Antecedentes da denúncia

1. A queixa diz respeito a um litígio que surgiu no âmbito de um projeto financiado pela Comissão Europeia. O queixoso é uma ONG belga que presta assistência aos refugiados. Obteve uma subvenção da Comissão Europeia para o projeto «VALEPRO [1]». A subvenção foi disponibilizada no âmbito do convite à apresentação de propostas para as «Ações preparatórias B7-667 - Cooperação com países terceiros no domínio da migração», lançado em 2003 pela então Direção-Geral da Justiça e dos Assuntos Internos (DG JAI) da Comissão.

2. A convenção de subvenção foi assinada em 28 de Maio de 2004. Consistiu em cinco partes: 1) as Condições Especiais [2], 2) as Condições Gerais, 3) o Anexo I (Descrição da acção), 4) o Anexo II (Orçamento Previsional da Acção) e 5) o Anexo III (Relatórios de execução técnica e demonstrações financeiras a apresentar). O queixoso era responsável por projectos realizados na República Democrática do Congo (RDC), enquanto a Solidarité-Eau (PS-Eau), outra ONG, era responsável por projectos a criar no Benim, nos Camarões, na Guiné-Conacri e no Togo. O autor da denúncia e a PS-Eau celebraram acordos de parceria com seis parceiros locais nestes países para prestar apoio local e acompanhar a execução dos empreendimentos [3]. O autor da denúncia tinha dois parceiros locais na RDC, um dos quais era a Cedita-Entreprendre («Cedita»), uma empresa com sede em Kinshasa. Cedita foi responsável pela seleção, assistência, acompanhamento e avaliação de projetos na área mais vasta de Kinshasa.

3. Os acordos de parceria previam transferências de montantes específicos para a PS-Eau e para os parceiros locais. O acordo de parceria entre o autor da denúncia e a PS-Eau previa uma autorização de transferência de 215 285,25 EUR. O acordo de parceria entre o autor da denúncia e a Cedita previa um compromisso de transferência de, no máximo, 54 000 euros. Os acordos de parceria entre a PS-Eau e os quatro parceiros locais previam uma autorização de transferência de 3 500 EUR (mais um montante fixo de 2 000 EUR), juntamente com uma contribuição no montante de 3 500 EUR por parte do próprio parceiro.

4. Por correio electrónico de 16 de Setembro de 2004, o queixoso enviou um documento intitulado "Pièces justificatifs dans le cadre du programme 'VALEPRO' concernant la subvention par activité" a dois funcionários da Comissão, a saber, a pessoa de contacto da Comissão e o seu colega. O autor da denúncia declarou que tencionava utilizar este documento como orientação para a apresentação de documentos comprovativos de algumas despesas no âmbito do projeto, mais especificamente as despesas relativas aos projetos individuais iniciados por migrantes (rubrica D do orçamento previsional: "Consumíveis e fornecimentos"[4]). O queixoso solicitou à Comissão que analisasse a sua proposta e desse o seu parecer. Indicou que era importante para os seus parceiros saber se os documentos pertinentes seriam suficientes para a apresentação final das despesas. Na sua resposta do mesmo dia, o colega da pessoa de contacto da Comissão respondeu o seguinte: "Isto parece-me bem. Por razões de clareza, solicito que o nome do projeto seja igualmente mencionado como referência em cada documento de apoio...".

5. Por carta de 28 de Setembro de 2004, o autor da denúncia enviou novamente à Comissão o documento acima referido. Na sua carta, solicitou explicitamente à Comissão a aprovação deste método de trabalho. Por correio electrónico de 7 de Outubro de 2004, a Comissão, através da sua pessoa de contacto, declarou: "Assim, e uma vez que tomou em consideração a observação formulada na altura pelo meu colega ..., dou-lhe o nosso acordo...".

6. Em 1 de Dezembro de 2005, o autor da denúncia apresentou à Comissão o seu relatório financeiro final e as suas declarações de custos. Estas tinham sido auditadas por um auditor externo independente nomeado pelo autor da denúncia. O auditor externo não identificou quaisquer despesas inelegíveis. Das despesas totais de 714 326 EUR declaradas pelo autor da denúncia, a Comissão aceitou 708 863 EUR como despesas elegíveis (rejeitando menos de 1 %). Por conseguinte, a Comissão pagou um montante de 470 047,01 EUR, ou seja, 66,31 % das despesas elegíveis.

7. Por carta de 20 de Novembro de 2007, a Comissão informou o queixoso de que o seu projecto tinha sido seleccionado para uma auditoria ex post no âmbito do programa anual de auditoria de 2007 da DG JAI. Em 11 e 12 de Dezembro de 2007, dois auditores efectuaram uma auditoria no local. Os auditores comunicaram as suas conclusões preliminares ao queixoso durante os trabalhos de campo e na reunião de encerramento. A principal constatação foi a de que existiam documentos comprovativos insuficientes ou inadequados para um montante significativo das despesas declaradas. Estas deficiências diziam respeito, em especial, aos custos incorridos pelos parceiros locais na RDC: não estavam disponíveis documentos comprovativos relativos a estes parceiros locais. De acordo com os auditores, embora a prova da transferência de fundos (através da Western Union, por exemplo) do autor da denúncia para os parceiros locais estivesse geralmente disponível, a transferência de fundos para estes parceiros não constituía, por si só, prova suficiente das despesas dos parceiros locais e, por conseguinte, não permitia aos auditores verificar a elegibilidade das despesas declaradas. O autor da denúncia discordou veementemente das conclusões preliminares dos auditores. Ao fazê-lo, remeteu para a mensagem de correio eletrónico da Comissão de 7 de outubro de 2004, através da qual, segundo o autor da denúncia, a Comissão lhe deu a sua aprovação para o método de trabalho do autor da denúncia.

