1.  Streszczenie

Rzecznik dąży do osiągnięcia wymiernych usprawnień dla skarżących i społeczeństwa w administracji UE. W dziedzinie publicznego dostępu do dokumentów UE czyni to, zapewniając wnioskodawcom większy dostęp, ale także pomagając administracji UE ulepszyć jej praktyki, zapewnić większą proaktywną przejrzystość i być w pełni odpowiedzialną przed opinią publiczną.

Liczba skarg dotyczących publicznego dostępu znacznie wzrosła w ostatnich latach: ze średnio 45 skarg rocznie w latach 2014–2016 do średnio 83 skarg rocznie w latach 2017–2020 do średnio 129 skarg rocznie w latach 2021–2023. Ogółem 26 % wszystkich dochodzeń wszczętych przez Rzecznika w ciągu ostatnich trzech lat dotyczyło sposobu, w jaki instytucje UE rozpatrywały wnioski o publiczny dostęp do dokumentów.

Decyzja społeczeństwa o częstszym zwracaniu się do Rzecznika Praw Obywatelskich o zadośćuczynienie jest pozytywną zmianą. Może to być spowodowane zwiększoną świadomością roli Rzecznika Praw Obywatelskich, częstszymi problemami wnioskodawców z administracją UE, szybszym rozpatrywaniem spraw przez Rzecznika Praw Obywatelskich w tej dziedzinie lub połączeniem tych i innych czynników.

Chociaż liczba skarg wzrosła, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich w dalszym ciągu rozpatrywało skargi dotyczące publicznego dostępu znacznie szybciej. Średni czas potrzebny na osiągnięcie wyniku utrzymywał się na stabilnym poziomie w ciągu ostatnich trzech lat, trzykrotnie szybciej niż przed wprowadzeniem procedury przyspieszonej (w latach 2021–2023: 83 dni robocze, w 2016 r.: 255 dni roboczych).

Interwencja Rzecznika doprowadziła w większości przypadków do korzystnego wyniku dla skarżącego. Większość dochodzeń zamknięto jako uregulowane (wiele po opóźnieniu przez instytucję podjęcia ostatecznej decyzji w sprawie wniosku) lub Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił propozycję rozwiązania, które zostało zaakceptowane przez instytucję, co doprowadziło do szerszego publicznego dostępu.

Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich skonsultowało się z osobami fizycznymi i organizacjami, które złożyły skargi po napotkaniu trudności w dostępie do dokumentów UE. Respondenci byli zasadniczo zadowoleni z tego doświadczenia i stwierdzili, że prawdopodobnie zwrócą się do Rzecznika Praw Obywatelskich następnym razem, gdy będą niezadowoleni z wyniku wniosku o publiczny dostęp. W szczególności docenili fakt, że Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia obiektywną ocenę stanowiska instytucji.

Oprócz wyciągnięcia wniosków w sprawie indywidualnych skarg w latach 2021–2023 Rzecznik Praw Obywatelskich zajmował się kwestiami strategicznymi i systemowymi w administracji UE. Prace te miały na celu zapewnienie zgodności z rozporządzeniem 1049/2001 i zasadami dobrej administracji poprzez podnoszenie świadomości, zapewnianie wytycznych i poprawę ogólnych praktyk. Na przykład Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że systemowe i znaczące opóźnienia w rozpatrywaniu przez Komisję wniosków o publiczny dostęp do dokumentów stanowią niewłaściwe administrowanie. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Komisji o zaradzenie tej sytuacji w trybie priorytetowym i wniósł sprawę do Parlamentu Europejskiego. Urząd będzie nadal monitorował tę kwestię, która wydaje się utrzymywać według zainteresowanych stron, z którymi przeprowadzono konsultacje, i niedawnych skarg.

Rzecznik Praw Obywatelskich udzielił również obywatelom i instytucjom UE wskazówek dotyczących prawa dostępu do dokumentów UE. Materiały są dostępne na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich i zawierają „przewodnik po pytaniach i odpowiedziach” we wszystkich językach UE, bardziej szczegółowe zasoby dla ekspertów oraz krótki przewodnik dla administracji UE dotyczący polityki i praktyk.

2. Przegląd: Sprawy dotyczące publicznego dostępu do dokumentów i procedura szybkiego śledzenia

a. Rola Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w dziedzinie publicznego dostępu do dokumentów UE

Prawo obywateli do dostępu do dokumentów będących w posiadaniu instytucji, organów, urzędów i agencji UE jest określone w traktatach UE i Karcie praw podstawowych.[1] Odgrywa ono kluczową rolę w zapewnieniu przejrzystego działania instytucji UE, wzmacniając tym samym legitymację i zaufanie publiczne do UE. Ogólne zasady wykonywania tego prawa są określone w prawodawstwie UE dotyczącym publicznego dostępu do dokumentów (rozporządzenie 1049/2001).[2] Jeżeli instytucja UE odmówi publicznego dostępu do konkretnego dokumentu, osoby ubiegające się o dostęp mogą skorzystać z dwóch środków odwoławczych. Wnioskodawcy mogą wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości UE lub zwrócić się do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Osoby ubiegające się o publiczny dostęp do dokumentów zazwyczaj polegają na szybkim ujawnieniu, aby móc korzystać z dokumentów w zamierzonym przez siebie celu. Wnioskodawcy oczekują zatem, że ich wniosek o dostęp zostanie szybko rozpatrzony. Dotyczy to w szczególności organizacji społeczeństwa obywatelskiego, przedsiębiorstw i obywateli, którzy chcą zaangażować się w proces decyzyjny UE, a także dziennikarzy i badaczy, którzy mogą chcieć kontrolować administrację UE.

