Szanowne Koleżanki i Szanowni Kol

Szanowny Panie Sędzio François Biltgen!

Panie i panowie,

To prawdziwa przyjemność być tu dzisiaj z wami.

Na wstępie pragnę serdecznie podziękować organizatorom za zaproszenie do udziału w tej ważnej konferencji. Jestem zaszczycony, że tu jestem.

Wybrane pytanie – czy prawo UE jest adekwatne do zakładanych celów? – jest ogromna. Nie będę udawać, że go wyczerpuję. Zamiast tego mam nadzieję przedstawić mój punkt widzenia, pozostawiając niuanse – i być może niektóre z nieporozumień – naszej dyskusji.

Jest to również kwestia zarówno terminowa, jak i konieczna.

Jest to właściwy moment, ponieważ wzywa się Unię do jednoczesnego reagowania na wojnę na jej granicach, presję migracyjną, zmianę klimatu, transformację cyfrową i konkurencję geopolityczną, a także na niepewność wynikającą z nowych potężnych technologii, od sztucznej inteligencji po platformy internetowe, których wpływ na nasze demokracje i nasz styl życia jest już oczywisty.

Jest to konieczne, ponieważ w takim kontekście zawsze istnieje pokusa, aby zapytać o więcej prawa: czy może działać szybciej, być prostsza, usuwać tarcia, a przede wszystkim szybciej wywiązywać się ze swoich obietnic?

Są to oczywiście uzasadnione cele.

Jeżeli jednak skuteczność jest konieczna, nie jest ona wystarczająca. Doskonale skuteczne prawo może być opresyjne. I odwrotnie, prawo zawierające godne podziwu zasady może okazać się nieskuteczne w praktyce.

Nie chodzi zatem tylko o to, czy ustawa osiąga zamierzony cel. Musimy również zapytać, czy czyni to z poszanowaniem praw, zasad dobrej administracji – legalności, rozliczalności, przejrzystości, uczestnictwa i sprawiedliwości – oraz godności i sprawczości osób, których to dotyczy.

Istnieje różnica między wartościami leżącymi u podstaw systemu prawnego a rzeczywistością ich wdrażania. Rzecznik Praw Obywatelskich działa właśnie w tej przestrzeni między zasadą a praktyką. Nie oceniamy politycznej mądrości wyborów politycznych ani nie działamy jako sąd. Skarga nie dowodzi, że ustawa jest wadliwa. Są to dowody – dowody, które zobowiązują nas do zbadania, czy system prawny spełnia swoje obietnice. A czasami musimy stwierdzić, że instytucja nie spełniała wymogów danej zasady – że powinna była zrobić więcej. Jest to niewłaściwe administrowanie.

W 2025 r. Trybunał wszczął 492 dochodzenia, z których zdecydowana większość dotyczyła Komisji Europejskiej i agencji UE. Obejmowały one zarówno publiczny dostęp do dokumentów, postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, dotacje, umowy i kwestie kadrowe, jak i przyjmowanie wiążących aktów i prawa miękkiego w takich dziedzinach jak zdrowie publiczne, prawa podstawowe i sztuczna inteligencja.

W 63 % spraw, które zamknęliśmy, dana instytucja rozstrzygnęła skargę. Stwierdziliśmy niewłaściwe administrowanie w nieco ponad 4%.

Zaskakująco mało, można powiedzieć. Ale liczby opowiadają tylko część historii. Substancja leży w samych sprawach. Podzielę się kilkoma, które ilustrują, gdzie leżą prawdziwe trudności.

Moja ogólna refleksja jest następująca: Prawo UE i jego zasady są pod wieloma ważnymi względami adekwatne do zakładanych celów.

Ich skuteczność zależy jednak w decydującym stopniu od praktyki administracyjnej. Zbyt często zasady dobrej administracji są postrzegane jako przeszkody dla skuteczności i wydajności, a nie jako to, czym naprawdę są: niezbędne zabezpieczenia zaufania publicznego – nigdy bardziej niż w sytuacjach nadzwyczajnych.

A gdy zasady są postrzegane jako przeszkody, pokusa kompromisu w ich sprawie jest prawdziwa. Istnieje również cichsza tendencja: poszanowanie zasady tylko wtedy, gdy Trybunał Sprawiedliwości określił już jednoznacznie szczegółowo, w jaki sposób należy ją stosować, oraz powołanie się na brak pewności prawa lub orzecznictwa jako powód obniżenia standardu staranności.

Panie i panowie,

Zacznę od niedawnego zestawu spraw dotyczących stosowania przez Komisję Europejską odstępstw od jej przepisów dotyczących lepszego stanowienia prawa przy przygotowywaniu wniosków ustawodawczych, które uznała za pilne.

