1. Streszczenie

Jedną z zasad leżących u podstaw unijnych przepisów dotyczących publicznego dostępu do dokumentów jest szybkie rozpatrywanie wniosków. Informacje mogą być wymagane szybko i mogą stracić znaczenie dla wnioskodawcy, jeśli wystąpią opóźnienia. Rzecznik chciała również zapewnić, aby jej biuro rozpatrywało skargi w tej dziedzinie tak szybko, jak to możliwe. W lutym 2018 r. wprowadziła zatem przyspieszoną procedurę rozpatrywania skarg dotyczących publicznego dostępu.

Trzy lata później niniejszy przegląd ma na celu ocenę funkcjonowania procedury w praktyce. Główne wyniki są pozytywne: Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich rozpatruje obecnie skargi dotyczące publicznego dostępu znacznie szybciej – średni czas rozpatrywania skarg dotyczących publicznego dostępu wynosi obecnie jedną trzecią czasu, jaki upłynął przed wprowadzeniem procedury.

Trudno powiedzieć, czy ten szybszy proces doprowadził do podwojenia liczby skarg dotyczących publicznego dostępu otrzymywanych przez Rzecznika w tym okresie, ale w każdym razie jest to pozytywny rozwój sytuacji.

Orientacyjny termin 40 dni roboczych na przeprowadzenie przez Rzecznika oceny merytorycznej stanowi wyzwanie w dwóch trzecich spraw przyspieszonych. Wynika to częściowo z czasami przeciążonych zasobów, a częściowo z powolnych reakcji ze strony instytucji. Być może warto zastanowić się, czy wydłużyć ten orientacyjny harmonogram, aby zapewnić większą pewność skarżącym, a jednocześnie uniknąć stosowania takiego przedłużenia w celu spowodowania dalszych opóźnień.

Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich skonsultowało się również z osobami fizycznymi i organizacjami, które skorzystały z tej procedury. Chociaż respondenci byli ogólnie zadowoleni z tego doświadczenia, zaapelowali również o większą jasność co do tego, czego można się spodziewać podczas rozpatrywania skarg dotyczących dostępu do dokumentów. Wskazywało to na pewne niejasności co do tego, co jest, a co nie jest uznawane za skargę przyspieszoną w ramach szerszej kategorii spraw dotyczących publicznego dostępu rozpatrywanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Jest to warte dalszej refleksji ze strony Urzędu, w tym oceny, czy lepiej byłoby po prostu stwierdzić, że Rzecznik stara się rozpatrywać wszelkie skargi dotyczące dostępu do dokumentów tak szybko, jak to możliwe, w oparciu o orientacyjny harmonogram. Wyznaczenie nowego procesu jako „szybkiej ścieżki” mogło pomóc urzędowi skupić się na tym, jak usprawnić poprzedni proces, ale teraz, gdy został on osiągnięty, może nie być już przydatne przyznanie mu specjalnego wyznaczenia.

Rzecznik Praw Obywatelskich odniósł się już do niektórych kwestii wskazanych w niniejszym przeglądzie: rozszerzono zespół zajmujący się sprawami dotyczącymi publicznego dostępu, a obecnie na stronie internetowej dostępne są jaśniejsze informacje na temat rozpatrywania przez nas skarg dotyczących publicznego dostępu. W związku z obawami wyrażonymi przez zainteresowane strony w tej kwestii konieczne może okazać się przyjęcie bardziej ostatecznych wytycznych dotyczących tego, kiedy przyznać instytucjom przedłużenie terminu.

Równolegle z tym przeglądem przyspieszonym Rzecznik przeprowadza audyt wewnętrzny w sprawie wyników skarg dotyczących publicznego dostępu do dokumentów. Ma nadzieję, że wkrótce się o tym dowie.