8. Por carta de 3 de Setembro de 2008, a Comissão enviou uma cópia do projecto de relatório de auditoria ao autor da denúncia e convidou-o a reagir no prazo de 15 dias úteis. Entre outros aspetos, os auditores concluíram que uma parte significativa dos custos declarados nas rubricas «Consumidores e fornecimentos»,«Conferências e seminários» e «Outros custos diretos» não se justificava por documentos comprovativos suficientes. De acordo com os auditores, embora estivessem disponíveis provas de pagamento pelo autor da denúncia (transferências da União Ocidental, transferências Moneytrans ou transferências locais), bem como recibos de caixa, cartas, relatórios de visitas de acompanhamento, mensagens de correio eletrónico ou notas internas, não existiam documentos comprovativos (tais como faturas ou recibos) das despesas financiadas por estas transferências de fundos. Por conseguinte, os auditores não puderam verificar se as despesas foram efetivamente efetuadas e se eram efetivamente elegíveis. Observaram igualmente que alguns dos documentos apresentados não eram fiáveis.

9. Os auditores concluíram ainda que a maioria das transferências para a Cedita foi efetuada através de uma organização intermediária, a Solidarité Socialiste, em Kinshasa, e que não foram apresentadas provas das transferências da Solidarité Socialiste para os parceiros locais na RDC. O relatório continha uma panorâmica pormenorizada das despesas inelegíveis. Os auditores concluíram que eram elegíveis despesas no montante de 453 510,95 EUR, mas que um montante de 260 815,23 EUR não era elegível. A subvenção da Comissão, que cobriu 66,31 % das despesas elegíveis, ascendeu assim a 300 723,11 EUR. Dado que a Comissão já tinha pago 470 047,01 EUR (através de pagamentos de pré-financiamento de 264 780,34 EUR e 185 346,24 EUR, e de um pagamento de saldo de 19 920,43 EUR), o projeto de relatório de auditoria sugeriu que o montante de 169 323,90 EUR fosse recuperado junto do autor da denúncia.

10. Por carta de 16 de Setembro de 2008, o autor da denúncia informou a Comissão de que discordava das conclusões do projecto de relatório de auditoria. O autor da denúncia alegou que o contexto difícil da região da RDC onde trabalhava não tinha sido suficientemente tido em conta pelos auditores. Referiu-se ao «acordo explícito» alcançado em Outubro de 2004 com a Comissão sobre o procedimento de comunicação das despesas e declarou que os auditores não tinham tido em conta este acordo. O queixoso insistiu na impossibilidade de tratar os procedimentos administrativos e financeiros num país como a RDC da mesma forma que os procedimentos correspondentes na Bélgica. Por conseguinte, solicitou à Comissão que aceitasse debater o assunto numa reunião. O queixoso solicitou igualmente o adiamento do prazo para a apresentação de observações sobre o projecto de relatório de auditoria para 15 de Outubro de 2008. Numa mensagem de correio electrónico de 25 de Setembro de 2008, a Comissão assinalou que não considerava necessária uma reunião, mas que concordava com o adiamento do prazo.

11. Por carta de 15 de Outubro de 2008, o queixoso reagiu às conclusões do projecto de relatório de auditoria. Apresentou uma série de esclarecimentos relativos às despesas, bem como cópias de documentos comprovativos adicionais. As observações do autor da denúncia diziam respeito, nomeadamente: i) a rejeição dos custos incorridos pelos empresários locais na RDC (na rubrica D: "Consumíveis e Fornecimentos" do Orçamento Previsional); e ii) a rejeição de 50 800 EUR dos custos do seu parceiro local Cedita (no âmbito da rubrica G: «outros custos diretos»). O autor da denúncia salientou que a questão da falta de prova dos custos incorridos na RDC não estava resolvida. No entanto, alegou que tinha seguido o acordo alcançado com a unidade operacional da Comissão em Outubro de 2004. No que diz respeito aos custos da Cedita, alegou que, devido à falência do Banque de Commerce et de Développement (BCD) congolês, tinham sido transferidos fundos do autor da denúncia para a Cedita através da organização belga de desenvolvimento «Solidariedade Socialista». O autor da denúncia manifestou a esperança de que os auditores reconsiderassem a sua posição, tendo em conta o impacto da correção financeira proposta no autor da denúncia.

12. Em 11 de Dezembro de 2008, a Comissão enviou uma cópia do relatório final de auditoria ao autor da denúncia. Neste relatório, os auditores reiteraram as conclusões gerais relativas à falta de documentos comprovativos. No entanto, com base nos documentos adicionais fornecidos pelo autor da denúncia, juntamente com a sua carta de 15 de outubro de 2008, concluíram que o montante dos custos inelegíveis deveria ser reduzido para 231 402,33 EUR. Os custos totais elegíveis ascenderam, assim, a 482 923,85 EUR. A subvenção da Comissão (66,31 % dos custos totais elegíveis) ascendeu assim a 320 226,80 EUR. A Comissão observou que, uma vez que já tinha pago 470 047,01 EUR ao autor da denúncia, 149 820,21 EUR devem agora ser recuperados junto do autor da denúncia.

