- PL Polski
Tłumaczenia maszynowe mogą zawierać błędy potencjalnie zmniejszające zrozumiałość i dokładność; Rzecznik Praw Obywatelskich nie ponosi odpowiedzialności za jakiekolwiek rozbieżności. Aby uzyskać najbardziej wiarygodne informacje i pewność prawną, należy zapoznać się z następującymi informacjami wersja źródłowa na angielski, do której odnośnik znajduje się powyżej.
Więcej informacji można znaleźć w naszej polityce językowej i tłumaczeniowej.
Decyzja w dochodzeniu strategicznym OI/2/2017/TE w sprawie przejrzystości procesu ustawodawczego Rady
Decyzja
Sprawa OI/2/2017/TE - Otwarta Piątek | 10 marca 2017 - Zalecenia w sprawie Czwartek | 17 maja 2018 - Raport specjalny z Czwartek | 17 maja 2018 - Decyzja z Wtorek | 15 maja 2018 - Instytucja, której sprawa dotyczy Rada Unii Europejskiej ( Sprawy zamknięte sprawozdaniem specjalnym , Stwierdzony przypadek niewłaściwego administrowania ) - Kraj Francja
To strategiczne dochodzenie dotyczyło przejrzystości dyskusji na temat projektów aktów prawnych w organach przygotowawczych Rady UE (zwanej dalej „Radą”).
Aby obywatele europejscy mogli właściwie korzystać ze swojego demokratycznego prawa do udziału w procesie decyzyjnym UE i pociągać do odpowiedzialności osoby zaangażowane, obrady ustawodawcze muszą być wystarczająco przejrzyste.
Gdy rządy 28 państw członkowskich w Radzie formalnie przyjmują prawodawstwo UE, posiedzenia i wszelkie dyskusje ustawodawcze są jawne. Zanim jednak Rada wypracuje formalne stanowisko, dyskusje odbywają się w ponad 150 organach przygotowawczych. To właśnie na tym poziomie proponuje się większość zmian w projektach aktów prawnych i dąży się do kompromisów między państwami członkowskimi.
Organy przygotowawcze nie spotykają się jednak publicznie. Obywatele mogą korzystać ze swojego demokratycznego prawa do śledzenia dyskusji ustawodawczych wyłącznie poprzez dostęp do zapisów tych dyskusji. Wymaga to odpowiedniego dokumentowania dyskusji ustawodawczych w organach przygotowawczych oraz łatwego dostępu do odpowiednich dokumentów w odpowiednim czasie.
W związku z tym w marcu 2017 r. Rzecznik wszczął to strategiczne dochodzenie. Zwróciła się do Rady z konkretnymi pytaniami, rozpoczęła konsultacje publiczne i przeprowadziła inspekcję aktów ustawodawczych Rady.
Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że obecne praktyki Rady stanowią niewłaściwe administrowanie. W szczególności skrytykowała brak systematycznego rejestrowania przez Radę tożsamości państw członkowskich zajmujących stanowiska w organach przygotowawczych oraz powszechną praktykę ograniczania dostępu do dokumentów ustawodawczych w trakcie procesu decyzyjnego (tzw. oznaczenie „LIMITE”).
W dniu 9 lutego 2018 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Radzie trzy szczegółowe zalecenia i kilka sugestii dotyczących sposobów poprawy przejrzystości procesu legislacyjnego.
Rada nie odpowiedziała na zalecenia Rzecznika w przewidzianym prawem terminie trzech miesięcy. W związku z tym Rzecznik zamknęła sprawę, potwierdzając swoje ustalenia, zalecenia i sugestie dotyczące ulepszeń. Następnie zostanie przedstawione sprawozdanie specjalne dla Parlamentu Europejskiego.
Kontekst
1. Rada Unii Europejskiej (Rada) składa się z rządów państw członkowskich UE. Wraz z Parlamentem Europejskim [1] Rada przyjmuje prawodawstwo UE. Zanim ministrowie państw członkowskich wypracują formalne stanowisko w sprawie projektów aktów prawnych na posiedzeniach Rady, dyskusje przygotowawcze odbywają się w Komitecie Stałych Przedstawicieli Rady („Coreper”)[2] oraz w ponad 150 organach przygotowawczych Rady, w których uczestniczą krajowi urzędnicy służby cywilnej, w tym tzw. „grupy robocze”[3]. W wielu przypadkach te organy przygotowawcze mają decydujący wpływ na ostateczny tekst legislacyjny. Dyskusje we wszystkich tych organach przygotowawczych stanowią zatem kluczową część procesu legislacyjnego UE.
2. Zapewnienie obywatelom możliwości śledzenia postępów w pracach legislacyjnych jest wymogiem prawnym. Zgodnie z traktatami UE każdy obywatel ma „prawo do uczestnictwa w życiu demokratycznym Unii”, a decyzje UE muszą być podejmowane „w sposób jak najbardziej otwarty i zbliżony do obywatela”[4]. Traktaty wyraźnie wymagają, aby Rada obradowała jawnie „przy rozpatrywaniu i głosowaniu nad projektem aktu ustawodawczego”[5].
