Antecedentes da denúncia

1. A queixa diz respeito a uma recusa de acesso do público a um documento. Em Fevereiro de 2009, o autor da denúncia, a Federação das Associações de Caça e Conservação da UE, solicitou à Comissão Europeia o acesso do público, ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 [1] ao relatório final (ou provisório) sobre o estudo de avaliação de impacto de uma proposta de regulamento do Conselho que transpõe o artigo 10.o do Protocolo das Nações Unidas sobre as armas de fogo para a legislação comunitária («o relatório»)[2]. O relatório tinha sido elaborado para a Comissão por um consórcio de consultores em 2008.

2. Em 16 de março de 2009, a Comissão concedeu acesso parcial aos anexos do relatório, mas recusou dar-lhe pleno acesso. Baseou a sua recusa no artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, que estabelece que um pedido de acesso do público pode ser recusado se a divulgação do documento solicitado prejudicar gravemente o processo decisório da instituição.

3. Em 26 de Março de 2009, o autor da denúncia, ao apresentar um pedido confirmativo, solicitou à Comissão que reconsiderasse a sua decisão de lhe recusar o acesso ao relatório.

4. Em 4 de Maio de 2009, a Comissão confirmou a sua decisão de conceder um acesso apenas parcial ao relatório. Baseou novamente a sua decisão de não conceder acesso integral no artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001.

5. Em 13 de Maio de 2009, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça para se queixar da rejeição pela Comissão do seu pedido de acesso integral ao relatório.

Objeto do inquérito

6. O Provedor de Justiça abriu um inquérito sobre a seguinte alegação e alegação.

Alegação:

A Comissão agiu erradamente ao não conceder pleno acesso ao relatório final (ou provisório).

Reivindicação:

A Comissão deve conceder pleno acesso ao relatório.

O inquérito

7. Em 2 de Julho de 2009, o Provedor de Justiça solicitou à Comissão que apresentasse um parecer sobre a queixa. Na sequência de vários pedidos de prorrogação do prazo para a emissão de um parecer, a Comissão apresentou o seu parecer em 3 de Março de 2010. O parecer foi enviado ao queixoso com um convite à apresentação de observações. O queixoso não apresentou observações.

8. Após uma análise preliminar, o Provedor de Justiça considerou necessário inspecionar o processo da Comissão, a fim de recolher mais informações para avaliar se a exceção invocada pela Comissão para conceder um acesso apenas parcial ao documento em causa se justificava. A inspeção teve lugar em março de 2010.

9. Em 25 de agosto de 2011, os serviços do Provedor de Justiça escreveram à Comissão e perguntaram-lhe se continuava a considerar, tendo em conta o facto de, durante o inquérito do Provedor de Justiça, a Comissão ter apresentado a sua proposta legislativa ao Conselho e ao Parlamento Europeu, que a versão integral do relatório em questão continuava a estar abrangida pela exceção invocada (nos termos do artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001). A carta do Provedor de Justiça deixava claro que o seu pedido não prejudicava a sua avaliação da decisão inicial da Comissão de conceder acesso apenas parcial. A Comissão respondeu que considerava agora adequado conceder ao autor da denúncia pleno acesso ao relatório, o que fez em 13 de setembro de 2011.

Análise e conclusões do Provedor de Justiça

Observação preliminar

10. O Provedor de Justiça congratula-se com a resposta rápida e positiva da Comissão ao seu pedido de agosto de 2011 no sentido de analisar se, tendo em conta a alteração das circunstâncias desde a sua decisão impugnada, a Comissão poderia aceitar conceder pleno acesso ao relatório. No entanto, o Provedor de Justiça considera adequado abordar a questão de saber se a decisão inicial da Comissão de não conceder pleno acesso se justificava no momento em que foi tomada.

A. Alegação de que a Comissão agiu erradamente ao não conceder pleno acesso ao relatório final

Argumentos apresentados ao Provedor de Justiça

11. O autor da denúncia alegou que a Comissão invocou erradamente o artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001 para recusar o acesso integral, uma vez que não existiam provas de que a divulgação integral do relatório prejudicaria gravemente o processo decisório da Comissão. O facto de o estudo apenas fornecer a base para os trabalhos em curso na Comissão e não refletir necessariamente a posição ou o parecer da Comissão não constitui um motivo para recusar o acesso. Além disso, a Comissão limitou-se a fazer referência a uma categoria de documentos e, por conseguinte, não procedeu a uma apreciação específica da aplicabilidade da exceção prevista no artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001 [3].