Jeśli dostęp nie jest szybki, dokumenty mogą stracić swoją przydatność. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich konsekwentnie argumentował, że opóźniony dostęp oznacza odmowę dostępu.

b. W jaki sposób Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich zajmuje się sprawami dotyczącymi publicznego dostępu do dokumentów UE

Opierając się na zasadzie leżącej u podstaw unijnych przepisów dotyczących publicznego dostępu, zgodnie z którą wnioski powinny być rozpatrywane szybko, Rzecznik konsekwentnie dąży do zapewnienia, aby jej biuro rozpatrywało takie skargi tak szybko, jak to możliwe. W związku z tym wprowadziła przyspieszoną procedurę rozpatrywania skarg dotyczących publicznego dostępu. Po pięciomiesięcznym okresie próbnym Rzecznik Praw Obywatelskich formalnie wszczął w lutym 2018 r. „procedurę szybkiego śledzenia” w odniesieniu do skarg dotyczących dostępu do dokumentów.

Po otrzymaniu skargi dotyczącej odmowy publicznego dostępu do dokumentów Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich rejestruje ją i bada, czy można wszcząć dochodzenie. Zależy to od kilku czynników, w tym od tego, czy skarga jest dopuszczalna [3] lub czy Rzecznik Praw Obywatelskich znajduje podstawy do wszczęcia dochodzenia ^[4].

Jeżeli wszczęcie dochodzenia wydaje się uzasadnione, Urząd przeprowadza również pierwszą ocenę wewnętrzną, aby zdecydować, czy skarga może zostać rozpatrzona w ramach procedury przyspieszonej. Zwykle ma to miejsce, gdy znane jest ostateczne stanowisko danej instytucji, innymi słowy, gdy istnieje wyraźna ostateczna decyzja o odmowie udzielenia publicznego dostępu (wyraźna „decyzja potwierdzająca”). Procedura przyspieszona zazwyczaj nie jest stosowana w przypadkach, gdy (i) skarżący kwestionuje brak dokumentu, (ii) konieczne są dalsze wyjaśnienia, zanim zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich będzie mógł zapoznać się z przedmiotowymi dokumentami lub (iii) dana instytucja nie przyjęła jeszcze ostatecznego stanowiska (w przypadku gdy upłynął termin na udzielenie odpowiedzi potwierdzającej, a zatem istnieje dorozumiana decyzja odmowna). W każdym razie Rzecznik stara się jak najszybciej rozpatrywać wszelkie skargi dotyczące dostępu do dokumentów.

Sprawa zostaje następnie przydzielona urzędnikowi dochodzeniowemu i podejmowana jest formalna decyzja o tym, czy można wszcząć dochodzenie. Celem Urzędu w odniesieniu do takich „decyzji w sprawie dopuszczalności” jest 30 dni kalendarzowych. Jeżeli jednak sprawa jest rozpatrywana w ramach procedury Fast-Track, cel wynosi 5 dni roboczych od zarejestrowania skargi.

Po otwarciu zapytania w ramach procedury Fast-Track Urząd podejmuje szereg kroków dochodzeniowych. Rozpoczyna się ona od szybkiego zapoznania się z przedmiotowymi dokumentami, zwracając się do właściwej instytucji o udzielenie odpowiedzi, a w niektórych przypadkach o spotkanie. Rzecznik poczyniła z instytucjami UE ustalenia umożliwiające jej szybki dostęp do dokumentów (w ciągu 5 dni roboczych od wszczęcia dochodzenia) oraz do ewentualnych dodatkowych uwag instytucji (w ciągu 15 dni roboczych).

Zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich sprawdza następnie przedmiotowe dokumenty i może konsultować się dalej z instytucją UE. Celem jest jak najszybsze przeprowadzenie „oceny”. Jeżeli sprawa jest rozpatrywana w trybie przyspieszonym, termin zakończenia oceny upływa w ciągu 40 dni roboczych od zarejestrowania skargi.

W ocenie można stwierdzić, że istnieje możliwość znalezienia szybkiego rozwiązania. W tym celu Rzecznik Praw Obywatelskich może zaproponować instytucji ujawnienie (części) dokumentów.

Jeżeli Rzecznik stwierdzi, że instytucja UE nie powinna była odmówić dostępu, może formalnie stwierdzić niewłaściwe administrowanie i zalecić instytucji udzielenie (zwiększonego) dostępu do przedmiotowych dokumentów.

Rzecznik Praw Obywatelskich może również stwierdzić, że decyzja instytucji UE o odmowie dostępu była uzasadniona w świetle jednego lub kilku wyjątków [5] przewidzianych w unijnych przepisach dotyczących publicznego dostępu do dokumentów, i zamknąć sprawę, stwierdzając, że nie doszło do niewłaściwego administrowania.

3. Przegląd wyników

Niniejsza sekcja zawiera statystyki dotyczące rozpatrywania wszystkich skarg dotyczących publicznego dostępu do dokumentów w okresie od 1 stycznia 2021 r. do 31 grudnia 2023 r., w tym skarg rozpatrywanych w ramach procedury przyspieszonej.

Poprzedni przegląd skarg dotyczących publicznego dostępu i stosowania procedury szybkiej ścieżki w okresie od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2020 r. opublikowano w lutym 2021 r.[6].

a. Liczba skarg

W latach 2021–2023 Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał 386 skarg w dziedzinie publicznego dostępu do dokumentów. Stanowi to 16 % wszystkich skarg w ramach mandatu w tym okresie.