3. Znaczenie przejrzystości legislacyjnej jest również zakorzenione w unijnych przepisach dotyczących publicznego dostępu do dokumentów [6]. Przepisy te stanowią, że „dokumenty ustawodawcze” muszą być bezpośrednio dostępne dla ogółu społeczeństwa w jak najszerszym zakresie [7].
4. W związku z obawami dotyczącymi postrzeganego braku rozliczalności, a w konsekwencji braku możliwości uczestnictwa obywateli w działaniach ustawodawczych Rady, Rzecznik postanowiła zbadać tę sprawę z własnej inicjatywy w drodze „dochodzenia strategicznego”.
Dochodzenie strategiczne
5. Dochodzenie koncentrowało się na przejrzystości dyskusji ustawodawczych w organach przygotowawczych Rady. Dotyczyło to w szczególności sposobu, w jaki Sekretariat Generalny Rady (zwany dalej „Sekretariatem”) wspiera administracyjnie proces legislacyjny, rejestrując dyskusje, które odbywają się między państwami członkowskimi w organach przygotowawczych, oraz rejestrując powiązane dokumenty, zarządzając nimi i publikując je.
6. W dniu 10 marca 2017 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zadał Radzie 14 pytań [8], na które Rada odpowiedziała w dniu 26 lipca 2017 r.[9].
7. Następnie Rzecznik Praw Obywatelskich rozpoczął konsultacje publiczne, zapraszając obywateli, społeczeństwo obywatelskie, pracowników naukowych i parlamenty narodowe do przedstawienia swoich opinii na temat poruszonych kwestii. Wszyscy, którzy wnieśli swój wkład, wyrazili w różnym stopniu obawy co do rozliczalności i przejrzystości dyskusji ustawodawczych w różnych organach przygotowawczych Rady [10].
8. W dniu 23 stycznia 2018 r. zespół dochodzeniowy Rzecznika Praw Obywatelskich zbadał [11] dossier Rady dotyczące trzech wniosków ustawodawczych, które sfinalizowano w 2016 r.: rozporządzenia o ochronie danych [12], decyzji w sprawie przeciwdziałania pracy nierejestrowanej [13] oraz dyrektywy w sprawie dostępności stron internetowych i mobilnych aplikacji organów sektora publicznego [14]. Kontrola miała dać Rzecznikowi wgląd w to, w jaki sposób Sekretariat tworzy, rozpowszechnia, rejestruje i publikuje dokumenty składane na posiedzeniach organów przygotowawczych Rady.
9. Po szczegółowej analizie informacji zwrotnych otrzymanych podczas konsultacji publicznych, wyników kontroli i opinii przedstawionych przez Radę Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że obecne praktyki Rady stanowią niewłaściwe administrowanie.
10. W dniu 9 lutego 2018 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wydał Radzie trzy szczegółowe zalecenia dotyczące sposobów zwiększenia przejrzystości procesu legislacyjnego. Zwróciła się również do Rady o udzielenie odpowiedzi na szereg sugestii dotyczących ulepszeń [15].
11. Zgodnie z traktatami UE [16] i statutem Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich [17] Rzecznik przyznał Radzie trzy miesiące na przedstawienie szczegółowej opinii na temat jej zaleceń i sugestii.
12. Ku rozczarowaniu Rzecznik Rada nie odpowiedziała na jej zalecenia i sugestie w przewidzianym prawem terminie, który upłynął 9 maja 2018 r. Ze względu na znaczenie kwestii przejrzystości legislacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich postanowił nie przedłużać okresu obowiązywania decyzji Rady po upływie tego terminu.
Zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich
13. Punktem wyjścia oceny Rzecznika Praw Obywatelskich było znaczenie przejrzystości dla legitymacji demokratycznej prawodawstwa UE i UE. Ponieważ organy przygotowawcze Rady nie spotykają się publicznie, obywatele mogą korzystać ze swojego demokratycznego prawa do śledzenia dyskusji ustawodawczych wyłącznie poprzez dostęp do protokołów z tych dyskusji.
14. Aby było to możliwe, należy udokumentować dyskusje legislacyjne w organach przygotowawczych; w przypadku gdy państwa członkowskie zajmują stanowiska w organach przygotowawczych, należy to odnotować, a terminowy dostęp do dokumentów ustawodawczych musi być łatwo dostępny.
15. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że brak systematycznego rejestrowania przez Radę tożsamości państw członkowskich podczas wyrażania przez nie stanowisk w dyskusjach w ramach organów przygotowawczych [18] stanowi niewłaściwe administrowanie. Stwierdziła również, że obecna praktyka Rady polegająca na oznaczaniu większości dokumentów ustawodawczych, podczas gdy proces decyzyjny jest w toku, jako „LIMITE”[19], ograniczając tym samym publiczny dostęp, stanowi niewłaściwe administrowanie.
16. Rzecznik Praw Obywatelskich zalecił zatem Radzie:
1. Systematyczne rejestrowanie tożsamości rządów państw członkowskich podczas wyrażania stanowisk w organach przygotowawczych Rady.