Dochodzenia te dotyczyły trzech bardzo różnych dziedzin: należytej staranności przedsiębiorstw w zakresie zrównoważonego rozwoju, przeciwdziałania przemytowi migrantów oraz wspólnej polityki rolnej. W każdym przypadku Komisja powoływała się na pilną potrzebę pominięcia kroków zwykle przewidzianych w ramach lepszego stanowienia prawa, w szczególności ocen skutków i konsultacji publicznych. W dwóch przypadkach pojawiły się również obawy dotyczące zgodności z Europejskim prawem o klimacie.

Dlaczego ma to znaczenie dla dzisiejszego pytania?

Ponieważ chociaż przepisy dotyczące lepszego stanowienia prawa zostały przyjęte przez Komisję wewnętrznie, nie są one jedynie administracyjnymi przepisami porządkowymi. Wprowadzają one w życie podstawowe zasady stanowienia prawa UE uznane w Traktatach: otwartość, przejrzystość i uczestnictwo obywateli. Są one również powiązane z zasadą proporcjonalności, ponieważ pomagają zapewnić, aby prawodawstwo UE było konieczne, uzasadnione, oparte na dowodach i niearbitralne.

Skuteczność ma znaczenie – jak już wspomniałem na wstępie – podobnie jak efektywność. Zdolność Unii do skuteczniejszego reagowania na kryzysy niż zdolność państw członkowskich działających samodzielnie zawsze była jednym z najsilniejszych źródeł jej legitymacji.

Dążenie do szybkości nie może jednak podważać zasad ustanowionych w traktatach i opracowanych przez Trybunał Sprawiedliwości. Podtrzymują one również legitymację UE i zaufanie publiczne.

W moich zapytaniach stwierdziłem kilka uchybień proceduralnych. Nie było jasnej definicji tego, co uznaje się za „pilny”, ani okoliczności, w których Komisja może odstąpić od własnych przepisów. Rejestry odstępstw, ich uzasadnienia i oceny spójności klimatycznej były niewystarczające, co utrudniało obywatelom zrozumienie i ocenę, czy Komisja działała w sposób niearbitralny. Tak zwane „dokumenty analityczne”, które zastępują pełne oceny skutków, zostały opublikowane z opóźnieniem. Konsultacje z zainteresowanymi stronami nie były wystarczająco szerokie ani wyważone. W jednym przypadku konsultacje między służbami zostały skrócone do mniej niż 24 godzin w weekend. Uchybienia te, rozpatrywane łącznie, stanowiły przypadek niewłaściwego administrowania.

Pozwól mi być precyzyjnym. Komisja musi być w stanie szybko reagować na kryzysy, sytuacje nadzwyczajne i nowe wyzwania. Oczywiście, że musi. Dostrzegam również uprawnienia dyskrecjonalne Komisji i Rady w zakresie decydowania o tym, kiedy zachodzi pilna potrzeba. Jednak stanowienie prawa musi pozostać przewidywalne dla tych, którzy chcą skorzystać ze swojego demokratycznego prawa do wywierania na nie wpływu. Pilny charakter sprawy może uzasadniać szybszą procedurę. Nie może usprawiedliwiać arbitralności.

To jest sedno sprawy. Jeżeli wydaje się, że zasady stoją na przeszkodzie, nie oznacza to, że nie są one już „odpowiednie do zakładanych celów”. Oznacza to, że konieczne jest udoskonalenie przepisów i mechanizmów administracyjnych wprowadzających je w życie, a w razie potrzeby zrównoważenie tych przepisów i mechanizmów.

Dlatego też zaleciłem, aby Komisja wyraźniej określiła pilność, odpowiednio rejestrowała i wyjaśniała swoje odstępstwa oraz zapewniła, aby nawet przyspieszone stanowienie prawa zachowało podstawowe cechy przejrzystego, opartego na dowodach i inkluzywnego procesu. W przypadku gdy zakres uznania rozszerza się, obowiązek uzasadnienia musi rozszerzać się wraz z nim.

Odpowiedź Komisji była konstruktywna, ale jej zobowiązania pozostają zbyt ogólne. Będę nadal monitorować tę dziedzinę, między innymi dlatego, że napływające skargi sugerują szersze wyzwanie strukturalne.

