Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 5 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich^[1]

Okoliczności powstania skargi

1. Niniejsza skarga dotyczy wniosku o dostęp do dokumentów związanych z certyfikacją przez EASA organizacji obsługi technicznej statków powietrznych („organizacjeds. ciągłej zdatności do lotu”– CAO, zwane dalej „organizacjami obsługi technicznej”), które mają siedzibę poza UE.

2. Zgodnie z art. 20 ust. 2 lit. b) ppkt (iii) i art. 20 ust. 2 lit. c) rozporządzenia nr 216/2008 w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia EASA^[2] EASA wydaje i odnawia certyfikaty organizacjom obsługi technicznej mającym siedzibę poza UE. Wszystkie zatwierdzone organizacje podlegają stałemu nadzorowi - co 24 miesiące - ze strony EASA. EASA może zmienić, zawiesić lub cofnąć swój certyfikat, jeżeli organizacja obsługi technicznej nie spełnia już wymogów. Aby podjąć decyzję w sprawie statusu zatwierdzenia, EASA samodzielnie lub za pośrednictwem krajowych władz lotniczych lub upoważnionych jednostek przeprowadza inspekcje i audyty organizacji, które poświadcza (zgodnie z art. 20 ust. 2 lit. a) rozporządzenia 216/2008).

3. Szczegółowe zasady certyfikacji organizacji obsługi technicznej i ich personelu określono w rozporządzeniu 2042/2003^[3]. Art. 4 rozporządzenia („Zatwierdzeniaorganizacji obsługi technicznej”– MOA) stanowi, że organizacje zaangażowane w obsługę techniczną dużych lub komercyjnych transportowych statków powietrznych są zatwierdzane zgodnie z przepisami załącznika II „część145”. Wśród wymagań, które musi spełnić organizacja, aby kwalifikować się do wydania lub kontynuacji zatwierdzenia, znajduje się reguła 145.A.30, która dotyczy „Wymagańdotyczących personelu”.

4. Co 24 miesiące audytorzy EASA przygotowują „Sprawozdaniez zalecenia dotyczącego zatwierdzenia części 145 EASA (formularz 6 EASA część 4)”zawierające ustalenia i odpowiednie zalecenia dotyczące zatwierdzenia przez EASA. Ustalenia można sklasyfikować jako ustalenia poziomu 1 (wszelkie istotne niezgodności z wymaganiami części 145, które obniżają standard bezpieczeństwa i poważnie zagrażają bezpieczeństwu lotu) lub poziomu 2 (wszelkie niezgodności z wymaganiami części 145, które mogłyby obniżyć standard bezpieczeństwa i potencjalnie zagrozić bezpieczeństwu lotu). Po otrzymaniu powiadomienia o niezgodnościach posiadacz zatwierdzenia organizacji obsługi technicznej musi sporządzić plan działań naprawczych i wykazać działania naprawcze w sposób zadowalający EASA w uzgodnionym terminie. W przypadku nieprawidłowości poziomu 1 EASA musi podjąć natychmiastowe działania w celu cofnięcia, zmiany lub zawieszenia zatwierdzenia w całości lub w części do czasu podjęcia przez organizację skutecznych działań naprawczych. W przypadku nieprawidłowości poziomu 2 EASA wyznacza okres działań naprawczych, który jest odpowiedni do charakteru nieprawidłowości.

5. Skarżący jest zainteresowany zgłoszeniami, w których stwierdzono nieprzestrzeganie „wymogów dotyczących personelu” przez zagraniczne organizacje obsługi technicznej. W dniu 19 grudnia 2013 r. zwrócił się do EASA z wnioskiem o publiczny dostęp^[4] do:

„[a]udits and resolution of part 145 for foreign repair stations certified by EASA, a nie inny właściwy organ, w przypadku gdy stwierdzono niezgodność w odniesieniu do AMC [Acceptable Means of Compliance] 145.A.30 lit. e) Wymogi dotyczące personelu (7) odnoszące się konkretnie do GM [Guidance Material] 145.A.30 lit. e), w szczególności sekcje

1. „Odpowiednia komunikacja i umiejętność czytania i pisania”

2. „Umiejętność rozumienia zleceń pracy, kart pracy oraz odwoływania się do odpowiednich danych dotyczących konserwacji i
korzystania z nich”

3. "Umiejętność prawidłowego rejestrowania i podpisywania wykonanej pracy"[5].

6. W dniu 22 stycznia 2014 r. EASA odmówiła dostępu do dokumentów na podstawie art. 4 ust. 1 lit. b) (ochrona prywatności i integralności osoby fizycznej) oraz art. 4 ust. 2 tiret trzecie (ochrona celu kontroli, dochodzenia i audytu) rozporządzenia 1049/2001[6].

