Sporządzono zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich

Okoliczności powstania skargi

1. W dniu 25 czerwca 2013 r. skarżący, niemiecki dziennikarz, zwrócił się do Komisji o dostęp do dokumentów będących w jej posiadaniu w związku z inwigilacją internetu przez agencje państwowe Zjednoczonego Królestwa (głównie służby wywiadowcze "Government Communications Headquarters", inaczej zwane "GCHQ"), zgodnie z przepisami UE dotyczącymi dostępu do dokumentów[1].

2. W piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r. Komisja wskazała cztery zestawy dokumentów jako wchodzące w zakres wniosku skarżącego o udzielenie dostępu, a mianowicie

(i) pismo wiceprzewodniczącej Komisji E. Reding z dnia 25 czerwca 2013 r. do ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa Hagi;

(ii) pismo p. Hague do p. Reding z dnia 3 lipca 2013 r.;

(iii) pismo dyrektora generalnego Dyrekcji Generalnej Komisji ds. Sprawiedliwości z dnia 25 lipca 2013 r. do stałego przedstawiciela Zjednoczonego Królestwa przy UE; oraz

(iv) korespondencja od obywateli, w której zwracają się oni do Komisji o zbadanie sprawy.

3. W odniesieniu do wyżej wymienionego pisma z dnia 3 lipca 2013 r. Komisja argumentowała, że jest to dokument „stronytrzeciej”. W związku z tym Komisja musiała zwrócić się do Zjednoczonego Królestwa o „zgodę” na udzielenie dostępu[2]. Dodała, że zwróciła się o taką zgodę pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. i oczekuje na reakcję Zjednoczonego Królestwa.

4. W odniesieniu do pozostałych dokumentów Komisja argumentowała, że nie można udzielić dostępu, ponieważ dotyczą one toczących się dochodzeń w sprawie domniemanego naruszenia praw podstawowych obywateli UE. Komisja dodała, że udzielenie dostępu byłoby sprzeczne z interesem publicznym i miałoby szkodliwy wpływ na jej proces dochodzenia, co wymaga atmosfery zaufania[3]. Komisja stwierdziła, że częściowy dostęp również nie może zostać przyznany.

5. W dniu 15 sierpnia 2013 r. skarżący złożył ponowny wniosek. Nie otrzymawszy odpowiedzi do dnia 21 października 2013 r., skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich.

W przedmiocie dochodzenia

6. W skardze skarżący twierdził, że Komisja niesłusznie odrzuciła jego wniosek o publiczny dostęp do dokumentów i zażądała udzielenia mu dostępu do dokumentów wskazanych w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r.

7. Rzecznik wszczął dochodzenie i zwrócił się do Komisji o wydanie opinii w sprawie skargi. Jej służby skontrolowały również dokumenty wskazane przez Komisję w piśmie z dnia 14 sierpnia 2013 r.

Dalszy rozwój sytuacji

8. W dniu 18 listopada 2013 r. skarżący przekazał Rzecznikowi kopię odpowiedzi Komisji z dnia 15 listopada 2013 r. na jego ponowny wniosek.

9. W swojej odpowiedzi Komisja potwierdziła swoją wcześniejszą decyzję o odrzuceniu wniosku skarżącego o udzielenie dostępu, powołując się na art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 (dotyczącego ochrony celu kontroli, dochodzeń i audytów). Komisja argumentowała, że ujawnienie informacji podważyłoby dialog między nią a władzami Zjednoczonego Królestwa, który wymaga klimatu wzajemnego zaufania do czasu zakończenia etapu negocjacji. W tym względzie Komisja odniosła się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości[4], twierdząc, że Trybunał uznał istnienie ogólnego domniemania, zgodnie z którym ujawnienie dokumentów zawartych w aktach administracyjnych co do zasady narusza ochronę celów czynności dochodzeniowych, dopóki czynności te są w toku. Ponadto Komisja odniosła się do wyroku Trybunału w sprawie ClientEarth[5], zgodnie z którym dochodzenia, które mogłyby potencjalnie prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, mogłyby zostać objęte wspomnianym wyjątkiem.