Liczba skarg dotyczących dostępu publicznego znacznie wzrosła w ostatnich latach: ze średnio 45 skarg rocznie w latach 2014–2016 do średnio 83 skarg rocznie w latach 2017–2020 do średnio 129 skarg rocznie w latach 2021–2023.

Poniższe tabele przedstawiają podział na poszczególne lata.

*Wprowadzono procedurę FT

b. Które instytucje były zainteresowane?

Większość skarg dotyczących publicznego dostępu do dokumentów otrzymanych w latach 2021–2023 złożono przeciwko Komisji Europejskiej, która jest największą instytucją UE i otrzymuje zdecydowanie największą liczbę wniosków o udzielenie dostępu. Pozostałe skargi dotyczyły wielu innych instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE, w szczególności Europejskiej Agencji Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) i Europejskiej Agencji Leków (EMA), a także Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ), Parlamentu Europejskiego i Rady UE.

*Europejski Urząd Nadzoru Ubezpieczeń i Pracowniczych Programów Emerytalnych, Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Lotniczego, Europejski Komitet Ekonomiczno-Społeczny, Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Organów Regulacji Energetyki, Centrum Satelitarne Unii Europejskiej, Agencja Unii Europejskiej ds. Azylu, Rada Europejska, Europejski Urząd Nadzoru Bankowego, Europejskie Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego, Europejski Komitet Regionów, Europejska Agencja Wykonawcza ds. Zdrowia i Cyfryzacji, Agencja Wykonawcza Europejskiej Rady ds. Innowacji i ds. MŚP, Europejski Urząd Doboru Kadr, Europejska Agencja Bezpieczeństwa Morskiego, Europejska Agencja Wykonawcza ds. Badań Naukowych, Agencja Unii Europejskiej ds. Współpracy Wymiarów Sprawiedliwości w Sprawach Karnych, Jednolita Rada ds. Restrukturyzacji i Uporządkowanej Likwidacji.

c. Kim są skarżący?

d. Liczba zapytań

W latach 2021–2023 Rzecznik wszczął dochodzenia w sprawie 277 skarg w obszarze publicznego dostępu do dokumentów.[7] Ogółem 26 % wszystkich dochodzeń wszczętych przez Rzecznika w latach 2021–2023 dotyczyło sposobu rozpatrywania przez instytucje UE wniosków o publiczny dostęp do dokumentów.

e. Średni czas przetwarzania

Średni czas potrzebny na rozpatrzenie skarg dotyczących publicznego dostępu został znacznie skrócony na przestrzeni lat. Trzy kluczowe etapy rozpatrywania skarg są szybsze od czasu wprowadzenia procedury przyspieszonej: podjęcie decyzji o dopuszczalności, przyjęcie oceny (istotnej dla dochodzeń) i zamknięcie sprawy.

Średni czas podejmowania decyzji w sprawie dopuszczalności wszystkich skarg związanych z publicznym dostępem do dokumentów jest obecnie ponad trzykrotnie krótszy niż przed wprowadzeniem procedury przyspieszonej (w 2023 r.: 9 dni roboczych, w 2016 r.: 34 dni robocze).

W latach 2021–2023 średni czas od rejestracji do ostatecznego zamknięcia sprawy w przypadku wszystkich skarg dotyczących publicznego dostępu do dokumentów wynosił 69 dni roboczych. Poniższe tabele przedstawiają podział na poszczególne lata.

Wykres ten dotyczy wszystkich skarg dotyczących publicznego dostępu do dokumentów (niedopuszczalne, bezpodstawne, dochodzenia).

W przypadku skarg otrzymanych w 2022 r. zamknięto wszystkie skargi z wyjątkiem jednej, natomiast w przypadku skarg otrzymanych w 2023 r. zamknięto 116 skarg (69 %). Pozostałe sprawy były nadal otwarte w czasie niniejszego przeglądu.

Jeżeli chodzi tylko o dochodzenia, po zakończeniu oceny Rzecznik dzieli się nią z zainteresowaną instytucją UE. Można tego dokonać w drodze wstępnej oceny, propozycji rozwiązania, zalecenia lub decyzji zamykającej sprawę. Średni czas zakończenia oceny był ponad trzykrotnie szybszy niż w przeszłości (w latach 2021–2023: 83 dni robocze, w 2016 r.: 255 dni roboczych).

W przypadku dochodzeń z 2023 r. ocenę zakończono w 77 przypadkach (66 %). W momencie przeprowadzania niniejszego przeglądu ocena w pozostałych sprawach była nadal w toku.

f. Zapytania dotyczące szybkiego śledzenia

W latach 2021–2023 Rzecznik rozpatrzył 70 skarg w ramach procedury przyspieszonej.[8] Chociaż liczba spraw dotyczących publicznego dostępu do dokumentów znacznie wzrosła, odsetek spraw w ramach procedury przyspieszonej zmniejszył się. Ogółem 25 % skarg dotyczących publicznego dostępu oznaczono jako sprawy przyspieszone (w porównaniu z 47 % w poprzednim przeglądzie, chociaż Rzecznik Praw Obywatelskich miał wówczas szerszą definicję spraw przyspieszonych).

Na podstawie doświadczeń Urzędu w zakresie procedury przyspieszonej i przeglądu przeprowadzonego w 2020 r. stało się jasne, że aby móc odpowiednio rozpatrywać sprawę w ramach procedury przyspieszonej, ostateczne stanowisko danej instytucji musi być znane. Głównym tego powodem jest to, że Rzecznik Praw Obywatelskich, jako mechanizm dochodzenia roszczeń, stara się przede wszystkim sprawdzić, czy decyzja o odmowie publicznego dostępu była uzasadniona.

