Okoliczności powstania skargi

1. Skarżący jest małym przedsiębiorstwem z siedzibą w Tunezji. Niniejsza skarga dotyczy innej skargi, którą skarżący złożył do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w 2007 r. (skarga 11/2007/MHZ). Skarga ta była skierowana przeciwko Komisji (delegacji Komisji Europejskiej w Tunezji [1]).

2. W skardze 11/2007/MHZ skarżący opisał okoliczności w następujący sposób [2]:

W dniu 5 marca 2004 r. delegacja wysłała do niej faks, w którym zwróciła się do niej o zaproponowanie ceny za wydrukowanie znacznej liczby plakatów, materiałów reklamowych i ulotek ("materiały drukowane") na konkretne wydarzenie, Europejskie Dni Kina w Tunezji. W dniu 8 marca 2004 r. skarżący przedstawił przedstawicielstwu swoją ofertę, która została przyjęta [3], a w dniu 3 maja 2004 r. przesłał przedstawicielstwu fakturę. Skarżącemu nie zapłacono jednak za produkcję materiałów drukowanych. Skarżący zwrócił się do delegatury z wnioskiem o płatność. W dniu 24 września 2004 r. delegacja udzieliła odpowiedzi. Wskazała ona, że zapłaciła innej spółce, X, z którą delegatura zawarła umowę dotyczącą organizacji wydarzenia. Skarżący był podwykonawcą X. Kiedy delegatura dowiedziała się o opóźnieniu płatności za dostawę materiałów drukowanych przez skarżącego, skontaktowała się z X i zażądała od niego zapłaty na rzecz skarżącego. Przekazała również akta skarżącego swojemu prawnikowi w Tunezji. Następnie skarżący kontaktował się z delegaturą przez kilka lat, bezskutecznie.

3. W skardze 11/2007/MHZ skarżący twierdził, że delegatura nie zapłaciła za produkcję i dostawę materiałów drukowanych. Stwierdziła ona, że delegatura powinna zapłacić za materiały drukowane.

4. W dniu 22 stycznia 2007 r. Europejski Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął dochodzenie w sprawie skargi 11/2007/MHZ i zwrócił się do Komisji o wydanie opinii. Jednakże w dniu 7 lutego 2007 r. skarżący wycofał skargę, ponieważ w międzyczasie delegacja skontaktowała się z nim z propozycją rozwiązania sporu. Skarżący uważał, że nowy wniosek delegacji przyniesie pozytywny wynik i umożliwi obu stronom „uregulowanie sytuacji”. Rzecznik zamknęła sprawę w następujący sposób: i) okazało się, że Komisja, po otrzymaniu informacji o sprawie, rozstrzygnęła sprawę; w związku z czym (ii) skarżący chciał wycofać skargę. W decyzji kończącej postępowanie Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że zamknięcie sprawy nie uniemożliwia skarżącemu złożenia w przyszłości kolejnej skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich, jeżeli uzna, że pomimo działań podjętych przez Komisję nadal może wystąpić przypadek niewłaściwego administrowania.

5. Skarżący to zrobił. Prawie pięć lat później, w dniu 10 grudnia 2012 r., skarżący zwrócił się do Rzecznika wraz z niniejszą skargą, zarejestrowaną pod numerem 2410/2012/MHZ.

Przedmiot dochodzenia

6. Skarżący twierdził, że przedstawicielstwo nie zapłaciło mu za produkcję i dostawę materiałów drukowanych, które przedstawicielstwo zleciło w 2004 r. Stwierdziła, że delegatura powinna uiścić należną płatność.

W przedmiocie dochodzenia

7. W dniu 8 stycznia 2013 r. Rzecznik wszczął dochodzenie przeciwko ESDZ. Od momentu utworzenia w 2009 r. ESDZ jest odpowiedzialna za akty administracyjne delegatury. Rzecznik zwrócił się do ESDZ o przedstawienie opinii do dnia 30 kwietnia 2013 r. Rzecznik wezwał ESDZ do szybkiego podjęcia kroków w celu rozwiązania tego długotrwałego problemu. Trzy miesiące po upływie tego terminu i po przypomnieniu ze strony służb Rzecznika służby ESDZ ostatecznie poinformowały Rzecznika o opóźnieniu w udzieleniu odpowiedzi skarżącemu. Dopiero w dniu 3 października 2013 r., czyli ponad pięć miesięcy po upływie terminu wyznaczonego przez Rzecznika, ESDZ przesłała opinię sporządzoną w języku angielskim. W opinii załączono pismo delegacji w języku francuskim. W dniu 11 października 2013 r. ESDZ przetłumaczyła opinię na język francuski. Rzecznik przekazał to tłumaczenie skarżącemu wraz z zaproszeniem do przesłania uwag do końca listopada 2013 r. Skarżący nie przedstawił uwag.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