7. W dniu 22 stycznia 2014 r. skarżący złożył „wniosek potwierdzający” (wniosek o ponowne rozpatrzenie decyzji). Stwierdził, że dostęp do dokumentów dotyczących sposobu, w jaki EASA certyfikuje lotnicze stacje naprawcze, ma zasadnicze znaczenie oraz że obywatele UE powinni mieć możliwość monitorowania działalności EASA. W szczególności stwierdził, że proces kontroli i sposób, w jaki EASA zajmuje się przypadkami nieprzestrzegania przepisów, stanowią istotną kwestię bezpieczeństwa dla przemysłu lotniczego i obywateli UE. W odniesieniu do wyjątku przewidzianego w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001 skarżący twierdził, że nie jest zainteresowany informacjami dotyczącymi osób fizycznych i że takie informacje można łatwo usunąć z dokumentów.

8. W dniu 6 lutego 2014 r. EASA podtrzymała swoją odmowę udzielenia dostępu do dokumentów. EASA stwierdziła, że dokumenty kontrolne są zasadniczymi elementami procesu audytu i kontroli w kontekście ciągłego nadzoru nad zatwierdzoną organizacją obsługi technicznej. EASA stwierdziła również, że znaczna część informacji zawartych w sprawozdaniach z audytu pochodzi od osób fizycznych w ramach wewnętrznego systemu sprawozdawczości zatwierdzonej organizacji. Przekonywał, że taka wewnętrzna sprawozdawczość może być skuteczna tylko wtedy, gdy w pełni przestrzegane będą zasady "just culture", nienarzucania reporterowi kary oraz wzajemnego zaufania. W związku z tym złożony i delikatny charakter tych dokumentów wymaga szczególnej troski. EASA stwierdziła, że ponieważ skarżący nie jest zainteresowany informacjami dotyczącymi osób fizycznych lub organizacji, nie powołuje się już na wyjątek przewidziany w art. 4 ust. 1 lit. b) rozporządzenia 1049/2001. Utrzymywała jednak, że nie może ujawnić dokumentów na podstawie wyjątku dotyczącego ochrony celu dochodzenia, a także powołała się na nowy wyjątek, a mianowicie ochronę interesów handlowych:

Ochrona celu kontroli, dochodzenia i audytu (art. 4 ust. 2 tiret trzecie)

9. EASA utrzymywała, że ujawnienie żądanych dokumentów naruszyłoby ochronę celu inspekcji, dochodzeń i audytów. Twierdził on, że działalność polegająca na stałym nadzorze nad organizacjami obsługi technicznej certyfikowanymi przez EASA kwalifikuje się jako działalność dochodzeniowa i audytowa, ponieważ jej celem jest sprawdzenie, czy organizacje spełniają i nadal spełniają wymogi prawne.

10. EASA argumentowała, że aby móc wykonywać swoje zadania i otrzymywać wszystkie niezbędne informacje od organizacji obsługi technicznej, musi istnieć atmosfera wzajemnego zaufania między EASA a kontrolowanymi organizacjami. Odpowiednie ramy prawne wymagają, aby skontrolowane organizacje były przejrzyste wobec EASA. W tej sytuacji współpraca w dobrej wierze i wzajemne zaufanie między stronami są niezbędne, aby umożliwić stronom swobodne wyrażanie opinii. Ma to fundamentalne znaczenie dla procesu bezpieczeństwa. W związku z tym publiczne ujawnienie przedmiotowych dokumentów zagroziłoby dialogowi i atmosferze wzajemnego zaufania między EASA a kontrolowanymi organizacjami, a także wpłynęłoby na bieżące działania EASA w zakresie nadzoru.

11. EASA stwierdziła, że cel dochodzeń i audytów zostanie naruszony, nawet jeśli nazwy organizacji zostaną usunięte z dokumentów. Po pierwsze, doświadczonemu czytelnikowi nie byłoby trudno zidentyfikować organizację na podstawie opublikowanych informacji. Po drugie, ponieważ szczegółowe informacje na temat spraw wewnętrznych organizacji byłyby podawane do wiadomości publicznej, skontrolowana organizacja, a także inne zatwierdzone organizacje, byłyby w przyszłości mniej skłonne do przekazywania EASA wszystkich niezbędnych informacji.

Ochrona interesów handlowych osoby prawnej (art. 4 ust. 2 tiret pierwsze)

12. EASA stwierdziła, że żądane dokumenty zawierają szczególnie chronione informacje handlowe dotyczące ustanowienia i wdrożenia procesu technicznego w celu wykonywania czynności obsługi technicznej przez posiadaczy zatwierdzeń. EASA argumentowała, że organizacje obsługi technicznej mają uzasadniony interes w uniemożliwieniu osobom trzecim uzyskania informacji strategicznych lub innych szczególnie chronionych informacji handlowych zawartych w żądanych dokumentach. Ponadto, gdyby takie informacje handlowe miały być podawane do wiadomości publicznej, zatwierdzone organizacje stałyby się znacznie mniej przejrzyste wobec EASA, co mogłoby mieć również negatywny wpływ na proces bezpieczeństwa.

