- PL Polski
Tłumaczenia maszynowe mogą zawierać błędy potencjalnie zmniejszające zrozumiałość i dokładność; Rzecznik Praw Obywatelskich nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek rozbieżności. Aby uzyskać najbardziej wiarygodne informacje i pewność prawną, należy zapoznać się z następującymi informacjami wersja źródłowa na angielski, do której odnośnik znajduje się powyżej.
Więcej informacji można znaleźć w naszej polityce językowej i tłumaczeniowej.
Decyzja w dochodzeniu strategicznym OI/2/2017/TE w sprawie przejrzystości procesu legislacyjnego Rady
Decyzja
Sprawa OI/2/2017/TE - Otwarta Piątek | 10 marca 2017 - Zalecenia w sprawie Czwartek | 17 maja 2018 - Raport specjalny z Czwartek | 17 maja 2018 - Decyzja z Wtorek | 15 maja 2018 - Instytucja, której sprawa dotyczy Rada Unii Europejskiej ( Sprawy zamknięte sprawozdaniem specjalnym , Stwierdzony przypadek niewłaściwego administrowania ) - Kraj Francja
To strategiczne dochodzenie dotyczyło przejrzystości dyskusji na temat projektów aktów prawnych w organach przygotowawczych Rady UE („Rada”).
Aby obywatele europejscy mogli właściwie korzystać ze swojego demokratycznego prawa do udziału w procesie decyzyjnym UE i pociągać zaangażowane podmioty do odpowiedzialności, obrady ustawodawcze muszą być wystarczająco przejrzyste.
Gdy rządy 28 państw członkowskich w Radzie formalnie przyjmują prawodawstwo UE, posiedzenia i wszelkie dyskusje ustawodawcze są jawne. Zanim jednak Rada wypracuje formalne stanowisko, dyskusje odbywają się w ponad 150 organach przygotowawczych. To na tym poziomie proponuje się większość zmian w projektach aktów prawnych i dąży się do kompromisu między państwami członkowskimi.
Organy przygotowawcze nie spotykają się jednak publicznie. Obywatele mogą korzystać ze swojego demokratycznego prawa do śledzenia dyskusji ustawodawczych tylko poprzez dostęp do zapisów z tych dyskusji. Wymaga to odpowiedniego udokumentowania dyskusji ustawodawczych w organach przygotowawczych oraz łatwego dostępu w odpowiednim czasie do odpowiednich dokumentów.
W tym kontekście Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął to strategiczne dochodzenie w marcu 2017 r. Zadała Radzie konkretne pytania, rozpoczęła konsultacje społeczne i przeprowadziła inspekcję dossier ustawodawczych Rady.
Rzecznik stwierdziła, że obecne praktyki Rady stanowią niewłaściwe administrowanie. W szczególności skrytykowała brak systematycznego rejestrowania przez Radę tożsamości państw członkowskich zajmujących stanowiska w organach przygotowawczych oraz powszechną praktykę ograniczania dostępu do dokumentów ustawodawczych w trakcie procesu decyzyjnego (tzw. oznaczenie „LIMITE”).
W dniu 9 lutego 2018 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Radzie trzy szczegółowe zalecenia i kilka sugestii dotyczących sposobów poprawy przejrzystości procesu legislacyjnego.
Rada nie odpowiedziała na zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich w przewidzianym prawem terminie trzech miesięcy. Rzecznik zamknęła zatem sprawę, potwierdzając swoje ustalenia, zalecenia i sugestie dotyczące usprawnień. Następnie przedstawione zostanie sprawozdanie specjalne dla Parlamentu Europejskiego.
Kontekst
1. Rada Unii Europejskiej (Rada) składa się z rządów państw członkowskich UE. Wraz z Parlamentem Europejskim [1] Rada przyjmuje prawodawstwo UE. Zanim ministrowie państw członkowskich wypracują formalne stanowisko w sprawie projektów aktów prawnych na posiedzeniach Rady, dyskusje przygotowawcze odbywają się w Komitecie Stałych Przedstawicieli (Coreper) Rady [2] oraz w ponad 150 organach przygotowawczych Rady, w których uczestniczą krajowi urzędnicy służby cywilnej, w tym w tzw. grupach roboczych [3]. W wielu przypadkach te organy przygotowawcze mają decydujący wpływ na ostateczny tekst legislacyjny. Dyskusje we wszystkich tych organach przygotowawczych stanowią zatem kluczowy element procesu legislacyjnego UE.
2. Zapewnienie obywatelom możliwości śledzenia postępów w pracach legislacyjnych jest wymogiem prawnym. Zgodnie z traktatami UE każdy obywatel ma „prawo do uczestnictwa w życiu demokratycznym Unii”, a decyzje UE muszą być podejmowane „z jak największym poszanowaniem zasady otwartości i jak najbliżej obywatela”[4]. Traktaty wyraźnie wymagają, aby Rada zbierała się publicznie „przy rozpatrywaniu i głosowaniu nad projektem aktu ustawodawczego”[5].
