Wykonane zgodnie z art. 2 ust. 10 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [1]

Kontekst skargi

1. Aby ograniczyć emisje gazów cieplarnianych, UE ustanowiła system [2] handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych („unijny system handlu uprawnieniami do emisji” – „EU ETS”). Celem EU ETS jest wspieranie racjonalnych pod względem kosztów redukcji emisji oraz promowanie inwestycji niskoemisyjnych.

2. Zadaniem Komisji Europejskiej jest przyjęcie ogólnounijnych i w pełni zharmonizowanych środków wykonawczych w celu przydziału „bezpłatnych” uprawnień do emisji. W tym celu Komisja musi z wyprzedzeniem ustanowić sektorowe wskaźniki referencyjne, wykorzystując jako punkt wyjścia średnie wyniki 10 % najbardziej wydajnych instalacji w danym sektorze lub podsektorze. W tym celu państwa członkowskie UE muszą przekazać Komisji [3] wykaz wszystkich instalacji objętych EU ETS na ich terytorium oraz wstępną liczbę bezpłatnych uprawnień, które mają zostać przydzielone tym instalacjom na dany okres. Powiadomienia te są znane jako „krajowe środki wykonawcze” lub „krajowe środki wykonawcze”.

3. W listopadzie 2021 r. skarżący, organizacja zajmująca się ochroną środowiska, złożył do Komisji wniosek o publiczny dostęp, zwracając się o:

(i) dane (dotyczące konkretnych zakładów lub procesów) uzyskane na podstawie dyrektywy w sprawie ETS dotyczące zużycia energii i emisji gazów cieplarnianych w przemyśle ceramicznym oraz technik, procesów, kosztów, korzyści i technik dekarbonizacji,

(ii) wykaz instalacji ceramicznych, których wydajność wykorzystano jako podstawę wskaźnika referencyjnego bezpłatnych uprawnień w ramach EU ETS,

(iii) ewentualną wymianę informacji z państwami członkowskimi w kontekście procesu ustalania poziomu odniesienia dla przemysłu ceramicznego, oraz

(iv) inne dokumenty otrzymane w tym kontekście od zainteresowanych stron (w tym e-maile).

4. Komisja zidentyfikowała 24 dokumenty, a mianowicie 23 powiadomienia o wstępnych krajowych środkach wykonawczych, które zostały przedłożone przez państwa członkowskie UE, oraz jeden dokument przedstawiający stanowisko w sprawie aktualizacji wskaźników referencyjnych przez prywatną zainteresowaną stronę. Komisja udzieliła skarżącemu pełnego dostępu do dokumentu przedstawiającego stanowisko, ale odmówiła dostępu do pozostałych 23 dokumentów. Odmawiając udzielenia dostępu, Komisja oparła się na potrzebie ochrony interesów handlowych zainteresowanych producentów ceramiki [4]. Komisja dodała, że informacje zawarte w tych 23 dokumentach nie ograniczały się do sektora ceramiki, w związku z czym duża część dokumentów nie wchodzi w zakres wniosku skarżącego o udzielenie dostępu.

5. W marcu 2022 r. skarżący zwrócił się do Komisji o dokonanie przeglądu swojej decyzji (poprzez złożenie „wniosku potwierdzającego”). W szczególności skarżący zakwestionował odmowę ujawnienia przez Komisję 23 spornych zgłoszeń. Ponadto skarżący wyraził obawy co do tego, że Komisja nie zidentyfikowała żadnej wymiany wiadomości e-mail z państwami członkowskimi.

