Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [1]

Okoliczności powstania skargi

1. Skarga dotyczy wymogu Komisji, aby beneficjenci funduszy badawczych UE dopilnowali, aby pieniądze, które otrzymują jako płatności zaliczkowe, generowały odsetki z korzyścią dla budżetu UE. Aby spełnić ten wymóg, beneficjenci muszą albo założyć rachunki bankowe, albo zarządzać istniejącymi rachunkami lub prowadzić je w tym konkretnym celu.

2. Środki te stanowią tzw. „płatności zaliczkowe” wypłacane przez Komisję w ramach siódmego programu ramowego UE w zakresie badań. Ten rodzaj płatności ma na celu zapewnienie wykonawcy/beneficjentowi pewnych środków finansowych na realizację działania, zanim wykonawca/beneficjent faktycznie rozpocznie pracę.

3. Skarżącym jest Uniwersytet w Kopenhadze. Uznając, że wszelkie odsetki faktycznie uzyskane z prefinansowania muszą zostać wypłacone Komisji, Komisja jest zdania, że nie istnieje żaden wymóg prawny, aby faktycznie zapewnić uzyskanie takich odsetek. Uważa również, że utworzenie takich oprocentowanych rachunków i zarządzanie nimi stanowi nieuzasadnione i nieproporcjonalne obciążenie administracyjne dla odbiorców płatności zaliczkowych.

4. Uznając, że przedmiotowy wymóg jest w wielu przypadkach nadmiernie uciążliwy, Komisja Europejska utrzymywała, że został on ustanowiony rozporządzeniem finansowym i że tylko prawodawca może go znieść. W związku z tym skarżący złożył skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Przedmiot dochodzenia

5. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie następującego zarzutu i roszczenia:

Komisja niesłusznie nałożyła obowiązek utworzenia i prowadzenia oprocentowanego rachunku płatności zaliczkowych w ramach siódmego programu ramowego Unii.

Na poparcie tego zarzutu skarżący argumentował, że Komisja oparła się na błędnej interpretacji rozporządzenia finansowego i przepisów wykonawczych.

Komisja powinna opublikować nową wersję swojego przewodnika dotyczącego siódmego programu ramowego bez kwestionowanego obowiązku.

W przedmiocie dochodzenia

6. W dniu 8 września 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o wydanie opinii w sprawie skargi. W dniu 17 listopada 2010 r. Komisja przedłożyła odpowiedź z zastrzeżeniem, zawierającą szereg uwag merytorycznych (zob. pkt 7 poniżej). Komisja przesłała pełną opinię w dniu 3 lutego 2010 r., której tłumaczenie zostało następnie przekazane skarżącemu wraz z zaproszeniem do przedstawienia uwag. Skarżący przedstawił swoje uwagi w dniu 25 marca 2011 r.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwagi wstępne

7. Przed przedstawieniem pełnej opinii Komisja przesłała odpowiedź wstrzymaną z dnia 17 listopada 2010 r., w której ogłosiła opóźnienie w przedstawieniu opinii w tej sprawie. W swoim piśmie poczyniła szereg dodatkowych i merytorycznych uwag, przytoczonych poniżej.

„Ponieważ kwestia odsetek od płatności zaliczkowych jest obecnie analizowana przez Komisję, DG ds. Budżetu zwróciła się do podległych mi służb o przekazanie Pańskiej odpowiedzi wstępnej przygotowanej w porozumieniu z innymi służbami Komisji zainteresowanymi tą sprawą, w tym ze Służbą Prawną, do czasu sformułowania ostatecznych wniosków w tej sprawie. Na tej podstawie podległe mi służby zgodziły się z ich odpowiednikami w Rzeczniku Praw Obywatelskich na zastosowanie tej procedury, aby uniknąć przedwczesnej reakcji.

Zgodnie z informacjami przekazanymi przez DG ds. Budżetu Komisja ogłosiła zamiar zbadania kwestii zainteresowania płatnościami zaliczkowymi w swoim komunikacie „Uproszczenie realizacji programów ramowych w zakresie badań naukowych” COM(2010)187 z dnia 29 kwietnia 2010 r. po konsultacjach z zainteresowanymi stronami zorganizowanych przez Dyrekcję Generalną ds. Badań Naukowych. Zainteresowane strony uznały kwestię zainteresowania płatnościami zaliczkowymi za ważną zarówno w ramach tych konsultacji, jak i w ramach przeprowadzanego co trzy lata przeglądu rozporządzenia finansowego (http://ec.europa.eu/budgetconsultations/FRconsult2009 read en-htm, jego sprawozdanie z konsultacji).