W wielu przypadkach zgłoszonych Rzecznikowi Praw Obywatelskich w latach 2021–2023 dana instytucja nie przyjęła jednak jeszcze wyraźnej decyzji potwierdzającej w momencie składania skargi. W związku z tym w chwili wszczęcia dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich nie mógł zweryfikować ostatecznego stanowiska instytucji, wraz ze spornymi dokumentami. Sprawy te nie mogły zatem zostać rozpatrzone w ramach procedury przyspieszonej. Miało to szczególne znaczenie w sprawach dotyczących Komisji Europejskiej, z których zdecydowanie najwięcej trafiło do Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik monitorował kwestię opóźnień i przeprowadził dochodzenie z własnej inicjatywy, w wyniku którego sformułowano szereg zaleceń, w których zwrócono się do Komisji o pilne zajęcie się tą kwestią (więcej szczegółów poniżej).

Rzecznikowi udało się osiągnąć cel dopuszczalności, jakim jest wszczęcie dochodzenia w ciągu pięciu dni roboczych, w większości przypadków. W okresie referencyjnym średni czas potrzebny na podjęcie decyzji w sprawie dopuszczalności skargi wynosił cztery dni robocze.

Jeżeli chodzi o ocenę, w 27 % dochodzeń przyspieszonych ocena Rzecznika została wydana w orientacyjnym terminie 40 dni roboczych. W 47% wszystkich zapytań ocena została wydana w ciągu 60 dni roboczych. Ogólnie rzecz biorąc, średni czas potrzebny na zajęcie stanowiska wynosił 83 dni robocze. Świadczy to o tym, że nadal trudno jest dotrzymać terminu 40 dni roboczych na składanie skarg w trybie przyspieszonym.

Większość dochodzeń w ramach procedury przyspieszonej zamknięto stwierdzeniem braku niewłaściwego administrowania lub rozstrzygnięto je po interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich. W około 43 % dochodzeń prowadzonych w trybie przyspieszonym, w przypadku których ocena została zakończona w momencie sporządzania niniejszego sprawozdania, Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił propozycję rozwiązania lub zalecenie lub sugestię poprawy (dalsze szczegółowe informacje na temat wyniku przedstawiono poniżej).

g. Wynik

W latach 2021–2023 Rzecznik wydał zalecenia w 11 przypadkach, propozycje rozwiązań w 33 przypadkach oraz sugestie dotyczące ulepszeń [9] w 17 przypadkach. Jeżeli chodzi o zgodność, w sześciu przypadkach zalecenie zostało przyjęte przez instytucję, w czterech przypadkach zostało odrzucone, a w przypadku jednego zalecenia nie otrzymano jeszcze odpowiedzi. W przypadku wniosków dotyczących rozwiązania w 17 przypadkach osiągnięto rozwiązanie, 10 wniosków odrzucono, a w sześciu przypadkach odpowiedź była nadal w toku. Jeśli chodzi o propozycje ulepszeń, 11 z nich przyjęto, dwie odrzucono, a cztery nadal wymagają odpowiedzi.

h. Odpowiednie prace w dziedzinie publicznego dostępu do dokumentów

Oprócz wyciągania wniosków w sprawie indywidualnych skarg w latach 2021–2023 Rzecznik starał się również rozwiązywać kwestie strategiczne i systemowe. Prace te miały na celu zapewnienie zgodności z rozporządzeniem 1049/2001 i zasadami dobrej administracji poprzez podnoszenie świadomości, zapewnianie wytycznych i poprawę ogólnych praktyk. W poniższej sekcji podkreślono niektóre sprawy o znaczeniu publicznym, którymi zajmował się Rzecznik w tym okresie. Niektóre z nich opierały się na skardze; niektóre zostały otwarte przez Urząd z własnej inicjatywy.

Rzecznik Praw Obywatelskich wydał praktyczne zalecenia dotyczące rejestrowania wiadomości tekstowych i wiadomości błyskawicznych oraz ich ujawniania

Rzecznik Praw Obywatelskich przeprowadził strategiczną inicjatywę dotyczącą sposobu, w jaki instytucje, organy, urzędy i agencje UE rejestrują wiadomości tekstowe i wiadomości błyskawiczne wysyłane/otrzymywane przez pracowników w ramach ich obowiązków zawodowych. Inicjatywa ta pojawiła się po otrzymaniu skarg dotyczących wniosków o publiczny dostęp do wiadomości tekstowych.[10] Na podstawie zebranych informacji Rzecznik wskazał dobre praktyki, które mogą pomóc administracji UE w rozwiązaniu tej kwestii w przyszłości. Rzecznik podzieliła się tymi „praktycznymi zaleceniami” ze wszystkimi unijnymi organizacjami międzybranżowymi, a także opublikowała je na swojej stronie internetowej [11].

Rzecznik wyjaśnił, że to, czy dokument został zarejestrowany w systemie zarządzania dokumentami instytucji, nie ma znaczenia w kontekście wniosków o publiczny dostęp.

Rzecznik rozpatrzył różne skargi, w których Komisja Europejska nie wyszukała we właściwy sposób konkretnych wiadomości e-mail lub wiadomości tekstowych, do których skarżący zwrócił się o publiczny dostęp. W tych sprawach Komisja uznała, że jedynie dokumenty zarejestrowane w jej systemie zarządzania dokumentami stanowią „dokumenty” w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001. Komisja rejestruje jednak tylko takie dokumenty, które jej zdaniem spełniają jej kryteria rejestracji.