6. W sierpniu 2022 r. Komisja odpowiedziała, potwierdzając odmowę udzielenia dostępu do 23 zgłoszeń. Komisja zidentyfikowała również dodatkowy dokument, a mianowicie arkusz kalkulacyjny Excel zawierający wykaz 10 % najbardziej wydajnych instalacji związanych z czterema wskaźnikami emisyjności dla produktów (cegły licowe, kostki brukowe, dachówki i proszek suszony rozpyłowo). Komisja odmówiła udzielenia dostępu do tego dokumentu na podstawie tego samego wyjątku i wyjaśniła, że nie ma żadnych innych dokumentów objętych zakresem wniosku. Komisja nie stwierdziła żadnej wymiany e-maili z państwami członkowskimi i stwierdziła, że taka wymiana dotyczyła kwestii technicznych związanych z krajowymi środkami wykonawczymi, które nie spełniają kryteriów rejestracji w jej polityce zarządzania dokumentacją ze względu na ich krótkotrwały charakter. 

7. 8 listopada 2022 r. skarżący, niezadowolony z odpowiedzi potwierdzającej Komisji, zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

8. Rzecznik wszczął dochodzenie w sprawie odmowy udzielenia przez Komisję publicznego dostępu do 24 spornych dokumentów oraz w sprawie domniemanego braku zidentyfikowania wszystkich dokumentów objętych zakresem wniosku skarżącego o udzielenie dostępu.

9. W trakcie dochodzenia zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zbadał dokumenty, a także dodatkowe dokumenty dotyczące rozpatrzenia poprzedniego, podobnego wniosku o publiczny dostęp, w wyniku którego wydano orzeczenie sądowe („Rogesa”[5]). Komisja uznała, że orzeczenie to można zastosować przez analogię do przedmiotowej sprawy. Komisja przedstawiła również Rzecznikowi dodatkowe wyjaśnienia dotyczące rozpatrywania tego poprzedniego wniosku o udzielenie dostępu oraz wymiany informacji z organami państw członkowskich na temat przedmiotowych powiadomień.

Przedstawione argumenty

10. Skarżący twierdził, że Komisja nie zidentyfikowała konkretnej szkody, jaką spowodowałoby ujawnienie, kwestionując to, że ujawnienie naruszyłoby interesy handlowe zainteresowanych producentów. Zdaniem skarżącego przedmiotowe informacje nie mają charakteru szczególnie chronionego z handlowego punktu widzenia, ponieważ dotyczyłyby w równym stopniu wszystkich instalacji oraz ponieważ niektóre informacje są już starsze niż pięć lat i w związku z tym należy je uznać za „historyczne”. Skarżący stwierdził również, że – w przeciwieństwie do wnioskodawcy w sprawie Rogesa – nie jest on konkurentem zainteresowanych producentów, a ponadto jest gotów podpisać porozumienie zobowiązujące do nieujawniania dokumentów.

11. Skarżący uznał, że informacje zawarte w dokumentach kwalifikują się jako „informacje dotyczące środowiska” lub nawet „informacje dotyczące emisji do środowiska” w rozumieniu rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus [6], a zatem za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. W szczególności w odniesieniu do EU ETS skarżący stwierdził, że ujawnienie informacji umożliwiłoby społeczeństwu sprawdzenie, czy emisje gazów cieplarnianych zgłoszone przez przedmiotowe instalacje są prawidłowe. Jest to ważne, ponieważ nieprawidłowe dane mogą prowadzić do wzrostu, a nie redukcji takich emisji. Umożliwiłoby to również społeczeństwu weryfikację podstawy odpowiednich wskaźników referencyjnych oraz sposobu przydzielania „bezpłatnych” uprawnień. To z kolei zapewniłoby wgląd w ewentualną ucieczkę emisji z instalacji. Skarżący dodał, że w świetle już znacznego wpływu zmiany klimatu kluczowe znaczenie dla społeczeństwa miałoby określenie, ile emisji emitują „bezpłatne” określone instalacje CO₂, zwłaszcza że EU ETS pozwala producentom na obejście zasady „zanieczyszczający płaci” w zakresie, w jakim przydziela się im bezpłatne uprawnienia do emisji CO₂.