A. Rzekomy brak zapłaty za świadczone usługi

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

8. Skarżący twierdził, że już w 2007 r. wycofał swoją wcześniejszą skargę do Rzecznika Praw Obywatelskich (skarga 11/2007/MHZ), ponieważ delegatura przedstawiła mu propozycję, aby płatność za usługi skarżącego była dokonywana przez samą delegaturę w następujący sposób: za każdym razem, gdy skarżący wykonywał nowe prace na rzecz delegatury, wystawiał za nie faktury po wyższej cenie, aż do momentu spłacenia należnej mu kwoty. Następnie, według skarżącego, przesyłał delegaturze faktury, zgodnie z ustaleniami. Jednakże do dnia złożenia niniejszej skargi do Rzecznika nie otrzymywał on wynagrodzenia za pracę wykonaną w 2004 r. W związku z tym załączyła do swojej skargi fragmenty korespondencji elektronicznej z delegaturą z końca 2010 r. i początku 2011 r.

9. W swojej opinii ESDZ stwierdziła, że nie istnieje stosunek umowny między skarżącym a delegaturą w odniesieniu do przedmiotowej transakcji, ponieważ skarżący był podwykonawcą innego przedsiębiorstwa, X, z którym delegatura pozostawała w bezpośrednim stosunku umownym i w odniesieniu do którego delegatura wypełniła wszystkie swoje zobowiązania umowne/finansowe. W następstwie skargi do Rzecznika właściwe służby ESDZ zwróciły się do delegatury o wyjaśnienia. ESDZ załączyła do opinii wyjaśnienie delegatury z dnia 27 września 2013 r. Delegacja oświadczyła, że co roku organizuje wydarzenie kulturalne: Europejskie Dni Kina w Tunezji. W tym celu zawiera jedną umowę na świadczenie usług obejmujących m.in. (i) lokalizację sal kinowych; (ii) transport filmów oraz (iii) drukowanie i dystrybucja plakatów, materiałów reklamowych i ulotek. W dniu 16 marca 2004 r. delegatura zawarła z X umowę dotyczącą ogólnych usług związanych z organizacją edycji Europejskich Dni Kina w Tunezji w 2004 r. Ponieważ skarżący był stałym dostawcą materiałów drukowanych dla przedstawicielstwa, w dniu 5 marca 2004 r. przedstawicielstwo zwróciło się do niego z prośbą o ewentualną cenę materiałów drukowanych na Dni Kina Europejskiego. W dniu 8 marca 2004 r. skarżący złożył ofertę cenową. Po tej wymianie korespondencji nie nastąpiło jednak zamówienie ze strony delegatury, ale oferta skarżącego została uwzględniona w umowie zawartej przez delegaturę z X kilka dni później. Niezależnie od tego w dniu 5 maja 2004 r. skarżący przesłał swoją fakturę przedstawicielstwu zamiast X. Przedstawicielstwo przekazało fakturę X. W rezultacie faktura skarżącego była jednym z dokumentów, na podstawie których przedstawicielstwo zapłaciło X za wszystkie usługi związane z Europejskimi Dniami Kina w Tunezji. Delegacja nie wie, dlaczego X nie zapłacił skarżącemu. W 2004 r. przedstawicielstwo skierowało pismo do X, a także zwróciło się do niego za pośrednictwem lokalnego prawnika w sprawie płatności na rzecz skarżącego. Spór toczy się między skarżącym a X, a delegatura nie jest nim zainteresowana.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

W sprawie procedury

10. Zgodnie ze zwykłymi procedurami Rzecznika instytucje UE mają zazwyczaj trzy miesiące na przedstawienie opinii w sprawie skargi. W niniejszej sprawie ESDZ potrzebowała jednak ośmiu miesięcy i przypomnienia ze strony Rzecznika Praw Obywatelskich, aby przedstawić opinię. Opóźnienie jest najbardziej godne ubolewania, biorąc pod uwagę, że Rzecznik Praw Obywatelskich, otwierając dochodzenie, wyraźnie zwrócił się do ESDZ o „szybkie podjęcie kroków w celu rozwiązania tego długotrwałego problemu”.

11. Nawet biorąc pod uwagę, że odpowiedzi ESDZ wymagają pewnych uprzednich konsultacji z delegaturami, instytucja UE zajmująca się polityką zagraniczną powinna z natury posiadać organizację umożliwiającą szybkie gromadzenie informacji. Ponadto odległość między siedzibą delegatur a siedzibą główną w Brukseli nie powinna utrudniać skutecznej i terminowej odpowiedzi skierowanej do Rzecznika Praw Obywatelskich. Rzecznik uważa, że ESDZ nie odpowiedziała na dochodzenie Rzecznika w rozsądnym terminie, w szczególności biorąc pod uwagę fakt, że ESDZ znała już okoliczności sprawy. Ta porażka, która świadczy również o braku współpracy z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, może zagrozić wizerunkowi dyplomacji UE za granicą. Stanowi on zatem przypadek niewłaściwego administrowania, który wymaga pierwszej uwagi krytycznej poniżej.

