Kontekst

1. W czerwcu 2013 r. niemiecki dziennikarz zwrócił się do Komisji o dostęp do dokumentów, zgodnie z unijnymi przepisami dotyczącymi przejrzystości ^[1], w odniesieniu do inwigilacji internetu przez brytyjskie agencje państwowe [2]. Jako strażniczka traktatów Komisja Europejska ponosi szczególną odpowiedzialność za zapewnienie przestrzegania prawa UE przez państwa członkowskie. Skarżący obawiał się, że programy masowej inwigilacji prowadzone przez władze Zjednoczonego Królestwa naruszają w szczególności prawo osoby fizycznej do ochrony danych przewidziane w prawie UE.

2. Komisja określiła następujące dokumenty jako wchodzące w zakres wniosku skarżącego o udzielenie dostępu, a mianowicie (i) pismo wiceprzewodniczącej Komisji Viviane Reding do ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa Williama Hague’a; (ii) pismo z odpowiedzią M. Hague'a do pani Reding; (iii) pismo uzupełniające dyrektora generalnego Dyrekcji Generalnej Komisji ds. Sprawiedliwości do stałego przedstawiciela Zjednoczonego Królestwa przy UE; oraz (iv) szereg skarg obywateli, w których zwrócono się do Komisji o zbadanie tej sprawy.

3. Komisja odmówiła udzielenia dostępu do tych dokumentów, argumentując, że musi chronić cel kontroli, dochodzeń i audytów.[3] Jej zdaniem ujawnienie tych dokumentów podważyłoby dialog między nią a władzami Zjednoczonego Królestwa, co wymaga klimatu wzajemnego zaufania do czasu zakończenia etapu negocjacji. W tym względzie Komisja odniosła się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości [4], argumentując, że istnieje ogólne domniemanie, iż ujawnienie dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego co do zasady narusza ochronę celów dochodzenia, dopóki dochodzenie jest w toku. Dochodzenia, które mogłyby potencjalnie doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, mogłyby być objęte tym wyjątkiem [5].

4. W odniesieniu do kwestii, czy za ujawnieniem żądanych dokumentów przemawia nadrzędny interes publiczny, Komisja uznała znaczenie wolności prasy oraz interesu publicznego w zakresie przejrzystości. Zauważył jednak również, że korzystanie z wolności wypowiedzi i prawa do informacji (uznanych w art. 11 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej) może być ograniczone [6]. W szczególności Komisja argumentowała, że w tym przypadku miała prawo oprzeć się na ogólnym domniemaniu, że ujawnienie konkretnych dokumentów naruszyłoby ochronę celu dochodzenia oraz że ujawnienie tych dokumentów nie leży w nadrzędnym interesie publicznym [7].

5. W swojej skardze do Rzecznika skarżący twierdził, że Komisja niesłusznie odrzuciła jego wniosek o publiczny dostęp do dokumentów i że Komisja powinna udzielić mu dostępu do żądanych dokumentów.

Zarzut, że Komisja niesłusznie odrzuciła wniosek skarżącego o dostęp do dokumentów

Zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich

6. W swoim zaleceniu Rzecznik Praw Obywatelskich zauważyła, że bezsporne jest, iż wszystkie dokumenty żądane przez skarżącego dotyczą dochodzenia, które może potencjalnie doprowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W takich okolicznościach Komisja ma prawo domniemywać, że ujawnienie żądanych dokumentów naruszyłoby cel dochodzenia. Komisja nie była zatem co do zasady zobowiązana do przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy każdego z tych dokumentów [8]. Domniemanie jest jednak wzruszalne, a osoba zainteresowana uzyskaniem dostępu do danych dokumentów może starać się obalić domniemanie w odniesieniu do konkretnego dokumentu lub dokumentów lub może starać się twierdzić, że istnieje nadrzędny interes publiczny uzasadniający ujawnienie dokumentów [9].

7. Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że skarżący przedstawił szereg powodów, dla których ogólne domniemanie nie powinno mieć zastosowania do większości dokumentów. W przypadku pism przesłanych przez Komisję Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził jednak, że ogólne domniemanie nie zostało obalone. W przypadku skarg otrzymanych przez Komisję od osób trzecich Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że ogólne domniemanie zostało obalone. W każdym razie, nawet przy założeniu, że ogólne domniemanie nie zostało obalone, do Komisji należało wykazanie, że nie istnieje nadrzędny interes publiczny wymagający ujawnienia dokumentów. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że Komisja nie wyjaśniła należycie, dlaczego za ujawnieniem nie przemawia nadrzędny interes publiczny.