12. No seu parecer, a Comissão declarou que estava obrigada, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001, a recusar o acesso integral ao relatório pelas seguintes razões. O relatório foi entregue à Direcção-Geral da Justiça, Liberdade e Segurança da Comissão em Janeiro de 2009. À data do pedido do autor da denúncia [4], o relatório estava a ser discutido pelos membros de um grupo interserviços interno sobre armas de fogo, que teve o seu primeiro debate sobre o assunto em 26 de Fevereiro de 2009. Na sequência dos trabalhos do grupo interserviços, a Comissão começou a preparar uma avaliação de impacto. Por conseguinte, o relatório estava claramente relacionado com uma questão relativamente à qual a decisão ainda não tinha sido tomada.

13. No que diz respeito ao prejuízo grave para o processo decisório da Comissão, tal como explicado na resposta da Comissão ao pedido confirmativo, as partes não divulgadas contêm possíveis opções estratégicas, que não tinham sido plenamente debatidas pelo grupo interserviços no momento do pedido. Por conseguinte, a Comissão considerou que a divulgação das informações sobre os diferentes pareceres em análise numa fase inicial dos debates internos sobre esta questão particularmente sensível teria interferido nos debates internos da Comissão. Teria igualmente causado prejuízos significativos à eficácia das discussões e deliberações internas da Comissão, na medida em que teria tido um impacto grave na capacidade dos seus serviços para analisar as diferentes opções de forma livre e independente. A Comissão sublinhou que a questão em apreço está estreitamente relacionada com a segurança pública.

14. A Comissão tem igualmente um papel de arbitragem no interesse público, tal como expressamente reconhecido pelo advogado-geral L. A. Geelhoed nas conclusões sobre o processo Cresson [5], que exige que, em determinadas circunstâncias, como no caso em apreço, as suas discussões internas e as suas deliberações preliminares entre os seus serviços não sejam divulgadas ao público, a fim de salvaguardar a sua capacidade para desempenhar eficazmente as suas funções. Trata-se de um interesse a proteger nos termos do artigo 3.o, n.o 4, primeiro parágrafo, e do considerando 11 do Regulamento n.o 1049/2001.

15. No que diz respeito ao argumento do autor da denúncia de que o processo de tomada de decisão a que o estudo se refere pode afetar as atividades de caçadores, atiradores desportivos e comerciantes e, por conseguinte, a sua divulgação é de importância manifesta para o autor da denúncia, observou que o interesse especial que pode ser afirmado por um requerente na obtenção de acesso a um documento não pode ser tido em conta na apreciação do pedido ao abrigo do Regulamento (CE) n.o 1049/2001. No entanto, a Comissão está plenamente consciente do interesse público geral nas suas actividades. Por conseguinte, envida todos os esforços para envolver as partes interessadas pertinentes no seu processo de tomada de decisões. Em conformidade com esta abordagem, a Comissão confiou ao contratante a importante tarefa de recolher as opiniões das várias partes interessadas, das autoridades dos Estados-Membros, das organizações da sociedade civil, dos representantes das empresas e de outros representantes de interesses. Tal deu ao público em geral, incluindo o autor da denúncia, a oportunidade de apresentar os seus pontos de vista e observações sobre o assunto. O estudo em questão reflecte estes pontos de vista e, por conseguinte, os serviços da Comissão estão a tê-los devidamente em conta. Por último, a Comissão teve igualmente em devida conta o interesse na transparência e, por conseguinte, na concessão de um acesso tão amplo quanto possível ao relatório e aos seus anexos.