W międzyczasie Parlament Europejski i Rada bardzo jasno poparły zniesienie obowiązku generowania odsetek od płatności zaliczkowych w obszarze wdrażania 7PR. W swoich konkluzjach z dnia 12 października 2010 r. Rada ds. Konkurencyjności zwróciła się do Komisji o „niezwłoczne zniesienie obowiązku otwierania oprocentowanych rachunków bankowych i niezwłoczne poinformowanie o tym wszystkich zainteresowanych uczestników programu ramowego [...]”. Parlament Europejski przyjął niedawno, 11 listopada, rezolucję w sprawie uproszczenia realizacji programów ramowych w zakresie badań (2010/2079(INI)), w której „z zadowoleniem przyjmuje natychmiastowe zniesienie obowiązku odzyskiwania odsetek od płatności zaliczkowych”. W następstwie komunikatu COM(2010)187 komisarz Geoghegan-Quinn wystosowała w dniu 4 października 2010 r. pismo do swoich kolegów, w którym szczegółowo przedstawiła propozycje uproszczenia, w tym kwestię, której dotyczy skarga.

W ten sam sposób dyrektor generalny Dyrekcji Generalnej ds. Badań Naukowych zwrócił się do swoich odpowiedników w tej sprawie w piśmie z dnia 14 października 2010 r. W dniu 26 października 2010 r. odbyło się wewnętrzne posiedzenie dyrekcji generalnych zaangażowanych we wdrażanie 7PR ze Służbą Prawną i Dyrekcją Generalną ds. Budżetu w celu omówienia tej kwestii.

Oczekuje się, że formalna wewnętrzna procedura podejmowania decyzji w tej sprawie zostanie wszczęta w bardzo krótkim czasie (w ciągu tygodnia lub dwóch). Konsultacje obejmą oczywiście Służbę Prawną. Odpowiednia decyzja, która dałaby ostateczną odpowiedź, zostałaby przyjęta - sądząc po przewidywanym czasie trwania takiej procedury - do końca roku. Dopiero wtedy Komisja może oficjalnie ogłosić wyniki tych działań. Te informacje na temat procesów wewnętrznych pokazują, że Komisja aktywnie omawia kwestię, której dotyczy skarga, i że dyskusja ta może doprowadzić do rozwiązania korzystnego dla skarżącego, zgodnie z wnioskiem Parlamentu Europejskiego i Rady.”

8. Kolejny wniosek Komisji dotyczący reformy rozporządzeń finansowych, przyjęty kilka tygodni później w dniu 22 grudnia 2010 r., zawiera następującą notę wyjaśniającą:

4.1. Uproszczenie

Aby uprościć procedury przyznawania dotacji i przejść na podejście bardziej zorientowane na wyniki, Komisja proponuje ułatwienie stosowania płatności ryczałtowych i innych instrumentów umożliwiających Komisji racjonalną ocenę i ustalenie ex ante kwoty niezbędnej do realizacji projektu. W przyszłości dotacja lub dotacje byłyby w większym stopniu wypłacane na podstawie takiej oceny ex ante, po przedstawieniu dowodów na to, że projekt został zrealizowany.

Ponadto Komisja proponuje zmianę przepisów wymagających odsetek od płatności zaliczkowych. Obecne rozporządzenie finansowe nakłada nieproporcjonalne obciążenie administracyjne na beneficjentów dotacji, zobowiązując ich do otwarcia odrębnego rachunku bankowego w celu [bycia] w stanie zwrócić odsetki [...] wygenerowane od otrzymanych środków. W praktyce przedmiotowe kwoty są często bardzo niskie. Komisja proponuje odwrócenie obecnego podejścia: co do zasady odsetki od płatności zaliczkowych nie byłyby należne Unii, chyba że ze względu na proporcjonalność (np. bardzo duże kwoty) oraz należyte zarządzanie finansami, przewiduje, że odsetki muszą zostać zainwestowane w projekt lub odzyskane.

9. Na podstawie ostatnich wydarzeń, o których mowa powyżej, Rzecznik rozumie, że Komisja uznaje podstawowy problem zidentyfikowany przez skarżącego i uważa, że można i należy go rozwiązać poprzez zmianę prawa. Oczywiste jest jednak, że ustalenia Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące zarzutu i roszczenia, które zostały podjęte w celu przeprowadzenia dochodzenia w niniejszej sprawie, muszą zostać dokonane na podstawie obowiązującego prawa.

A. Domniemane bezprawne nałożenie obowiązku utworzenia i prowadzenia oprocentowanego rachunku płatności zaliczkowych w ramach 7. programu ramowego UE

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

Opis sytuacji przedstawiony przez skarżącego znajduje się poniżej.

