Antecedentes da denúncia

1. O registo de transparência [1] é uma base de dados criada para permitir ao público acompanhar as atividades daqueles que procuram influenciar a formulação e a aplicação das políticas e os processos de tomada de decisão das instituições da UE (geralmente designados por «lobistas»). O registo de transparência foi criado em 2011 pelo Parlamento Europeu e pela Comissão Europeia através de um acordo interinstitucional («AII»). O AII foi revisto em 2014 [2]. Em outubro de 2014, realizaram-se debates no Conselho sobre a conveniência de o Conselho assinar o AII. Neste contexto, o Serviço Jurídico do Conselho elaborou um parecer jurídico sobre esta matéria [3]. O parecer jurídico foi distribuído aos representantes dos Estados-Membros que trabalham com o Conselho.

2. Em 8 de junho de 2016, o queixoso, um deputado ao Parlamento Europeu, solicitou ao Conselho que lhe facultasse o acesso do público ao parecer jurídico, em conformidade com o Regulamento (CE) n.o 1049/2001 [4].

3. Em 5 de julho de 2016, o Conselho concedeu ao queixoso acesso parcial ao documento (nomeadamente, n.os 1 a 15). No entanto, recusou-se a dar pleno acesso ao documento porque, em seu entender, certas partes do mesmo (n.os 16 a 32) estavam abrangidas pelas exceções relativas à proteção dos pareceres jurídicos [5] e à proteção do processo decisório do Conselho [6].

4. Em 26 de julho de 2016, o queixoso apresentou um pedido de reexame (o chamado «pedido confirmativo»), solicitando ao Conselho que reconsiderasse a sua posição.

5. Em 29 de setembro de 2016, o Conselho respondeu ao pedido de reexame do queixoso e recusou o pleno acesso do público, com base nos mesmos motivos.

6. Insatisfeito com a recusa do Conselho, em 23 de julho de 2017, o queixoso dirigiu-se ao Provedor de Justiça Europeu sobre o incumprimento pelo Conselho dos requisitos do Regulamento n.o 1049/2001 e da jurisprudência do Tribunal de Justiça, ao invocar as exceções relativas a) à proteção dos pareceres jurídicos e b) ao seu processo decisório para recusar o pleno acesso do público ao documento solicitado.

Proposta de solução do Provedor de Justiça

7. O Provedor de Justiça considerou, na sequência de uma inspeção do próprio documento, se a recusa do Conselho em facultar pleno acesso ao parecer do seu Serviço Jurídico poderia ser justificada ao abrigo das exceções relacionadas com a) a proteção dos pareceres jurídicos e b) a proteção do seu processo decisório [7].

8. No que diz respeito à alínea a), o Provedor de Justiça confirmou que o documento em causa contém aconselhamento jurídico. No entanto, o Provedor de Justiça considerou que não se podia validamente argumentar que existia um risco razoavelmente previsível de a sua divulgação prejudicar a capacidade do Conselho de procurar e obter aconselhamento jurídico objetivo, franco e independente [8].

9. O Provedor de Justiça concordou com o ponto de vista do queixoso de que um acordo interinstitucional (ao qual se referia o parecer do Serviço Jurídico) deve ser considerado análogo a um ato legislativo, o que exige um nível mais elevado de transparência. Embora reconhecendo o importante papel do Serviço Jurídico na prestação de aconselhamento jurídico ao Conselho, o Provedor de Justiça considerou que, neste caso, o Conselho não apresentou argumentos convincentes para explicar por que razão a divulgação do seu parecer jurídico prejudicaria a sua capacidade de receber aconselhamento franco, objetivo e independente. O Conselho também não explicou de que forma a divulgação do documento prejudicaria a sua capacidade de agir em processos judiciais. 

10. No que diz respeito à alínea b), o Provedor de Justiça considerou que o Conselho não apresentou, nessa altura, quaisquer argumentos específicos para demonstrar que existia um risco previsível de o seu processo decisório ser substancialmente afetado pela divulgação do documento solicitado.