16. No que diz respeito à questão específica do Provedor de Justiça relativa ao ponto 86 da decisão no processo Muñiz [6], a Comissão reconheceu que, na sua decisão sobre o pedido confirmativo, se referiu a «interferências não solicitadas e indevidas de membros do público» como um fator na sua decisão, sem, no entanto, apresentar quaisquer provas da mesma. No entanto, fundamentou suficientemente a sua decisão sobre a recusa parcial. Além disso, existe uma diferença substancial entre a natureza dos documentos e o procedimento no processo Muñiz e no presente processo. No processo Muñiz, os documentos em causa refletiam as discussões num grupo de trabalho, composto por representantes dos Estados-Membros, sobre questões técnicas para uma decisão de classificação aduaneira. As discussões refletidas nesses documentos tiveram uma incidência direta no parecer final adotado pela comissão sobre a matéria em causa. Além disso, no processo Turco [7], o Tribunal aceitou, no que se refere aos pareceres do Serviço Jurídico do Conselho emitidos no contexto de um processo legislativo, que um determinado parecer de natureza particularmente sensível possa ser protegido pela exceção pertinente. Esta possibilidade deve, por maioria de razão, aplicar-se aos documentos analisados nas discussões preliminares no seio dos serviços da Comissão; em especial quando uma questão é altamente sensível, como no caso em apreço. Por conseguinte, devido às importantes diferenças nas circunstâncias e na natureza dos documentos dos dois processos, as conclusões do Tribunal de Justiça no processo Muñiz não são diretamente aplicáveis ao caso em apreço.

17. A Comissão concluiu o seu parecer considerando que tinha o direito de decidir conceder acesso parcial ao relatório solicitado e recusar o acesso às secções do documento que examinavam as opções possíveis, numa altura em que os serviços da Comissão ainda não tinham examinado estas opções e formulado os seus pontos de vista.

Avaliação do Provedor de Justiça

18. O Regulamento (CE) n.o 1049/2001 reflete a intenção de assinalar uma nova etapa no processo de criação de uma união cada vez mais estreita entre os povos da Europa, em que as decisões são tomadas de forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos. Visa alcançar o objetivo de tomar decisões de forma tão aberta quanto possível e ao nível mais próximo possível dos cidadãos, concedendo ao público um direito de acesso aos documentos das instituições em todos os domínios de atividade da União Europeia, sob reserva de determinadas exceções que se baseiam na necessidade de proteger interesses públicos e privados objetivos definidos. Este direito de acesso do público aos documentos das instituições reforça a natureza democrática das instituições da UE.

19. Segundo jurisprudência constante dos tribunais da União, as exceções ao acesso do público aos documentos devem ser interpretadas e aplicadas de forma estrita, a fim de não pôr em causa a aplicação do princípio geral segundo o qual deve ser concedido ao público o acesso mais amplo possível aos documentos na posse das instituições [8]. Além disso, o princípio da proporcionalidade exige que as exceções à regra geral segundo a qual o acesso deve ser concedido permaneçam dentro dos limites do que é adequado e necessário para proteger os interesses públicos e privados objetivos definidos, estabelecidos nessas exceções [9].

20. O exame exigido para o tratamento de um pedido de acesso a documentos deve ser de natureza específica. Em primeiro lugar, o simples facto de um documento dizer respeito a um interesse protegido por uma exceção não é, por si só, suficiente para justificar a aplicação dessa exceção [10]. Em princípio, a aplicação de uma exceção só pode ser justificada se a instituição tiver previamente determinado que o acesso ao documento prejudicaria concreta e efetivamente o interesse protegido (se o interesse protegido for o processo decisório na instituição, deve determinar-se que o acesso ao documento prejudicaria concreta e efetivamente o interesse protegido [11]). Além disso, o risco de prejuízo (grave) do interesse protegido deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético [12]. Por exemplo, não é suficiente que um documento diga respeito ao processo de tomada de decisão no seio de uma instituição; deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético que a divulgação pública do documento prejudicaria gravemente esse processo decisório. O exame efetuado por uma instituição para determinar se um interesse protegido seria (gravemente) prejudicado pela divulgação pública de um documento solicitado deve resultar da fundamentação exposta na decisão que limita o acesso do público [13].

21. Se a exceção considerada aplicável estiver relacionada com o artigo 4.o, n.os 2 ou 3, do Regulamento n.o 1049/2001, deve igualmente verificar-se se não existe um interesse público superior que justifique a divulgação do documento em causa [14]. A análise da existência ou não de um interesse público superior deve igualmente resultar dos fundamentos da decisão [15].