10. W dniu 30 czerwca 2010 r. Dyrekcja Generalna ds. Badań Naukowych i Innowacji Komisji opublikowała nowy przewodnik dotyczący siódmego programu ramowego Unii Europejskiej. Strona 86 przewodnika zawiera sporną sekcję (pogrubione wyróżnienie dodane przez Rzecznika Praw Obywatelskich):

„Artykuł II.19 ECGA [umowy o udzielenie dotacji Komisji Europejskiej] – Odsetki od płatności zaliczkowych przekazanych przez Komisję

Niniejszy artykuł w ZO odnosi się do rozporządzenia finansowego Wspólnot Europejskich (art. 5a rozporządzenia finansowego) i jego przepisów wykonawczych (art. 3, 4, 4a rozporządzenia wykonawczego); Odnoszą się one do obowiązku zdeponowania płatności zaliczkowych na oprocentowanym rachunku bankowym oraz odliczenia odsetek uzyskanych z płatności zaliczkowych od płatności salda kwot należnych beneficjentowi, gdy:

takie płatności zaliczkowe stanowią znaczną kwotę oraz

wyłącznie w przypadku podmiotu otrzymującego płatności zaliczkowe bezpośrednio od Komisji (koordynatora w projekcie z udziałem wielu partnerów lub beneficjenta w projekcie z udziałem jednego partnera). W związku z tym w przypadku projektów wielopartnerskich taki obowiązek nie istnieje w odniesieniu do innych beneficjentów, którzy nie są koordynatorami.

Koordynator musi otrzymywać środki finansowe UE/Euratom i zarządzać nimi na oprocentowany rachunek bankowy. Stopa procentowa zadeklarowana przez koordynatora/jednoosobowego beneficjenta musi być rzeczywistą stopą procentową rachunku bankowego.

Znaczna kwota płatności zaliczkowych

W obecnej wersji PW ustalono znaczną kwotę, gdy kwota płatności zaliczkowych przekracza 50 000 EUR. W związku z tym, jeżeli łączna kwota płatności zaliczkowych jest równa tej kwocie lub od niej niższa, odsetki nie są należne i nie ma potrzeby deklarowania odsetek wygenerowanych przez tę płatność zaliczkową.”

11. Skarżący nie zgodził się z istnieniem wyżej wymienionego "obowiązku". Argumentowała ona w następujący sposób.

12. Przewodnik odnosi się do niektórych artykułów rozporządzenia finansowego i przepisów wykonawczych [2]. Nie wspominają one jednak nigdzie o spornym obowiązku prawnym, o którym mowa w niniejszej sprawie. Odnoszą się one jedynie do prawa Komisji do odzyskania odsetek, jeżeli takie odsetki zostały naliczone.

13. Od 2004 r. Uniwersytet w Kopenhadze korzysta z rachunku nieoprocentowanego na potrzeby prefinansowania otrzymanego od Komisji. Dokonała tego, ponieważ koszty administracyjne naliczania i przydzielania odsetek przekraczałyby kwotę odsetek.

14. Uniwersytet Kopenhaski obawiał się zatem, że nie będzie musiał wracać na rachunki generujące odsetki, ponieważ wiązałoby się to ze znacznym dodatkowym obciążeniem administracyjnym. Wyjaśniła to Komisji i zwróciła się do niej o poinformowanie jej o podstawie prawnej spornego obowiązku.

15. Na początku sierpnia 2010 r. odpowiednie służby Komisji potwierdziły swoje stanowisko, że obowiązek prawny istnieje, i wskazały, że kwestia ta została omówiona „ze wszystkimi zaangażowanymi służbami, w tym ze służbami budżetowymi i prawnymi, a wynikiem jest potwierdzenie, że obowiązek ten istnieje. W związku z tym wszystkim służbom wydano polecenie wykonania tego obowiązku.”

16. W kwestii podstawy prawnej Komisja stwierdziła, co następuje:

„Rzeczywista podstawa prawna jest taka, że:

a) płatności zaliczkowe są własnością UE,

w przypadku których należyte zarządzanie finansami wymaga odpowiedniego postępowania oraz

c) wzory umów o udzielenie dotacji przewidują, że …”

17. Komisja potwierdziła, że "badamy plusy i minusy faktycznej sytuacji. Nie zawahamy się poinformować Państwa, podobnie jak każdą inną zainteresowaną stronę, o rozwoju sytuacji”.