2. Przegląd

a. Kontekst

Osoby ubiegające się o publiczny dostęp do dokumentów będących w posiadaniu instytucji UE zazwyczaj potrzebują tych dokumentów tak szybko, jak to możliwe, aby były one istotne dla celu, w jakim zamierzają je wykorzystać. W związku z tym oczekują, że wniosek zostanie szybko rozpatrzony. Dotyczy to dziennikarzy, organizacji społeczeństwa obywatelskiego lub obywateli, którzy chcą zaangażować się w proces decyzyjny UE. Przedsiębiorstwa i naukowcy również szukają informacji istotnych dla ich pracy.

Jeśli dostęp nie jest szybki, dokumenty mogą stracić swoją przydatność. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich konsekwentnie argumentował, że można odmówić dostępu z opóźnieniem.

Opierając się na zasadzie leżącej u podstaw unijnych przepisów dotyczących publicznego dostępu ^[1], zgodnie z którą wnioski powinny być rozpatrywane niezwłocznie, Rzecznik Praw Obywatelskich chciała zapewnić, aby jej biuro rozpatrywało takie skargi tak szybko, jak to możliwe. W związku z tym wprowadziła przyspieszoną procedurę rozpatrywania skarg dotyczących publicznego dostępu. Po okresie próbnym rozpoczynającym się we wrześniu 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich formalnie wszczął w lutym 2018 r. „procedurę szybkiego śledzenia” w odniesieniu do skarg dotyczących dostępu do dokumentów.

b. Oznaczenie Fast-Track

Rzecznik Praw Obywatelskich nie określa wszystkich skarg dotyczących publicznego dostępu do dokumentów jako „szybkich procedur”. Skargi rozpatrywane w ramach procedury przyspieszonej dotyczą skarg, w których instytucja odmówiła publicznego dostępu do dokumentu lub w których instytucja nie odpowiedziała na wniosek o udzielenie dostępu do dokumentów w wyznaczonym terminie, a tym samym w sposób dorozumiany odmówiła dostępu.

Stosowanie procedury szybkiej ścieżki do rozpatrywania innych spraw dotyczących publicznego dostępu okazało się trudne lub niepotrzebne. Przykłady obejmują przypadki, w których nie jest jasne, czy żądane dokumenty istnieją, lub w których potrzebne są dalsze wyjaśnienia, zanim zespół dochodzeniowy Rzecznika będzie mógł zapoznać się z przedmiotowymi dokumentami. Jeżeli od samego początku jest jasne, że w celu uzyskania zadośćuczynienia dla skarżącego konieczne może być przeprowadzenie bardziej szczegółowego dochodzenia, nie stosuje się procedury przyspieszonej ^[2].

Przegląd ten wykazał, że dla skarżących nie zawsze jest jasne, które sprawy są rozpatrywane w ramach procedury przyspieszonej. Kwestia ta zostanie rozwiązana.

c. Jak działa procedura Fast-Track

Po otrzymaniu skargi Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich rejestruje skargę i przesyła potwierdzenie jej otrzymania. W ciągu pięciu dni roboczych od rejestracji Rzecznik Praw Obywatelskich powinien podjąć decyzję, czy można wszcząć dochodzenie w ramach procedury przyspieszonej. Zależy to od kilku czynników, w tym od tego, czy skarga jest dopuszczalna ^[3] lub czy Rzecznik Praw Obywatelskich znajduje podstawy do wszczęcia dochodzenia ^[4].

Po otwarciu dochodzenia procedura przyspieszona obejmuje szereg czynności dochodzeniowych, począwszy od terminowej kontroli przedmiotowych dokumentów, a w niektórych przypadkach od spotkania z odpowiednią instytucją. Rzecznik poczyniła z instytucjami UE ustalenia umożliwiające jej szybki dostęp do dokumentów do wglądu (w ciągu 5 dni roboczych od otwarcia dochodzenia) i szybkie otrzymywanie ewentualnych dodatkowych uwag od instytucji (w ciągu 15 dni roboczych).