Dostęp częściowy

13. EASA stwierdziła, że rozważyła możliwość udzielenia częściowego dostępu. Utajnienie nazwisk osób fizycznych i nazw organizacji nie sprawiłoby jednak w tym przypadku, że przedmiotowe dokumenty stałyby się mniej wrażliwe. EASA stwierdziła, że aby nadal pełnić swoją rolę w zakresie nadzoru, potrzebuje niezakłóconego dostępu do wszelkich informacji od przedmiotowych organizacji. Ponadto utajnienie części każdego z żądanych dokumentów stanowiłoby nadmierne obciążenie administracyjne dla EASA i mogłoby skutkować całkowitym wymazaniem formularzy. Byłoby to sprzeczne z ogólną zasadą proporcjonalności określoną w art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej.

Nadrzędny interes publiczny

14. W odpowiedzi na argument skarżącego, że w nadrzędnym interesie publicznym obywateli UE leży możliwość monitorowania, w jaki sposób UE, a w szczególności EASA, certyfikuje lotnicze stacje naprawcze, EASA stwierdziła, że prawodawca powierzył misję promowania najwyższych standardów bezpieczeństwa w szczególności EASA i innym właściwym organom lotnictwa cywilnego. Pełniąc tę funkcję, EASA już teraz w pełni uwzględnia interes publiczny, jakim jest zapewnienie obywatelom wysokiego i jednolitego poziomu bezpieczeństwa. Ujawnienie przedmiotowych dokumentów zagroziłoby atmosferze zaufania między podmiotami bezpośrednio lub pośrednio zaangażowanymi w audyty oraz ich przekonaniu, że informacje dotyczące bezpieczeństwa lub szczególnie chronione informacje handlowe nie zostaną ujawnione. Zdaniem EASA skarżący nie wykazał, jakiego rodzaju nadrzędny interes publiczny mógłby przeważyć nad ochroną interesów określonych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze i trzecie rozporządzenia 1049/2001.

15. W dniu 6 lutego 2014 r. skarżący odpisał EASA, stwierdzając, że wyraźnie zwrócił się o ustalenia inspektorów EASA i że w związku z tym nie jest zainteresowany audytami wewnętrznymi. Stwierdził, że utajnienie nazwisk osób i nazw organizacji unieważniłoby wszystkie powody, na które powołuje się EASA, aby nie ujawniać dokumentów. Skarżący twierdził, że ważne jest, aby opinia publiczna wiedziała, w jaki sposób EASA poświadcza, że organizacje obsługi technicznej dysponują odpowiednim personelem.

W przedmiocie dochodzenia

16. W dniu 7 lutego 2014 r. skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie skargi i zidentyfikował następujące zarzuty i roszczenia:

Zarzut:

EASA niesłusznie odmówiła udzielenia dostępu do dokumentów, o które wnioskował skarżący we wniosku z dnia 19 grudnia 2013 r.

Roszczenie:

EASA powinna udzielić dostępu do żądanych dokumentów.

17. Wzywając EASA do przedstawienia opinii, Rzecznik zwrócił się do EASA o wskazanie, ile organizacji obsługi technicznej statków powietrznych zostało objętych wnioskiem skarżącego. Ponadto w odniesieniu do wyjątku dotyczącego celu kontroli, dochodzenia i audytu Rzecznik zwrócił się do EASA o wyjaśnienie, czy po stwierdzeniu, że zainteresowane organizacje nie spełniły odpowiedniego wymogu, podjęła ona ostateczną decyzję o odmowie wydania, zmianie, zawieszeniu lub cofnięciu świadectwa zatwierdzenia.

18. W trakcie dochodzenia Rzecznik otrzymał opinię EASA w sprawie skargi, a następnie krótkie uwagi skarżącego w odpowiedzi na opinię EASA. Jej służby przeprowadziły również kontrolę akt EASA. Proponowane przez Rzecznika rozwiązanie uwzględnia argumenty i opinie przedstawione przez strony.

Domniemana bezprawna odmowa udzielenia dostępu do sprawozdań z audytu

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

19. W odpowiedzi na pytanie Rzecznika dotyczące liczby organizacji obsługi technicznej statków powietrznych, których dotyczył wniosek skarżącego, EASA stwierdziła, że wniosek dotyczył nie tylko aktywnych zatwierdzeń, ale również wszystkich zrzekłych się i cofniętych certyfikatów w ciągu ostatnich dziesięciu lat. W maju 2014 r. EASA posiadała 320 aktywnych, 5 cofniętych i 68 umorzonych zatwierdzeń, a zatem łącznie 393 organizacje. Żadna z decyzji EASA nie dotyczyła ustalenia poziomu 1. Ponadto w odniesieniu do liczby dokumentów objętych wnioskiem skarżącego EASA wskazała, że ogólnie częstotliwość audytów i powiązanych sprawozdań waha się od 1 do 4 rocznie. Przy założeniu, że w ciągu ostatnich 10 lat przeprowadzono 2 audyty rocznie dotyczące 300 organizacji, wniosek skarżącego obejmuje około 6000 odrębnych sprawozdań z audytu.