18. W związku z powyższym skarżący przedstawił następujące argumenty.

19. W odniesieniu do „rzeczywistej podstawy prawnej” Komisja zauważyła, że lit. a) jest wyraźnie dokładna i że to samo dotyczy oczywiście ogólnego stwierdzenia zawartego w lit. b). Twierdziła jednak, że prowadzenie rachunku bankowego generującego odsetki nie jest należytym zarządzaniem finansami, jeżeli koszt takiego prowadzenia jest pięciokrotnie wyższy niż faktycznie uzyskane odsetki. W odniesieniu do lit. c) nie była przekonana i zaskoczona odniesieniem służb Komisji do dokumentu (wzór umowy), który z oczywistych powodów nie może mieć pierwszeństwa przed rozporządzeniem finansowym lub przepisami wykonawczymi.

20. W odniesieniu do rozporządzenia finansowego i przepisów wykonawczych skarżący zauważył, co następuje.

21. Termin „obowiązek” nie pojawia się w żadnym z tych dokumentów w odniesieniu do przedmiotowej kwestii. Można zatem uznać, że Komisja podnosi, iż taki obowiązek jest dorozumiany. W takim przypadku wymóg zapewnienia uzyskania odsetek prawdopodobnie ma również zastosowanie do wszystkich innych obszarów objętych rozporządzeniem finansowym. Wydaje się jednak, że tak nie jest.

22. Szczególna zasada, zgodnie z którą uzyskane odsetki podlegają zwrotowi, jest sama w sobie całkowicie rozsądna. Ma on na celu m.in. uniknięcie sytuacji, w której beneficjenci niewłaściwie zarządzają płatnościami zaliczkowymi z myślą o generowaniu zysków dla własnej organizacji.

23. Nie jest jednak możliwe określenie obowiązku otwarcia i/lub prowadzenia rachunku generującego odsetki. Wręcz przeciwnie, interes wydaje się być raczej wyjątkiem niż regułą, z następujących powodów:

art. 5a ust. 1 rozporządzenia finansowego (podkreślenie skarżącego):

„Artykuł 5a

1. Odsetki narosłe z tytułu płatności zaliczkowych są przypisywane do danego programu lub działania i odejmowane od płatności salda kwot należnych beneficjentowi.

Rozporządzenie ustanawiające zasady wykonania niniejszego rozporządzenia, zwane dalej „przepisami wykonawczymi”, określa przypadki, w których właściwy urzędnik zatwierdzający, w drodze wyjątku, co roku odzyskuje takie odsetki. Odsetki te zapisuje się w budżecie jako dochody różne.”

Artykuł 4a ust. 2 przepisów wykonawczych stanowi (podkreślenie skarżącego):

„urzędnik zatwierdzający sporządza przed końcem każdego roku budżetowego szacunkową kwotę wszelkich narosłych odsetek”.

24. Skarżący uznał, że gdyby ten ostatni przepis miał odnosić się do zobowiązania, to wskazywałby „uzyskane odsetki” (a nie „żadne”).

Opinia Komisji Europejskiej

25. W swojej opinii Komisja przedstawiła, w skrócie, poniższy opis swojego stanowiska w tej sprawie.

26. Komisja nie zgodziła się z twierdzeniem skarżącego i utrzymywała, że spoczywający na beneficjentach dotacji obowiązek zapewnienia, aby pieniądze, które otrzymują jako płatności zaliczkowe, generowały odsetki, opiera się na rozporządzeniu finansowym i jego przepisach wykonawczych.

27. W art. 5a ust. 1 rozporządzenia finansowego określono sposób traktowania odsetek narosłych z tytułu płatności zaliczkowych. Jest ona odejmowana od salda należnego beneficjentowi lub odzyskiwana do budżetu UE jako dochody różne.

28. W art. 5a ust. 2 rozporządzenia finansowego wymieniono szereg okoliczności, w których „odsetki nie są należne Wspólnotom”. Wynika z tego, że odsetki są należne we wszystkich innych przypadkach. Wyrażenie "należy się Wspólnotom"oznacza nie tylko, że odsetki należą do Wspólnot w momencie ich generowania, ale również, że takie odsetki muszą zostać wygenerowane. Ponieważ płatności zaliczkowe wypłacone w ramach dotacji nie są wymienione w art. 5a ust. 2 rozporządzenia finansowego, zastosowanie ma następujący wniosek: prefinansowanie musi generować odsetki, które należą do Wspólnot.

29. Operacyjne wdrożenie tej zasady przewidziano w art. 4a ust. 1 przepisów wykonawczych, który brzmi następująco:

„Urzędnicy zatwierdzający zapewniają, aby w decyzjach o udzieleniu dotacji lub umowach z
beneficjentami i pośrednikami płatności zaliczkowe były wypłacane na rachunki bankowe lub subkonta umożliwiające identyfikację środków finansowych i związanych z nimi odsetek. W przeciwnym razie metody rachunkowości stosowane przez beneficjentów lub pośredników muszą umożliwiać identyfikację funduszy wypłaconych przez Wspólnotę oraz odsetek lub innych korzyści uzyskanych z tych funduszy.”