Właśnie wszczęłam nowe dochodzenie w sprawie sposobu, w jaki Komisja konsultowała się ze społeczeństwem w sprawie technologii wychwytywania i składowania dwutlenku węgla – w tym tego, czy pytała o jej skutki gospodarcze, społeczne i środowiskowe – oraz inne dochodzenie w sprawie swojej decyzji o wyłączeniu tzw. „kontroli realności”, ważnego narzędzia angażowania zainteresowanych stron, ze standardowych środków służących przejrzystości.

Moim drugim przykładem jest publiczny dostęp do dokumentów. Prawidło 1049 zostało opracowane dwadzieścia pięć lat temu z myślą o świecie papierowych szlaków i fizycznych archiwów. Obecnie negocjacje mogą odbywać się za pomocą wiadomości tekstowych, informacje znajdują się w bazach danych, a decyzje są w coraz większym stopniu kształtowane przez algorytmy.

Pytanie jest proste: czy ramy stworzone z myślą o przeszłości mogą nadal zapewniać rozliczalność w epoce cyfrowej?

Definicja prawna przetrwała. Dokument to dowolna treść, bez względu na nośnik: Treść decyduje, nie medium. Trudność tkwi w praktyce. Dokument nie jest jego rejestracją. Dokument nie jest jego przechowywaniem. Treść istnieje w momencie jej utworzenia; rejestracja jest jedynie wewnętrznym aktem zgłoszenia; przechowywanie to czas przechowywania tych treści. Jeżeli instytucje traktują rejestrację jako warunek wstępny istnienia dokumentu, mogą utworzyć strefy wolne od odpowiedzialności, w których decyzje nie pozostawiają śladu.

Widzieliśmy to w praktyce. Na przykład wiadomości e-mail leżące u podstaw sprawozdań Komisji były traktowane jako nieobjęte rozporządzeniem, a następnie usuwane zgodnie z polityką zatrzymywania danych lub wyszukiwanie wiadomości tekstowych ograniczało się do wiadomości, które zostały już zarejestrowane. We wszystkich tych sprawach moje biuro stwierdziło niewłaściwe administrowanie, a w odniesieniu do wiadomości tekstowych Sąd uznał już obowiązek ich wyszukiwania.

I jeden punkt nie przyznaje się do kompromisu. Po złożeniu wniosku o udostępnienie treści należy je zachować – niezależnie od tego, czy instytucja stwierdzi później, czy można je ujawnić. Wniosek ten może być przedmiotem dyskusji, odwołania, przeglądu. To, co nie może się zdarzyć, to zniknięcie treści w trakcie debaty.

To samo napięcie idzie dalej. Gdy informacje znajdują się w bazie danych, dostęp może zależeć od tego, co instytucja zdecydowała się zaprogramować w celu pobrania swoich systemów. Jeżeli AI pomaga w podjęciu decyzji, może nie istnieć żaden dokument, o który można by się zwrócić – a dane treningowe i specyfikacje mogą być przechowywane przez wykonawców, co potencjalnie może sprawić, że staną się one poza zasięgiem rozporządzenia. W rzeczywistości prawo dostępu po cichu przechodzi z logiki opartej na dokumentach na logikę opartą na informacjach.

Dlatego też model czysto reaktywny nie jest już wystarczający. Jak możesz poprosić o wiadomość tekstową, o której istnieniu nie wiesz? Proaktywna przejrzystość wskazuje drogę: Koszty podróży komisarzy, dokumenty z rozmów trójstronnych udostępniane w trakcie trwania negocjacji.

Postępy są jednak nadal niepewne. Nasze niedawne dochodzenie wykazało, że Rada i Komisja nadal nie w pełni przestrzegają jasnego orzecznictwa dotyczącego dokumentów ustawodawczych, powołując się na ogólne obawy, które sądy wielokrotnie odrzucały. Po uregulowaniu orzecznictwa niestosowanie go nie stanowi już jedynie problemu z przejrzystością. Istnieje ryzyko, że stanie się ona, przynajmniej częściowo, problemem w zakresie praworządności.

I jest głębsza zmiana w pracy. Rozporządzenie 1049/2001 opiera się na domniemaniu otwartości: dostęp jest regułą, odmowa wyjątkiem, a każdy wyjątek musi być uzasadniony. W praktyce jednak wnioski są w coraz większym stopniu rozpatrywane przez pryzmat zarządzania ryzykiem.

A wraz z nim przesunął się ciężar. Obywatele mają teraz znaleźć i cytować wyroki sądowe, decyzje Rzecznika Praw Obywatelskich i wewnętrzne wytyczne, aby po prostu przedstawić swoją sprawę. Terminy są nie dotrzymane, a dokumenty docierają, gdy nie mają już znaczenia. Ci, którzy upierają się, muszą zwrócić się do Rzecznika Praw Obywatelskich lub Sądu, które drogi mogą być powolne, kosztowne i złożone. Nikt nie powinien być ekspertem w dziedzinie prawa UE, aby móc korzystać z prawa podstawowego. Otwartość, która musi być sporna, dokument po dokumencie, nie jest otwartością obiecaną w traktatach.