Rzecznik dąży do osiągnięcia wyniku w sprawach przyspieszonych w ciągu 40 dni roboczych (od momentu zarejestrowania skargi). W tym czasie zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich sprawdza przedmiotowe dokumenty i może konsultować się dalej z instytucją lub organem.

Następnie Rzecznik Praw Obywatelskich ustala, czy istnieje możliwość szybkiego rozwiązania tej kwestii, proponując instytucji ujawnienie (części) dokumentów.

Jeżeli Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdzi, że instytucja UE nie powinna była odmówić dostępu do dokumentu(-ów), może stwierdzić niewłaściwe administrowanie i zalecić udzielenie pełnego lub częściowego dostępu do przedmiotowych dokumentów.

3.  Przegląd wyników

Poniższe statystyki pokazują wpływ procedury Fast-Track na czas przetwarzania i rozwój pod względem liczby spraw. Ta sekcja zawiera statystyki dotyczące rozpatrywania wszystkich spraw związanych z dostępem publicznym, a nie tylko spraw rozpatrywanych w ramach procedury przyspieszonej.

a. Liczba skarg

Od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich rozpatrzył 252 skargi w dziedzinie publicznego dostępu do dokumentów. W 189 z tych skarg Rzecznik wszczął dochodzenie.

Liczba skarg związanych z dostępem publicznym niemal podwoiła się ze średnio 45 rocznie w latach 2014–2016 do średnio 82 rocznie w latach 2017–2019, kiedy obowiązywała procedura szybkiej ścieżki.

Ogólna roczna liczba skarg otrzymanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich wzrosła o około 20 % w latach 2014–2019. Odsetek skarg związanych z dostępem do dokumentów znacznie wzrósł w latach 2016–2017, kiedy wprowadzono procedurę przyspieszoną.

b. Średni czas przetwarzania

Średni czas potrzebny na rozpatrzenie spraw dotyczących publicznego dostępu został znacznie skrócony od czasu wprowadzenia procedury przyspieszonej. Trzy kluczowe etapy rozpatrywania skarg są trzy razy szybsze od czasu wprowadzenia procedury przyspieszonej: podjęcie decyzji w sprawie dopuszczalności, przyjęcie oceny sprawy przez Rzecznika Praw Obywatelskich i ostateczne zamknięcie sprawy.

Średni czas wydawania „decyzji w sprawie dopuszczalności” w odniesieniu do wszystkich skarg związanych z publicznym dostępem do dokumentów jest obecnie ponad trzykrotnie krótszy niż przed wprowadzeniem procedury.

W ramach procedury przyspieszonej Rzecznik stara się zapewnić, aby jej dochodzenia prowadziły do decyzji lub wyniku (takiego jak propozycja rozwiązania lub zalecenie) w ciągu 40 dni roboczych. Średni czas, w którym dochodzenia w sprawie dostępu do dokumentów osiągają wynik, wynosi obecnie jedną trzecią czasu, jaki upłynął przed wprowadzeniem procedury w 2017 r.

c. Statystyki szybkiego śledzenia

W okresie od 1 września 2017 r. do 31 sierpnia 2020 r. Rzecznik rozpatrzył 148 skarg w ramach procedury przyspieszonej. W 119 z tych skarg wszczęła dochodzenie.

I. Kim są skarżący?

II. Które instytucje były zaniepokojone?

Zdecydowana większość skarg rozpatrzonych w ramach procedury przyspieszonej została złożona przeciwko Komisji Europejskiej. Reszta została rozdzielona między inne instytucje, organy, urzędy i agencje.

III. Wynik

Większość dochodzeń w ramach procedury przyspieszonej zamknięto stwierdzeniem braku niewłaściwego administrowania. W około 30% swoich dochodzeń prowadzonych w trybie przyspieszonym Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił propozycję rozwiązania lub zalecenie.