Rzecznik wyjaśnił, że w odniesieniu do kwestii, czy można udzielić publicznego dostępu do konkretnego dokumentu, nie ma znaczenia, czy dokument ten został zarejestrowany w systemie zarządzania dokumentami instytucji. Znaczenie ma raczej treść dokumentu oraz to, czy odnosi się on do „polityk, działań i decyzji”, za które instytucja jest odpowiedzialna [12].

Opóźnienia w rozpatrywaniu wniosków Komisji Europejskiej o publiczny dostęp do dokumentów

Powtarzającym się tematem, na który zwracał uwagę Rzecznik, były opóźnienia instytucji UE w rozpatrywaniu wniosków o publiczny dostęp do dokumentów, w szczególności Komisji Europejskiej.

Skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich sugerowały, że Komisja często nie dotrzymywała terminów na udzielenie odpowiedzi na wnioski o publiczny dostęp do dokumentów. W związku z tym Rzecznik wszczął dochodzenie z własnej inicjatywy w Komisji, aby sprawdzić, czy jest to kwestia systemowa. Dochodzenie wykazało, że Komisja nie dotrzymuje wyznaczonych terminów przy rozpatrywaniu wniosków o publiczny dostęp do dokumentów w znacznej liczbie przypadków. Ponadto opóźnienia, które wystąpiły, były dość znaczne, w szczególności na etapie przeglądu (w przypadku „wniosków potwierdzających”). Sytuacja pogorszyła się w latach 2021–2023, a do Rzecznika wpłynęło coraz więcej „opóźnionych” spraw [13].

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że systemowe i znaczące opóźnienia w rozpatrywaniu przez Komisję wniosków o publiczny dostęp do dokumentów stanowią niewłaściwe administrowanie. Zwróciła się do Komisji o zaradzenie tej sytuacji w trybie priorytetowym. Przedłożyła również Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie specjalne.[14] W marcu 2024 r. Parlament głosował z przytłaczającym poparciem nad rezolucją popierającą ustalenia Rzecznika Praw Obywatelskich [15].

Interwencja Rzecznika przyniosła poprawę sposobu, w jaki Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) rozpatruje wnioski o publiczny dostęp do dokumentów.

W następstwie dochodzenia Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich EFSA zgodził się zmienić swoje zasady i praktyki, aby zapewnić szybsze rozpatrywanie wniosków o publiczny dostęp do dokumentów.

Sprawa dotyczyła wniosku o publiczny dostęp do dokumentów dotyczących ołowiu w amunicji. Rozpatrzenie wniosku przez EFSA trwało ponad siedem miesięcy, przy różnych okazjach przedłużając termin. Skarżący nie mógł zatem wykorzystać tych dokumentów przy przygotowywaniu odpowiedzi na konsultacje publiczne zorganizowane przez inną agencję UE. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził niewłaściwe administrowanie w tej sprawie i skierował zalecenia do EFSA.

EFSA pozytywnie zareagował na zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich. Zmieniła ona swoją decyzję w sprawie publicznego dostępu do dokumentów i obiecała usprawnić komunikację z wnioskodawcami [16].

Rzecznik stwierdziła problemy związane z praktykami Fronteksu w zakresie rozpatrywania wniosków o udzielenie dostępu, które uważa za nieprecyzyjne lub które dotyczą wielu lub dużych dokumentów.

W tej sprawie Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował praktyki Fronteksu w zakresie rozpatrywania wniosków o udzielenie dostępu, które uważa za niewystarczająco jasne lub które dotyczą wielu lub dużych dokumentów. W szczególności, jeżeli Frontex stwierdzi, że wniosek jest tak skomplikowany, że musi znaleźć „przyjazne rozwiązanie” z osobą, która ubiega się o dostęp, „przestrzega” rejestracji wniosku, a tym samym uniemożliwia rozpoczęcie biegu terminów ustawowych. Jeżeli Frontex stwierdzi, że po bliższym przyjrzeniu się wniosek o zarejestrowany dostęp jest na tyle nieprecyzyjny, że nie można zidentyfikować dokumentu lub dokumentów, uważa, że może zawiesić ustawowe terminy w celu wyjaśnienia zakresu wniosku.

Rzecznik uznała, że praktyki Fronteksu stanowią niewłaściwe administrowanie, i zaleciła zaprzestanie ich stosowania. Ponieważ Frontex nie przyjął tego zalecenia, Rzecznik podtrzymał stwierdzenie niewłaściwego administrowania. Nie zgodziła się ze stanowiskiem Fronteksu, że praktyki te są korzystne dla wnioskodawców. Przeciwnie, nie może być korzystne, gdy organ Unii jednostronnie zezwala sobie na opóźnienie lub zawieszenie obowiązujących terminów ustawowych [17].

Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do Europejskiej Agencji Leków (EMA) o zmianę obecnej praktyki kolejkowania wniosków o publiczny dostęp do dokumentów.

EMA wprowadziła pewne praktyki w zakresie rozpatrywania wniosków o publiczny dostęp do dokumentów w celu sprostania wyzwaniom wynikającym z dwóch bezprecedensowych wydarzeń, a mianowicie utraty pracowników w wyniku przeniesienia z Londynu do Amsterdamu w następstwie brexitu i pandemii COVID-19. Praktyki te polegają na tym, że (i) EMA odracza rozpatrywanie niektórych wniosków o publiczny dostęp do dokumentów, umieszczając je w kolejce w kolejności, w jakiej EMA je otrzymuje; (ii) EMA ogranicza zarówno liczbę dokumentów, o które wnioskodawcy mogą się ubiegać na wniosek, jak i liczbę wniosków, które poszczególni wnioskodawcy mogą mieć w kolejce w danym momencie.