12. Ponadto informacje zawarte w dokumentach umożliwiłyby skarżącemu znaczący udział w trwającym przeglądzie dokumentu referencyjnego UE dotyczącego najlepszych dostępnych technik (BAT) w produkcji ceramiki (CER BREF)[7] – procesu określającego normę efektywności środowiskowej, której muszą przestrzegać instalacje w UE, taką jak limity emisji, niezależnie od poziomu opłaty za emisję gazów cieplarnianych.

13. Komisja argumentowała, że dokumenty ujawnione na podstawie rozporządzenia 1049/2001 są ujawniane ogółowi społeczeństwa („erga omnes”) i że w związku z tym skarżący nie mógł skutecznie zobowiązać się do nierozpowszechniania żadnych innych dokumentów otrzymanych na podstawie wniosku o publiczny dostęp.

14. W odniesieniu do przywołanego wyjątku Komisja stwierdziła, że dokumenty te zawierają poufne informacje handlowe, takie jak dane dotyczące działalności produkcyjnej, zużycia energii, bilansów ciepła, przypisania emisji na poziomie podinstalacji oraz rodzaju i ilości produktów wyprodukowanych w ciągu pięciu lat poprzedzających przedłożenie powiadomień przez państwa członkowskie. Uznała ona, że ujawnienie tych informacji ujawniłoby sytuację instalacji w obecnym kontekście rynkowym.

15. Komisja odniosła się również do wyroku Sądu w sprawie Rogesa [8], który jej zdaniem dotyczył podobnych dokumentów, tj. wykresów pokazujących ilość emisji CO₂ na tonę produktu wytwarzanego przez przedsiębiorstwa działające w sektorze innym niż przemysł ceramiczny. Jego zdaniem orzeczenie to można zastosować przez analogię. W tej sprawie sąd stwierdził, że znajomość konkretnych wielkości emisji CO₂ na tonę umożliwia osobom trzecim wyciągnięcie wniosków na temat sytuacji konkurencyjnej i efektywności emisyjnej przedsiębiorstwa. Komisja doszła zatem do wniosku, że informacje te są szczególnie chronione z handlowego punktu widzenia.

16. Komisja podniosła, że w tym przypadku ujawnienie umożliwiłoby również osobom trzecim (przynajmniej tym posiadającym wiedzę ekspercką) wyciągnięcie szczegółowych wniosków na temat procesu produkcji danych instalacji, ich potencjału redukcji emisji, ich pozycji konkurencyjnej i struktury kosztów. 

17. W odniesieniu do nowo zidentyfikowanego dokumentu Komisja stwierdziła, że ujawnienie ujawni tożsamość i efektywność emisyjną przedmiotowych instalacji. Umożliwiłoby to również osobom trzecim określenie ilości produktów wytwarzanych rocznie oraz liczby bezpłatnych uprawnień otrzymanych przez instalację. Komisja dodała, że dokument zawierał informacje na temat instalacji, które zostały wyłączone, oraz powody takiego stanu rzeczy.

18. Komisja stwierdziła, że ujawnienie informacji wpłynęłoby na pozycję konkurencyjną przedmiotowych instalacji, ponieważ przedmiotowe informacje odzwierciedlają ich obecną sytuację rynkową i umożliwiłyby wyciągnięcie wniosków na temat organizacji i strategii odpowiednich producentów.

19. Jeżeli chodzi o istnienie ewentualnego nadrzędnego interesu publicznego, Komisja przyznała, że informacje zawarte w dokumentach kwalifikują się jako „informacje o środowisku” w rozumieniu rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus. Stwierdziła jednak, że informacje dotyczące rzeczywistych emisji z instalacji są już publicznie dostępne [9]. W związku z tym Komisja już teraz aktywnie udostępnia społeczeństwu znaczną ilość informacji.