11. O Provedor de Justiça acrescentou que, mesmo que se admitisse que a divulgação do documento prejudicaria os interesses protegidos por uma das exceções acima referidas, existiria um interesse público superior na divulgação do documento em causa. Para chegar a esta conclusão, a Provedora de Justiça considerou, em primeiro lugar, que a natureza do acordo interinstitucional sobre o Registo de Transparência era análoga a um ato adotado no processo legislativo. Em seguida, o Provedor de Justiça observou que, como o próprio Conselho reconheceu, «um debate sobre o âmbito e a eficácia de um sistema [...] destinado a controlar os representantes de grupos de interesses é de interesse público»(sublinhado nosso). Por último, o Provedor de Justiça observou que o documento não diz respeito apenas a alguns cidadãos ou a algumas partes interessadas. Trata-se de um documento que estabelece as regras para todos os intervenientes no processo de tomada de decisões da UE. Existe um claro interesse público em saber como essas regras foram propostas, debatidas e finalmente acordadas. Este interesse público prevalece, em princípio, sobre qualquer prejuízo geral não especificado em termos das exceções invocadas pelo Conselho no presente processo.

12.  Por conseguinte, o Provedor de Justiça considerou que a decisão do Conselho de não conceder acesso parcial total ou mais amplo ao documento solicitado não se justificava ao abrigo das disposições pertinentes aplicáveis do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

13. Além disso, o Provedor de Justiça considerou que, em qualquer caso, o contexto factual e jurídico tinha mudado desde que o Conselho tomou a decisão de não divulgar integralmente o documento solicitado. A este respeito, o Provedor de Justiça observou que tinham decorrido três anos e meio desde que o Serviço Jurídico emitiu o parecer em questão. Entretanto, a Comissão apresentou uma nova proposta e o Conselho obteve um novo parecer do seu Serviço Jurídico sobre esta matéria [9]. Na sequência desse novo parecer, o Conselho tomou a decisão de encetar negociações com o Parlamento Europeu e a Comissão sobre a participação do Conselho num acordo interinstitucional sobre um registo de transparência [10], tendo já sido adoptado um projecto de decisão do Conselho sobre a matéria [11].

14. Nestas circunstâncias, a Provedora de Justiça considerou que, se o Conselho recebesse um novo pedido de acesso do público ao documento solicitado, muito provavelmente reconsideraria se os motivos pelos quais a divulgação tinha sido recusada em 2016 continuam a ser aplicáveis. Nesse caso, o Conselho seria obrigado a passar de novo por todo o processo de análise desse pedido [12]. Neste contexto, no interesse da eficiência e da promoção de uma cultura de serviço e, em última análise, de boa administração, o Provedor de Justiça sugeriu que o Conselho divulgasse diretamente o documento, sem que o queixoso, ou qualquer outra parte, tivesse de apresentar um novo pedido de acesso aos documentos.

15. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça apresentou uma proposta de solução, em conformidade com o artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu, para que o Conselho dê pleno acesso ao documento solicitado e, assim, resolva a queixa.

16. Na sua resposta à proposta de solução, o Conselho argumentou que as conclusões do Provedor de Justiça sobre a natureza dos acordos interinstitucionais «não têm em conta a prática pertinente e se baseiam numa má interpretação das disposições pertinentes do Tratado». Além disso, o Conselho não estava convencido pelo raciocínio do Provedor de Justiça sobre a aplicação das exceções invocadas para recusar a divulgação integral do documento.

17. Dito isto, o Conselho salientou que, entretanto, "a Comissão propôs ao Parlamento e ao Conselho a participação num novo acordo interinstitucional que estabelecesse um novo registo de transparência. O Conselho aprovou um mandato de negociação para encetar negociações interinstitucionais com as outras duas instituições, que estão atualmente em curso. Além disso, o Conselho decidiu adoptar uma abordagem totalmente transparente para essas negociações e já publicou o mandato de negociação juntamente com o parecer jurídico pertinente [13]. À luz dos desenvolvimentos acima referidos, o Conselho procedeu a uma nova avaliação e chegou à conclusão de que, atualmente, pode ser concedido pleno acesso do público ao parecer jurídico de 2014"(sublinhado nosso).