13. No que diz respeito à troca de correspondência entre o queixoso e a unidade operacional da Comissão em Setembro e Outubro de 2004, a Comissão declarou que a convenção de subvenção exigia que os custos fossem identificáveis e verificáveis. A convenção de subvenção exigia igualmente que qualquer alteração à convenção de subvenção fosse objeto de um aditamento escrito (artigo II.13.1) e que o aditamento não pudesse resultar num tratamento desigual dos requerentes (artigo II.13.2). A Comissão declarou que, se o conteúdo da troca de correspondência constituísse uma derrogação ao artigo II.14 das condições gerais da convenção de subvenção (que prevê que "[t]odos os custos devem ser considerados custos elegíveis da ação, os custos devem satisfazer os seguintes critérios gerais: (...) devem ser identificáveis e verificáveis"), uma adenda deveria ter sido elaborada e assinada por ambas as partes. Indicou que, na opinião dos auditores, a aceitação de tal derrogação sem uma alteração formal da convenção de subvenção implicaria uma desigualdade de tratamento dos beneficiários da Comissão. A Comissão observou que, por conseguinte, os auditores mantiveram a sua conclusão quanto à inelegibilidade dos custos em causa.

14. Em 5 de Junho de 2009, a Comissão enviou uma nota de débito ao autor da denúncia no montante de 149 820,21 EUR.

15. Em várias cartas subsequentes à Comissão, o autor da denúncia contestou a nota de recuperação. Argumentou que a «metodologia acordada em comum» tinha suscitado expectativas legítimas que não deveriam ser frustradas.

16. Após ter tentado, sem sucesso, convencer a Comissão a aceitar a documentação na sua posse como prova suficiente dos custos relevantes, o queixoso apresentou uma queixa ao Provedor de Justiça Europeu. O montante da nota de débito foi finalmente recuperado pela Comissão em fevereiro de 2011, quando decidiu deduzir este montante de outro pagamento devido ao autor da denúncia no âmbito de outro projeto.

Objeto do inquérito

17. O Provedor de Justiça resumiu as alegações do queixoso do seguinte modo:

1) A Comissão violou o princípio da confiança legítima ao não respeitar a metodologia de comunicação dos custos do projecto VALEPRO acordada entre o queixoso e a Comissão.

2) A decisão da Comissão de recuperar o montante de 149 820,21 euros é desproporcionada em relação aos resultados positivos globais do projecto VALEPRO, uma vez que não teve em conta a complexidade do projecto na RDC e os esforços do queixoso para assegurar a correcta utilização do financiamento comunitário.

O inquérito

18. A denúncia foi transmitida à Comissão para parecer. Em 19 de Fevereiro de 2010, o queixoso enviou mais informações ao Provedor de Justiça sobre os últimos desenvolvimentos do caso. A Comissão enviou o seu parecer em 28 de Junho de 2010. Foi transmitida ao autor da denúncia, que enviou as suas observações em 31 de agosto de 2010.

19. Em 20 de outubro de 2011, o Provedor de Justiça apresentou uma proposta de solução amigável à Comissão. A Comissão enviou o seu parecer sobre a proposta em 9 de fevereiro de 2012. O Provedor de Justiça transmitiu-o ao queixoso, que, numa conversa telefónica realizada em 2 de março de 2012, indicou que estava satisfeito com a reação da Comissão à proposta de solução amigável.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

20. Após uma análise cuidadosa dos argumentos do queixoso e da Comissão, o Provedor de Justiça considera que a primeira alegação (relativa à violação do princípio da confiança legítima) e a segunda alegação (relativa ao caráter desproporcionado da ordem de cobrança) estão intrinsecamente ligadas. Por conseguinte, há que examinar ambas as alegações em conjunto.

A. Alegada violação dos princípios da confiança legítima e da proporcionalidade

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

21. O autor da denúncia afirmou que os custos contestados diziam respeito a dois tipos de despesas, a saber: i) os custos incorridos pelos empresários locais na RDC e ii) os custos do seu parceiro Cedita.

22. No que diz respeito aos custos incorridos pelos empresários locais na RDC, o autor da denúncia declarou que cerca de 150 000 EUR (ou seja, a maior parte dos custos da rubrica D: "consumíveis e fornecimentos ") das despesas rejeitadas diziam respeito à execução de projectos locais na RDC. Salientou que, em 2004, antecipava dificuldades no cumprimento das normas administrativas e financeiras da UE quando trabalhava na RDC. Por conseguinte, solicitou e recebeu autorização da unidade operacional da Comissão para utilizar uma forma alternativa de comunicação de informações sobre os projetos quando os elementos financeiros eram inexistentes ou insuficientes. Alegou que a forma alternativa de apresentação de relatórios sobre os projetos (visitas de acompanhamento, fotografias) poderia provar que as atividades foram efetivamente realizadas e justificar as despesas. Em segundo lugar, o autor da denúncia declarou que celebrou contratos com dois parceiros locais independentes (um dos quais era a Cedita) para realizar tarefas de acompanhamento, como a de estabelecer a ligação entre os fundos atribuídos e as despesas do projeto. Vários relatórios foram feitos por estes parceiros locais. O autor da denúncia pôde, assim, assegurar-se de que o dinheiro foi corretamente gasto. Por último, no final do projeto, os beneficiários assinaram declarações declarando que tinham recebido os montantes indicados na convenção de subvenção. As declarações assinadas indicavam com precisão a forma como o financiamento foi atribuído. O queixoso alegou que tinha informado os auditores destes procedimentos durante a sua auditoria no local em Dezembro de 2007 e em todas as comunicações posteriores. Segundo o autor da denúncia, a Comissão não podia voltar atrás no acordo alcançado, uma vez que tal violaria o princípio da confiança legítima.