8. Na początku października 2014 r. Rzecznik skierował zatem do Komisji następujące zalecenie:

(i) Komisja powinna udzielić dostępu do pisma brytyjskiego ministra spraw zagranicznych z dnia 3 lipca 2013 r. skierowanego do komisarza.

(ii) Komisja powinna udzielić dostępu do wszystkich innych dokumentów, o które zwrócił się skarżący, dotyczących masowej inwigilacji internetu przez agencje państwowe Zjednoczonego Królestwa lub odpowiednio uzasadnić, dlaczego jej zdaniem należy odmówić ujawnienia tych dokumentów.

9. Komisja odpowiedziała, że co do zasady nie jest zobowiązana do przeprowadzenia konkretnego i indywidualnego badania każdego z odnośnych dokumentów oraz że jej odmowa dostępu opiera się na mającym zastosowanie ogólnym domniemaniu, zgodnie z którym ujawnienie żądanych dokumentów naruszyłoby cel dochodzenia.

10. Komisja podtrzymała swoją opinię, że do czasu ostatecznego zamknięcia dochodzenia ujawnienie powiązanych dokumentów wpłynęłoby na dialog między władzami Zjednoczonego Królestwa a Komisją. Ujawnienie informacji wpłynęłoby również na zdolność Komisji do skutecznego przeprowadzenia dochodzenia i podjęcia decyzji w sprawie odpowiedniej reakcji, bez poddawania się nadmiernej presji zewnętrznej. Komisja powtórzyła zatem, że nie można udzielić dostępu do dwóch pism, które skierowała do władz Zjednoczonego Królestwa.

11. Biorąc jednak pod uwagę, że pismo ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa zawiera zasadniczo informacje, które zostały publicznie udostępnione przez władze Zjednoczonego Królestwa w przemówieniu, Komisja zgodziła się je ujawnić.

12. W odniesieniu do skarg składanych przez obywateli Komisja argumentowała, że fakt, iż skargi te zawierają jedynie kwestie ogólne, sam w sobie nie uzasadnia przyznania publicznego dostępu.

13. Komisja stwierdziła jednak, że niezwłocznie po podjęciu decyzji o dalszym prowadzeniu dochodzenia zbada wszelkie ewentualne nowe wnioski o udzielenie dostępu w świetle tych zmian.

14. Jeżeli chodzi o możliwość istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem, Komisja przyznała, że rzeczywiście istnieje powszechna debata polityczna i międzynarodowa na ten temat, w szczególności na temat programów masowej inwigilacji i prawa jednostki do ochrony danych. Komisja stwierdziła, że aktywnie podejmuje działania następcze w związku z zarzutami dotyczącymi naruszenia podstawowego prawa do ochrony danych. To bardzo delikatna kwestia. W tym szczególnym kontekście państwa członkowskie mogą powoływać się na wyłączenie, oparte na względach bezpieczeństwa narodowego, w celu nieuwzględnienia prawa UE. Zwolnienie to należy jednak interpretować ściśle. Państwo członkowskie zamierzające zastosować takie zwolnienie musi udowodnić, że zwolnienie jest konieczne w celu ochrony jego podstawowych interesów bezpieczeństwa.

15. Komisja powtórzyła swoje stanowisko, że interesowi publicznemu w tej sprawie najlepiej służy nieujawnianie jej korespondencji. Ujawnienie korespondencji Komisji z władzami Zjednoczonego Królestwa w tym momencie doprowadziłoby do nieuzasadnionych i przedwczesnych wniosków na temat stopnia, w jakim przetwarzanie i gromadzenie informacji przez brytyjskie agencje bezpieczeństwa i wywiadu jest zgodne z prawem UE. W związku z tym w interesie publicznym leży, aby dochodzenia Komisji dotyczące bardzo drażliwego tematu były prowadzone skutecznie i wydajnie, bez przedwczesnego angażowania społeczeństwa.

16. Skarżący nie przedstawił żadnych uwag dotyczących odpowiedzi Komisji.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich po wydaniu zalecenia

17. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje zmianę stanowiska Komisji w odniesieniu do pisma otrzymanego od ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa. Ujawniając je, Komisja przyjęła pierwszą część zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik rozumie, że Komisja zgodziła się na ujawnienie głównie dlatego, że pismo zawierało informacje, które były już publicznie dostępne, tym samym w sposób dorozumiany uznając, że ujawnienie tego dokumentu nie mogło mieć negatywnego wpływu na toczące się dochodzenie.