30. Zobowiązanie to zostało wyrażone w art. II.6.5 wzoru umowy o udzielenie dotacji w ramach siódmego programu ramowego, który jest wzorem stosowanym w przypadku umów takich jak umowa podpisana ze skarżącym. Artykuł ten ma następujące brzmienie:

„Rachunek bankowy, o którym mowa w art. 5 ust. 3, umożliwia określenie wkładu finansowego [Unii] [Euratomu] i związanych z nim odsetek. W przeciwnym razie metody rachunkowości stosowane przez beneficjentów lub pośredników muszą umożliwiać określenie wkładu finansowego [Unii] [Euratomu] oraz uzyskanych odsetek lub innych korzyści.”;

31. Art. 19 ust. 1 zasad uczestnictwa w siódmym programie ramowym w zakresie badań (rozporządzenie 1906/2006) stanowi wyraźnie, że „umowa o udzielenie dotacji określa prawa i obowiązki uczestników w odniesieniu do Wspólnoty, zgodnie z decyzją nr 1982/2006/WE, niniejszym rozporządzeniem, rozporządzeniem finansowym i przepisami wykonawczymi oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego.” Zasady uczestnictwa, rozporządzenie finansowe i przepisy wykonawcze do niego mają formę rozporządzeń, które są wiążące i bezpośrednio stosowane w Unii.

32. Komisja wskazała, że ponieważ obowiązek generowania odsetek od płatności zaliczkowych opiera się jej zdaniem na prawnie wiążącym przepisie rozporządzenia finansowego i jego przepisów wykonawczych, ujemnego bilansu kosztów i korzyści, na który powołuje się skarżący, nie można wykorzystywać de lege lata jako argumentu na rzecz jego zniesienia. Takiego argumentu można użyć jedynie de lege ferenda jako jednej z kwestii, które należy wziąć pod uwagę przy sporządzaniu wniosku ustawodawczego. Względy te uwzględniono w art. 5a ust. 2 lit. a) rozporządzenia finansowego i art. 3 ust. 2 przepisów wykonawczych, w których nie nakłada się obowiązku zapewnienia, aby środki otrzymane w ramach płatności zaliczkowych generowały odsetki w odniesieniu do nieznacznych kwot płatności zaliczkowych. W tym kontekście Komisja jest w pełni świadoma złożoności i obciążeń administracyjnych, jakie przepisy dotyczące płatności zaliczkowych nakładają na beneficjentów. Z tego powodu wniosek Komisji dotyczący zmiany rozporządzenia finansowego (COM(2010) 815 wersja ostateczna) wprowadza pewne zmiany do tych przepisów.

33. Chociaż obowiązek zapewnienia, aby pieniądze otrzymane w ramach płatności zaliczkowych generowały odsetki, opiera się na prawie Unii Europejskiej, które ma pierwszeństwo przed prawem krajowym, Komisja otrzymała sprawozdania, z których wynika, że niektórzy potencjalni beneficjenci są albo objęci na mocy przepisów krajowych zakazem otwierania oprocentowanych rachunków bankowych, albo muszą przestrzegać dość skomplikowanych i długotrwałych procedur administracyjnych (takich jak uzyskiwanie zezwoleń od odpowiednich organów) w celu otwarcia takich rachunków. W tych okolicznościach tacy beneficjenci musieliby albo zrezygnować z uczestnictwa w 7. programie ramowym w zakresie badań i rozwoju technologicznego, albo rozpocząć uczestnictwo po znacznym opóźnieniu, aby zapewnić przestrzeganie obu zestawów zasad (obowiązków wynikających z rozporządzenia finansowego i przepisów wykonawczych do niego, a także z przepisów krajowych).

34. Na podstawie zasady proporcjonalności i zasady, zgodnie z którą nikt nie powinien być prawnie zobowiązany do spełnienia niemożliwego (ultra possibilia nemo tenetur), Komisja wyjątkowo zgodziła się, że tacy potencjalni beneficjenci mogą zrzec się swojego obowiązku, jeżeli podpiszą oświadczenie określające okoliczności. Ponieważ każdy wyjątek należy interpretować wąsko, Komisja zastosowała go do kwestii otwarcia oprocentowanego rachunku bankowego. Skarżący nie znajdował się jednak w żadnej z sytuacji objętych tym wyjątkiem. W związku z powyższym nie ma potrzeby zmiany „Przewodnika po kwestiach finansowych związanych z działaniami pośrednimi w ramach 7PR”, ponieważ jego treść jest zgodna z obowiązkiem otwarcia oprocentowanego rachunku bankowego ustanowionym w rozporządzeniu finansowym i wzorze umowy o udzielenie dotacji.