Co do istoty

12. Rzecznik zwraca uwagę, że dowody przedstawione przez skarżącego nie potwierdzają jego argumentów streszczonych w pkt 8 powyżej w odniesieniu do wniosku dotyczącego zawyżania faktur rzekomo przedstawionego przez delegaturę. W każdym razie celem niniejszego dochodzenia nie jest wyjaśnienie tej propozycji. Ma ona na celu sprawdzenie, czy delegatura/ESDZ mogłaby rozstrzygnąć sprawę w sposób zadowalający skarżącego. Ze skargi jasno wynikało, że do 2011 r. skarżący nadal dostarczał towary do delegatury, a także przypominał delegaturze, że nadal nie otrzymał zapłaty za materiały drukowane dostarczone w 2004 r. Ponieważ materiały drukowane nie zostały opłacone, w piśmie wszczynającym dochodzenie Rzecznik zapytał ESDZ, czy może szybko podjąć kroki w celu rozwiązania długotrwałego problemu skarżącego.

13. Chociaż na podstawie dostępnych dowodów Rzecznik nie uważa, że może istnieć dorozumiana umowa między skarżącym a delegaturą, jest rozczarowana, że ESDZ nie zareagowała na to dochodzenie i nie podjęła żadnych działań, aby pomóc skarżącemu. Zamiast tego oparła się jedynie na tym, co delegatura zrobiła w 2004 r. (choć bezskutecznie) i przyjęła stanowisko obronne, zgodnie z którym między delegaturą a skarżącym nie istniał żaden stosunek umowny.

14. Rzecznik od dawna stoi na stanowisku, że brak bezpośredniego stosunku umownego między instytucją a podwykonawcą nie zwalnia instytucji działającej jako organ publiczny z obowiązku poszanowania podstawowego prawa podwykonawcy do dobrej administracji, którego ważnym aspektem jest sprawiedliwość. Ten obowiązek instytucji obejmuje konieczność monitorowania zachowania jej wykonawców oraz, oczywiście, obowiązek sprawdzenia, czy wykonawca wywiązuje się ze swoich zobowiązań wobec podwykonawców, i nalegania, aby wywiązywał się z tych zobowiązań.

15. Byłoby dobrze administrować i sprawiedliwie, gdyby ESDZ/delegacja dołożyła wszelkich starań w celu skutecznego rozwiązania sytuacji skarżącego. W swojej opinii ESDZ nie wykazała, że delegatura tak uczyniła. Wręcz przeciwnie, z jej opinii jasno wynika, że utrzymując kontakty handlowe ze skarżącym przez wiele lat, delegatura przestała wywierać wpływ na swojego wykonawcę, X, w celu wypełnienia swoich zobowiązań wobec skarżącego w odniesieniu do towarów dostarczonych jej w 2004 r. Stanowi to kolejny przypadek niewłaściwego administrowania. Ponieważ skarżąca nie przedstawiła uwag, Rzecznik nie jest jednak pewien, czy jej dalsze dochodzenia w sprawie skargi lub propozycja polubownego rozwiązania mogłyby służyć celowi skarżącej. W związku z tym Komisja zamknie sprawę drugą uwagą krytyczną przedstawioną poniżej.

B. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka ją następującymi uwagami krytycznymi:

W ramach niniejszego dochodzenia ESDZ nie odpowiedziała na dochodzenie Rzecznika w rozsądnym terminie. Stanowi to pierwszy przypadek niewłaściwego administrowania.

Chociaż delegatura utrzymywała kontakty biznesowe ze skarżącym przez wiele lat, nie wywierała ona wpływu na swojego wykonawcę, aby zapewnić, że wykonawca zapłaci skarżącemu. Stanowi to drugi przypadek niewłaściwego administrowania.

Skarżący i ESDZ zostaną poinformowani o tej decyzji.

Emily O'Reilly

Sporządzono w Strasburgu dnia 15 stycznia 2014 r.

[1] W ramach ustanowienia Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych, przewidzianego w traktacie lizbońskim, w dniu 1 stycznia 2010 r. wszystkie dawne delegatury Komisji Europejskiej zostały przemianowane na delegatury Unii Europejskiej. W decyzji Rzecznika Praw Obywatelskich termin „delegacja” będzie stosowany w odniesieniu do byłej delegatury Komisji w Tunezji lub obecnej delegatury UE w Tunezji.

[2] Skarżący przedstawił następujące wnioski: i) swoich pism do Delegacji z dnia 8 marca i 3 maja 2004 r. oraz ii) pism Delegacji wysłanych do niej w dniach 5 marca i 24 września 2004 r.

[3] Skarżący nie przedłożył kopii żadnego dokumentu dotyczącego przyjęcia oferty.