18. Rzecznik zauważa, że w świetle niedawnego wyroku w sprawie C-612/13 P Client Earth ^[10] jest obecnie jasne, że Komisja nie mogła w rzeczywistości opierać się na żadnym ogólnym domniemaniu, że ujawnienie naruszyłoby cel jej dochodzenia, o ile nie wysłała władzom Zjednoczonego Królestwa wezwania do usunięcia uchybienia. W tym kontekście Rzecznik wyraża ubolewanie, że Komisja nadal opiera się na ogólnym domniemaniu jako przyczynie odmowy udzielenia dostępu do skarg obywateli, a także do pism Komisji skierowanych do władz Zjednoczonego Królestwa. Rzecznik przyznaje jednak, że wspomniany wyrok został wydany po tym, jak Komisja odpowiedziała na jej zalecenie w tej sprawie.

19. Nawet jeśli obecnie jest jasne, że Komisja nie może opierać się na jakimkolwiek ogólnym domniemaniu, zgodnie z którym dokumenty nie mogą zostać ujawnione, nadal ma ona możliwość argumentowania, na podstawie indywidualnej i szczegółowej oceny treści żądanych dokumentów, dlaczego ujawnienie naruszyłoby cel prowadzonego przez nią dochodzenia. W tym względzie Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest przekonany do rozumowania przedstawionego przez Komisję w odpowiedzi na jej zalecenie. Komisja twierdzi, że ujawnienie dokumentów wpłynęłoby na dialog między władzami Zjednoczonego Królestwa a Komisją. Ponadto twierdzi, że chce prowadzić swoje dochodzenie skutecznie i wydajnie, nie wyciągając żadnych nieuzasadnionych i przedwczesnych wniosków na temat stopnia, w jakim przetwarzanie i gromadzenie informacji przez brytyjskie agencje bezpieczeństwa i wywiadu jest zgodne z prawem UE. W odniesieniu do tych konkretnych dokumentów jest jednak oczywiste, że władze Zjednoczonego Królestwa są innego zdania niż Komisja. Wydaje się, że władze Zjednoczonego Królestwa nie podzielają opinii Komisji, zgodnie z którą negocjacje powinny być prowadzone w sposób poufny w celu wspierania i utrzymania klimatu wzajemnego zaufania między Komisją a Zjednoczonym Królestwem. Władze Zjednoczonego Królestwa nie sprzeciwiły się Komisji, podczas gdy negocjacje były nadal w toku, ujawniając dziennikarzowi odpowiedź brytyjskiego ministra spraw zagranicznych skierowaną do Komisji. Ten kontekst, właściwy dla niniejszej sprawy, należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu, czy odnośne dokumenty powinny zostać ujawnione przez Komisję.

20. Chociaż szczególny kontekst niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że przedstawiony przez Komisję interes w nieujawnianiu informacji, a mianowicie potrzeba zwiększenia wzajemnego zaufania, nie jest przekonujący, Rzecznik zauważa, że treść przedmiotowych dokumentów również prowadzi do tego samego wniosku. W rzeczywistości Rzecznik Praw Obywatelskich zbadał przedmiotowe dokumenty i uważa, że nie zawierają one informacji, które, gdyby zostały ujawnione w kontekście, w którym władze Zjednoczonego Królestwa wyraziły już zgodę na ujawnienie pisma ich ministra spraw zagranicznych do Komisji, podważyłyby potrzebę wspierania i utrzymania klimatu wzajemnego zaufania między Komisją a władzami Zjednoczonego Królestwa [11].

21. Poprzedni ustęp dotyczy tego, czy ujawnienie żądanych dokumentów mogłoby zaszkodzić celowi dochodzenia. Chociaż Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest przekonany, jak zauważono powyżej, że taka szkoda będzie wynikać z ujawnienia dokumentów w niniejszej sprawie, niezależnie od tego wniosku uważa ona, że istnieją ważne nadrzędne interesy publiczne, którym służyłoby ujawnienie dokumentów. Po pierwsze, przedmiot dokumentów dotyczy prawa podstawowego obywateli Unii, a mianowicie prawa do ochrony danych. Po drugie, z pisma ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa wynika, że sytuacja ta nie dotyczy władz Zjednoczonego Królestwa. Po trzecie, chociaż pismo ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa pochodzi z lipca 2013 r., Rzecznik Praw Obywatelskich nie wie ani nie poinformowała jej o żadnych konkretnych działaniach dochodzeniowych, które Komisja mogłaby podjąć w międzyczasie w tej sprawie. Wszystkie te czynniki należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu, czy za ujawnieniem dokumentów przemawia nadrzędny interes publiczny.

