vez que a ajudam a detetar eventuais deficiências na aplicação do direito da UE pelos Estados-Membros. Mesmo que, neste caso, a Comissão tenha começado a investigar o assunto antes de o autor da denúncia o ter contactado, o autor da denúncia tem sido claramente de grande ajuda para a Comissão em termos de prestação de informações ^[11]. O facto de a recolha de informações se ter revelado difícil neste caso significa que o queixoso e outras organizações da sociedade civil desempenharam um papel particularmente importante.

19. O papel do Provedor de Justiça neste domínio estende-se ao tratamento administrativo e processual dos processos por infração pela Comissão, nomeadamente no que diz respeito aos prazos e às razões apresentadas para eventuais atrasos. De um modo geral, o Provedor de Justiça só constatará má administração neste contexto se o tempo que a Comissão demorou a tratar do assunto tiver sido desnecessariamente alargado em resultado de negligência por parte da Comissão ou de adiamentos infundados. ^[12]

20. A Comissão alegou, no essencial, que se justificava levar seis (agora sete) anos para tratar o caso, uma vez que é particularmente complexo, tanto do ponto de vista jurídico como factual.

21. O Provedor de Justiça reconhece a complexidade deste caso e os esforços da Comissão para obter os elementos de prova necessários para determinar se o direito da UE está a ser violado. Manteve contactos regulares com as autoridades italianas e acompanhou a situação dos ciganos no terreno, dando seguimento a vários desenvolvimentos em Itália e atuando com base nas informações recebidas das partes interessadas e das organizações da sociedade civil pertinentes. O Provedor de Justiça congratula-se igualmente com o facto de, em vez de encerrar o processo quando a legislação italiana pertinente foi anulada, a Comissão ter optado por prosseguir a sua investigação.

22. Tendo inspecionado o processo muito importante da Comissão neste caso, o Provedor de Justiça não identificou negligência nem adiamentos infundados. Em vez de dar início a um procedimento formal de infração ou encerrar o processo ^[13], a Comissão optou por prosseguir a sua investigação continuando a acompanhar a situação (ver ponto 12 supra). Não compete ao Provedor de Justiça adivinhar a Comissão ao decidir proceder dessa forma. O autor da denúncia, por seu lado, congratula-se com o plano da Comissão de recolher mais informações atualizadas, argumentando que é necessária uma ação rápida.

23. O que importa, em última análise, é que a linha de ação escolhida pela Comissão seja a mais eficaz para garantir o respeito do direito da União. O facto de este caso dizer respeito a uma possível violação grave dos direitos fundamentais de uma minoria étnica num Estado-Membro da UE torna particularmente importante que a Comissão tome medidas e seja vista a tomar medidas. Os sete anos em que a Comissão esteve ativa no caso correspondem a toda a primeira infância de alguém que possa encontrar-se no tipo de situação descrita pelo autor da denúncia, resultando efetivamente em «danos irreparáveis», tal como acima descrito. A alegação do autor da denúncia de que a situação em Itália não melhorou constitui, por conseguinte, um verdadeiro motivo de preocupação.

24. Nesta base, embora a Provedora de Justiça não tenha detetado má administração em termos de tratamento administrativo e processual do caso, insta a Comissão, com caráter de urgência, a procurar finalizar a sua recolha de informações e a considerar todas as opções à sua disposição. Para o efeito, a Provedora de Justiça solicita à Comissão que a informe, no prazo de três meses, de quaisquer novas medidas que tenha tomado relativamente ao processo por infração.

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Embora a Provedora de Justiça não tenha detetado má administração neste caso, solicita à Comissão que a informe, no prazo de três meses a contar da data da presente decisão, de quaisquer novas medidas tomadas relativamente ao processo por infração.

O autor da denúncia e a Comissão Europeia serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 13/09/2019

[1] A Comissão não registou este contacto como uma queixa oficial por infração.

[2] Diretiva 2000/43/CE do Conselho, de 29 de junho de 2000, que aplica o princípio da igualdade de tratamento entre as pessoas, sem distinção de origem racial ou étnica: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A32000L0043. Em especial, o autor da denúncia remeteu para o artigo 2.o, que define o conceito de discriminação, e para o artigo 3.o, n.o 1, alínea h), relativo ao acesso e fornecimento de bens e serviços acessíveis ao público, incluindo a habitação.

[3] «EU Pilot» é um diálogo informal entre a Comissão e o Estado-Membro em causa, que pode ter lugar antes do início de um procedimento formal de infração. Para mais informações sobre o EU Pilot, consultar: http://ec.europa.eu/internal_market/scoreboard/performance_by_governance_tool/eu_pilot/index_en.htm

[4] No contexto do quadro da UE para as estratégias nacionais de integração dos ciganos, cada Estado-Membro da UE deve elaborar uma estratégia nacional de integração e designar um «ponto de contacto nacional para os ciganos» responsável pela estratégia: https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/combatting-discrimination/roma-and-eu/roma-integration-eu-countries_pt. Em Itália, este ponto de contacto é o serviço nacional de luta contra a discriminação racial: https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/combatting-discrimination/roma-and-eu/roma-integration-eu-country/roma-integration-italy_pt.

[5] Insatisfeita com o seu diálogo com as autoridades italianas no âmbito do EU Pilot, a Comissão tinha transferido o processo para a sua base de dados de infrações. Foi atribuído ao processo o número de referência NIF 2016/2001.

[6] De acordo com a jurisprudência da UE, a Comissão tem de reunir elementos de prova para demonstrar que um Estado-Membro não está a cumprir as obrigações que lhe incumbem por força do direito da UE.

[7] O decreto nómada, que previa expulsões dos campos de ciganos, foi declarado ilegal pelo Tribunal de Cassação italiano.

[8] Em apoio do seu argumento, o autor da denúncia remeteu para 24 documentos disponíveis no seu sítio Web.

[9] Ponto 8 do anexo da Comunicação 2017/C 18/02 da Comissão «Direito da UE: Melhores resultados através de uma melhor aplicação».

[10] Amnistia Internacional: Itália: O Comité do Conselho da Europa toma medidas importantes para proteger os ciganos dos despejos forçados, disponível em: https://www.amnesty.org/en/latest/news/2019/07/italy-council-of-europe-committee-takes-important-steps-to-protect-roma-from-forced-evictions/

Decisão do Comité Europeu dos Direitos Sociais sobre a admissibilidade e as medidas imediatas relativamente à queixa 178/2019 Amnistia Internacional contra Itália, 4 de julho de 2019, disponível em: http://hudoc.esc.coe.int/eng?i=cc-178-2019-dadmissandimmed-en

[11] No seu inquérito de iniciativa própria OI/5/2016/AB, a Provedora de Justiça congratulou-se com o facto de a Comissão atribuir o estatuto de queixoso a pessoas ou organizações que apresentam uma queixa sobre um caso que a Comissão já está a investigar. A Comissão acrescentou que são aplicáveis as disposições administrativas relativas às relações com os autores das denúncias, constantes do anexo da sua comunicação sobre a matéria. Ver ponto 24 da Decisão do Provedor de Justiça no documento OI/5/2016/AB, disponível em: https://www.ombudsman.europa.eu/en/decision/en/83646

[12] Ver, por exemplo, casos: 706/2007/BEH, 230/2011/EIS, 731/2012/JN e 425/2017/ANA.

[13] Ver nota de rodapé n.o 9 supra para a referência à Comunicação da Comissão sobre a forma como trata as queixas por infração.