Jeżeli chodzi o pierwszą praktykę, Rzecznik uznał, że nie jest to dobra administracja i niezgodna z zasadą określoną w rozporządzeniu 1049/2001, zgodnie z którą wnioski o udzielenie dostępu należy rozpatrywać „niezwłocznie”. W odniesieniu do drugiej praktyki Rzecznik stwierdził, że stanowi ona niewłaściwe administrowanie, biorąc pod uwagę elementy, które wydawały się arbitralne.

W momencie sporządzania niniejszego sprawozdania EMA nie udzieliła jeszcze odpowiedzi na ustalenia Rzecznika Praw Obywatelskich. EMA zasygnalizowała już jednak, że podejmuje kroki w celu stopniowego wycofania pierwszej praktyki „kolejki chronologicznej”[18].

Rzecznik Praw Obywatelskich opublikował ogólne wytyczne dotyczące prawa publicznego dostępu do dokumentów

Jak wykazano w niniejszym sprawozdaniu, skargi dotyczące braku przejrzystości stanowią najwyższy odsetek spraw rozpatrywanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Aby zapewnić obywatelom i instytucjom UE wytyczne, Rzecznik przygotował szereg zasobów internetowych na temat właściwego dostępu do dokumentów UE. Obejmują one „przewodnik po pytaniach i odpowiedziach” we wszystkich językach UE, bardziej szczegółowe zasoby dla ekspertów oraz krótki przewodnik dla administracji UE dotyczący polityki i praktyk [19].

4.  Opinie zainteresowanych stron

W kontekście przeglądu swoich wyników w zakresie rozpatrywania skarg dotyczących publicznego dostępu do dokumentów Urząd Rzecznika Praw Obywatelskich skonsultował się z kilkoma zainteresowanymi stronami, aby uzyskać informacje zwrotne. Obejmowały one zarówno skarżących (społeczeństwo obywatelskie, środowisko akademickie i media), jak i Komisję jako główną instytucję, której dotyczyły skargi.

a. Informacje zwrotne

Ogólne doświadczenie

Ogólnie rzecz biorąc, osoby, z którymi przeprowadzono konsultacje, miały pozytywne doświadczenia z Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Uznali również, że komunikacja z Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich jest skuteczna i pomocna, co umożliwia im śledzenie tego procesu.

Strona internetowa i formularz skargi

Respondenci docenili ulepszenia wprowadzone na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich oraz możliwość monitorowania postępów w rozpatrywaniu ich skarg. Respondenci stwierdzili również, że korzystają ze strony internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich w celu wyszukiwania spraw z przeszłości. Wiele osób nie wiedziało jeszcze, że Rzecznik opublikował również ogólne wytyczne dotyczące prawa dostępu do dokumentów.

Większość uznała, że złożenie skargi jest proste.

Wynik

Skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich w dziedzinie publicznego dostępu do dokumentów były postrzegane jako mniej ryzykowna i szybsza alternatywa dla sporów sądowych i mogły być wykorzystywane w sprawach, w których powodzenie było niepewne. Było to szczególnie widoczne w przypadku skarżących, którzy nie mieli środków finansowych na wszczęcie postępowania sądowego.

W przypadku niektórych respondentów, nawet jeśli wynik nie był pozytywny pod względem uzyskania szerszego dostępu, doceniają oni fakt, że Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia obiektywną ocenę stanowiska instytucji. Niektórzy stwierdzili, że zamknięcie dochodzenia przez Rzecznika w przypadku stwierdzenia niewłaściwego administrowania potwierdza zasadność ich skargi.

Wielu respondentów miało poważny problem z opóźnieniami w dostępie do dokumentów. Kiedy skarżący zwracają się do Rzecznika Praw Obywatelskich, instytucja, której to dotyczy, często już doznała znacznego opóźnienia w rozpatrywaniu ich wniosków o udzielenie dostępu. Nawet jeśli po interwencji Rzecznika uzyskany zostanie szerszy dostęp, do tego czasu żądany dokument może nie być już użyteczny. Niektórzy stwierdzili, że czasami odzwierciedlają one, czy znaczenie dokumentów wygaśnie do końca procesu. Jeśli tak, może to zniechęcić ich do złożenia skargi w pierwszej kolejności. Inni jednak zwracają się do Rzecznika nie tylko w celu uzyskania dostępu, ale także w celu zasygnalizowania problemu (np. opóźnień) i dążenia do usprawnienia procedur na przyszłość.

Procedura szybkiego śledzenia

Respondenci byli świadomi procedury Fast-Track i docenili szybkie otwieranie zapytań i usprawniony proces. Jednak po otwarciu zapytania proces może być nadal długi. Niektórzy respondenci zauważyli, że Rzecznik często przedłuża terminy dla instytucji, nawet jeśli wystąpiły już opóźnienia. W przypadku opóźnień respondenci doceniają otrzymywanie aktualizacji tak często, jak to możliwe. Nadal istniała niepewność co do tego, czy procedura ma zastosowanie do wszystkich skarg dotyczących dostępu do dokumentów.

Prawdopodobieństwo powrotu

Ogólnie rzecz biorąc, respondenci stwierdzili, że prawdopodobnie zwrócą się do Rzecznika Praw Obywatelskich następnym razem, gdy będą niezadowoleni z wyniku wniosku o publiczny dostęp.

Informacje zwrotne od Komisji Europejskiej

Ze swojej strony Komisja wskazała, że w ciągu ostatnich trzech lat zasadniczo dotrzymała terminów procedury przyspieszonej w dochodzeniach, które nastąpiły po przyjęciu przez Komisję decyzji potwierdzającej. W tych przypadkach Komisja była w stanie dostarczyć Rzecznikowi żądane dokumenty i odpowiedzieć na pytania Rzecznika dotyczące stanowiska Komisji przedstawionego w odpowiedzi na ponowny wniosek.