20. EASA twierdziła, że napotkała kilka praktycznych trudności przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o udzielenie dostępu, w szczególności przy identyfikacji żądanych dokumentów: Po pierwsze, wniosek skarżącego odnosi się do sekcji wytycznych dotyczących wymogów określonych w części 145. "GM 2 145.A.30 lit. e) Procedura oceny kompetencji"stanowi, że organizacja obsługowa powinna opracować procedurę opisującą proces oceny kompetencji personelu i zawiera długą matrycę (z 38 pozycjami) określającą tematy oceny różnych grup pracowników. Wykaz ten nie jest wyczerpujący, a inne pozycje mogą zostać włączone na podstawie konkretnej sytuacji/działalności organizacji. Audyty weryfikują prawidłowe wdrożenie procedury oceny na zasadzie doboru próby. Ze względu na złożony charakter tej matrycy przywołane odniesienia do tych sekcji nie są jednak łatwe do zidentyfikowania w sprawozdaniach z kontroli.

21. Po drugie, chociaż formularz 6 EASA zawiera odniesienie do pkt 145.A.30 przy dokonywaniu ustaleń, nie ma systematycznego odniesienia do tego szczegółowego akapitu. W związku z tym w większości przypadków wymagany jest przegląd pełnego tekstu wraz z ustaleniami w celu stwierdzenia niezgodności z pkt 145.A.30 lit. e).

22. Po trzecie, wniosek skarżącego o udzielenie dostępu nie określa ram czasowych, w których stwierdzono niezgodności. W związku z tym wniosek skarżącego obejmuje wszystkie działania EASA dotyczące tego zadania od początku 2004 r.

23. EASA poinformowała, że archiwizuje dokumenty związane z jej działalnością inwigilacyjną w archiwach papierowych i kopiach pdf oraz że nie wprowadza tych danych do elektronicznego systemu baz danych. W formacie elektronicznym przechowywane są jedynie ograniczone dane dotyczące zatwierdzeń (takie jak numer zatwierdzenia, nazwa organizacji, zatwierdzone działania itp.). EASA wyjaśniła, że ostatnie aktywne akta znajdują się w 8 dużych szafach na dokumenty w biurach odnośnych pracowników. Nieaktywne pliki znajdują się w archiwum, które składa się z około 8000 plików zawartych w około 800 pudełkach. W związku z tym w celu zidentyfikowania ustaleń dotyczących konkretnego pkt 145.A.30 lit. e) pracownicy EASA musieliby ręcznie przejrzeć wszystkie akta z ostatnich 10 lat (zawierające około 6000 dokumentów) i przeczytać sprawozdania, aby znaleźć te sprawozdania, które zawierają ustalenia odpowiadające bardzo konkretnym sekcjom wymienionym przez skarżącego. EASA stwierdziła, że każdy wniosek, który nie jest ograniczony na przykład numerem organizacji, przedziałem czasowym, rodzajem dokumentu, powoduje nadmierne obciążenie pracą. EASA stwierdziła, że wniosek skarżącego w odniesieniu do ustaleń był niejasny.

24. EASA stwierdziła, że pomimo powyższych trudności oceniła wniosek skarżącego na podstawie rozporządzenia 1049/2001, ale stwierdziła, że nie można udzielić dostępu. EASA powtórzyła swoje argumenty zawarte w decyzji z dnia 6 lutego 2014 r. w sprawie ponownego wniosku (zob. powyżej) i przedstawiła następujące dodatkowe wyjaśnienia.

25. Jeżeli chodzi o ochronę celu inspekcji, dochodzeń i audytów, EASA argumentowała, że atmosfera zaufania musi istnieć nie tylko wtedy, gdy organizacja spełnia odpowiednie wymagania, ale także wtedy, gdy organizacja musi skorygować niedociągnięcia, aby przywrócić zatwierdzenie.

26. W odniesieniu do ochrony interesów handlowych osoby prawnej EASA stwierdziła, że ujawnienie informacji handlowych zawartych w dokumentach (dotyczących posiadaczy zezwoleń, ale także ich klientów i ich statków powietrznych poddawanych obsłudze technicznej) było szkodliwe nie tylko dla interesów handlowych posiadacza zezwolenia, ale także dla jego klientów, w szczególności w odniesieniu do produktów objętych obsługą techniczną.