Uwagi skarżącego

35. W swoich uwagach skarżący przedstawił w skrócie następujące uwagi.

36. Skarżący utrzymywał, że Komisja nie ma podstawy prawnej do nałożenia przedmiotowego obowiązku. Zauważyła, że rozporządzenie finansowe określa procedury i zasady dotyczące oprocentowania, ale nie ustanawia żadnego ogólnego zobowiązania prawnego do generowania takich odsetek w pierwszej kolejności. Zdaniem skarżącego nie istnieją przepisy przewidujące, że takie rachunki muszą zostać utworzone.

37. Zdaniem skarżącego Komisja nie wskazała żadnego przepisu, który wyraźnie stwierdzałby istnienie spornego obowiązku. Skarżący zauważył, że Komisja próbowała jedynie wywnioskować obowiązek prawny z przepisów prawnych. Na przykład art. 4a przepisów wykonawczych stanowi (podkreślenie dodane):

„1. Urzędnicy zatwierdzający zapewniają, aby w decyzjach o udzieleniu dotacji lub umowach z beneficjentami i pośrednikami płatności zaliczkowe były wypłacane na rachunki bankowe lub subkonta umożliwiające identyfikację środków finansowych i związanych z nimi odsetek. W przeciwnym razie metody rachunkowości stosowane przez beneficjentów lub pośredników muszą umożliwiać identyfikację funduszy wypłaconych przez Wspólnotę oraz odsetek lub innych korzyści uzyskanych z tych funduszy.”

38. Skarżący uznał, że „lub inne” sugeruje, że generowanie zainteresowania jest możliwością, a nie obowiązkiem jako takim. Ponadto, gdyby generowanie odsetek było obowiązkowe, sformułowanie nie mogłoby zawierać odniesienia do alternatywy (tutaj "inne świadczenia").

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

39. Skarga dotyczy wymogu Komisji, aby beneficjenci funduszy badawczych UE dopilnowali, aby pieniądze, które otrzymują jako płatności zaliczkowe, generowały odsetki. Aby spełnić ten wymóg, beneficjenci muszą założyć rachunki bankowe lub zarządzać istniejącymi rachunkami lub je obsługiwać w tym konkretnym celu.

40. Powszechnie wiadomo, że przedmiotowa kwestia nie jest trywialna. Dotyczy on dużych kwot i wiąże się ze znacznymi potencjalnymi obciążeniami administracyjnymi dla odbiorców płatności zaliczkowych. Poruszono w nim zasadnicze kwestie prawne, budżetowe i polityczne. Ponadto była ona ostatnio przedmiotem intensywnej debaty wewnętrznej w Komisji i w dialogu z zainteresowanymi stronami.

41. Odpowiednie przepisy prawne [3] szczegółowo regulują identyfikację odsetek lub innych korzyści uzyskanych z płatności zaliczkowych oraz postępowanie z nimi, a także ustanawiają wyjątki. Rozporządzenie finansowe ustanawia zasadę, zgodnie z którą odsetki od płatności zaliczkowych są przypisywane do danego programu lub działania i odejmowane od płatności kwot należnych beneficjentowi. Rozporządzenie stanowi, że odsetki nie są należne UE np. w przypadku płatności zaliczkowych na rzecz państw członkowskich lub płatności zaliczkowych na rzecz urzędników UE (art. 5a ust. 1 i 2). Przepisy wykonawcze stanowią między innymi, że urzędnicy zatwierdzający „dopilnowują, aby w decyzjach o udzieleniu dotacji lub umowach z beneficjentami i pośrednikami płatności zaliczkowe były wypłacane na rachunki bankowe lub subkonta umożliwiające identyfikację środków i związanych z nimi odsetek. W przeciwnym razie metody rachunkowości stosowane przez beneficjentów lub pośredników muszą umożliwiać identyfikację funduszy wypłaconych przez Wspólnotę oraz odsetek lub innych korzyści uzyskanych z tych funduszy.”(art. 4a ust. 1 przepisów wykonawczych).