3. Znaczenie przejrzystości legislacyjnej jest również zakorzenione w unijnych przepisach dotyczących publicznego dostępu do dokumentów [6]. Przepisy te stanowią, że „dokumenty ustawodawcze” muszą być bezpośrednio dostępne publicznie w możliwie najszerszym zakresie [7].
4. W kontekście obaw dotyczących postrzeganego braku rozliczalności, a w konsekwencji braku możliwości udziału obywateli w działaniach ustawodawczych Rady, Rzecznik Praw Obywatelskich postanowił zbadać tę sprawę z własnej inicjatywy w drodze „dochodzenia strategicznego”.
Dochodzenie strategiczne
5. Dochodzenie koncentrowało się na przejrzystości dyskusji ustawodawczych w organach przygotowawczych Rady. Dotyczyło to w szczególności sposobu, w jaki Sekretariat Generalny Rady (zwany dalej „Sekretariatem”) administracyjnie wspiera proces legislacyjny w rejestrowaniu dyskusji toczących się między państwami członkowskimi w organach przygotowawczych oraz w rejestrowaniu powiązanych dokumentów, zarządzaniu nimi i ich publikowaniu.
6. W dniu 10 marca 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Rady 14 pytań [8], na które Rada odpowiedziała w dniu 26 lipca 2017 r.[9].
7. Rzecznik Praw Obywatelskich rozpoczął następnie konsultacje publiczne, zapraszając obywateli, społeczeństwo obywatelskie, pracowników akademickich i parlamenty narodowe do przedstawienia opinii na temat poruszonych kwestii. Wszyscy, którzy wnieśli swój wkład, w różnym stopniu wyrazili obawy co do rozliczalności i przejrzystości dyskusji ustawodawczych w różnych organach przygotowawczych Rady [10].
8. W dniu 23 stycznia 2018 r. zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich skontrolował [11] akta Rady dotyczące trzech wniosków ustawodawczych, które sfinalizowano w 2016 r.: rozporządzenie o ochronie danych [12], decyzja w sprawie przeciwdziałania pracy nierejestrowanej [13] oraz dyrektywa w sprawie dostępności stron internetowych i mobilnych aplikacji organów sektora publicznego [14]. Kontrola miała umożliwić Rzecznikowi wgląd w sposób, w jaki Sekretariat tworzy, rozpowszechnia, rejestruje i publikuje dokumenty złożone na posiedzeniach organów przygotowawczych Rady.
9. Po szczegółowej analizie informacji zwrotnych otrzymanych podczas konsultacji publicznych, wyników kontroli i opinii przedstawionych przez Radę Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że obecne praktyki Rady stanowią przypadek niewłaściwego administrowania.
10. W dniu 9 lutego 2018 r. Rzecznik Praw Obywatelskich skierował do Rady trzy szczegółowe zalecenia dotyczące sposobów zwiększenia przejrzystości procesu legislacyjnego. Zwróciła się również do Rady o udzielenie odpowiedzi na szereg sugestii dotyczących usprawnień [15].
11. Zgodnie z traktatami UE [16] i statutem Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [17] Rzecznik przyznał Radzie okres trzech miesięcy na przedstawienie szczegółowej opinii na temat jej zaleceń i sugestii.
12. Ku rozczarowaniu Rzecznik Rada nie odpowiedziała na jej zalecenia i sugestie w przewidzianym prawem terminie, który upłynął w dniu 9 maja 2018 r. Ze względu na znaczenie kwestii przejrzystości legislacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich postanowił nie przedłużać terminu dla Rady.
Zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich
13. Punktem wyjścia oceny Rzecznika było znaczenie przejrzystości dla legitymacji demokratycznej prawodawstwa UE i UE. Ponieważ organy przygotowawcze Rady nie spotykają się publicznie, obywatele mogą korzystać z przysługującego im demokratycznego prawa do śledzenia dyskusji ustawodawczych jedynie poprzez dostęp do zapisów z tych dyskusji.
14. Aby było to możliwe, należy udokumentować dyskusje ustawodawcze w organach przygotowawczych; w przypadku gdy państwa członkowskie zajmują stanowiska w organach przygotowawczych, należy to odnotować; a terminowy dostęp do dokumentów ustawodawczych musi być łatwo dostępny.
15. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że brak systematycznego rejestrowania przez Radę tożsamości państw członkowskich, gdy wyrażają one swoje stanowiska w dyskusjach na forum organów przygotowawczych [18], stanowi przypadek niewłaściwego administrowania. Stwierdziła również, że obecna praktyka Rady polegająca na oznaczaniu większości dokumentów ustawodawczych, podczas gdy proces decyzyjny jest w toku, jako „LIMITE”[19], ograniczając tym samym publiczny dostęp, stanowi niewłaściwe administrowanie.