20. Jeżeli chodzi o pozostałe informacje zawarte w zgłoszeniach, takie jak dane dotyczące zużycia energii i ilości energii obliczonej według produktu, Komisja stwierdziła, że informacje te „nie kwalifikują się jako takie jako „informacje dotyczące emisji do środowiska” na podstawie rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus. Pojęcie to obejmuje jedynie informacje, które pozwalają społeczeństwu dowiedzieć się, „co jest rzeczywiście uwalniane do środowiska lub co, jak można przewidzieć, zostanie uwolnione do środowiska (...)”. [10] Komisja odniosła się do sprawy Rogesa, w której, jak stwierdziła, sąd potwierdził to w odniesieniu do podobnych dokumentów. Na tej podstawie, jeżeli sporne dokumenty nie zawierają „informacji dotyczących emisji do środowiska”, Komisja wskazała, że nie zachodzi domniemanie istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem.

21. Komisja stwierdziła, że chociaż istnieje interes publiczny w odniesieniu do kwestii przydziału bezpłatnych uprawnień, interes ten nie przeważa nad wchodzącymi w grę interesami handlowymi. Jeżeli chodzi o interes skarżącego, jakim jest możliwość pełnego uczestnictwa w procesie przeglądu dokumentu referencyjnego UE dotyczącego najlepszych dostępnych technik (BAT) w produkcji ceramiki (BREF CER)[11], Komisja argumentowała, że ma on charakter prywatny (a nie publiczny). W konsekwencji skarżący nie wykazał pilnej potrzeby ujawnienia spornych dokumentów.

22. Jeżeli chodzi o wymianę informacji z organami państw członkowskich, Komisja stwierdziła, że nie jest zobowiązana do zabezpieczenia każdego dokumentu, lecz jedynie dokumenty zawierające ważne informacje, które nie są krótkotrwałe lub które wymagają działań następczych. Każda wymiana wiadomości e-mail z państwami członkowskimi w tym przypadku dotyczyła „kwestii technicznych mających na celu skorygowanie i wyjaśnienie danych przedłożonych krajowym środkom wykonawczym. Takie wymiany nie są dokumentami spełniającymi kryteria rejestracji ze względu na ich krótkotrwały charakter.” W dodatkowych wyjaśnieniach dla Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja odniosła się do „kontroli spójności”, które przedkłada państwom członkowskim podczas weryfikacji ich oświadczeń na podstawie dyrektywy w sprawie ETS. Komisja wyłączyła te kontrole z zakresu wniosku, ponieważ „dotyczą one dużej liczby instalacji, a dane zawarte w krajowych środkach wykonawczych zawierają wykaz zgłoszeń ”, które nie dotyczą konkretnie sektora ceramicznego.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

W sprawie zakresu wniosku o udzielenie dostępu i skutku erga omnes rozporządzenia 1049/2001

23. Wniosek skarżącego o publiczny dostęp dotyczy wyłącznie dokumentów zawierających dane dotyczące przemysłu ceramicznego. Komisja stwierdziła, że duża część zidentyfikowanych zgłoszeń dotyczących krajowych środków wykonawczych nie wchodzi w zakres wniosku. Po zapoznaniu się z dokumentami Rzecznik może potwierdzić, że informacje w nich zawarte nie ograniczają się do sektora ceramicznego. Stwierdzenie Komisji, że duża część zgłoszeń nie jest objęta wnioskiem skarżącego o udzielenie dostępu, jest zatem trafne.

24. Ponadto Komisja słusznie wyjaśniła, że decyzja o ujawnieniu dokumentów na podstawie rozporządzenia 1049/2001 czyni je publicznie dostępnymi i że w związku z tym wnioskodawcy nie mogą skutecznie zobowiązać się do nierozpowszechniania dokumentów, które otrzymują na wniosek o publiczny dostęp.

W sprawie ochrony interesów handlowych osób prawnych

25. Komisja może zgodnie z prawem odmówić publicznego dostępu do dokumentów, jeżeli takie ujawnienie naruszyłoby ochronę interesów handlowych osoby fizycznej lub prawnej, w tym własności intelektualnej. Komisja musi jednak wykazać rzeczywistą i konkretną szkodę dla chronionego interesu, która jest w dużej mierze racjonalnie przewidywalna, a nie czysto hipotetyczna.