27. W odniesieniu do udzielenia częściowego dostępu EASA stwierdziła, że zgodnie z orzecznictwem „[w]wyjątkowych przypadkach odstępstwo od obowiązku udzielenia częściowego dostępu może być dopuszczalne, jeżeli obciążenie administracyjnezwiązane z wymazaniem części, których nie można ujawnić, okazuje się szczególnie duże, przekraczając tym samym granice tego, czego można racjonalnie wymagać”[7]. Zdaniem EASA nie tylko utajnienie, ale – w przypadku braku konkretnej bazy danych – sama identyfikacja wszystkich dokumentów stanowiłaby dla niej nadmierne obciążenie administracyjne, co nie jest zgodne z ogólną zasadą proporcjonalności określoną w art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej.

28. EASA stwierdziła również, że zarządza zatwierdzeniami w przejrzysty sposób, ponieważ wykaz ważnych posiadaczy homologacji, a także wykaz zawieszonych lub cofniętych posiadaczy homologacji, są publikowane proaktywnie na jej stronie internetowej. Ponadto EASA informuje również Komisję Europejską o wszystkich zawieszonych, ograniczonych lub cofniętych zatwierdzeniach. W związku z tym informacje na temat statusu zatwierdzenia są własnością publiczną.

29. W swoich uwagach skarżący stwierdził jedynie, że jest otwarty na „przyjazne rozwiązanie” dotyczące jego wniosku o udzielenie dostępu, ale że EASA nie podjęła żadnych starań, aby zwrócić się do niego w sprawie przyjaznego rozwiązania podczas rozpatrywania pierwotnego wniosku.

Wstępna ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do propozycji rozwiązania polubownego

30. Chociaż pierwotny wniosek skarżącego o publiczny dostęp został sformułowany w niejasny sposób, z późniejszej korespondencji między skarżącym a EASA jasno wynikało, że skarżący chce uzyskać dostęp do sprawozdań EASA z zaleceń dotyczących zatwierdzenia sporządzonych przez zagraniczne organizacje obsługi technicznej statków powietrznych, w których stwierdzono niezgodność ze szczegółowymi wymogami. Rzecznik zauważa, że kwestia, czy EASA powinna udzielić publicznego dostępu do tego rodzaju sprawozdań, o które wnioskowała skarżąca, została już rozpatrzona przez Rzecznika, w szczególności w projekcie zalecenia dla EASA w skardze 1174/2011/MMN[8]. Niniejsza sprawa jest jednocześnie podobna do sprawy 1174/2011/MMN i różni się od niej:

31. Niniejsza sprawa jest podobna do sprawy 1174/2011/MMN, ponieważ dotyczyła ona również wniosku o publiczny dostęp do„Sprawozdań EASA w sprawie zatwierdzenia części 145 formularz 6” EASAdotyczących organizacji obsługi technicznej statków powietrznych mających siedzibę poza UE („organizacje określone w części 145”). Argumenty podniesione przez EASA w celu odmowy dostępu do sprawozdań w sprawie 1174/2011/MMN są takie same jak argumenty podniesione w niniejszej sprawie. W obu przypadkach EASA oparła się na wyjątkach określonych w art. 4 ust. 2 tiret pierwsze (ochrona interesów handlowych) i trzecie (ochrona celu kontroli, dochodzenia i audytu) rozporządzenia 1049/2001. Rzecznik stwierdził, że EASA nie była uprawniona do odmowy dostępu do sprawozdań na podstawie tych wyjątków. Przedstawiła propozycję polubownego rozwiązania, zgodnie z którą EASA powinna udzielić pełnego lub przynajmniej częściowego dostępu do sprawozdań z zaleceń dotyczących zatwierdzenia, bez uszczerbku dla możliwości odmowy ujawnienia wszelkich szczególnie chronionych informacji handlowych. Kiedy EASA odmówiła przyjęcia tego rozwiązania, Rzecznik sporządził projekt zalecenia w tej sprawie[9].

32. Rzecznik Praw Obywatelskich zajął w szczególności następujące stanowisko w odniesieniu do dwóch wyjątków, na które powołuje się EASA. Jeżeli chodzi o ochronę celu inspekcji, dochodzeń i audytów, Rzecznik zgodził się, że stały nadzór EASA nad organizacjami obsługi technicznej kwalifikuje się jako działalność dochodzeniowa lub audytowa w rozumieniu tego artykułu. Rzecznik wyraził jednak wątpliwości, czy sam fakt, że organizacje są kontrolowane co dwa lata, wystarczy, aby stwierdzić, że dochodzenia lub audyty można uznać za „wtoku”. Rzecznik zgodził się również, że EASA ma uzasadniony interes w otrzymywaniu od kontrolowanych organizacji wszystkich potrzebnych jej informacji i że w związku z tym współpraca kontrolowanych organizacji była przydatna, a nawet konieczna. Rzecznik podkreślił jednak, że „wzajemne zaufanie”, do którego odniosła się EASA, nie może wynikać z założenia, że informacje uzyskane od organizacji, które mogą ujawnić problemy związane z bezpieczeństwem, pozostaną tajne przez czas nieokreślony. Rzecznik zauważył, że – jak przyznała sama EASA – skontrolowane organizacje mają prawny obowiązek zachowania przejrzystości wobec EASA. Rzecznik uznał, że zaakceptowanie stanowiska EASA oznaczałoby zaakceptowanie faktu, że EASA mogłaby zasadniczo uniemożliwić dostęp, na czas nieokreślony, do wszystkich sprawozdań z zaleceń dotyczących zatwierdzenia oraz że byłoby to sprzeczne z duchem rozporządzenia 1049/2001. Rzecznik wskazał również, że w przypadku EASA przepisy sektorowe nie zawierają żadnych restrykcyjnych zasad dotyczących dostępu do akt i dostępu do dokumentów, na podstawie których można by powołać się na orzecznictwo Technische Glaswerke Ilmenau (tj. ogólne domniemanie nieujawniania żądanych dokumentów).