22. No caso em apreço, a Comissão alegou que o acesso ao relatório devia ser recusado com base na exceção prevista no artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001. Para justificar a aplicação da exceção que protege o seu processo decisório, a Comissão alegou que tinha encomendado a elaboração do relatório no âmbito dos trabalhos preparatórios em curso sobre uma proposta legislativa de aplicação do artigo 10.o do Protocolo das Nações Unidas sobre as Armas de Fogo. O relatório foi enviado à Direção-Geral da Justiça, da Liberdade e da Segurança da Comissão em janeiro de 2009 para ser debatido por um grupo interserviços interno sobre armas de fogo. Com base nas deliberações do grupo interserviços, a Comissão deveria preparar uma avaliação de impacto, que seria então debatida pelo grupo interserviços. Por último, a avaliação de impacto deveria ser apresentada juntamente com uma proposta legislativa. Quando o autor da denúncia apresentou o seu pedido de acesso, nem todos os pareceres constantes do relatório tinham sido plenamente debatidos pelo grupo interserviços nessa altura. Além disso, mesmo no momento do pedido confirmativo do autor da denúncia, o relatório estava a ser utilizado para outros trabalhos em curso na Comissão, como, por exemplo, a elaboração da avaliação de impacto.

23. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça concorda que o documento ao qual o queixoso solicitou acesso dizia respeito ao processo de tomada de decisão na Comissão e que o pedido de acesso do público foi apresentado numa altura em que esse processo de tomada de decisão estava em curso. No entanto, tal como acima referido, não é suficiente que um documento diga respeito ao processo de tomada de decisão no seio de uma instituição; deve ser razoavelmente previsível e não puramente hipotético que a divulgação pública do documento prejudicaria gravemente esse processo decisório.

24. O processo decisório no caso em apreço fazia parte de um processo destinado a conduzir à adoção de legislação: o relatório foi apresentado no âmbito de um trabalho preliminar em curso destinado a elaborar uma avaliação de impacto para assistir a Comissão na elaboração de uma proposta de regulamento destinado a aplicar o artigo 10.o do Protocolo das Nações Unidas sobre as Armas de Fogo na União. O Provedor de Justiça salienta que, embora o Regulamento n.o 1049/2001 seja plenamente aplicável a todos os documentos na posse de uma instituição, independentemente da natureza dos documentos, os tribunais da União sublinharam a especial importância da abertura e da transparência no processo legislativo. Na opinião do Provedor de Justiça, o mesmo princípio se aplica ao trabalho da Comissão na elaboração de propostas legislativas.

25. Com efeito, segundo a jurisprudência constante dos tribunais da União, para que os cidadãos possam «exercer os seus direitos democráticos, devem estar em condições de acompanhar em pormenor o processo decisório nas instituições que participam nos processos legislativos e de ter acesso a todas as informações pertinentes»[16] (sublinhado nosso) e, assim, controlar todas as informações pertinentes que constituíram a base de um determinado ato legislativo. Com efeito, quando uma instituição responde a pedidos de acesso a documentos relacionados com a adoção de legislação da UE, deve ter em conta a especial importância que a obtenção de acesso a documentos relacionados com a adoção de legislação da UE pode ter para os cidadãos na ordem jurídica democrática da UE [17]. A concessão de acesso a esses documentos permite-lhes compreender as várias considerações subjacentes à legislação que afetarão as suas vidas. Esta abertura é, em suma, uma condição prévia para o exercício efectivo dos direitos democráticos dos cidadãos da UE [18]. Em especial, isto significa que o público deve poder debater, tanto quanto possível, as várias questões que estão a ser debatidas pelas instituições em relação a uma eventual legislação futura.

26. Importa igualmente sublinhar que a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001 só pode ser invocada se a divulgação prejudicar gravemente o processo decisório da instituição.