22. Z należytym uwzględnieniem wszystkich kwestii przedstawionych powyżej Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że interesowi publicznemu najlepiej służy udzielenie dostępu do pism Komisji, a także do skarg obywateli. Rzecznik Praw Obywatelskich nie ma wątpliwości, że Komisja dąży do realizacji interesu publicznego poprzez zajęcie się tą delikatną kwestią z władzami Zjednoczonego Królestwa. Jest jednak głęboko przekonana, że obywatele Europy mają prawo wiedzieć, w jaki sposób UE dąży do przestrzegania ich praw podstawowych. Jest bardzo prawdopodobne, że Komisja może spodziewać się szerokiego poparcia społecznego w przejrzystym dążeniu do osiągnięcia tego celu.

23. Na podstawie powyższego Rzecznik podtrzymuje zatem swoje ustalenie, że Komisja nie przedstawiła uzasadnionych powodów, dla których nie udzieliła publicznego dostępu do skarg obywateli i pism do władz Zjednoczonego Królestwa. Stanowi to niewłaściwe administrowanie, a w rzeczywistości poważne niewłaściwe administrowanie, biorąc pod uwagę duże znaczenie tej kwestii dla obywateli UE w ogóle.

24. Biorąc pod uwagę, że skarżący nie przedstawił żadnych uwag kwestionujących odpowiedź Komisji na zalecenie Rzecznika Praw Obywatelskich, Rzecznik nie uważa za uzasadnione kontynuowania tej sprawy. W związku z tym zamknie sprawę z krytyczną uwagą dotyczącą decyzji Komisji o nieudzieleniu publicznego dostępu do skarg obywateli i jej pism do władz Zjednoczonego Królestwa.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka ją następującymi wnioskami:

Przyjęte zalecenie

Ujawniając pismo otrzymane od ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa dotyczące delikatnego tematu inwigilacji internetu przez brytyjskie służby wywiadowcze, Komisja przyjęła pierwszą część zalecenia Rzecznika Praw Obywatelskich.

Uwaga krytyczna

Komisja nie przedstawiła uzasadnionych powodów, dla których nie udzieliła publicznego dostępu do skarg obywateli i pism skierowanych do władz Zjednoczonego Królestwa. Stanowi to przypadek niewłaściwego administrowania, który jest szczególnie poważny, biorąc pod uwagę znaczenie leżącego u jego podstaw przedmiotu.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly

Strasburg, 6 listopada 2015 r.

[1] Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, Dz.U. L 145 z 31.5.2001, s. 43.

[2] Głównie służba wywiadowcza „Dowództwo Komunikacji Rządowej”, znana jako „GCHQ”.

[3] Art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001.

[4] Sprawy T-191/99 Petrie przeciwko Komisji, Rec. 2001, s. II-3677, pkt 68; Trybunał: sprawa C-139/07 P Technische Glaswerke Ilmenau przeciwko Komisji, 12 lipca 2010 r., Zb.Orz. s. I-5885, pkt 58; oraz T-29/08 LPN przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2011, s. II-6021.

[5] Sprawa T-111/11 Client Earth przeciwko Komisji, pkt 80.

[6] Zgodnie z art. 52 ust. 1 karty.

[7] Więcej informacji na temat kontekstu skargi, argumentów stron i dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich można znaleźć w zaleceniu Rzecznika Praw Obywatelskich dostępnym pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/draftrecommendation.faces/en/57367/html.bookmark

[8] Sprawa T-29/08 LPN przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2011, s. II-6021, pkt 127.

[9] Sprawa T-29/08, LPN przeciwko Komisji, Zb.Orz. 2011, s. II-6021, pkt 128 oraz sprawa C-139/07 P Komisja przeciwko Technische Glaswerke Ilmenau, Zb.Orz. 2010, s. I-5885, pkt 62.

[10] Sprawa C-612/13 P Client Earth przeciwko Komisji [2015], dotychczas nieopublikowana, pkt 79.

[11] W odniesieniu do pism obywateli, które skłoniły Komisję do skontaktowania się z władzami Zjednoczonego Królestwa, Rzecznik uważa, że takie pisma mogą zostać ujawnione, pod warunkiem że mogą zostać zanonimizowane w celu ochrony tożsamości zainteresowanych obywateli.