2. Opracowanie jasnych i publicznie dostępnych kryteriów określania dokumentów jako „LIMITE”, zgodnie z prawem UE.
3. Systematyczny przegląd statusu dokumentów „LIMITE” na wczesnym etapie, przed ostatecznym przyjęciem aktu ustawodawczego, w tym przed nieformalnymi negocjacjami w ramach „rozmów trójstronnych”, na którym to etapie Rada wypracuje wstępne stanowisko w sprawie wniosku.
17. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Radzie szereg sugestii dotyczących sposobów poprawy przejrzystości jej procesu legislacyjnego w celu zwiększenia spójności dokumentacji sporządzanej w ramach jej organów przygotowawczych [20] oraz dostępności tej dokumentacji za pośrednictwem strony internetowej Rady i rejestru publicznego [21].
18. Rzecznik zasugerował, aby Rada:
1. Przeprowadzenie przeglądu tego, w jaki sposób Komisja wywiązuje się ze spoczywającego na niej prawnego obowiązku zapewnienia bezpośredniej dostępności dokumentów ustawodawczych. Przegląd ten powinien zostać zakończony w ciągu 12 miesięcy od daty niniejszego zalecenia i powinien doprowadzić do przyjęcia odpowiednich nowych ustaleń w ciągu kolejnych 12 miesięcy.
2. Przyjęcie wytycznych dotyczących rodzajów dokumentów, które powinny być sporządzane przez organy przygotowawcze, kontekstu procedur ustawodawczych oraz informacji, które mają być zawarte w tych dokumentach.
3. Aktualizacja regulaminu wewnętrznego Rady w celu odzwierciedlenia obecnej praktyki ujawniania dokumentów ustawodawczych zawierających stanowiska państw członkowskich, zgodnie z informacjami przedstawionymi przez niderlandzką prezydencję Rady w 2016 r.
4. Wykaz wszystkich rodzajów dokumentów w rejestrze publicznym, niezależnie od ich formatu i od tego, czy są one w pełni lub częściowo dostępne, czy też w ogóle nie są dostępne.
5. Poprawa przyjazności dla użytkownika i możliwości wyszukiwania w publicznym rejestrze dokumentów.
6. Opracowanie specjalnej i aktualnej strony internetowej dla każdego wniosku ustawodawczego, na wzór Obserwatorium Legislacyjnego Parlamentu Europejskiego.
Wnioski
Rzecznik zamyka to strategiczne dochodzenie następującym wnioskiem:
Rzecznik Praw Obywatelskich potwierdza swoje ustalenia dotyczące niewłaściwego administrowania, swoje zalecenia i sugestie dla Rady, jak wyszczególniono w zaleceniu z dnia 9 lutego 2018 r.
Rzecznik Praw Obywatelskich sporządzi sprawozdanie specjalne dla Parlamentu Europejskiego.
Rada zostanie poinformowana o tej decyzji.
Emily O'Reilly
Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich
Strasburg, 15 maja 2018 r.
[1] Zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą art. 294 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).
[2] „Komitet Stałych Przedstawicieli Rządów Państw Członkowskich przy Unii Europejskiej” składa się ze stałych przedstawicieli (Coreper II) lub zastępców stałych przedstawicieli (Coreper I) 28 państw członkowskich.
[3] Wykaz organów przygotowawczych jest dostępny pod adresem: http://www.consilium.europa.eu/en/council-eu/preparatory-bodies/
[4] Art. 1 i art. 10 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE).
[5] Art. 15 ust. 2 TFUE.
[6] Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145, s. 43 (rozporządzenie 1049/2001).
[7] Motyw 6 i art. 12 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001.
[8] List inauguracyjny Rzecznika Praw Obywatelskich można znaleźć pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/76929/html.bookmark
[9] Odpowiedź Rady znajduje się pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/83029/html.bookmark
[10] Rzecznik Praw Obywatelskich otrzymał 22 odpowiedzi w ramach konsultacji publicznych, które można znaleźć pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/case.faces/en/49461/html.bookmark
[11] Sprawozdanie z kontroli Rzecznika można znaleźć pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/correspondence.faces/en/89637/html.bookmark
[12] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych.
[13] Decyzja Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/344 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie ustanowienia europejskiej platformy na rzecz usprawnienia współpracy w zakresie przeciwdziałania pracy nierejestrowanej.
[14] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/2012 z dnia 26 października 2016 r. w sprawie dostępności stron internetowych i mobilnych aplikacji organów sektora publicznego.
[15] Zalecenie można znaleźć tutaj: https://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/recommendation.faces/en/89518/html.bookmark
[16] Artykuł 228 TFUE.
[17] Decyzja Parlamentu Europejskiego w sprawie przepisów i ogólnych warunków regulujących wykonywanie funkcji Rzecznika Praw Obywatelskich, art. 3 ust. 6.
[18] Zob. pkt 14-21 zalecenia.
[19] Zob. pkt 28-35 zalecenia.
[20] Zob. pkt 13 i załącznik I do zalecenia.
[21] Zob. pkt 23-27 i załącznik 2 do zalecenia.