42. Z wyżej wymienionych przepisów wynika, że jeżeli odsetki lub inne korzyści pochodzą z płatności zaliczkowych, odsetki lub korzyści muszą być możliwe do zidentyfikowania. Identyfikacja takich odsetek lub innych korzyści musi być możliwa za pośrednictwem rachunku bankowego lub metod księgowych beneficjenta. Nie można zidentyfikować odrębnej podstawy prawnej nakładającej na beneficjentów szczególny obowiązek utworzenia nowego i odrębnego oprocentowanego rachunku bankowego. Jest to jednak kwestia drugorzędna w stosunku do sporu w niniejszej sprawie, który dotyczy szerszej kwestii, czy w pierwszej kolejności istnieje obowiązek zapewnienia naliczania odsetek od płatności zaliczkowych. Taki obowiązek, również w przypadku braku obowiązku utworzenia nowego i odrębnego rachunku oprocentowanego, nakładałby dodatkowe obciążenie administracyjne związane z prowadzeniem istniejącego rachunku w celu dokładnego określenia odsetek, które musiałyby zostać odzyskane przez UE.

43. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że odpowiednie przepisy prawne nie regulują w sposób wyraźny i konkretny kwestii, którą można uznać za najbardziej podstawową, a mianowicie tego, czy istnieje ogólny obowiązek prawny w pierwszej kolejności zapewnienia, aby odsetki (lub inne korzyści) były naliczane od płatności zaliczkowych. Komisja interpretuje rozporządzenie finansowe w ten sposób, że w sposób dorozumiany wprowadza ono taki obowiązek. Skarżący twierdził zasadniczo, że taki ważny ogólny obowiązek prawny nie może istnieć, chyba że odpowiednie przepisy prawne wyraźnie i konkretnie tak stanowią.

44. Komisja początkowo (w stosunku do skarżącego) powołała się na ogólną zasadę „należytego zarządzania finansami” na poparcie swojego stanowiska, że istnieje kwestionowany ogólny obowiązek prawny.

45. Zasada należytego zarządzania finansami nie jest po prostu eufemizmem służącym maksymalizacji zwrotu z funduszy UE. Wręcz przeciwnie, jest to pojęcie wieloaspektowe, które powinno być stosowane w świetle prowadzonej polityki i jej kontekstu. W odniesieniu do odsetek od płatności zaliczkowych Komisja stwierdziła niedawno, że „zasadniczo odsetki od płatności zaliczkowych nie byłyby należne Unii, chyba że ze względu na proporcjonalność umowa o udzielenie dotacji (np. bardzo duże kwoty) oraz należyte zarządzanie finansami, przewiduje, że odsetki muszą zostać zainwestowane w projekt lub odzyskane.”(zob. pkt 7 powyżej). Analizę tę można racjonalnie rozumieć jako oznaczającą, że nie uznaje się, iż ogólna zasada należytego zarządzania finansami wymaga naliczania odsetek od płatności zaliczkowych UE.

46. Komisja posłużyła się również kolejnym argumentem na poparcie swojej interpretacji rozporządzenia finansowego jako nakładającego sporny ogólny obowiązek. W szczególności argumentował, że ponieważ rozporządzenie finansowe zawiera wyjątki od zasady, zgodnie z którą odsetki są należne UE („2. Odsetki nie są należne Wspólnotom w następujących przypadkach:"), ogólną zasadą jest, że odsetki muszą zostać naliczone (będące "należne") i wypłacone Komisji.

47. Jak jednak słusznie wskazuje skarżący, wyżej wymienione wyjątki w rozporządzeniach finansowych można również uznać za wyjątki od ogólnej zasady, zgodnie z którą odsetki muszą być wypłacane, jeżeli takie odsetki zostały uzyskane, ale nie za obowiązek zapewnienia, aby takie odsetki zostały uzyskane. Odniesienie Komisji do słów „z powodu” w art. 5 ust. 2 rozporządzenia finansowego nie daje odpowiedzi. Odsetki mogą być "należne"tylko wtedy, gdy zostały wygenerowane.

48. Ponadto zasadny jest argument skarżącego, że w normalnych warunkach można by oczekiwać istnienia wyraźnej i konkretnej podstawy prawnej dla ważnego zobowiązania prawnego, takiego jak w niniejszym sporze. Ponadto skarżący przedstawił odpowiednie argumenty w odpowiedzi na dokonywaną przez Komisję interpretację poszczególnych słów prawodawstwa (por. „w związku z” powyżej), wskazując, że art. 4a ust. 2 przepisów wykonawczych – który stanowi, że „urzędnik zatwierdzający sporządza przed końcem każdego roku budżetowego preliminarz kwoty wszelkich uzyskanych odsetek” – nie sugeruje, że odsetki takie są obowiązkowe, podając „żadne” zamiast „”.