10. Komisja stwierdziła, że oceniła, czy istnieje nadrzędny interes publiczny przemawiający za ujawnieniem żądanych dokumentów. W tym względzie uznała znaczenie wolności prasy, a także interesu publicznego w zakresie przejrzystości. Zauważył jednak również, że korzystanie z wolności wypowiedzi i informacji chronionej na mocy art. 11 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej może zostać ograniczone[6] oraz że wspomniane wcześniej ogólne domniemanie przeważa nad interesem publicznym w odniesieniu do akt administracyjnych.

11. Ponadto Komisja rozważyła, czy można udzielić częściowego dostępu, ale uznała, że dokumenty, o które wnioskowano, w całości wchodzą w zakres przywołanego wyjątku.

12. Komisja poinformowała skarżącego, że władze Zjednoczonego Królestwa zgodziły się na ujawnienie pisma pochodzącego od ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa. Komisja odmówiła jednak dostępu do niego.

13. W piśmie, w którym Komisja przekazała decyzję Rzecznikowi Praw Obywatelskich, skarżący skrytykował fakt, że Komisja

(i) nie wyjaśniła, dlaczego nie dotrzymała terminów przewidzianych w rozporządzeniu 1049/2001;

(ii) nie ujawnił pisma wysłanego przez ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa, chociaż władze Zjednoczonego Królestwa zgodziły się na jego ujawnienie;

(iii) nie udzieliła dostępu do korespondencji otrzymanej od osób trzecich dotyczącej kwestii inwigilacji internetu przez władze Zjednoczonego Królestwa, nie przedstawiając żadnych argumentów, dlaczego nie mogła ona zostać ujawniona. W każdym razie ochrona dochodzeń nie mogłaby być właściwym powodem, ponieważ treść tej korespondencji nie odzwierciedla stanowiska Komisji, a zatem nie mogłaby mieć wpływu na dochodzenie; oraz

(iv) twierdzili jedynie, że interes publiczny nie jest wystarczająco wysoki, nie biorąc jednak pod uwagę, że leżąca u jego podstaw kwestia jest ważnym tematem w wiadomościach i wpływa na prawa podstawowe milionów obywateli UE.

14. Rzecznik uznała, że argumenty podniesione przez skarżącą były objęte wszczętym przez nią dochodzeniem. W związku z tym w dniu 29 listopada 2013 r. przekazała Komisji pismo skarżącego z dnia 18 listopada 2013 r., zwracając się do niej o uwzględnienie jego treści przy sporządzaniu opinii.

Rzekomo błędna odmowa udzielenia publicznego dostępu

Kontrola dokumentacji Komisji przez Rzecznika Praw Obywatelskich

15. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 11 grudnia 2013 r. służby Rzecznika zbadały dokumenty określone przez Komisję jako wchodzące w zakres wniosku skarżącego, a także dokumenty dotyczące rozpatrywania przez Komisję wniosku skarżącego o udzielenie dostępu.

16. Z przeprowadzonej kontroli wynika, że pismo p. Hague’a do p. Reding z dnia 3 lipca 2013 r. zawiera załącznik składający się z przemówienia p. Hague’a wygłoszonego w Izbie Gmin. Kontrola wykazała ponadto, że Komisja otrzymała 18 skarg od stron trzecich, z których każda zawierała ten sam lub co najmniej bardzo podobny tekst.

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

17. W swojej opinii Komisja przedstawiła uwagi dotyczące zarówno proceduralnych, jak i merytorycznych aspektów sprawy.

18. Jeżeli chodzi o procedurę, Komisja przyznała, że nie podjęła decyzji potwierdzającej w sprawie wniosku wnioskodawcy w terminie przewidzianym w rozporządzeniu 1049/2001, i przeprosiła za to opóźnienie.

19. Co do istoty sprawy Komisja powtórzyła swoje wcześniejsze uwagi zawarte w odpowiedzi z dnia 15 listopada 2013 r. na ponowny wniosek skarżącego. Skarżący nie przedstawił żadnych dalszych uwag.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich prowadząca do sporządzenia projektu zalecenia

20. W odniesieniu do wspomnianego aspektu proceduralnego Komisja uznała w swojej opinii, że nie odpowiedziała na ponowny wniosek skarżącego w terminach określonych w rozporządzeniu 1049/2001 i przeprosiła skarżącego za zaistniałe opóźnienie. W świetle tych okoliczności Rzecznik uważa, że nie ma potrzeby prowadzenia dalszych dochodzeń dotyczących tego aspektu.