26.  Odmawiając dostępu, Komisja twierdziła, że ujawnienie naruszyłoby uzasadnione interesy handlowe przedsiębiorstw eksploatujących przedmiotowe instalacje.[12] W szczególności informacje te umożliwiłyby wyciągnięcie wniosków, na przykład na temat procesu produkcji przedmiotowych instalacji, ich struktury kosztów i ich pozycji konkurencyjnej. Komisja dodała, że informacje te odzwierciedlają sytuację przedsiębiorstw w obecnym kontekście rynkowym.

27. Przegląd dokumentów wykazał, że rzeczywiście zawierają one bardzo szczegółowe i niezanonimizowane informacje, na przykład dotyczące zużycia energii i emisji CO₂ na tonę produktu w przedmiotowych instalacjach i podinstalacjach. Wykazała ona również, że dokumenty te zawierają informacje podobne do tych, o których mowa w ww. wyroku w sprawie Rogesa [13], chociaż dokumenty te były znacznie mniej szczegółowe (ale również zanonimizowane). Mimo to sąd potwierdził, że zawarte w nich informacje są szczególnie chronione z handlowego punktu widzenia, a zatem uzasadnione było, aby Komisja zastosowała wówczas wyjątek dotyczący interesów handlowych.

28. W związku z tym Rzecznik uważa, że Komisja słusznie oparła się w tej sprawie na wyjątku dotyczącym ochrony interesów handlowych. Komisja dokładnie wyjaśniła charakter informacji zawartych w dokumentach i wykazała konkretną i faktyczną szkodę dla interesów handlowych przedsiębiorstw prowadzących przedmiotowe instalacje, gdyby dokumenty te miały zostać ujawnione. Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że Komisja słusznie oparła się na wyroku sądu w sprawie Rogesa, opierając się na charakterze odnośnych dokumentów oraz na dokonanej przez sąd ocenie szkody.

29. Jeżeli chodzi o twierdzenie skarżącego, że informacje mają charakter „historyczny”, sąd orzekł, że w przypadkach, w których informacje mają ponad pięć lat, istnieje wzruszalne domniemanie, że nie są już poufne.[14] W swojej odpowiedzi potwierdzającej Komisja przedstawiła racjonalne wyjaśnienie, dlaczego informacje z lat 2014–2018 pozostają poufne, ponieważ nadal stanowią podstawę obecnego wskaźnika referencyjnego dla przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w przemyśle ceramicznym (w latach 2021–2025).

W przedmiocie stosowania rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus i istnienia nadrzędnego interesu publicznego

30. Jeżeli Komisja ustali, że udzielenie publicznego dostępu do żądanych dokumentów naruszyłoby ochronę interesów handlowych, musi odmówić dostępu, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny [15].

31. Celem rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus jest zapewnienie stopniowego udostępniania i rozpowszechniania wśród społeczeństwa „informacji o środowisku” [16]. Celem dostępu do tych informacji jest promowanie udziału społeczeństwa w procesie decyzyjnym, a tym samym zwiększenie rozliczalności procesu decyzyjnego oraz przyczynienie się do zwiększenia świadomości społecznej i poparcia dla podejmowanych decyzji. Uznaje się zatem, że istnieje interes publiczny w uzyskaniu dostępu do „informacji o środowisku”, co Komisja powinna uwzględnić przy ocenie wniosków o publiczny dostęp [17].

32. Ten interes publiczny w uzyskaniu dostępu do „informacji o środowisku” nie jest automatycznie nadrzędny w stosunku do interesu, który ma być chroniony przez nieujawnienie żądanych dokumentów, lecz musi być oceniany na podstawie indywidualnej analizy dokumentów i kontekstu [18]. Inaczej jest w przypadku szczególnego rodzaju „informacji o środowisku”, czyli informacji, które „dotyczą emisji do środowiska”. W przypadku tego szczególnego rodzaju informacji dotyczących środowiska domniemywa się, że nadrzędny interes publiczny istnieje na mocy rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus, jeżeli chodzi o wyjątek dotyczący interesów handlowych [19].