23. No que diz respeito aos custos da Cedita, o autor da denúncia afirmou que a Cedita era uma organização baseada em Kinshasa com uma experiência considerável na assistência às PME na sua fase de arranque. Na sua carta de 11 de dezembro de 2008, a Comissão tinha declarado que 50 800 euros dos pagamentos efetuados à Cedita não eram elegíveis. Segundo o autor da denúncia, a carta da Comissão confundia, por um lado, a Cedita como destinatária dos fundos a transmitir aos empresários e, por outro, a Cedita como beneficiária final dos pagamentos. Por conseguinte, em 9 de Abril de 2009, o autor da denúncia solicitou esclarecimentos. A Comissão respondeu em 18 de Junho de 2009. No entanto, esta resposta ainda não distinguia claramente entre a Cedita enquanto destinatária intermediária dos fundos e a Cedita enquanto beneficiária final das transferências. O autor da denúncia declarou que entendia que era difícil para os auditores seguir a pista do fluxo de caixa, uma vez que a falência da BCD obrigou o autor da denúncia a canalizar fundos através da Solidarité Socialiste para que, posteriormente, os fundos fossem transferidos para a Cedita. O autor da denúncia sublinhou, no entanto, que tinha fornecido cópias de uma versão («décharge») assinada pela Cedita, bem como de uma série de cheques. Além disso, outros documentos detalharam o trabalho realizado pela Cedita.

24. O autor da denúncia alegou ainda que a decisão da Comissão de recuperar o montante de 149 820,21 EUR era desproporcionada em relação aos resultados positivos globais do projeto VALEPRO, uma vez que não teve em conta a complexidade do projeto na RDC nem os esforços do autor da denúncia para assegurar a correta utilização do financiamento comunitário.

25. O autor da denúncia alegou que o projeto VALEPRO, que prestou apoio a 59 projetos, tinha sido muito bem-sucedido. As empresas, principalmente no setor agrícola, foram efetivamente criadas. O êxito do projeto foi aclamado em várias avaliações subsequentes, incluindo uma avaliação encomendada pela própria DG JAI (realizada pelo Centro de Serviços Estratégicos do PALV em novembro de 2007) sobre todos os projetos realizados ao abrigo da rubrica orçamental «B7-667 Cooperação com países terceiros no domínio da migração». Entre as conclusões gerais desta avaliação, o projeto VALEPRO recebeu uma avaliação positiva individual. O autor da denúncia concluiu que os auditores tinham aplicado uma abordagem extremamente rígida, que não teve em conta a complexidade do projeto na RDC e ignorou os esforços envidados pelo autor da denúncia para assegurar a utilização adequada e qualitativa do financiamento da UE.

26. No seu parecer, a Comissão alegou que as obrigações do autor da denúncia estavam claramente definidas na convenção de subvenção, em especial no artigo I.9.1 das condições especiais e no artigo II.14 das condições gerais. O artigo I.9.1 das condições especiais estabelecia a obrigação de apresentar documentos comprovativos das despesas declaradas. No entanto, o autor da denúncia não cumpriu plenamente esta obrigação, uma vez que não apresentou documentos comprovativos adequados e suficientes.

27. A Comissão alegou ainda que, na sua mensagem de correio electrónico de 7 de Outubro de 2004, enviada em resposta à carta do autor da denúncia de 28 de Setembro de 2004, embora a sua pessoa de contacto tivesse «respondido positivamente» à utilização do documento de orientação, a Comissão não «tomou posição» sobre a questão de saber se os documentos resultantes da aplicação da nota de orientação do autor da denúncia seriam considerados suficientes para provar a elegibilidade das despesas do projecto. Não estava em causa a necessidade de uma alteração da convenção de subvenção. Por conseguinte, as partes não assinaram qualquer aditamento a este respeito. A troca de mensagens de correio eletrónico que teve lugar em 16 de setembro e 7 de outubro de 2004 não constituiu uma alteração formal da convenção de subvenção. A Comissão declarou que uma alteração à convenção de subvenção tinha de ser assinada por ambas as partes (como tinha sido o caso de uma alteração assinada em Novembro de 2005). O documento em questão tinha sido apresentado pelo autor da denúncia à Comissão como uma orientação puramente interna para os cobeneficiários. Por conseguinte, no que diz respeito aos documentos comprovativos exigidos, os auditores tiveram de se basear exclusivamente nos requisitos da convenção de subvenção.

28. A Comissão argumentou igualmente que, mesmo que a metodologia proposta em 2004 tivesse sido aceite, não seria relevante no que diz respeito às despesas Cedita. Embora a Comissão nunca tenha contestado o facto de a Cedita ter prestado serviços, o custo desses serviços não foi apoiado por documentação adequada e, por conseguinte, teve de ser rejeitado por razões de boa gestão financeira. Durante o longo procedimento e a troca de correspondência, o autor da denúncia nunca conseguiu fornecer documentação exata sobre o pagamento de 50 800 EUR à Cedita. Por conseguinte, não cumpriu o disposto no artigo I.9.1 das Condições Especiais. Além disso, numa carta de 12 de outubro de 2009 à Comissão, o próprio autor da denúncia reconheceu que os custos relacionados com os serviços da Cedita não eram suportados por documentação adequada, mas apenas por sínteses semestrais dos dias de trabalho no projeto. Além disso, o acordo de parceria assinado entre o autor da denúncia e a Cedita estipulava a necessidade de uma justificação pormenorizada de cada elemento dos custos incorridos, bem como de uma certificação por um contabilista. Por conseguinte, mesmo supondo que a metodologia proposta em 2004 fosse aceite pela Comissão, teria de ser tido em conta que esta metodologia nem sequer foi plenamente respeitada pelo próprio autor da denúncia. Além disso, esta metodologia dizia respeito apenas a uma parte das despesas do autor da denúncia. Por último, a Comissão mencionou que, na sua carta de 12 de outubro de 2009, o autor da denúncia tinha fornecido duas amostras de processos relativos a despesas incorridas pelos empresários locais. Nessa carta, o autor da denúncia tinha reconhecido que um desses processos não estava em conformidade com a sua própria metodologia. A Comissão concluiu que, por conseguinte, tinha de manter a sua posição de que as despesas incorridas pelos empresários locais não estavam suficientemente documentadas. A Comissão concluiu que tinha agido de forma equitativa e que a sua decisão de emitir uma ordem de cobrança tinha fundamento. Também tinha dado tempo e orientações suficientes ao autor da denúncia, a fim de fornecer documentação adicional.