21. Jeśli chodzi o treść, Rzecznik zauważa, co następuje.

22. Artykuł 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001 stanowi, że instytucje odmawiają dostępu do dokumentu, jeżeli ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. Wyjątki od ogólnego prawa dostępu do dokumentów należy jednak interpretować i stosować ściśle[7].

23. Trybunał dopuścił szereg wyjątków od ciążącego na instytucjach obowiązku szczegółowego i indywidualnego zbadania dokumentów, o dostęp do których wystąpiono. W szczególności Trybunał orzekł, że dana instytucja może co do zasady opierać swoje decyzje na ogólnych domniemaniach mających zastosowanie do niektórych kategorii dokumentów[8]. Dotyczy to postępowań w sprawie kontroli pomocy państwa[9], postępowań w sprawie kontroli połączeń[10] oraz postępowań toczących się przed sądami UE[11]. Trybunał orzekł również, że na podobne ogólne domniemanie można się powołać w odniesieniu do dokumentów dotyczących toczących się postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego[12]. W sprawie ClientEarth Sąd rozszerzył to domniemanie na dokumenty dotyczące dochodzeń, które mogłyby potencjalnie prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego[13].

24. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że wszystkie dokumenty, o które wnioskował skarżący, dotyczyły dochodzeń, które potencjalnie mogłyby prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Z przyjętego w orzecznictwie ogólnego domniemania wynika, że w takich okolicznościach Komisja może domniemywać, iż ujawnienie żądanych dokumentów mogłoby naruszyć cel dochodzenia. W związku z tym Komisja zasadniczo nie była zobowiązana do przeprowadzenia konkretnej i indywidualnej analizy każdego z tych dokumentów[14].

25. Sądy Unii wyjaśniły jednak również, że domniemanie to nie wyklucza prawa osoby zainteresowanej uzyskaniem dostępu do dokumentu do wykazania, że dany dokument nie jest objęty tym domniemaniem lub że istnieje wyższy interes publiczny uzasadniający ujawnienie danego dokumentu[15].

26. W związku z tym Rzecznik musi ocenić, czy skarżący przedstawił jakiekolwiek dowody lub argumenty mogące podważyć zasadność ustalenia Komisji, zgodnie z którym wszystkie odnośne dokumenty były objęte odpowiednim wyjątkiem.

W odniesieniu do pisma ministra spraw zagranicznych Zjednoczonego Królestwa do Komisji (zob. pkt (ii) powyżej)

27. Komisja stoi zasadniczo na stanowisku, że ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na atmosferę zaufania między nią a danym państwem członkowskim, jak przyznały sądy UE w sprawach Petrie i Technische Glaswerke. Sama Komisja przyznała jednak, że zainteresowane państwo członkowskie, czyli Zjednoczone Królestwo, zgodziło się na ujawnienie wspomnianego pisma. W tych okolicznościach Rzecznik nie jest w stanie zrozumieć, w jaki sposób ujawnienie niniejszego pisma mogłoby mieć negatywne konsekwencje, do których odniosła się Komisja. Zdaniem Rzecznika jest zatem oczywiste, że Komisja nie może powoływać się na wyżej wymienione ogólne domniemanie w celu odmowy udzielenia dostępu do niniejszego pisma.

28. Ponadto pismo to zawiera załącznik składający się z przemówienia wygłoszonego przez M. Hague’a w Izbie Gmin. Przemówienie to jest publicznie dostępne na stronie internetowej tego ostatniego. W związku z tym Rzecznik jest zaskoczony argumentem Komisji, że nawet częściowy dostęp był niemożliwy, ponieważ przedmiotowe dokumenty były w całości objęte odpowiednim wyjątkiem. W związku z tym Rzecznik uważa, że decyzja Komisji o odmowie dostępu do tego dokumentu jest całkowicie nieprzekonująca.