IV. Skargi rozpatrzone w orientacyjnym terminie

Ogólnie rzecz biorąc, w dwóch trzecich spraw przyspieszonych decyzja w sprawie dopuszczalności została podjęta w orientacyjnym terminie pięciu dni roboczych. W przypadku spraw przyspieszonych średni czas do wydania decyzji w sprawie dopuszczalności wynosił 6 dni roboczych. Cel Urzędu w zakresie podejmowania decyzji dotyczących dopuszczalności w sprawach niebędących sprawami przyspieszonymi wynosi 30 dni kalendarzowych. Pokazuje to, że chociaż Urząd nie osiągnął celu 5 dni roboczych w odniesieniu do wszystkich spraw przyspieszonych, w większości przypadków decyzję o dopuszczalności podjęto znacznie szybciej niż w sprawach innych niż przyspieszone.

W przypadku 36 % wszystkich dochodzeń prowadzonych w trybie przyspieszonym ocena Rzecznika ^[5] została wydana w orientacyjnym terminie 40 dni roboczych. W 55% wszystkich skarg ocena została wydana w ciągu 60 dni roboczych. Ogólnie rzecz biorąc, w przypadku zapytań typu Fast-Track średni czas potrzebny na osiągnięcie wyniku wynosił 67 dni roboczych.

4.  Opinie zainteresowanych stron

W kontekście przeglądu wyników procedury przyspieszonej Biuro Rzecznika skonsultowało się z różnymi zainteresowanymi stronami, które mają bezpośrednie doświadczenie w zakresie procedury, w celu uzyskania informacji zwrotnych. Obejmowały one zarówno skarżących (społeczeństwo obywatelskie, środowisko akademickie i media), jak i Komisję, jako główną instytucję UE, której dotyczy dochodzenie w sprawie dostępu Rzecznika do dokumentów.

a. Świadomość procedury szybkiej ścieżki

Ogólnie rzecz biorąc, prawie wszystkie osoby, z którymi przeprowadzono konsultacje, były świadome głównych celów i zasad przewodnich procedury. Pojawiła się pewna niepewność co do tego, czy procedura ma zastosowanie do wszystkich skarg dotyczących dostępu do dokumentów.

b. Postrzeganie Fast-Track w praktyce

Osoby, które miały doświadczenie w rozpatrywaniu skarg przed wprowadzeniem procedury i po jej wprowadzeniu, uznały, że rozpatrywanie skarg przez Rzecznika stało się szybsze i sprawniejsze. Ogólnie rzecz biorąc, osoby, z którymi przeprowadzono konsultacje, uznały komunikację z Biurem Rzecznika Praw Obywatelskich za skuteczną i pomocną, umożliwiającą im śledzenie tego procesu.

Wydaje się, że największy dostrzegalny wpływ ma skłonienie instytucji do szybszego rozpatrzenia wniosku: poruszanie się tam, gdzie jest opóźnienie. Ogólnie rzecz biorąc, korespondenci postrzegali procedurę przyspieszoną jako skuteczny sposób zapewnienia, aby instytucje nie zwlekały z rozpatrywaniem wniosków o publiczny dostęp. Tam, gdzie wystąpiły opóźnienia, nie zawsze było jednak od razu jasne, dlaczego tak się stało. Niektórzy respondenci zauważyli, że Rzecznik często przedłuża terminy dla instytucji, nawet jeśli wystąpiły już opóźnienia.

Z drugiej strony niektórzy respondenci obawiali się, że krótszy czas rozpatrywania oznaczałby, że Rzecznik nie miałby czasu na dokładne zbadanie skarg i właściwe rozpatrzenie wszystkich argumentów prawnych podniesionych przez skarżącego i instytucję.

Skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich, w szczególności w przypadku rozpatrywania w trybie przyspieszonym

procedura była postrzegana jako mniej ryzykowna i szybsza alternatywa dla sporów sądowych i mogła być stosowana w sprawach, w których powodzenie było niepewne. Było to szczególnie widoczne w przypadku skarżących, którzy nie mieli środków finansowych na wszczęcie postępowania sądowego.