33. Skarżący twierdzi, że żądane dokumenty zawierają informacje „związane z emisjami do środowiska” i że w związku z tym ich ujawnienie leży w nadrzędnym interesie publicznym. Komisja przyznaje, że informacje zawarte w dokumentach są „informacjami dotyczącymi środowiska”, ale nie jest jasne, czy uważa, że informacje te odnoszą się do „emisji do środowiska”.

34. Rzecznik zauważa, że sporne dokumenty częściowo zawierają całkowitą wartość emisji CO₂ z każdej odnośnej instalacji w latach 2014–2018. Trudno zrozumieć, w jaki sposób dane te nie stanowią informacji „związanych z emisjami do środowiska” w rozumieniu rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus. Informacje te pozwoliłyby społeczeństwu dowiedzieć się, „co jest faktycznie uwalniane do środowiska lub co, jak można przewidzieć, zostanie uwolnione do środowiska (...)”. ^[20] Rzecznik nie może zgodzić się ze stwierdzeniem Komisji, że ponieważ dokumenty są podobne do dokumentów w sprawie Rogesa, „nie zawierają informacji na temat całkowitej ilości CO₂ emitowanego przez daną instalację”. W swojej decyzji potwierdzającej Komisja przyznaje, że wymagane dokumenty „[zawierają] całkowitą ilość CO₂ emitowanego przez daną instalację”.

35. Chociaż Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że dane dotyczące całkowitej wartości emisji CO₂ zostały już proaktywnie opublikowane (zarówno w odniesieniu do przedmiotowych lat, jak i w odniesieniu do lat 2019–2022),[21] zauważa, jak sama Komisja stwierdziła w decyzji potwierdzającej i w dodatkowych wyjaśnieniach, że „dane są szersze niż dane dostępne publicznie w EUTL (Dzienniku transakcji Unii Europejskiej)” i są „o wiele bardziej szczegółowe” niż w sprawie Rogesa. Również w sprawie Rogesa Komisja przyznała, że publicznie dostępne informacje nie odpowiadają w pełni dokładniejszym informacjom, które posiada Komisja. Na przykład publicznie dostępne informacje są często ograniczone do liczby globalnej dla przedsiębiorstw, które zarządzają kilkoma instalacjami [22].

36. W związku z powyższym Rzecznik proponuje, aby Komisja ponownie rozważyła swoją ocenę informacji zawartych w przedmiotowych dokumentach w zakresie, w jakim „zawierają one [...] całkowitą ilość CO2 emitowanego przez daną instalację”. Jeżeli Komisja zgodzi się, że chodzi o informacje „związane z emisjami do środowiska”, powinna zapewnić dostęp do odpowiednich części dokumentów, zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus. Alternatywnie Komisja powinna bardziej szczegółowo wyjaśnić, dlaczego informacje te nie „dotyczą emisji do środowiska”.

37. Rzecznik zauważa ponadto, że przedmiotowe dokumenty zawierają również informacje na temat ilości CO₂ emitowanego podczas produkcji jednej tony produktu oraz inne informacje, takie jak „dane dotyczące działalności produkcyjnej, zużycia energii, bilansów ciepła, przypisania emisji na poziomie podinstalacji oraz rodzaju i ilości produktów wyprodukowanych w ciągu pięciu lat poprzedzających złożenie wniosku”. Jak orzekł sąd w sprawie Rogesa, informacje te można wykorzystać do wyciągnięcia wniosków na temat efektywności emisyjnej instalacji i jej kosztów produkcji i jako takie można je uznać za poufne. Rzecznik zgadza się z Komisją, że informacje te nie pozwalają społeczeństwu na informowanie się o rzeczywistych lub przewidywalnych emisjach z odnośnych instalacji. W związku z tym informacje te nie stanowią informacji „dotyczących emisji do środowiska” zgodnie z rozporządzeniem w sprawie konwencji z Aarhus [23].