33. W odniesieniu do wyjątku dotyczącego ochrony interesów handlowych Rzecznik uznał, że EASA nie mogła powołać się na ten wyjątek, odmawiając przynajmniej częściowego dostępu do sprawozdań z rekomendacji zatwierdzenia, oraz że EASA mogła usunąć informacje, które można uznać za szczególnie chronione informacje handlowe, takie jak na przykład nazwy klientów i niektórych producentów statków powietrznych. Rzecznik stwierdził, że nie jest od razu oczywiste, dlaczego zainteresowane organizacje powinny mieć uzasadniony interes handlowy w nieujawnianiu dokumentów zawierających informacje na temat potencjalnych problemów w zakresie ochrony lotnictwa w odniesieniu do tych organizacji. Rzecznik stwierdził, że informacje, które mogą mieć wpływ na interesy handlowe organizacji obsługi technicznej, można łatwo oddzielić od pozostałych informacji.

34. W następstwie projektu zalecenia Rzecznika w listopadzie 2014 r. EASA udzieliła częściowego dostępu do (zredagowanych) wersji sprawozdań. Oprócz sprawozdań, o które zwrócił się skarżący, EASA opublikowała również, w celu promowania większej przejrzystości, inne sprawozdania z zaleceń dotyczących zatwierdzenia innych organizacji obsługi technicznej (w niezidentyfikowany sposób) wybranych losowo. Rzecznik zauważa, że we wszystkich opublikowanych sprawozdaniach EASA utajniła nazwiska osób fizycznych, przedsiębiorstw, a także dane umożliwiające identyfikację przedsiębiorstw.

35. Rzecznik Praw Obywatelskich jest zdania, że biorąc pod uwagę, iż skarżący w niniejszej sprawie zwrócił się o dostęp do sprawozdań podobnych do tych rozpatrywanych w sprawie 1174/2011/MMN, powyższe rozumowanie powinno mieć zastosowanie przez analogię do niniejszej sprawy. EASA powinna zatem co do zasady udzielać dostępu do utajnionych wersji sprawozdań z zalecenia zatwierdzenia w taki sam sposób, jak uczyniła to w odpowiedzi na projekt zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie 1174/2011/MMN.

36. W sprawie 1174/2011/MMN skarżący złożył jednak bardzo konkretny wniosek o dostęp m.in. do sprawozdań EASA dotyczących zaleceń w sprawie zatwierdzenia odnoszących się do czterech konkretnych organizacji obsługi technicznej statków powietrznych z siedzibą w Azji, które zostały zidentyfikowane za pomocą numerów referencyjnych zatwierdzenia EASA[10]. Natomiast w niniejszej sprawie wniosek skarżącego o udzielenie dostępu jest niezwykle szeroki i nieograniczony, ponieważ (i) nie dotyczy konkretnie określonych organizacji obsługi technicznej oraz (ii) nie jest ponadto ograniczony w czasie, a zatem potencjalnie obejmuje około 6000 sprawozdań w okresie dziesięciu lat, począwszy od 2004 r. Rzecznik zauważa w tym względzie, że skarżący miał możliwość doprecyzowania swojego wniosku, ponieważ strona internetowa EASA zawiera link do „Wykazuzagranicznych zatwierdzeń EASA, część 145, nieważnych zatwierdzeń”(podkreślenie dodane), w którym wymieniono nazwy zagranicznych organizacji obsługi technicznej i kraj pochodzenia, w odniesieniu do których EASA cofnęła lub zawiesiła certyfikat zatwierdzenia, lub w przypadku gdy posiadacz zatwierdzenia zwrócił EASA swój certyfikat. W wykazie podaje się również datę utraty ważności świadectwa homologacji^[11].