Ze swojej strony Komisja wskazała, że chociaż terminy procedury przyspieszonej są bardzo krótkie (w szczególności kontrola dokumentów w ciągu pięciu dni roboczych od złożenia wniosku), w zdecydowanej większości przypadków może je dotrzymać.

c. Sugerowane ulepszenia

Jedna z obaw zgłoszonych przez kilku respondentów dotyczyła tego, że nie jest jasne, kiedy Rzecznik Praw Obywatelskich korzysta z procedury przyspieszonej w celu rozpatrywania skarg dotyczących dostępu do dokumentów. Zasugerowano poinformowanie skarżących, czy zastosowano procedurę przyspieszoną, aby umożliwić im wcześniejsze przewidzenie czasu trwania procedury.

Chociaż rozpatrywanie skarg przez Rzecznika Praw Obywatelskich mogło stać się szybsze w przypadku spraw dotyczących dostępu do dokumentów, niektórzy respondenci zastanawiali się, czy nastąpiło to kosztem rozpatrzenia istoty skargi. W szczególności, chociaż mogą uzyskać szybszą odpowiedź od instytucji na ich wniosek, mogą nie uzyskać dostępu do dokumentów.

Niektórzy respondenci zastanawiali się, czy Rzecznik Praw Obywatelskich powinien przyznać instytucji przedłużenie terminu składania skarg związanych z opóźnieniami w rozpatrywaniu wniosków o dostęp do dokumentów.

Niektórzy respondenci uznali, że można usprawnić proces i formularz składania skarg na stronie internetowej Rzecznika (niektórzy zaproponowali osobny, specjalny formularz skargi umożliwiający dostęp do dokumentów dotyczących skarg). Inne zasugerowały, by na stronie internetowej Rzecznika podać więcej informacji na temat ogólnego dostępu do dokumentów.

Komisja stwierdziła, że ponieważ nadal dostosowuje się do nowej procedury, wolałaby, aby Rzecznik nie zmieniał ponownie tej procedury.

5.  Wnioski

A. Co działa dobrze?

Procedura Fast-Track doprowadziła do znacznego skrócenia czasu przetwarzania. W 2019 r. skargi dotyczące publicznego dostępu do dokumentów były rozpatrywane średnio trzy razy szybciej niż przed wprowadzeniem procedury. Chociaż ogólnie rzecz biorąc, rozpatrywanie skarg przez Rzecznika stało się znacznie szybsze i skuteczniejsze, dotyczy to w szczególności spraw przyspieszonych.

Procedura przyciągnęła większą liczbę skarżących, co zasadniczo podwoiło liczbę skarg dotyczących publicznego dostępu do dokumentów.

Zainteresowane strony były ogólnie zadowolone z procedury szybkiego śledzenia. Pochwalili oni szybkość procedury i ogólną jakość pracy Rzecznika.

b. Co można poprawić?

Chociaż procedura szybkiego śledzenia jest ogólnie sukcesem, w niektórych obszarach istnieje możliwość poprawy.

• Średni czas rozpatrywania wszystkich reklamacji Fast-Track wynosi 67 dni roboczych. Chociaż czas rozpatrywania został znacznie skrócony, tylko w 36 % wszystkich spraw przyspieszonych Rzecznik zakończyła ocenę w przewidzianym terminie 40 dni roboczych.^[6]  
  Częściowo jest to konsekwencją powodzenia procedury przyspieszonego śledzenia. Fakt, że biuro Rzecznika Praw Obywatelskich jest stosunkowo niewielkie, oznacza, że nie zawsze było ono w stanie poradzić sobie z nieprzewidzianymi skokami liczby skarg w przewidzianym terminie. Rzecznik Praw Obywatelskich zajął się już tą kwestią, zwiększając liczebność zespołu zajmującego się skargami związanymi z publicznym dostępem do dokumentów. Ponadto istnieją inne czynniki powodujące opóźnienia, takie jak konieczność oczekiwania na odpowiedź odpowiednich instytucji.
  Nadal jednak trudno jest dotrzymać terminu 40 dni roboczych na składanie skarg w trybie przyspieszonym. Być może warto zastanowić się, czy należy wydłużyć ten orientacyjny harmonogram, aby zapewnić większą pewność skarżącym, przy jednoczesnym zapewnieniu, że ewentualny wzrost nie będzie wykorzystywany jako uzasadnienie dla mniej szybkiego rozpatrywania spraw dotyczących dostępu do dokumentów.
• Konsultacje z zainteresowanymi stronami wykazały, że pojawiły się pewne niejasności co do tego, co jest, a co nie jest uznawane za skargę w trybie przyspieszonym.  Rodzi to pytanie, czy wskazane jest „wyznaczenie” niektórych skarg jako „szybkich”, a innych nie; oraz czy może zapewnić skarżącym większą jasność, wskazując, że Rzecznik stara się rozpatrywać wszelkie skargi dotyczące dostępu do dokumentów tak szybko, jak to możliwe.