38. W związku z tym, w przeciwieństwie do całkowitej wartości emisji CO₂ z każdej instalacji, nie istnieje domniemany nadrzędny interes w ujawnieniu tych informacji.

39. Skarżący starał się wykazać interes publiczny w ujawnieniu tych informacji. Argumentował on, że ujawnienie byłoby konieczne „w celu zapewnienia i potwierdzenia dobrego funkcjonowania systemu ETS, jako podstawy bezpłatnych uprawnień do emisji, oraz w celu lepszego zrozumienia, w których instalacjach państwa [UE] wnoszą największy wkład w istniejące poziomy CO₂”. Ujawnienie to „polepszyłoby również monitorowanie i nadzór nad finansowym handlem uprawnieniami, zwłaszcza w odniesieniu do bezpłatnych przydziałów, oraz pomogłoby zapewnić, aby ETS skutecznie popychał przemysł w kierunku bardziej ekologicznych materiałów i procesów, które umożliwią UE osiągnięcie jej celów w zakresie dekarbonizacji”. Ujawnienie zapewniłoby również „prawidłowe funkcjonowanie tzw. „procesu sewilskiego”, który umożliwia wymianę informacji między [ekspertami z państw członkowskich], organizacjami branżowymi i środowiskowymi, czego wynikiem są dokumenty referencyjne BAT (BREF) i konkluzje dotyczące BAT, które są wykorzystywane jako odniesienie przy ustalaniu warunków pozwolenia”.

40. Rzecznik nie jest przekonany, że informacje zawarte w spornych dokumentach są nadal tak wrażliwe, że interes w ich ochronie przeważałby nad interesami publicznymi przedstawionymi przez skarżącego. Chociaż prawdą jest, że znaczna ilość informacji związanych z ETS [24] jest już publicznie dostępna, Komisja nie wyjaśniła w przekonujący sposób, dlaczego ujawnienie nie leży w nadrzędnym interesie publicznym. Jedynym uzasadnieniem przedstawionym przez Komisję jest to, że skarżący, domagając się dostępu do spornych dokumentów, działa w interesie prywatnym. Rzecznik nie zgadza się z tym. Art. 13 dyrektywy w sprawie emisji przemysłowych stanowi, że „w celu sporządzenia, przeglądu i, w razie potrzeby, aktualizacji dokumentów referencyjnych BAT Komisja organizuje wymianę informacji między państwami członkowskimi, zainteresowanymi branżami, organizacjami pozarządowymi promującymi ochronę środowiska i Komisją”.[25] Skarżący twierdzi, że w trwającym przeglądzie dokumentu referencyjnego UE dotyczącego najlepszych dostępnych technik (BAT) w produkcji ceramiki (CER BREF) reprezentuje organizacje pozarządowe promujące ochronę środowiska. Nie można tego uznać za interes prywatny.

41. Komisja twierdzi również, że wymagana jest mniejsza otwartość, ponieważ dokumenty dotyczą postępowania administracyjnego. Chociaż prawdą jest, że procesy legislacyjne wymagają wyższego poziomu otwartości, rozporządzenie w sprawie konwencji z Aarhus ma na celu zapewnienie, aby „informacje o środowisku” były stopniowo udostępniane i rozpowszechniane wśród społeczeństwa w celu osiągnięcia ich jak najszerszej systematycznej dostępności i rozpowszechniania. Uznaje się zatem, że istnieje interes publiczny w uzyskaniu dostępu do „informacji dotyczących środowiska”, a Rzecznik uważa, że skarżący przedstawił wystarczająco konkretne okoliczności uzasadniające ujawnienie przedmiotowych informacji [26]. W szczególności dostęp mógłby zapewnić, aby „proces z Sewilli”, który sam w sobie jest formą konsultacji publicznych i udziału w podejmowaniu decyzji dotyczących środowiska, odbywał się z równym dostępem do informacji dla różnych zaangażowanych podmiotów, w tym podmiotów reprezentujących społeczeństwo obywatelskie.