27. A Comissão argumentou, tanto no seu pedido confirmativo como no seu parecer sobre a presente denúncia, que as partes suprimidas do relatório continham possíveis opções políticas que podiam ou não ser tidas em conta pela Comissão e que eram «particularmente sensíveis». Na opinião da Comissão, a divulgação das informações nelas contidas teria exposto a Comissão a «pressões indevidas» e «não solicitadas» por parte do público e de eventuais partes interessadas quando os debates internos dos serviços da Comissão se encontravam numa fase preliminar. Na opinião da Comissão, tal poderia ter prejudicado significativamente a eficácia das discussões e deliberações internas da Comissão, uma vez que poderia ter tido um impacto grave na capacidade da Comissão para analisar as diferentes opções de forma livre e independente.

28. No que diz respeito ao carácter alegadamente sensível do documento, o Provedor de Justiça analisou cuidadosamente a cópia integral do relatório, obtida durante a sua inspecção do processo da Comissão. Concorda que o conteúdo do relatório era importante para o público (o relatório especifica as opções políticas relativas ao controlo das armas de fogo e, por conseguinte, contém informações estreitamente relacionadas com a segurança pública) e que a sua divulgação no momento do pedido teria provavelmente tido impacto na opinião pública. No entanto, o artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001 não é aplicável porque a divulgação dos documentos tem impacto na opinião pública e provoca uma reação do público. Pelo contrário, o artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001 só pode ser aplicado se a divulgação de um documento provocar uma reação pública cujo efeito seja prejudicar gravemente o processo decisório na instituição em causa. Tal como o Tribunal Geral declarou, o facto de uma questão ser uma «questão sensível», seguida com grande interesse pelos meios de comunicação social, não pode constituir, por si só, uma razão objetiva suficiente para justificar a preocupação de que o processo decisório seja gravemente prejudicado, sem pôr em causa o próprio princípio da transparência pretendido pelos Tratados [19].

29. O Provedor de Justiça considera que o artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 não é aplicável pelo simples facto de o conteúdo de um documento poder provocar uma reação do público (o que é provavelmente o caso no que diz respeito à publicação de qualquer documento importante para o público). Pelo contrário, o artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento n.o 1049/2001 só pode ser aplicado se essa reação do público ao conteúdo do documento divulgado conduzir, por sua vez, a uma pressão externa específica sobre o processo de tomada de decisão da instituição e se o processo de tomada de decisão for substancialmente afetado devido a essa pressão externa específica [20]. O Provedor de Justiça considera que, para que essa pressão externa direcionada seja relevante no que diz respeito à aplicação do artigo 4.o, n.o 3, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, a pressão deve ser real e tão intensa e eficaz que comprometa gravemente o processo decisório [21]. O facto de uma instituição poder ser incomodada por pressões externas específicas (por exemplo, ter de responder a perguntas do público ou de lobistas) não é suficiente para satisfazer este teste.

30. O Provedor de Justiça salienta, no entanto, que, numa sociedade democrática, existe uma presunção geral de que o interesse e, de facto, a pressão do público serão positivos para o processo de tomada de decisões, especialmente quando esse processo de tomada de decisões faz parte do processo legislativo [22]. Como tal, para ilidir esta presunção geral, devem ser apresentados argumentos precisos e convincentes.

31. Na opinião do Provedor de Justiça, é razoavelmente previsível e não puramente hipotético que a divulgação pública do documento solicitado no momento do pedido inicial teria conduzido a uma certa reação pública (dada a importância do objeto). No entanto, após uma análise cuidadosa do documento solicitado, não é certamente razoavelmente previsível que a reação do público tivesse conduzido a uma pressão negativa direcionada sobre a instituição, na medida em que teria prejudicado gravemente o processo decisório da instituição.

32. Por último, o Tribunal de Justiça também estabeleceu no processo Agrofert [23] que as justificações apresentadas de forma geral e abstrata, sem serem fundamentadas por argumentos circunstanciados baseados no conteúdo do documento em causa, não são suficientes para invocar a exceção prevista no artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.o 1049/2001.