49. Rzecznik uważa również, że w miarę możliwości rozporządzenie finansowe należy odczytywać i rozumieć przy założeniu, że prawodawca zamierzał osiągnąć rezultat zgodny z zasadą sprawiedliwości, stosowaną z należytym uwzględnieniem kontekstu przedmiotowych ram prawnych. W przypadku gdy prawodawstwo UE dopuszcza dwie lub więcej możliwych interpretacji, w tym rozpatrywane przepisy, należy zatem przyjąć, że prawodawca miał na celu znaczenie najmniej uciążliwe dla obywatela, chyba że istnieją argumenty wyrównawcze przemawiające za odmienną wykładnią. W niniejszej sprawie nie ma takich argumentów, jak wyjaśniła sama Komisja.

50. Oczywiste jest, że przepisy wykonawcze muszą być rozumiane i stosowane w sposób zgodny z rozporządzeniem finansowym.

51. Rzecznik zwraca ponadto uwagę, że w niniejszej sprawie powyższe podejście jest również zgodne przynajmniej z zasadą pewności prawa, a także z podejściem przyjętym dotychczas przez Komisję, jeśli nie lepszym. Sama Komisja opisała w swojej opinii, w jaki sposób beneficjenci w niektórych państwach członkowskich nie mogą zakładać rachunków bankowych generujących odsetki bez naruszania prawa krajowego. Aby zaradzić tej sytuacji, Komisja postanowiła wprowadzić system, w ramach którego może uznać, że sytuacja takich beneficjentów jest „niemożliwa”. W takich przypadkach Komisja rozważa zniesienie obowiązku zakładania rachunków bankowych generujących odsetki. Termin "niemożliwe"wydaje się jednak nie być jasny.

52. Rzecznik Praw Obywatelskich zauważa, że Komisja przyznaje, iż „zasadniczo odsetki od płatności zaliczkowych nie byłyby należne Unii, chyba że umowa o udzielenie dotacji, ze względu na proporcjonalność (np. bardzo duże kwoty) i należyte zarządzanie finansami, przewiduje, że odsetki muszą zostać zainwestowane w projekt lub odzyskane.„Uważa on również, że warto zwrócić uwagę, iż znaczna liczba odbiorców dotacji UE to rozmówcy, którzy mogą mieć zauważalny wpływ na ogólne wrażenie instytucji UE w państwach członkowskich. Chociaż wrażenie zbyt biurokratycznej Unii Europejskiej jest często przesadzone na forach krajowych, w interesie Unii pozostaje staranne wyważenie jej interesu w utrzymaniu dobrych stosunków z obywatelami z potrzebą ochrony jej interesów finansowych.

53. W świetle powyższego Rzecznik rozumie, że zasadniczo Komisja podziela cel skarżącego, ale uważa, że obecne ramy prawne uniemożliwiają jej osiągnięcie tego celu. Na podstawie ustaleń zawartych w pkt 39–52 Rzecznik jest zdania, że obecne ramy prawne nie mają takiego niepożądanego skutku i że w związku z tym Komisja może, bez żadnych zmian w rozporządzeniu finansowym, podjąć kroki w celu dopilnowania, aby beneficjenci funduszy badawczych UE nie byli już zobowiązani do zapewnienia, aby pieniądze, które otrzymują jako płatności zaliczkowe, generowały odsetki. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia zatem poniżej odpowiedni projekt zalecenia.

B. Projekt zalecenia

Na podstawie swoich dochodzeń w sprawie tej skargi Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Komisji następujący projekt zalecenia:

Obecne ramy prawne nie uniemożliwiają Komisji podjęcia kroków w celu poprawy zarządzania unijnymi funduszami badawczymi, ponieważ nie wymagają już od beneficjentów zapewnienia, aby pieniądze, które otrzymują jako płatności zaliczkowe, generowały odsetki. Komisja powinna zatem jak najszybciej podjąć takie kroki.

Komisja i skarżący zostaną poinformowani o niniejszym projekcie zalecenia. Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przesyła szczegółową opinię do dnia 30 września 2011 r. Szczegółowa opinia mogłaby polegać na przyjęciu projektu zalecenia i opisie sposobu jego wdrożenia.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 9 czerwca 2011 r.

---

[1] Decyzja Parlamentu Europejskiego z dnia 9 marca 1994 r. w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich (94/262/EWWiS, WE, Euratom), Dz.U. L 113, s. 15.

[2] Skonsolidowane wersje rozporządzeń finansowych i przepisów wykonawczych są dostępne pod adresem: http://ec.europa.eu/budget/documents/financial_regulation_en.htm

[3] Art. 5a rozporządzenia finansowego oraz art. 3, 4 i 4a przepisów wykonawczych.