16. W związku z tym Rzecznik zalecił Radzie:
1. Systematyczne rejestrowanie tożsamości rządów państw członkowskich, gdy wyrażają one swoje stanowiska w organach przygotowawczych Rady.
2. Opracowanie jasnych i publicznie dostępnych kryteriów oznaczania dokumentów jako „LIMITE”, zgodnie z prawem UE.
3. Systematyczny przegląd statusu dokumentów „LIMITE” na wczesnym etapie, przed ostatecznym przyjęciem aktu ustawodawczego, w tym przed nieformalnymi negocjacjami w ramach „rozmów trójstronnych”, kiedy to Rada wypracuje wstępne stanowisko w sprawie wniosku.
17. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Radzie szereg sugestii dotyczących sposobów poprawy przejrzystości procesu legislacyjnego w celu zwiększenia spójności dokumentacji generowanej w ramach jej organów przygotowawczych [20] oraz dostępności tej dokumentacji za pośrednictwem strony internetowej Rady i rejestru publicznego [21].
18. Rzecznik Praw Obywatelskich zasugerował, aby Rada:
1. Przeprowadzenie przeglądu sposobu, w jaki Komisja wywiązuje się ze spoczywającego na niej prawnego obowiązku zapewnienia bezpośredniego dostępu do dokumentów ustawodawczych. Przegląd ten powinien zakończyć się w ciągu 12 miesięcy od daty niniejszego zalecenia i powinien doprowadzić do przyjęcia odpowiednich nowych ustaleń w ciągu kolejnych 12 miesięcy.
2. Przyjęcie wytycznych dotyczących rodzajów dokumentów, które powinny być sporządzane przez organy przygotowawcze, kontekstu procedur ustawodawczych oraz informacji, które mają być zawarte w tych dokumentach.
3. Aktualizacja regulaminu wewnętrznego Rady w celu odzwierciedlenia obecnej praktyki ujawniania dokumentów ustawodawczych zawierających stanowiska państw członkowskich, zgodnie z tym, co zarysowała niderlandzka prezydencja Rady w 2016 r.
4. Należy wymienić wszystkie rodzaje dokumentów w rejestrze publicznym, niezależnie od ich formatu oraz od tego, czy są one w pełni lub częściowo dostępne, czy też w ogóle nie są dostępne.
5. Poprawa przyjazności dla użytkownika i „wyszukiwalności” publicznego rejestru dokumentów.
6. Opracowanie specjalnej i aktualnej strony internetowej dla każdego wniosku ustawodawczego, na wzór Obserwatorium Legislacyjnego Parlamentu Europejskiego.
Wnioski
Rzecznik zamyka to dochodzenie strategiczne następującym wnioskiem:
Rzecznik Praw Obywatelskich potwierdza swoje ustalenia dotyczące niewłaściwego administrowania, swoje zalecenia i sugestie dla Rady, jak wyszczególniono w zaleceniu z dnia 9 lutego 2018 r.
Rzecznik Praw Obywatelskich sporządzi sprawozdanie specjalne dla Parlamentu Europejskiego.
Rada zostanie poinformowana o tej decyzji.
Emily O'Reilly
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich
Strasburg, dnia 15 maja 2018 r.
[1] Zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą, art. 294 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
[2] W skład Komitetu Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich przy Unii Europejskiej wchodzą Stali Przedstawiciele (Coreper II) lub Zastępcy Stałych Przedstawicieli (Coreper I) 28 Państw Członkowskich.
[3] Wykaz organów przygotowawczych jest dostępny pod adresem: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/
[4] Art. 1 i art. 10 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE).
[5] Art. 15 ust. 2 TFUE.
[6] Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145, s. 43 (rozporządzenie 1049/2001).
[7] Motyw 6 i art. 12 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001.
[8] Pismo otwierające Rzecznika Praw Obywatelskich można znaleźć pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/76929/html.bookmark
[9] Odpowiedzi Rady można znaleźć pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark
[10] Rzecznik otrzymał 22 zgłoszenia w ramach konsultacji publicznych, które można znaleźć pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark
[11] Sprawozdanie z kontroli Rzecznika Praw Obywatelskich można znaleźć pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/89637/html.bookmark
[12] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych.
[13] Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/344 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie utworzenia europejskiej platformy na rzecz usprawnienia współpracy w zakresie przeciwdziałania pracy nierejestrowanej.
[14] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2012 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie dostępności stron internetowych i mobilnych aplikacji organów sektora publicznego.
[15] Zalecenie można znaleźć tutaj: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/89518/html.bookmark
[16] Art. 228 TFUE.
[17] Decyzja Parlamentu Europejskiego w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich, art. 3 ust. 6.
[18] Zob. pkt 14-21 zalecenia.
[19] Zob. pkt 28-35 zalecenia.
[20] Zob. pkt 13 i załącznik I do zalecenia.
[21] Zob. pkt 23-27 i załącznik 2 do zalecenia.