33. O Provedor de Justiça considera que os argumentos apresentados pela Comissão não são suficientemente pormenorizados e não parecem basear-se no conteúdo do próprio relatório. Com efeito, os argumentos apresentados pela Comissão parecem ser aplicáveis a qualquer relatório desse tipo, independentemente do seu conteúdo, que faça parte dos trabalhos preparatórios de um importante processo legislativo. Por conseguinte, a Comissão não demonstrou suficientemente por que razão a divulgação do relatório no momento da apresentação do pedido teria prejudicado gravemente o seu processo decisório. Por conseguinte, o Provedor de Justiça considera que a Comissão indeferiu erradamente o pedido de acesso ao relatório apresentado pelo queixoso. Tratava-se de um caso de má administração.

34. Se a Comissão tivesse demonstrado que a divulgação do relatório prejudicaria gravemente o seu processo decisório, teria então incumbido à Comissão expor, na decisão de recusa de acesso, o seu raciocínio quanto à existência ou não de um interesse público superior na divulgação.

35. No que diz respeito à questão de saber se existe um interesse público superior na divulgação, a Comissão declarou que o autor da denúncia não tinha apresentado razões para a existência de um interesse público superior na divulgação. O Provedor de Justiça sublinha que é uma boa prática administrativa que uma instituição tenha plenamente em conta todas as possíveis questões de interesse público na divulgação de um documento. Como tal, embora uma instituição deva examinar cuidadosamente os argumentos relativos ao interesse público superior na divulgação, apresentados por uma pessoa que solicite o acesso do público ao abrigo do Regulamento n.o 1049/2001, a instituição em causa deve também tomar em consideração, ex officio, quaisquer outras eventuais questões de interesse público. Com efeito, a instituição detentora do documento está em melhor posição para avaliar todas as questões possíveis relacionadas com o interesse do público na divulgação dos documentos, uma vez que, contrariamente à recorrente, conhece claramente o conteúdo específico do documento em questão [24]. Este aspeto é particularmente importante no que diz respeito aos documentos relacionados com o processo legislativo.

36. No caso em apreço, o autor da denúncia alegou que, enquanto federação de caçadores, tinha um grande interesse em obter acesso ao relatório completo. Neste contexto, os tribunais da União consideraram [25] que o interesse particular que pode ser invocado por uma parte que solicite o acesso a um documento que lhe diga pessoalmente respeito não pode ser tido em conta. Além disso, o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 não concede direitos específicos de acesso às partes interessadas. A razão pela qual o acesso é solicitado é, por conseguinte, irrelevante nos termos do Regulamento n.o 1049/2001 e um pedido de acesso não depende da existência de qualquer interesse específico ou legítimo por parte do requerente. No entanto, mesmo que o interesse específico do autor da denúncia não pudesse ser tomado em consideração para determinar se existia um interesse público superior na divulgação, a Comissão deveria, na sua decisão, ter demonstrado que tinha procurado identificar, ex officio, se existia um interesse público superior na divulgação. Não o fez. Este foi também um caso de má administração.

37. O Provedor de Justiça recorda que, em 13 de setembro de 2011, em resposta a um pedido específico do Provedor de Justiça (ver ponto 9 supra), a Comissão concedeu pleno acesso ao relatório solicitado. Uma vez que a Comissão deu agora ao autor da denúncia pleno acesso ao relatório, a má administração identificada nos n.os 33 e 36 supra refere-se apenas ao passado. Por conseguinte, é conveniente que o Provedor de Justiça encerre o seu inquérito com uma observação crítica sobre a decisão inicial da Comissão.

B. Conclusões

Com base no seu inquérito sobre esta queixa, o Provedor de Justiça encerra-a com a seguinte observação crítica:

Na sua decisão inicial de recusar o acesso integral ao relatório, a Comissão não demonstrou suficientemente a) por que razão a divulgação integral na altura teria prejudicado gravemente o seu processo decisório e b) que não existia um interesse público superior na divulgação.

O autor da denúncia e a Comissão serão informados desta decisão.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Feito em Estrasburgo, em 3 de Novembro de 2011

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[1] Regulamento (CE) n.° 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO 2001, L 145, p. 43).

[2] O Protocolo das Nações Unidas sobre as armas de fogo diz respeito aos requisitos gerais aplicáveis aos sistemas de licenciamento ou autorização de exportação, importação e trânsito de armas de fogo. O artigo 10.o do Protocolo exige que cada Estado parte no Protocolo estabeleça ou mantenha um sistema eficaz de licenças ou autorizações de exportação e importação de armas de fogo, bem como de medidas em matéria de trânsito internacional, para a transferência de armas de fogo, suas partes, componentes e munições.