W odniesieniu do skarg osób trzecich (zob. pkt (iv) powyżej)

29. Skarżący twierdził, że Komisja niesłusznie oparła się na wyżej wymienionym ogólnym domniemaniu, ponieważ treści oświadczeń złożonych przez osoby trzecie nie można przypisać Komisji i nie może ona wpływać na jej dochodzenie. Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest przekonany do tego argumentu. Sąd orzekł, że Komisja może oprzeć się na domniemaniu, zgodnie z którym ujawnienie jest wykluczone w odniesieniu do dokumentów dotyczących dochodzeń, które mogłyby potencjalnie prowadzić do wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Nic nie wskazuje na to, że dokumenty dotyczące takiego dochodzenia nie powinny być objęte tym domniemaniem tylko dlatego, że pochodzą od osoby trzeciej. W związku z tym Komisja co do zasady słusznie oparła swoją decyzję o odmowie dostępu na ogólnym domniemaniu.

30. Kontrola odpowiednich dokumentów przeprowadzona przez Rzecznika Praw Obywatelskich wykazała jednak, że skargi te zostały złożone po tym, jak Komisja wystosowała już pierwsze pismo w tej sprawie do władz Zjednoczonego Królestwa. Wątpliwe jest zatem, czy skargi te rzeczywiście można uznać za odnoszące się do dochodzenia Komisji. Ponadto kontrola akt Komisji wykazała również, że skargi te nie zawierają żadnych informacji, które można by przypisać władzom Zjednoczonego Królestwa lub Komisji. W rzeczywistości zawierają one jedynie ogólne punkty i pytania.

31. Nawet przy założeniu, że odpowiednie dokumenty należy uznać za objęte wyżej wymienionym domniemaniem, nadal konieczne byłoby zbadanie, czy za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny. W momencie złożenia przez skarżącego wniosku o udzielenie dostępu wielu obywateli wyrażało poważne obawy co do wpływu domniemanej działalności brytyjskich agencji państwowych na prawa podstawowe. W swojej decyzji w sprawie ponownego wniosku skarżącego Komisja nie odniosła się odpowiednio do tej kwestii. W rzeczywistości Komisja ograniczyła się do kilku dość ogólnych stwierdzeń.

W odniesieniu do pism Komisji (pkt (i) i (iii) powyżej)

32. Po zapoznaniu się z aktami Komisji Rzecznik zgadza się z opinią Komisji, że dwa pisma skierowane przez nią do Zjednoczonego Królestwa były objęte ogólnym domniemaniem, zgodnie z którym ujawnienie mogłoby potencjalnie naruszyć ochronę celu jej dochodzeń, zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001. Niemniej jednak wyjątek ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku braku nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem.

33. Jeżeli chodzi o istnienie nadrzędnego interesu publicznego uzasadniającego ujawnienie, Rzecznik zauważył już, że Komisja ograniczyła się do kilku dość ogólnych stwierdzeń. Jak jednak słusznie zauważył skarżący, mogło to mieć wpływ na miliony obywateli UE, a leżąca u ich podstaw kwestia doprowadziła do szeroko zakrojonej debaty politycznej i międzynarodowej na ten temat.

34. W związku z powyższym Rzecznik jest zdania, że Komisja nie zajęła się odpowiednio kwestią istnienia nadrzędnego interesu publicznego przemawiającego za ujawnieniem. Rzecznik zwraca uwagę, że tajność wykazana przez Komisję w tym przypadku może służyć jedynie wzmocnieniu obaw skarżącego i obywateli w ogóle.

35. W świetle powyższych rozważań Rzecznik stwierdza, że Komisja nie rozpatrzyła prawidłowo wniosku skarżącego o dostęp do dokumentów. W związku z tym składająca petycję przedstawia poniżej odpowiedni projekt zalecenia, zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich.

Projekt zalecenia

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Komisji następujący projekt zalecenia:

(i) Komisja powinna udzielić dostępu do pisma brytyjskiego ministra spraw zagranicznych z dnia 3 lipca 2013 r. skierowanego do komisarza.

(ii) Komisja powinna udzielić dostępu do wszystkich innych dokumentów, o które wnioskował skarżący, dotyczących masowej inwigilacji internetu przez agencje państwowe Zjednoczonego Królestwa, lub odpowiednio uzasadnić, dlaczego jej zdaniem należy odmówić ich ujawnienia.

Komisja i skarżący zostaną poinformowani o niniejszym projekcie zalecenia.  Zgodnie z art. 3 ust. 6 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich Komisja przesyła szczegółową opinię do dnia 31 grudnia 2014 r. Szczegółowa opinia mogłaby polegać na przyjęciu projektu zalecenia i opisie sposobu jego wdrożenia.

Strasburg, 2 października 2014 r.