37. Rzecznik zwraca uwagę, że rozporządzenie 1049/2001 przewiduje sytuację, w której – tak jak w tym przypadku – instytucja ma do czynienia z wnioskiem o udzielenie dostępu, który nie jest wystarczająco szczegółowy lub obejmuje bardzo dużą liczbę dokumentów. Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca uwagę EASA na art. 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1049/2001. Art. 6 ust. 2 stanowi, że „[j]eżeliwniosek nie jest wystarczająco precyzyjny, instytucja zwraca się do wnioskodawcy o wyjaśnienie wniosku i pomaga mu w tym [...]”. Ponadto art. 6 ust. 3 stanowi, że „[w]przypadku wniosku dotyczącego bardzo długiego dokumentu lub bardzo dużej liczby dokumentów dana instytucja może nieformalnie porozumiewać się z wnioskodawcą w celu znalezienia sprawiedliwego rozwiązania”(podkreślenie dodane).

38. Wydaje się jednak, że w żadnym momencie rozpatrywania wstępnych i potwierdzających wniosków o udzielenie dostępu EASA nie porozumiewała się ze skarżącym w celu zachęcenia go do ograniczenia zakresu jego wniosku, doprecyzowania go lub znalezienia sprawiedliwego rozwiązania. Dopiero w opinii skierowanej do Rzecznika EASA po raz pierwszy wspomniała, że we wniosku skarżącego nie określono ram czasowych ani konkretnych organizacji obsługi technicznej i że obejmował on około 6000 sprawozdań. EASA podkreśliła również, że ma praktyczne trudności z identyfikacją wymaganych dokumentów, ponieważ nie istnieją żadne znaczące kopie elektroniczne tych sprawozdań. Rzecznik podziela opinię EASA, że w celu zidentyfikowania dokumentów, którymi zainteresowany jest skarżący, oraz ze względu na brak systemowego odniesienia do matryc, a tym bardziej do szczegółowego akapitu 145.A.30 lit. e), w sprawozdaniach z kontroli pracownicy EASA musieliby w tym przypadku przeanalizować/odczytać około 6000 sprawozdań, aby znaleźć te zawierające odniesienia do matryc, którymi zainteresowany jest skarżący. W związku z tym, wobec braku elektronicznej bazy danych, Rzecznik podziela stanowisko EASA, że identyfikacja żądanych dokumentów stanowiłaby nieuzasadnione obciążenie dla administracji EASA.

39. Szkoda, że EASA nie skorzystała z mechanizmów przewidzianych w art. 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1049/2001. Wyjaśnienie, o co dokładnie ubiega się wnioskodawca, oraz znalezienie sprawiedliwego rozwiązania w przypadku, gdy wniosek jest obszerny, powinno stanowić standardową dobrą praktykę dla wszystkich instytucji UE, w których wniosek o udzielenie dostępu jest niejasny lub wydaje się odnosić do dużej liczby dokumentów. Instytucja (w tym przypadku EASA) powinna zwrócić się o takie wyjaśnienie na samym początku, a nie na późniejszym etapie rozpatrywania wniosku. Gdyby EASA podjęła ten krok od samego początku, możliwe byłoby znalezienie rozwiązania zadowalającego każdą ze stron. W szczególności wydaje się, że w żadnym wypadku nie jest konieczne, aby EASA przejrzała wszystkie 6000 sprawozdań, o których mowa powyżej. Kontrola Rzecznika wykazała, że EASA zidentyfikowała co najmniej niektóre sprawozdania z zalecenia zatwierdzenia z lat 2005–2014 dotyczące organizacji obsługi technicznej, w odniesieniu do których EASA zawiesiła lub cofnęła certyfikat i które zawierały odniesienia do pkt 145.A.30 lit. e) AMC i GM. Na tej podstawie Rzecznik uważa, że EASA mogła uzgodnić ze skarżącym sprawiedliwe rozwiązanie w odniesieniu do jego wniosku o udzielenie dostępu, tak aby udzielić częściowego dostępu do co najmniej niektórych (zredagowanych) sprawozdań z zalecenia zatwierdzenia.

40. Biorąc ponadto pod uwagę, że skarżący wskazał w swoich uwagach, że jest otwarty na polubowne rozwiązanie, Rzecznik przedstawia poniżej odpowiednią propozycję polubownego rozwiązania, zgodnie z art. 3 ust. 5 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

41. Rzecznik zauważa, że w przypadku tak ważnej działalności związanej z bezpieczeństwem lotniczym, jaką jest stały nadzór nad organizacjami obsługi technicznej statków powietrznych, bardzo nietypowe jest to, że nie istnieje elektroniczna baza danych oraz że odpowiednie dokumenty są przechowywane wyłącznie w archiwach papierowych i kopiach w formacie pdf. Gdyby EASA przechowywała odpowiednie sprawozdania z zaleceń dotyczących zatwierdzenia w elektronicznej bazie danych, rozpatrywanie wniosku skarżącego o udzielenie dostępu byłoby znacznie łatwiejsze dla EASA.