[3] O artigo 4.°, n.° 3, primeiro parágrafo, do Regulamento n.° 1049/2001 dispõe: "O acesso a documentos, elaborados por uma instituição para uso interno ou por ela recebidos, relacionados com matérias sobre as quais a instituição não tenha tomado uma decisão, é recusado se a sua divulgação puder prejudicar gravemente o processo decisório da instituição, a menos que um interesse público superior imponha a divulgação."

[4] O autor da denúncia apresentou o seu pedido em 25 de Fevereiro de 2009.

[5] Conclusões do advogado‐geral L. A. Geelhoed, apresentadas em 23 de Fevereiro de 2006, no processo C‐432/04, Comissão/Cresson, n.° 72: "No caso da Comissão, existe uma relação funcional directa entre o padrão de conduta a apresentar pelos membros da Comissão e o seu papel no quadro institucional da Comunidade. A este respeito, é importante salientar que, para além de ser o órgão executivo da Comunidade, a Comissão desempenha um papel de arbitragem vital na conciliação dos interesses dos Estados-Membros, do comércio e da indústria e dos cidadãos comunitários no processo de definição das políticas comunitárias e de proposta de legislação comunitária. Em certos domínios, desempenha igualmente um papel quase jurisdicional, como no domínio da concorrência ou na execução das obrigações que incumbem aos Estados‐Membros por força do direito comunitário por força dos artigos 226.° CE e 228.° CE. A Comissão só poderá ser bem sucedida no cumprimento destas tarefas se se considerar que ela própria e os seus membros actuam com total imparcialidade e independência. Só assim poderá comandar a autoridade para obter a confiança necessária das outras instituições da Comunidade, dos Estados-Membros e do público em geral."

[6] Processo T-144/05, Muñiz/Comissão, Coletânea 2008, p. II-335, cujo n.o 86 afirma que «a proteção do processo decisório contra pressões externas específicas pode constituir um motivo legítimo para restringir o acesso aos documentos relacionados com o processo decisório. No entanto, a realidade dessa pressão externa deve ser determinada com certeza e devem ser apresentados elementos que demonstrem que existia um risco razoavelmente previsível de que a decisão de classificação a tomar fosse substancialmente afetada devido a essa pressão externa.»

[7] C-39/05 e C-52/05 P – Turco/Conselho, Coletânea 2008, p. I-4723

[8] Processo C-64/05 P Suécia/Comissão, Coletânea 2007, p. I-11389, n.o 66; Processos apensos C-39/05 P e C-52/05 P Suécia e Turco/Conselho, Coletânea 2008, p. I-4723, n.o 36; e Franchet e Byk/Comissão, Colet., p. II-2023, n.o 84.

[9] Processo C-353/99 P, Conselho/Hautala, Coletânea 2001, p. I-9565, n.o 28.

[10] Processo T-20/99, Denkavit Nederland/Comissão, Col. 2000, p. II-3011, n.o 45.

[11] Enquanto as excepções previstas no n.o 1 do artigo 4.o e no n.o 2 do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 se aplicam se o interesse protegido for "prejudicado"pela divulgação do documento, o n.o 3 do artigo 4.o do Regulamento (CE) n.o 1049/2001 só se aplica se o interesse em questão, nomeadamente o processo decisório da instituição, for "gravemente prejudicado".

[12] Processo T-211/00, Kuijer/Conselho, n.o 56, Coletânea 2002, p. II-485.

[13] Acórdãos do Tribunal de Primeira Instância de 15 de Dezembro de 2005, Verein für Konsumenteninformation/Comissão (T‐2/03, Colect., p. II‐1121, n.° 69), e Franchet e Byk/Comissão, já referido, n.° 115.

[14] Ver, neste sentido, os processos apensos T-355/04 e T-446/04, Co-Frutta/Comissão, Coletânea 2010, p. II-1, n.o 123).