29. A Comissão recordou que o montante de 149 820,21 EUR correspondia estritamente aos custos que não podiam ser considerados elegíveis, uma vez que estes custos não foram justificados por documentos comprovativos adequados. Tal não incluía, nem implicava, qualquer sanção. O montante final da subvenção foi, assim, determinado com base nos custos elegíveis efetivamente incorridos. Por conseguinte, a Comissão não considerou desproporcionado o montante da ordem de recuperação.

30. Nas suas observações, o autor da denúncia referiu-se novamente à metodologia que tinha apresentado à Comissão em 28 de Setembro de 2004. Alegou que não lhe incumbia aconselhar a Comissão sobre se o acordo alcançado deveria ou não ter sido formalizado numa alteração à convenção de subvenção. O autor da denúncia alegou que uma reação positiva de dois funcionários da Comissão, sendo um deles a pessoa de contacto designada, comprometeu a Comissão a este respeito. No que diz respeito às despesas na RDC, a metodologia proposta indicava claramente «copies des factures locales (si disponible)».[5] Afirmou que a razão pela qual esta metodologia foi proposta e acordada por ambas as partes foi que se revelou difícil obter, na RDC, faturas ou faturas relativas às despesas locais (e muito menos faturas que cumpram plenamente as normas administrativas da UE). O autor da denúncia alegou que o êxito dos projetos dos empresários locais não teria sido o mesmo se não tivesse tentado adaptar a execução administrativa do projeto à situação prevalecente na RDC.

31. O autor da denúncia sustentou, em suma, que a Comissão se tinha recusado a avaliar os relatórios dos empresários locais em conformidade com a nota de orientação acordada por ambas as partes.

32. No que diz respeito aos custos da Cedita, o autor da denúncia afirmou que o acordo de parceria que tinha com esta empresa estava mal estruturado, uma vez que estabelecia dois métodos de trabalho contraditórios. A Comissão observou, com razão, que o queixoso não conseguiu recuperar os documentos comprovativos (faturas) junto da Cedita e não conseguiu obter documentos certificados de um consultor externo. Isto foi lamentável. No entanto, o autor da denúncia insistiu que dispunha de uma grande quantidade de documentos, mensagens de correio eletrónico e outros elementos de prova relacionados com o trabalho realizado pela Cedita, bem como de revisões periódicas dos dias de trabalho no projeto. Por conseguinte, o autor da denúncia alegou que a rejeição de 50 800 EUR dos custos da Cedita era desproporcionada.

33. Tendo em conta o que precede, o autor da denúncia manteve a sua opinião de que a Comissão tinha violado as suas expectativas legítimas.

34. O autor da denúncia alegou igualmente que nunca foram levantadas dúvidas quanto ao facto de ter ou não despendido o dinheiro no projeto. A interpretação estrita das regras por parte da Comissão teve, por conseguinte, de ser considerada uma "sanção" para o autor da denúncia.

35. O autor da denúncia alegou igualmente que as regras da Comissão em matéria de elegibilidade dos custos nem sempre eram claras e podiam ser objeto de interpretação em determinadas ocasiões. O autor da denúncia argumentou que a abordagem da Comissão refletia uma atitude de «risco zero de erro financeiro». Esta atitude resultou num enorme encargo financeiro e administrativo para o autor da denúncia enquanto beneficiário. O queixoso declarou que concordava plenamente com uma política de tolerância zero em relação à fraude. Salientou, no entanto, que não foi detetada qualquer fraude, utilização irregular ou apropriação indevida de fundos no projeto VALEPRO. Além disso, as auditorias anteriores tinham demonstrado a eficácia, a eficiência e a economia do projeto.

Avaliação preliminar do Provedor de Justiça conducente a uma solução amigável

36. O Provedor de Justiça observou que a posição da Comissão se baseava na sua opinião de que mantinha um direito contratual de exigir ao queixoso provas específicas de despesas, principalmente facturas dos parceiros locais do queixoso na RDC. O Provedor de Justiça observou que o conceito de «expectativas legítimas», na sua aceção jurídica estrita, diz respeito à obrigação de uma administração agir de forma coerente com informações precisas, incondicionais e coerentes provenientes de fontes autorizadas e fiáveis no seio da administração [6]. O Provedor de Justiça concordou que, se fosse convincentemente argumentado pela Comissão que mantinha um direito contratual específico de exigir que o queixoso fornecesse à Comissão determinada documentação definida para provar as despesas (ou seja, facturas de parceiros locais na RDC), não poderia, ao mesmo tempo, ser convincentemente argumentado que existiam "garantias incondicionais e coerentes" da Comissão de que a Comissão agiria de outra forma. Em suma, não é possível que surja uma «expectativa legítima» que seja contrária a esse direito contratual.