42. W dniu 13 stycznia 2015 r. EASA poinformowała Rzecznika Praw Obywatelskich o swoim sprawozdaniu z grudnia 2014 r. w sprawie programu przejrzystości EASA. Jednym z zaleceń zawartych w sprawozdaniu jest to, że zgodnie z art. 11 rozporządzenia 1049/2001 EASA powinna utworzyć publiczny rejestr dokumentów. Sprawozdanie zawiera również tabelę różnych dokumentów EASA wskazanych do ewentualnej publikacji. Jeżeli chodzi o proces certyfikacji, tabela odnosi się zarówno do „sprawozdaniaz działalności certyfikacyjnej”,jak i do „skróconejwersji sprawozdania końcowego z certyfikacji”i zaleca ich publikację, jednak bez ujawniania informacji poufnych. Rzecznik sugeruje, aby w kontekście swojego programu przejrzystości EASA zwracała szczególną uwagę na część 145 sprawozdań EASA z zaleceń dotyczących zatwierdzenia (formularz 6 EASA część 4). W tym kontekście EASA mogłaby rozważyć, czy sprawozdania te powinny być wprowadzane do elektronicznej bazy danych. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich poczyni odpowiednią dodatkową uwagę poniżej.

Propozycja rozwiązania polubownego

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, Rzecznik proponuje, aby zgodnie z art. 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia 1049/2001 EASA przeprowadziła konsultacje ze skarżącym w celu znalezienia sprawiedliwego rozwiązania jego wniosku o udzielenie dostępu. Sprawiedliwym rozwiązaniem mogłoby być udzielenie częściowego dostępu do niektórych sprawozdań z zaleceń dotyczących zatwierdzenia sporządzonych przez zagraniczne organizacje obsługi technicznej statków powietrznych, w których stwierdzono niezgodność z pkt 145.A.30 lit. e) AMC i GM.

Dalsze uwagi

W kontekście swojego programu przejrzystości EASA powinna zwrócić szczególną uwagę na część 145 sprawozdań EASA z zaleceniami dotyczącymi zatwierdzenia (formularz 6 EASA część 4) i rozważyć, czy sprawozdania te powinny być wprowadzane do elektronicznej bazy danych z możliwością wyszukiwania.

Zgodnie z ogólnie przyjętą dobrą praktyką EASA powinna zawsze na początku kontaktować się z wnioskodawcą, gdy wniosek o dostęp do dokumentów złożony na podstawie rozporządzenia 1049/2001 jest niejasny lub nieprecyzyjny, lub gdy wniosek dotyczy bardzo długiego dokumentu lub bardzo dużej liczby dokumentów. Takie zaangażowanie, zgodnie z art. 6 rozporządzenia 1049/2001, jest potencjalnie korzystne zarówno dla EASA, jak i dla wnioskodawcy.

 

Emily O'Reilly,
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich,
Strasburg, 05/05/2015

 

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. L 113, s. 15.

[2] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 z dnia 20 lutego 2008 r. w sprawie wspólnych zasad w zakresie lotnictwa cywilnego i utworzenia Europejskiej Agencji Bezpieczeństwa Lotniczego oraz uchylające dyrektywę Rady 91/670/EWG, rozporządzenie (WE) nr 1592/2002 i dyrektywę 2004/36/WE, Dz.U. 2008, L 79, s. 1, wersja skonsolidowana jest dostępna pod adresem:http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2008R0216:20091214:EN:PDF

[3] Rozporządzenie Komisji (WE) nr 2042/2003 z dnia 20 listopada 2003 r. w sprawie nieprzerwanej zdatności do lotu statków powietrznych oraz wyrobów lotniczych, części i wyposażenia, a także w sprawie zezwoleń udzielanych instytucjom i personelowi zaangażowanym w takie zadania (Dz.U. 2003, L 315, s. 1), wielokrotnie zmieniane. Wersja skonsolidowana jest dostępna pod adresem http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2003R2042:20120801:EN:PDF

[4] Wniosek został złożony za pośrednictwem strony internetowej Asktheeu.org. Wniosek i odpowiedzi EASA są dostępne pod adresem: http://www.asktheeu.org/en/request/non_compliances_with_amc_1_145a3#outgoing-2378

[5] We wniosku skarżącego nie określono terminów, których dotyczyły żądane dokumenty.

[6] Rozporządzenie 1049/2001 ma zastosowanie do dokumentów EASA na mocy art. 58 ust. 1 rozporządzenia 216/2008.

[7] Sprawa T-211/00 Kuijer V Komisja 2002 ECR II 485, pkt 57.

[8] http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/pl/53185/html.bookmark

[9] EASA zastosowała się do tego zalecenia – zob. pkt 34 poniżej.

[10] Zatwierdzenia EASA 145.0137, EASA 145.0139, EASA 145.0140 i EASA 145.0080.

[11] http://easa.europa.eu/system/files/dfu/Foreign_EASA_Part_145_not_valid%20.pdf.