[15] O Provedor de Justiça considerou que a análise de um interesse público superior não deve apenas ter em conta os argumentos apresentados pelo requerente. Deve ter em conta todos os argumentos pertinentes, incluindo os que, ex officio, a instituição em causa considera existirem (ver projeto de recomendação do Provedor de Justiça Europeu relativa ao seu inquérito sobre a queixa 3106/2007/TS contra a Agência Europeia de Medicamentos, ponto 26, disponível no sítio Web do Provedor de Justiça). Ver também processo T-471/08, Toland/Parlamento, acórdão de 7 de junho de 2011, n.o 83, ainda não publicado na Coletânea, em que o Tribunal Geral considerou que o Parlamento não tinha fundamentado suficientemente a ausência de um interesse público superior na divulgação. O Tribunal Geral não limitou a responsabilidade do Parlamento de tratar apenas os argumentos apresentados pelo recorrente no que respeita a um interesse público superior na divulgação.

[16] Processo T-233/09, Access Info Europe/Conselho, acórdão de 22 de Março de 2011, ainda não publicado na Colectânea, n.o 69.

[17] Por razões de clareza, o Provedor de Justiça salienta igualmente que a especial importância da transparência no que respeita à legislação não pode, obviamente, ser utilizada como argumento para uma menor transparência no que respeita à aplicação administrativa da legislação (ver o projecto de recomendação do Provedor de Justiça na queixa 2293/2008/(BB)(FOR)TN, ponto 31). O Provedor de Justiça salienta que a abertura permite que os cidadãos participem mais estreitamente no processo de tomada de decisões e que a administração goze de maior legitimidade e seja mais eficaz e mais responsável perante os cidadãos num sistema democrático, contribuindo assim para reforçar os princípios da democracia e o respeito pelos direitos fundamentais (ver considerando 2 do Regulamento 1049/2001 a este respeito). Esta noção é ainda reforçada no considerando 6 do Regulamento (CE) n.o 1049/2001, que prevê especificamente que «deverá ser concedido um acesso mais amplo aos documentos nos casos em que as instituições atuem no exercício dos seus poderes legislativos, incluindo ao abrigo de poderes delegados, preservando simultaneamente a eficácia do processo decisório das instituições. Esses documentos devem ser tornados diretamente acessíveis, tanto quanto possível».

[18] Processo C-39/05 P Suécia e Turco/Conselho, Coletânea 2008, p. I-4723, n.o 46.

[19] Ver processo T-471/08, Toland/Parlamento, acórdão de 7 de junho de 2011, n.o 80, ainda não publicado na Coletânea.

[20] Ver processo T-144/05, Muñiz/Comissão, Coletânea 2008, p. II-335, n.o 86, tal como acima referido.

[21] Note-se igualmente que, se uma determinada pressão específica for exercida sobre uma instituição (através, por exemplo, da representação de grupos de interesses), esta não é impedida de tomar medidas para fazer face a essa pressão (ver processo C-39/05 P, Suécia e Turco/Conselho, Coletânea 2008, p. I-4723, n.o 64).Por exemplo, seria normalmente suficiente, para fazer face a qualquer pressão externa específica dos grupos de interesses, enviar uma resposta educada aos grupos de interesses informando-os da fase em que se encontra o processo de tomada de decisão.

[22] Ver também processo T-121/05, Borax/Comissão, Coletânea 2009, p. II-27, n.o 70, em que o Tribunal Geral declarou que «os pareceres científicos obtidos por uma instituição para efeitos de elaboração de legislação devem, em princípio, ser divulgados, mesmo que possam dar origem a controvérsias ou dissuadir aqueles que os exprimiram de contribuírem para o processo decisório dessa instituição»(sublinhado nosso). O mesmo princípio seria aplicável a todos os relatórios técnicos elaborados no contexto da elaboração de legislação.

[23] Acórdão do Tribunal Geral de 7 de Julho de 2010, Agrofert Holding/Comissão (T‐111/07, ainda não publicado na Colectânea, n.° 144).

[24] Ver o projecto de recomendação do Provedor de Justiça na queixa 2293/2008/(BB)(FOR)TN, ponto 36.

[25] Processos apensos T-391/03 e T-70/04, Franchet e Byk/Comissão, Coletânea 2006, p. II-2023, n.o 137.