37. O artigo I.9.1 das Condições Especiais da convenção de subvenção prevê que:

"[s]e for feita referência ao artigo II.14.1, quinto travessão, as despesas correspondentes aos pagamentos efetivamente efetuados pelo Beneficiário ou pelas suas organizações parceiras enumeradas no anexo I e comprovadas por faturas acompanhadas de uma prova de pagamento são consideradas elegíveis. As despesas incorridas pelas organizações parceiras são consideradas elegíveis desde que tenham sido faturadas de novo ao Beneficiário e que constem das contas do Beneficiário. Além disso, o beneficiário deve garantir à Comissão a disponibilidade de documentos comprovativos."[7]

38. Assim, na sua redação inicial, a convenção de subvenção incluía a obrigação de apresentar faturas que comprovassem os custos incorridos pelo beneficiário e pelas suas organizações parceiras.

39. No entanto, o Provedor de Justiça observou que, se se concluísse que a Comissão renunciou ao seu direito contratual de exigir a referida documentação ao queixoso, as condições para a existência de "expectativas legítimas" poderiam certamente estar preenchidas.

40. Como tal, uma questão fundamental no presente inquérito era a de saber se a Comissão tinha efetivamente renunciado ao seu direito contratual à referida documentação.

41. O Provedor de Justiça tem afirmado sistematicamente [8] que o âmbito da revisão que pode efetuar em casos relativos à interpretação de obrigações contratuais assumidas por uma instituição é necessariamente limitado. Em especial, o Provedor de Justiça considera que não deve procurar determinar se houve violação do contrato por qualquer das partes. Esta questão só poderia ser tratada eficazmente por um tribunal competente, que teria a possibilidade de ouvir os argumentos das partes relativos ao direito nacional pertinente e de avaliar provas contraditórias sobre quaisquer questões de facto contestadas. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que, nos processos relativos a litígios contratuais, se justifica limitar os seus inquéritos à análise da questão de saber se a instituição lhe forneceu uma exposição coerente e razoável da base jurídica das suas ações e das razões pelas quais considera que a sua compreensão da posição contratual é justificada. Se for esse o caso, o Provedor de Justiça concluirá que o inquérito não revelou um caso de má administração. Esta conclusão não afetará o direito das partes a que o seu litígio contratual seja examinado e resolvido com autoridade por um tribunal competente.

42. No que respeita à eventual alteração do contrato, o artigo II.13.1 das condições gerais prevê que:

"1. Qualquer alteração das condições de subvenção deve ser objeto de um aditamento escrito. Nenhum acordo verbal pode vincular as partes para este efeito"[9]".

43. Os Provedores de Justiça observaram que o artigo II.13.1 das Condições Gerais não impõe qualquer requisito no que diz respeito à «forma» de uma alteração, com exceção do requisito de que seja por escrito. Em especial, o artigo II.13.1 das Condições Gerais não impõe qualquer requisito de que a forma específica de uma alteração seja idêntica à forma da convenção de subvenção original ou de qualquer outra alteração. Ficou claro que o queixoso apresentou à Comissão um documento escrito propondo um sistema alternativo para a comunicação dos custos e que a pessoa de contacto da Comissão manifestou por escrito o acordo da Comissão relativamente a esse sistema alternativo. Por carta de 28 de Setembro de 2004, o autor da denúncia enviou à pessoa de contacto da Comissão uma carta que incluía um anexo em que se descrevia o sistema alternativo. Na sua carta, o autor da denúncia solicitou expressamente a «aprovação do nosso método de trabalho»[10]. Na sua resposta por correio electrónico de 7 de Outubro de 2004, a pessoa de contacto da Comissão [11] indicou o seguinte: "Assim sendo, e uma vez que tomou em consideração a observação formulada na altura pelo meu colega ..., dou-lhe o nosso acordo ...".[12] O Provedor de Justiça não podia entender esta declaração como nada mais do que uma aprovação do novo método de trabalho [13]. O Provedor de Justiça observou igualmente que dificilmente se poderia esperar que o queixoso pusesse em causa a comunicação escrita clara da pessoa de contacto da Comissão (que era a pessoa indicada no artigo I.7 das Condições Especiais). Em suma, não se podia esperar que o autor da denúncia escrevesse novamente a qualquer outra pessoa da Comissão sobre o mesmo assunto após ter obtido garantias expressas por escrito da pessoa de contacto designada. Com efeito, não poderia ter comunicado com qualquer outra pessoa na Comissão sem violar o artigo I.7 das condições especiais. Por último, o Provedor de Justiça observou que o queixoso tinha o direito de compreender que o funcionário da Comissão em causa tinha obtido todas as aprovações internas necessárias quando declarou, por escrito, «Eu dou-lhe o nosso acordo»[14].

44. Por conseguinte, era pelo menos discutível [15] que a Comissão concordasse em renunciar às partes pertinentes da convenção de subvenção com vista a permitir que o autor da denúncia utilizasse o sistema alternativo de declaração de custos. A conclusão provisória do Provedor de Justiça foi, por conseguinte, que a Comissão não apresentou uma descrição coerente e razoável da base jurídica das suas ações e das razões pelas quais considerava que a sua compreensão da posição contratual se justificava. Além disso, o Provedor de Justiça considerou que, ao exigir uma estrita observância das disposições da convenção de subvenção, sem ter devidamente em conta as ações da sua pessoa de contacto, a Comissão não agiu de forma coerente. Por conseguinte, o Provedor de Justiça apresentou a proposta de solução amigável a seguir apresentada.