18. Nas suas observações, o queixoso salientou que partilha a análise do Provedor de Justiça sobre a natureza do acordo interinstitucional e a aplicação das exceções invocadas pelo Conselho neste caso. No entanto, ficou menos convencido com a conclusão do Provedor de Justiça de que o pleno acesso ao documento deveria ser concedido por razões de eficiência, tendo em conta as questões fundamentais de interpretação jurídica em causa. A queixosa observou a ausência de quaisquer argumentos por parte do Conselho para explicar por que razão não partilhava das conclusões do Provedor de Justiça sobre a aplicação das exceções invocadas e solicitou ao Provedor de Justiça que verificasse «se os eventuais mal-entendidos remanescentes por parte do Conselho poderiam ser resolvidos».  

Avaliação do Provedor de Justiça após a proposta de solução

19. A Provedora de Justiça pretende clarificar o conteúdo da sua proposta de solução: na sequência de uma análise cuidadosa de todas as informações constantes do processo e do exame do documento solicitado, o Provedor de Justiça considerou que o Conselho não podia invocar validamente nenhuma das exceções que tinha invocado no momento em que tomou a sua decisão sobre o pedido de revisão do queixoso; uma vez que o contexto factual e jurídico se alterou entretanto e com base nas informações fornecidas pela sua equipa de inquérito no contexto da inspecção pelos representantes do Conselho de que esta queixa podia ser resolvida a contento da queixosa [14], o Provedor de Justiça procurou uma solução com o Conselho solicitando-lhe que divulgasse o documento.

20. A Provedora de Justiça observa que, na sua substância, o Conselho aplicou plenamente a sua proposta e, no final, divulgou o documento.

21. Dito isto, a Provedora de Justiça está perplexa com o conteúdo da resposta do Conselho à sua proposta, tanto no que diz respeito aos aspetos substantivos como processuais deste inquérito.

22. Partindo de questões de fundo tratadas no presente inquérito, é difícil ver onde reside o desacordo do Conselho com as conclusões do Provedor de Justiça sobre a aplicação das exceções previstas no Regulamento (CE) n.o 1049/2001 ao documento em questão. Com efeito, o Conselho absteve-se de participar na análise das exceções efetuada pelo Provedor de Justiça e não forneceu explicações sobre as razões pelas quais discorda das conclusões do Provedor de Justiça de que um acordo interinstitucional é análogo a um processo legislativo. Em vez de aproveitar a oportunidade para dar a conhecer os seus pontos de vista e apresentar argumentos específicos e referenciados para defender a sua posição sobre este caso, o Conselho limitou-se a fazer declarações gerais manifestando o seu desacordo com a análise da Provedora de Justiça subjacente à solução proposta.

23. No que diz respeito aos pontos processuais suscitados pelo Conselho, o Provedor de Justiça não encontra qualquer base factual ou jurídica para a posição do Conselho.

24. No momento da consulta do processo do Conselho sobre o caso, era do conhecimento dos respetivos serviços de ambas as instituições que a Comissão tinha apresentado uma nova proposta de registo de transparência obrigatório, que o Conselho tinha emitido um novo parecer jurídico sobre a matéria e que já tinha sido apresentado ao Conselho um pedido de acesso do público. Neste contexto, tendo em conta as alterações do quadro jurídico e factual do processo e sem prejuízo dos pontos de vista que a hierarquia do Serviço Jurídico do Conselho e dos Estados-Membros no âmbito do Grupo da Informação do Conselho tomaria, reconheceu-se que, caso os cidadãos apresentassem um novo pedido de acesso do público ao documento em causa, o Conselho teria de o analisar à luz da alteração das circunstâncias.

25. Neste contexto, a equipa de inquérito da Provedora de Justiça referiu-se a um caso recente semelhante, em que os serviços do Conselho, na sequência da inspeção do processo pela equipa de inquérito da Provedora de Justiça, se limitaram a solicitar ao COREPER que aceitasse que um documento fosse divulgado sem que o queixoso fosse forçado a apresentar um novo pedido de acesso do público.