Rozporządzenie 1049/2001 okazało się odporne. Odporność to jednak nie to samo co skuteczność. Ramy, które zależą od indywidualnych sporów sądowych w celu podjęcia decyzji, czy wiadomość tekstowa jest dokumentem, czy też dane wyjściowe AI są dostępne, nie są jednym z obywateli, na których można polegać z wyprzedzeniem.

Zadaniem nie jest osłabienie prawa, które dobrze służyło Unii. Ma to na celu dopilnowanie, aby procedury i praktyka nadążały za rzeczywistością, która już nadeszła.

Pozwólcie mi teraz cofnąć się, ponieważ te sprawy mają wspólny wątek. Problemem niekoniecznie jest jakość prawa materialnego. Jest to jakość mechanizmu administracyjnego, za pomocą którego prawo to jest tworzone i stosowane.

Lepsze stanowienie prawa: ocena skutków, konsultacje, kształtowanie polityki w oparciu o dowody – zasady istnieją. Przejrzystość w dostępie do dokumentów jest mocno ugruntowana. Jednak w obu przypadkach trudności utrzymują się. Zasadą może być przejrzystość; pytanie brzmi, jak faktycznie działa przejrzystość, gdy obywatel prosi o dokument. Zasadą może być lepsze stanowienie prawa; pytanie brzmi, w jaki sposób faktycznie kształtuje przygotowanie prawodawstwa.

Wyróżniłbym więc trzy rzeczy: prawo, kodyfikację procedur administracyjnych, które nadają mu skuteczność, oraz ich wdrożenie w praktyce. Często zasada jest słuszna. Nieskuteczna jest jednak procedura – niewystarczająco jasna, przewidywalna lub spójna.

I to ma znaczenie, ponieważ procedury administracyjne nie są jedynie szczegółami technicznymi. Są to podstawowe mechanizmy, za pomocą których obywatele doświadczają praworządności. jeżeli instytucja dysponuje swobodą uznania, ale kryteria jej wykonywania są niejasne; jeżeli procedury istnieją, ale nie są udokumentowane; jeśli obywatele nie mogą zrozumieć, dlaczego dany proces był przestrzegany (lub nie) i dlaczego podjęto decyzję – mamy problem z dobrą administracją, nawet jeśli przepisy są całkowicie solidne.

Dobra administracja to pod wieloma względami infrastruktura, która umożliwia urzeczywistnienie dobrego prawa. Praworządność nie kończy się tam, gdzie kończy się prawodawstwo; jest kontynuowana w procedurach, za pomocą których sprawowana jest władza publiczna.

Wiele z tego, co bada moje biuro, to nie twarde prawo, ale miękkie prawo i praktyka administracyjna: Wytyczne dotyczące lepszego stanowienia prawa, ramy przejrzystości, kodeksy etyczne, przepisy dotyczące konfliktu interesów. Nie są one wiążące w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale kształtują sposób sprawowania władzy. W najlepszym razie opierają się one na kulturze usprawiedliwienia i administracji opartej na zasadach. W najgorszym przypadku stają się one narzędziami elastyczności, ale bez odpowiedzialności.

To, czego jesteśmy świadkami, rzadko jest więc formalnym odrzuceniem lub zdradą prawa. Jest to bardziej subtelne: odzwierciedla stopniowe złagodzenie dyscypliny proceduralnej; normalizacji pilnego charakteru sprawy; masowe korzystanie z elastyczności.

Procedury dobrej administracji nie mogą opierać się wyłącznie na prawie miękkim. Prawo administracyjne Unii wzrosło jednak dzięki akrecji – zasada po zasadzie, sektor po sektorze, agencja po agencji, przypadek po przypadku. Ponieważ podmioty się rozmnożyły, a procedury stały się bardziej złożone, nie powstało żadne kompleksowe, horyzontalne prawodawstwo. W związku z tym wynikiem jest mozaika: bogaty w zasady, ubogi w powszechną procedurę.

I to obywatel płaci cenę. Prawa zagwarantowane w art. 41 karty – prawo do bycia wysłuchanym, prawo do uzasadnionych decyzji, prawo dostępu do akt i prawo do wydania decyzji w rozsądnym terminie – mogą być doświadczane w różny sposób w zależności od instytucji, agencji lub sektora.