45. A fim de definir o âmbito da sua proposta de solução amigável, o Provedor de Justiça considerou necessário comentar os argumentos da Comissão de que o queixoso não respeitava plenamente o sistema alternativo de comunicação dos custos. O Provedor de Justiça observou que as objeções do queixoso à ordem de cobrança diziam respeito à rejeição pela Comissão de dois tipos de custos. Os primeiros custos foram os custos do parceiro local Cedita. Incluem-se na rubrica G: «Outros custos diretos» do orçamento previsional. Os auditores rejeitaram 50 800 EUR destes custos. Os segundos custos foram os custos incorridos pelos empresários locais na RDC, abrangidos pela rubrica D: «Consumidores e fornecimentos» do orçamento previsional. Os auditores concluíram no seu relatório final que 150 065,69 EUR destes custos não eram elegíveis.

46. No que se refere aos custos do Cedita (50 800 euros), o Provedor de Justiça observou que, tal como explicado pelo próprio queixoso na sua mensagem de correio electrónico de 16 de Setembro de 2004 à Comissão, o sistema alternativo de declaração de custos dizia respeito às despesas relativas aos projectos individuais iniciados por migrantes (na rubrica D do orçamento previsional: "Consumíveis e fornecimentos"). Os custos da Cedita foram incluídos na rubrica G: «Outros custos diretos» do orçamento previsional. Por conseguinte, o sistema alternativo sugerido pelo autor da denúncia não pôde ser aplicado aos custos da Cedita. Por conseguinte, afigura-se que as disposições iniciais da convenção de subvenção continuaram a aplicar-se aos custos acima referidos.

47. Nas suas observações sobre o parecer da Comissão, a própria queixosa admitiu que a Comissão tinha correctamente observado que a queixosa não tinha podido recuperar junto da Cedita os documentos justificativos relevantes (faturas) mencionados no artigo 2.° do acordo de parceria nem obter documentos certificados de um contabilista externo. Afigurava-se, assim, que a decisão da Comissão de declarar inelegíveis os custos da Cedita e de proceder à recuperação correspondente era justificada e não desproporcionada.

48. No que diz respeito aos custos incorridos pelos empresários locais na RDC, o Provedor de Justiça observou que a Comissão argumentou que o sistema alternativo de comunicação de custos proposto pelo queixoso não tinha sido plenamente respeitado pelo próprio queixoso no que diz respeito aos custos incorridos pelos empresários locais na RDC. Esta redação parecia implicar que a comunicação dos custos incorridos por, pelo menos, alguns dos empresários locais na RDC respeitava o sistema alternativo de comunicação de custos proposto à Comissão.

49. Por conseguinte, a proposta de solução amigável a seguir apresentada dizia respeito aos custos incorridos pelos empresários locais que foram comunicados em conformidade com o sistema alternativo de comunicação de custos proposto à Comissão. Em suma, o Provedor de Justiça propôs à Comissão que revisse cuidadosamente o processo, a fim de determinar, no que diz respeito aos custos incorridos pelos empresários locais, se e em que medida o queixoso respeitava o sistema alternativo de declaração de custos. O Provedor de Justiça declarou ainda que, à luz dessa revisão e do facto de a Comissão já ter compensado a totalidade do montante da ordem de cobrança com outro pagamento devido ao queixoso, a Comissão poderia considerar a possibilidade de pagar ao queixoso o montante correspondente aos custos incorridos pelos empresários locais que foram comunicados pelo queixoso em conformidade com o sistema alternativo de comunicação de custos. O pagamento pela Comissão será efectuado sem prejuízo do seu direito de defender a sua posição contratual perante um tribunal competente e sem que seja reconhecida qualquer culpa da sua parte.

50. Com base nas considerações acima expostas, o Provedor de Justiça apresentou à Comissão a seguinte proposta de solução amigável: "Tendo em conta as conclusões do Provedor de Justiça, a Comissão poderá analisar cuidadosamente o processo com vista a determinar, no que se refere aos custos incorridos pelos empresários locais, se e em que medida o queixoso respeitou os meios alternativos de justificação das despesas e deverá, nessa base, considerar a possibilidade de pagar ao queixoso o montante correspondente".

Os argumentos apresentados ao Provedor de Justiça após a sua proposta de solução amigável

51. No seu parecer, a Comissão declarou que não considerava que as trocas de mensagens de correio eletrónico com o autor da denúncia constituíssem uma alteração da convenção de subvenção que permitisse ao autor da denúncia reduzir o nível de prova exigido para que os custos imputados ao projeto fossem considerados elegíveis. Além disso, o método alternativo proposto pelo autor da denúncia em 2004 aplicava-se apenas aos custos incorridos pelos empresários locais na RDC e não aos incorridos pela Cedita.

52. No entanto, após reflexão, e com base na análise do Provedor de Justiça, a Comissão declarou que podia concordar que a troca de mensagens de correio electrónico de 2004 poderia ter criado uma expectativa legítima de que a documentação «alternativa» proposta pelo queixoso seria aceite pela Comissão. Por conseguinte, a Comissão declarou que, para os projetos em que este método foi respeitado pelo autor da denúncia, está disposta a aceitar os custos correspondentes como elegíveis. Por conseguinte, a Comissão concorda com a solução amigável proposta pelo Provedor de Justiça. Concluirá a sua análise das informações fornecidas pelo autor da denúncia e comunicar-lhe-á o montante considerado elegível. Nesta base, a Comissão efetuará um pagamento adicional.