c. Dalsze działania

Rzecznik Praw Obywatelskich podtrzymuje swoje zobowiązanie do osiągnięcia nie tylko wyników w odpowiednim czasie, ale także do znalezienia najlepszego możliwego rozwiązania dla skarżącego.

W następstwie tego przeglądu Rzecznik Praw Obywatelskich:

• Dalsze usprawnianie procesów tam, gdzie to możliwe, w celu jak najskuteczniejszego rozpatrywania skarg dotyczących dostępu do dokumentów.
• Ocenić, czy lepiej byłoby po prostu powiedzieć, że Rzecznik stara się rozpatrywać wszelkie skargi dotyczące dostępu do dokumentów tak szybko, jak to możliwe, w oparciu o orientacyjny harmonogram, niż przyznać procesowi specjalne wyznaczenie.
• Jeżeli proces przyspieszonego śledzenia zostanie utrzymany, należy rozważyć ewentualne przedłużenie terminu 40 dni roboczych i opracować jaśniejsze kryteria dotyczące rodzajów spraw, które należy rozpatrywać w ramach procedury przyspieszonego śledzenia.  
• Ustalenie, czy konieczne może być przyjęcie bardziej ostatecznych wytycznych dotyczących tego, kiedy należy przyznać instytucjom przedłużenie terminu.

 

---

[1] W przypadku większości instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE odpowiednie przepisy dotyczące publicznego dostępu do dokumentów zawarte są w rozporządzeniu 1049/2001. Zasada ta znajduje odzwierciedlenie w rozporządzeniu, które stanowi, że wnioski o dostęp do dokumentów są rozpatrywane niezwłocznie, a w każdym razie w ciągu 15 dni roboczych od zarejestrowania wniosku. Rozporządzenie można znaleźć na stronie internetowej: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=celex%3A32001R1049.

[2] Może również zaistnieć konieczność niewskazywania sprawy jako „szybkiej ścieżki”, jeżeli instytucja, ze względu na swoją strukturę, wymaga ponownego formalnego wezwania do zajęcia stanowiska w uzupełnieniu pierwotnej odpowiedzi udzielonej wnioskodawcy.

[3] Aby skargi były dopuszczalne, muszą spełniać pewne warunki określone w art. 2 statutu Rzecznika Praw Obywatelskich. Obejmują one m.in. wymóg złożenia do odpowiedniej instytucji ponownego wniosku o dostęp do dokumentów przed złożeniem skargi.

[4] Na przykład Rzecznik Praw Obywatelskich może uznać, że inny organ jest lepiej przygotowany do rozpatrzenia skargi (art. 3 ust. 3 przepisów wykonawczych Rzecznika Praw Obywatelskich).

[5] Propozycja rozwiązania, zalecenie lub decyzja zamykająca.

[6] Rejestracja do momentu zamknięcia decyzji, rozwiązania lub rekomendacji. Średni czas rozpatrywania spraw w terminie wynosił 26 dni roboczych.