W przypadkach, w których Komisja nie przyjęła jeszcze wyraźnej decyzji potwierdzającej, przekazywanie dokumentów i odpowiedzi Rzecznikowi Praw Obywatelskich jest bardziej złożone, ponieważ dokumenty są nadal oceniane przez Komisję, a stanowisko może w tym czasie być niekompletne. 

Elementy, które można ulepszyć

Wśród elementów, które respondenci wskazali jako obszary wymagające poprawy w zakresie rozpatrywania przez Rzecznika spraw dotyczących publicznego dostępu, były następujące:

• niewielkie zmiany w formularzu składania skarg do Rzecznika Praw Obywatelskich, w szczególności w celu wyjaśnienia niezbędnych załączników;
• więcej zasobów informacyjnych wraz z orzecznictwem, co pomogłoby w przygotowaniu ponownych wniosków;
• większą jasność co do tego, kiedy stosowana jest procedura szybkiego śledzenia;
• więcej informacji na temat oczekiwanego harmonogramu zakończenia dochodzenia, na przykład jakie są ogólne terminy udzielania przez instytucje odpowiedzi Rzecznikowi Praw Obywatelskich;
• ewentualne spotkania lub rozmowy telefoniczne ze skarżącym w celu ustnego wysłuchania ich merytorycznych argumentów;
• zachęcanie instytucji przez Rzecznika do nawiązywania bardziej osobistych kontaktów z wnioskodawcami, tak aby można było wyjaśnić wnioski o publiczny dostęp.

b. Odnoszenie się do sugestii z poprzedniego przeglądu

Rzecznik odniósł się również do sugestii zgłoszonych przez zainteresowane strony w kontekście poprzedniego przeglądu.

Rzecznik usprawnił proces składania i śledzenia skarg przez skarżących. Skarżący mogą teraz śledzić status swojej skargi na stronie internetowej Rzecznika Praw Obywatelskich. Obejmuje to szczegółowy harmonogram, do którego można uzyskać dostęp za pośrednictwem konta skarżącego, oraz mniej szczegółowy harmonogram, który jest publicznie widoczny. Planowane są również ulepszenia mające na celu uproszczenie internetowego formularza skargi.

Rzecznik przygotował również i opublikował na swojej stronie internetowej wytyczne dotyczące prawa publicznego dostępu do dokumentów.

5. Wnioski

W ostatnich latach liczba skarg dotyczących publicznego dostępu do dokumentów niemal się podwoiła. Jednocześnie, po wprowadzeniu procedury Fast-Track, usprawniono rozpatrywanie skarg w tym obszarze. Większa skuteczność Urzędu jest zasadniczo zauważalna w odniesieniu do skarg dotyczących publicznego dostępu.

W latach 2021–2023 średni czas rozpatrywania wszystkich skarg dotyczących publicznego dostępu, od rejestracji do zamknięcia sprawy, wynosił 69 dni roboczych. W przypadku zapytań dotyczących publicznego dostępu średni czas potrzebny na osiągnięcie wyniku wynosi 83 dni robocze.

Przestrzeganie harmonogramu 40 dni roboczych w sprawach Fast-Track było wyzwaniem. Zespół został wzmocniony, aby pomóc w rozwiązaniu znacznie większej liczby spraw dotyczących publicznego dostępu, a tym samym umożliwić Urzędowi dotrzymanie tego harmonogramu. Inne czynniki, które utrudniają dotrzymanie tego harmonogramu, obejmują w niektórych przypadkach konieczność oczekiwania na odpowiedzi odpowiednich instytucji.

Ogólnie rzecz biorąc, opóźnienia napotkane przez inne instytucje w rozpatrywaniu spraw dotyczących publicznego dostępu miały wpływ na rozpatrywanie skarg przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Po pierwsze, sprawy nie mogły być rozpatrywane w ramach procedury przyspieszonej. Po drugie, dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich musiało pozostać otwarte do czasu faktycznego udzielenia odpowiedzi. Rzecznik starał się w jak największym stopniu przyspieszyć ten proces, w szczególności przeprowadzając kontrolę dokumentów w przypadku braku ostatecznego wyraźnego stanowiska instytucji w sprawie ujawnienia, a następnie proponując rozwiązania lub dzieląc się wstępnymi opiniami.

Rzecznik Praw Obywatelskich podtrzymuje swoje zobowiązanie do osiągnięcia nie tylko wyników w odpowiednim czasie, ale także do znalezienia najlepszego możliwego rozwiązania dla skarżącego. W następstwie tego przeglądu Rzecznik będzie nadal:

• udoskonaliła i zaktualizowała wytyczne dotyczące publicznego dostępu do dokumentów dostępnych na jej stronie internetowej, ponieważ jest to cenne narzędzie dla skarżących i obywateli w ogóle. Dopilnuje również, aby wytyczne były dalej rozpowszechniane;
• nadal podtrzymywać szybkie rozpatrywanie zapytań związanych z publicznym dostępem do dokumentów;
• dalsze upraszczanie sposobu, w jaki obywatele składają skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich (formularz skargi);
• dopilnowanie, aby skarżący byli dobrze poinformowani o zakresie i statusie swoich skarg;
• kontynuować współpracę z instytucjami, aby uniknąć opóźnień w rozpatrywaniu wniosków o publiczny dostęp, zgodnie z zasadą, że „opóźniony dostęp oznacza odmowę dostępu”;
• utrzymywanie otwartego dialogu z instytucjami UE na temat skutecznych i wydajnych metod pracy.