Środek zaradczy nie jest nowy. Artykuł 298 Traktatu stanowi podstawę prawną otwartej, skutecznej i niezależnej administracji europejskiej. Kiedy w 2001 r. Parlament Europejski zatwierdził Kodeks dobrego postępowania administracyjnego Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, zwrócił się już o wiążące przepisy. W 2013 r. wezwała do przyjęcia ustawy o postępowaniu administracyjnym, a w 2016 r. przedstawiła pełny projekt rozporządzenia. Uczeni – niektórzy z nich w Luksemburgu – przedstawili nam modelowe zasady ReNEUAL, pokazując, że kodyfikacja jest wykonalna, nawet jeśli można ją omówić.

Sądzę, że nadszedł czas, abyśmy wyobrazili sobie, co mógłby zrobić jednolity, horyzontalny kodeks postępowania administracyjnego UE. Nie jako pomnik biurokracji, ani kaftan bezpieczeństwa dla specyfiki sektorowej, ale jako wspólne piętro.

Jasne zasady dotyczące prawa do bycia wysłuchanym i obowiązku uzasadnienia. W sprawie terminów. W zakresie prowadzenia rejestrów, tak aby żadna decyzja nie uniknęła przeglądu, ponieważ nic nie zostało spisane. Na co pozwala pilna potrzeba – i czego nigdy nie usprawiedliwia. w sprawie stosowania systemów zautomatyzowanych i wspomaganych przez sztuczną inteligencję. Procedury, które są jasne, dostępne i przewidywalne – dla osób pracujących w instytucjach, a przede wszystkim dla obywateli, których dotyczą ich decyzje.

Taki kodeks nie spowalniałby Unii. Przewidywalne procedury są skutecznymi procedurami. Odporność i legalność nie są konkurencyjnymi projektami. Są one współzależne.

Tutaj zwracam się do ciebie. Kodyfikacja tego rodzaju zawsze rozwijała się na sile pracy akademickiej - uczonych chętnych do mapowania fragmentów i wyobrażania sobie całości. Projekt jest stary. Pozostaje potrzeba debaty na ten temat. Ośmielę się zaprosić cię do pomocy w przyniesieniu go z powrotem do stołu.

Szanowne Koleżanki i Szanowni Kol

Czy zatem prawo UE jest adekwatne do zakładanych celów? Pod względem zasad, w dużej mierze tak. Prawdziwe pytanie brzmi, czy nasze ramy prawne i administracyjne nadal dyscyplinują swobodę uznania – wymagającą uzasadnienia, przejrzystości i proporcjonalności – czy też stają się narzędziami zarządzania podporządkowanymi celowości.

Jeśli elastyczność staje się podstawową zasadą, demokracja i legalność cierpią razem. Środkiem zaradczym są jaśniejsze zasady, rzetelne prowadzenie rejestrów, odpowiednie szkolenia, a przede wszystkim kultura służby publicznej, która postrzega legalność i dobrą administrację nie jako ograniczenia skuteczności, ale jako niezbędne zabezpieczenia zaufania publicznego.

Ogólnie rzecz biorąc, instytucje poważnie angażują się w realizację zaleceń Trybunału, a wiele z nich wykorzystuje je do poprawy swoich praktyk. W niektórych obszarach zgodność z przepisami jest jednak wolniejsza i bardziej kwestionowana – przede wszystkim przejrzystość. Najważniejsze jest to, czy zalecenia są traktowane jako krytyka, którą należy zarządzać, czy jako część wspólnych wysiłków na rzecz wzmocnienia administracji UE.

Jestem zaangażowana w te wysiłki jako europejska rzeczniczka praw obywatelskich. Ale żadna administracja nie może być jedynym sędzią własnego postępowania. Dlatego twój głos ma znaczenie.

I być może prawdziwym pytaniem jest nie tylko: czy prawo UE jest adekwatne do zakładanych celów? Ale czy nadaje się do czyjego celu? Ustawa może być wysoce skuteczna z punktu widzenia instytucji realizującej dany cel, ale może być doświadczana w bardzo różny sposób przez obywatela, któremu podlega.

Z mojego punktu widzenia ustawa jest adekwatna do celu, gdy jej uzasadniony cel, struktura prawna, administracja i skutki pozostają zgodne z prawami i interesami osób, którymi zarządza.

Obywatel nie powinien być następstwem prawodawstwa. Obywatel powinien być środkiem, przeciwko któremu nieustannie sprawdzamy, czy prawo działa.

Z niecierpliwością czekam na dzisiejszą dyskusję. Liczę na twoje jutro zaręczyny.

Dziękuję za uwagę.