26. Tendo em conta estas informações e a fim de chegar a um resultado positivo na presente queixa, o Provedor de Justiça considerou que uma proposta ao Conselho para explicar/reconsiderar a sua posição, quer através de um pedido de resposta [15], quer através de uma proposta de solução, seria a forma mais eficiente e adequada de tratar este inquérito. Assim, a fim de acelerar as questões, o Provedor de Justiça apresentou uma proposta de solução, tal como acima resumido. É inerente à natureza de uma proposta de solução que não seja necessariamente a última palavra sobre o assunto e que possa ser interrogada ou rejeitada pelos seus destinatários.

27. Por estas razões, a Provedora de Justiça manifesta a sua deceção com a resposta do Conselho a este caso. No entanto, congratula-se com a decisão do Conselho de publicar finalmente o parecer de 2014 do Serviço Jurídico sobre um registo de transparência, tal como propôs. Tendo em conta o que precede, o Provedor de Justiça considera que não há motivos para prosseguir os inquéritos sobre este caso. Portanto, ela encerra o caso.   

Conclusão

Com base no inquérito, a Provedora de Justiça encerra este caso com a seguinte conclusão:

Embora não concordasse com a proposta de solução do Provedor de Justiça, o Conselho decidiu, no entanto, conceder ao público pleno acesso ao documento solicitado. Tendo em conta o que precede, não há motivos para novas investigações neste caso.

O queixoso e o Conselho serão informados desta decisão.

Emily O'Reilly

Provedor de Justiça Europeu

Estrasburgo, 31/08/2018

[1] Para mais informações, ver http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=en.

[2] Acordo entre o Parlamento Europeu e a Comissão Europeia sobre o registo de transparência para as organizações e os trabalhadores independentes que participam na elaboração e execução das políticas da UE, JO L 277 de 19.9.2014, p. 11-24. disponível em http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=uriserv:OJ.L_.2014.277.01.0011.01.ENG&toc=OJ:L:2014:277:TOC

[3] Doc. 14704/14 LIMITE, Parecer do Serviço Jurídico, Bruxelas, 24 de outubro de 2014. A parte divulgada do documento está disponível em linha em: http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-14704-2014-INIT/en/pdf. 

[4] Regulamento (CE) n.o 1049/2001 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 30 de maio de 2001, relativo ao acesso do público aos documentos do Parlamento Europeu, do Conselho e da Comissão (JO L 145 de 31.5.2001, p. 43).

[5] Artigo 4.o, n.o 2, segundo travessão, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[6] Artigo 4.o, n.o 3, primeiro parágrafo, do Regulamento (CE) n.o 1049/2001.

[7] Para o texto integral da proposta de solução do Provedor de Justiça, ver https://www.ombudsman.europa.eu/en/solution/en/102619.

[8] Processo T-211/00, Kuijer/Conselho, acórdão de 7 de fevereiro de 2002, EU:T:2002:30, n.o 56 e jurisprudência citada.

[9] Documento 5151/17, Bruxelas, 11 de janeiro de 2017.

[10] http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2017/12/06/transparency-register-council-agrees-mandate-for-negotiations/

[11] http://www.consilium.europa.eu/media/31959/st15336en17.pdf

[12] Processo C‑362/08 P Internationaler Hilfsfonds eV/Comissão, acórdão de 26 de janeiro de 2010, ECLI:EU:C:2010:40, n.o 57.

[13] Parecer do Serviço Jurídico do Conselho sobre a proposta da Comissão relativa a um acordo interinstitucional obrigatório

O Registo de Transparência está disponível em http://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5151-2017-REV-1/en/pdf

[14] Ver artigo 3.o, n.o 5, do Estatuto do Provedor de Justiça Europeu e artigo 5.o, n.o 1, das Disposições de Aplicação do Provedor de Justiça.

[15] O termo «parecer» utilizado pelo Conselho na sua resposta reflete a versão anterior das disposições de execução do Provedor de Justiça que foram revogadas em 1 de setembro de 2016.