42. Rzecznik proponuje zatem, aby Komisja ponownie oceniła, czy istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem „informacji o środowisku” zawartych w dokumentach, w oparciu o konkretne argumenty dotyczące interesu publicznego przedstawione przez skarżącego, oraz przedstawiła szczegółowe i spójne uzasadnienie swojej oceny. W szczególności Komisja powinna rozważyć, czy interes publiczny polegający na umożliwieniu społeczeństwu „weryfikacji podstawy wskaźnika referencyjnego i [...] zgłoszonych rzeczywistych emisji gazów cieplarnianych na instalację” oraz prawidłowe funkcjonowanie „procesu z Sewilli” przeważają nad interesem, który ma być chroniony.

 W sprawie wymiany informacji między Komisją a państwami członkowskimi

43. Skarżący zwrócił się również o publiczny dostęp do innych dokumentów, takich jak wymiana informacji z organami państw członkowskich. W odpowiedzi Komisja stwierdziła, że wszelkie wymiany wiadomości e-mail, które miały miejsce z państwami członkowskimi, dotyczyły kwestii technicznych i nie spełniały kryteriów rejestracji dokumentów ze względu na ich krótkotrwały charakter. W związku z tym wymiany te nie zostały zidentyfikowane jako dokumenty wchodzące w zakres wniosku skarżącego.

44. Jak wielokrotnie podkreślał Rzecznik Praw Obywatelskich [27], „dokument” w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001 dotyczy „wszelkich treści, niezależnie od ich nośnika [...] w zakresie odpowiedzialności instytucji” [28]. To, czy dokumenty są następnie rejestrowane w systemie zarządzania dokumentami danej instytucji, z prawnego punktu widzenia nie ma znaczenia dla celów definicji „dokumentu” w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001.

45. Techniczny charakter i krótkotrwały charakter wymiany e-maili z państwami członkowskimi nie wyklucza zatem, że są one „dokumentami” w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001. Ponadto, chociaż „kontrole spójności” mające na celu weryfikację oświadczeń państw członkowskich na podstawie dyrektywy w sprawie ETS nie dotyczą konkretnie sektora ceramicznego, obejmują one instalacje ceramiczne.

46. W związku z powyższym Rzecznik proponuje, aby Komisja ponownie oceniła, czy istnieją jakiekolwiek dodatkowe dokumenty wchodzące w zakres wniosku skarżącego o udzielenie dostępu, o ile nadal istnieją.

Propozycja rozwiązania

Na podstawie powyższych ustaleń Rzecznik proponuje, aby Komisja Europejska:

1) ponownie przeanalizowała swoją ocenę informacji zawartych w spornych dokumentach w zakresie, w jakim „zawierają [...] całkowitą ilość CO2 emitowanego przez daną instalację”. Jeżeli Komisja zgodzi się, że chodzi o informacje „związane z emisjami do środowiska”, powinna zapewnić dostęp do odpowiednich części dokumentów, zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie konwencji z Aarhus. Alternatywnie Komisja powinna bardziej szczegółowo wyjaśnić, dlaczego informacje te nie „dotyczą emisji do środowiska”.

2) ponownej oceny, czy istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem „informacji o środowisku” zawartych w dokumentach, w oparciu o konkretne argumenty interesu publicznego przedstawione przez skarżącego, oraz przedstawienia szczegółowego i spójnego uzasadnienia swojej oceny.

3) ponownej oceny, czy istnieją dodatkowe dokumenty wchodzące w zakres wniosku skarżącego o udzielenie dostępu, w zakresie, w jakim nadal istnieją.

Komisja jest proszona o poinformowanie Rzecznika Praw Obywatelskich do dnia 7 sierpnia 2023 r. o wszelkich działaniach podjętych w związku z powyższą propozycją rozwiązania.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 5 maja 2023 r.