 

[1] Art. 15 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/tfeu_2016/art_15/oj oraz art. 42 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej: https://eur-lex.europa.eu/eli/treaty/char_2012/oj.

[2] Rozporządzenie 1049/2001 w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji: https://eur-lex.europa.eu/eli/reg/2001/1049/oj. Rozporządzenie 1049/2001 ma bezpośrednie zastosowanie do Komisji Europejskiej, Rady UE i Parlamentu Europejskiego. Inne instytucje, organy, urzędy i agencje UE również stosują jednak rozporządzenie lub przyjęły decyzje określające sposób jego stosowania.

[3] Aby skargi były dopuszczalne, muszą spełniać pewne warunki określone w art. 2 statutu Rzecznika Praw Obywatelskich. Obejmują one m.in. wymóg złożenia do odpowiedniej instytucji ponownego wniosku o dostęp do dokumentów przed złożeniem skargi.

[4] Art. 3 ust. 4 przepisów wykonawczych Rzecznika Praw Obywatelskich. Na przykład Rzecznik Praw Obywatelskich może stwierdzić, że nie ma podstaw do wszczęcia dochodzenia, ponieważ inny organ jest lepiej przygotowany do rozpatrzenia skargi.

[5] Zgodnie z art. 4 rozporządzenia 1049/2001.

[6] Przegląd procedury przyspieszonej Rzecznika Praw Obywatelskich z 24 lutego 2021 r., dostępny pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/document/en/138509

[7] Pozostałe skargi były niedopuszczalne lub Rzecznik nie znalazł wystarczających podstaw do wszczęcia dochodzenia.

[8] 70 dochodzeń rozpatrzonych w ramach procedury przyspieszonej opierało się na skargach otrzymanych w latach 2021–2023. W momencie sporządzania niniejszego sprawozdania osiem z 70 dochodzeń było nadal w toku.

[9] W decyzji zamykającej dochodzenie Rzecznik Praw Obywatelskich może zaproponować usprawnienia dotyczące kwestii stwierdzonych w toku dochodzenia. 

[10] Sprawa 1219/2020/MIG dotycząca sposobu rozpatrzenia przez Radę Europejską wniosku o publiczny dostęp do wiadomości telefonii komórkowej rzekomo wysłanych przez jej ówczesnego przewodniczącego do szefów państw i rządów: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57432 oraz sprawa 1316/2021/MIG dotycząca odmowy przez Komisję Europejską publicznego dostępu do wiadomości tekstowych wymienianych między przewodniczącą Komisji a dyrektorem generalnym firmy farmaceutycznej w sprawie zakupu szczepionki przeciwko COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777.

[11] Więcej informacji można znaleźć w inicjatywie strategicznej SI/4/2021/MIG dotyczącej sposobu rejestrowania przez instytucje, organy, urzędy i agencje UE wiadomości tekstowych i wiadomości błyskawicznych wysyłanych/otrzymywanych przez pracowników w ramach ich obowiązków zawodowych: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/158383.

[12] Aby uzyskać więcej informacji, zob. sprawa 1316/2021/MIG dotycząca odmowy przez Komisję Europejską publicznego dostępu do wiadomości tekstowych wymienianych między przewodniczącą Komisji a dyrektorem generalnym firmy farmaceutycznej w sprawie zakupu szczepionki przeciwko COVID-19: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/59777, sprawa 211/2022/TM dotycząca sposobu rozpatrzenia przez Komisję Europejską wniosku o publiczny dostęp do wiadomości e-mail jej przedstawicieli z siedzibą w Grecji dotyczących sytuacji migracyjnej w dwóch hotspotach: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60980 oraz sprawa 1378/2022/TM dotycząca sposobu rozpatrzenia przez Komisję Europejską wniosku o publiczny dostęp do dokumentów związanych ze strategią i prawodawstwem środowiskowym UE: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62144.

[13] W 2021 r. Rzecznik wszczął 22 dochodzenia związane z opóźnieniami Komisji w rozpatrywaniu wniosków o publiczny dostęp, w 2022 r. – 35 dochodzeń, a co najważniejsze w 2023 r. – 75 takich dochodzeń.

[14] Więcej informacji można znaleźć w sprawie OI/2/2022/OAM dotyczącej czasu rozpatrywania przez Komisję Europejską wniosków o publiczny dostęp do dokumentów: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60766.

[15] Rezolucja Parlamentu Europejskiego z dnia 14 marca 2024 r. w sprawie czasu rozpatrywania przez Komisję Europejską wniosków o publiczny dostęp do dokumentów (2023/2941(RSP)) https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2024-0172_EN.html

[16] Więcej informacji można znaleźć w sprawie 2124/2021/MIG dotyczącej sposobu rozpatrzenia przez Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) wniosku o publiczny dostęp do dokumentów związanych z wnioskiem o ograniczenie stosowania ołowiu w amunicji: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/60579.

[17] Więcej informacji można znaleźć w sprawie OI/4/2022/PB dotyczącej czasu rozpatrywania przez Europejską Agencję Straży Granicznej i Przybrzeżnej (Frontex) wniosków o publiczny dostęp do dokumentów: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/62097.

[18] Więcej informacji można znaleźć w sprawie 2243/2022/SF dotyczącej sposobu rozpatrywania przez Europejską Agencję Leków (EMA) wniosków o publiczny dostęp do dokumentów dotyczących dużej liczby dokumentów: https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/63009.

[19] Zob. publiczny dostęp do dokumentów UE i rola Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich: https://www.ombudsman.europa.eu/en/areas-of-work/access-to-documents.