53. Numa conversa telefónica realizada com o Gabinete do Provedor de Justiça em 2 de março de 2012, o queixoso indicou que estava satisfeito com a reação da Comissão à proposta de solução amigável e que, por conseguinte, tinha sido acordada uma solução amigável.

Avaliação do Provedor de Justiça após a sua proposta de solução amigável

54. O Provedor de Justiça congratula-se com o facto de ter sido alcançada uma solução amigável entre o queixoso e a Comissão. O Provedor de Justiça gostaria de elogiar a Comissão pela sua disponibilidade para examinar o processo de uma perspetiva diferente e para rever a sua análise com base nas conclusões do Provedor de Justiça. A aceitação por parte da Comissão da proposta de solução amigável no caso em apreço irá, sem dúvida, também ajudá-la a melhorar as suas práticas no futuro. O Provedor de Justiça espera que a Comissão conclua a sua análise das informações fornecidas pelo queixoso e lhe comunique o montante considerado elegível, a fim de efetuar o pagamento adicional correspondente.

B. Conclusão

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte conclusão:

Foi acordada uma solução amigável entre a Comissão e o queixoso.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Feito em Estrasburgo, em 28 de março de 2012

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[1] O título completo do projecto VALEPRO era "Valorisation de l'épargne des migrants résidant en France et en Belgique par l'appui à des activités productives au Bénin, au Cameroun, en Guinée Conakry, en République Démocratique du Congo et au Togo". O projeto VALEPRO visa apoiar o desenvolvimento de microempresas por empresários migrantes na República Democrática do Congo, no Benim, nos Camarões, na Guiné-Conacri e no Togo. Os migrantes destes países residentes na Bélgica e em França receberam aconselhamento e formação sobre a forma de elaborar planos de negócios realistas para uma microempresa no seu país de origem. Foi-lhes concedido um montante para investir no micro-negócio, desde que eles próprios investissem um montante igual. No total, foram subsidiados 59 projetos.

[2] O artigo I.3 das Condições Especiais mencionava que o custo total da ação era de 798 660,68 EUR e que a Comissão contribuiria com um máximo de 529 560,69 EUR, ou seja, 66,31 % do custo total estimado da ação. Uma alteração à convenção de subvenção, assinada em 15 de Novembro de 2005, substituiu estes montantes por 759 250,50 EUR e 503 459 EUR, respectivamente. A alteração prorrogou igualmente por três meses a duração inicial de 18 meses do projecto, que tinha começado em 1 de Janeiro de 2004, ou seja, até 30 de Setembro de 2005.

[3] No total, foram assinados sete acordos de parceria, nomeadamente um entre o autor da denúncia e a PS-Eau, dois entre o autor da denúncia e os seus dois parceiros locais na RDC e quatro entre a PS-Eau e os seus quatro outros parceiros locais.

[4] As despesas totais elevaram-se a 329 000 EUR.

[5] Ênfase acrescentada pelo autor da denúncia.

[6] A obrigação de agir de forma coerente é também mencionada no artigo 10.o, n.o 1, do Código Europeu de Boa Conduta Administrativa, que estabelece que «[o] funcionário deve ser coerente na sua própria conduta administrativa, bem como com a ação administrativa da instituição [...]». O próprio Código de Boa Conduta Administrativa da Comissão, anexo ao seu Regulamento Interno, estabelece a mesma obrigação de coerência, Regulamento Interno da Comissão [C(2000) 3614], JO 2000, L 308, p. 26, disponível em: http://ec.europa.eu/civil_society/code/general_en.htm

[7] Ênfase acrescentada.

[8] Ver, por exemplo, as decisões do Provedor de Justiça na queixa 3249/2008/(BEH)KM e na queixa 1976/2009/BEH.

[9] Ênfase acrescentada.

[10] A versão original em neerlandês tem a seguinte redacção: "Daarom willen wij uw goedkeuring vragen voor onze werkwijze".

[11] O Provedor de Justiça observou que o queixoso enviou a sua carta à pessoa indicada no artigo I.7 das Condições Especiais como a pessoa a quem tinha de ser enviada qualquer comunicação relacionada com a convenção de subvenção.

[12] A versão original em neerlandês tem a seguinte redacção: "Bij deze, en vermits U rekening hebt gehouden met de opmerking destijds geformuleerd door mijn collega ..., geef ik U hierbij ons akkoord".

[13] Tendo em conta a resposta da pessoa de contacto da Comissão, o Provedor de Justiça ficou surpreendido com a afirmação no parecer da Comissão de que, embora a sua pessoa de contacto tivesse "respondido positivamente" à utilização da nota de orientação, não tinha sido tomada qualquer posição sobre a questão de saber se os documentos resultantes da aplicação da nota de orientação seriam ou não considerados suficientes no momento do relato financeiro. A afirmação constante do parecer da Comissão não era, claramente, um reflexo exacto do que realmente aconteceu.

[14] Ênfase acrescentada.

[15] O Tribunal de Justiça da UE julgou improcedentes os pedidos relativos a renúncias ou alterações de direitos contratuais quando não foram apresentadas provas concretas dessa renúncia ou alteração (ver processo T-500/04, Comissão/Informations-Industrie Consulting GmbH, Coletânea 2007, p. II-1443, n.o 64). Ora, no caso em apreço, foram apresentadas mensagens de correio eletrónico e cartas com declarações e garantias precisas.