STAN FAKTYCZNY

1. Skarzacy, polski pracownik budowlany, pracowal w Wielkiej Brytanii przez piec lat od dnia 27 lipca 2004 r. do dnia 28 listopada 2008 r., kiedy to stracil prace w zwiazku z kryzysem w branzy budowlanej.

2. Tuz po utracie pracy skarzacy zlozyl wniosek o zasilek dla poszukujacych pracy przyznawany osobom bezrobotnym zgodnie z brytyjskim prawem. Wniosek ten zostal zlozony na podstawie ówczesnego art. 39 traktatu WE[1] (art. 45 TFUE) oraz dyrektywy 2004/38/WE[2] w sprawie prawa obywateli Unii Europejskiej i czlonków ich rodzin do swobodnego przemieszczania sie i pobytu na terytorium UE („dyrektywy 2004/38”), w brzmieniu wynikajacym z transpozycji dyrektywy do brytyjskiego prawa. Odnosne wladze Wielkiej Brytanii wydaly w sprawie wniosku skarzacego decyzje odmowna. W dniu 7 kwietnia 2009 r. odwolal sie on od tej decyzji do brytyjskiego sadu.

3. Skarzacy uznal, ze dopuszczono sie wobec niego dyskryminacji oraz ze odmowa wladz Wielkiej Brytanii stanowi naruszenie prawa UE, w zwiazku z czym w dniu 28 kwietnia 2009 r. wniósl do Komisji skarge przeciwko Wielkiej Brytanii. W skardze wskazal przepisy prawa UE, które jego zdaniem naruszono w jego sprawie, a mianowicie ww. art. 39 traktatu WE, rozporzadzenie Rady (EWG) nr 1408/71 w sprawie stosowania systemów zabezpieczenia spolecznego do pracowników najemnych i ich rodzin przemieszczajacych sie we Wspólnocie[3] („rozporzadzenie nr 1408/71”), rozporzadzenie Rady (EWG) nr 1612/68 w sprawie swobodnego przeplywu pracowników wewnatrz Wspólnoty[4] („rozporzadzenie nr 1612/68”) oraz wyrok w sprawie C-249/83 Hoeckx[5]. Szczególnym przedmiotem skargi skarzacego byla decyzja wladz Wielkiej Brytanii o odmowie przyznania mu swiadczenia z tytulu bezrobocia (zasilku dla osób poszukujacych pracy). Skarzacy wyjasnil, ze od lipca 2004 r. do listopada 2008 r. pracowal w Wielkiej Brytanii zarówno jako pracownik najemny, jak i na zasadzie samozatrudnienia, odprowadzajac podatek i skladke na zabezpieczenie spoleczne. Wladze Wielkiej Brytanii nie przyznaly jednak skarzacemu swiadczenia z zabezpieczenia spolecznego dla osób bezrobotnych, a co za tym idzie – nie potraktowaly skarzacego na równi z obywatelami Wielkiej Brytanii. Skarzacy zauwazyl, ze zgodnie z twierdzeniami wladz Wielkiej Brytanii nie byl uprawniony do zasilku dla osób poszukujacych pracy, gdyz – wylacznie dla celów swiadczenia – nie spelnial kryteriów kwalifikacyjnych uprawniajacych do pobytu w Wielkiej Brytanii.

4. Skarga skarzacego wplynela do Sekretariatu Generalnego Komisji w dniu 15 maja 2009 r. i zostala zarejestrowana pod sygnatura SG/DC(2009)A/4017. Skarzacy otrzymal potwierdzenie odbioru skargi i zostal poinformowany, ze sprawe przydzielono Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Spolecznych i Równosci Szans.

5. W dniu 12 czerwca 2009 r. ww. dyrekcja generalna przeslala skarzacemu pismo. Komisja oznajmila, ze wlasnie wystosowala pismo do wladz Wielkiej Brytanii, do których zwrócila sie o zbadanie przyczyn odmowy przyznania skarzacemu swiadczenia z tytulu bezrobocia. Komisja oswiadczyla, ze powiadomi skarzacego o wyniku wymiany pism z wladzami Wielkiej Brytanii.

6. Tego samego dnia Komisja wystosowala do wladz Wielkiej Brytanii pismo dotyczace sprawy skarzacego. W pismie Komisja przypomniala, ze prawo do pobytu przysluguje na mocy dyrektywy 2004/38, której art. 7 ust. 3 stanowi, ze obywatel Unii, który nie jest dluzej pracownikiem najemnym lub osoba pracujaca na wlasny rachunek, zachowuje status pracownika najemnego lub osoby pracujacej na wlasny rachunek w nastepujacych okolicznosciach: (i) pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony, co jest nalezycie odnotowane, po okresie zatrudnienia przekraczajacym jeden rok i zarejestrowal sie jako bezrobotny w odpowiednim urzedzie pracy; (ii) pozostaje bez pracy w sposób niezamierzony, co jest nalezycie odnotowane, po zakonczeniu umowy o prace na czas okreslony, obejmujacej okres krótszy niz rok, lub po okresie niezamierzonego bezrobocia przez pierwsze dwanascie miesiecy i zarejestrowal sie jako bezrobotny w odpowiednim urzedzie pracy. W takim przypadku status pracownika zostaje zachowany nie dluzej niz przez szesc miesiecy. W swietle powyzszego Komisja zwrócila sie do wladz Wielkiej Brytanii o zbadanie sprawy skarzacego i podanie przyczyn odrzucenia jego wniosku o swiadczenie z tytulu bezrobocia.

7. W dniu 18 lipca 2009 r. skarzacy przeslal do Komisji nowe pismo, w którym zaapelowal do niej o podjecie dzialan. W dniu 5 sierpnia 2009 r. Komisja odpowiedziala, ze wladze Wielkiej Brytanii nie udzielily jeszcze zadnych informacji w sprawie skarzacego.

8. W dniu 6 sierpnia 2009 r. wladze Wielkiej Brytanii przeslaly do Komisji pismo o tresci niemerytorycznej.

9. Poprzedniego dnia brytyjski sad pierwszej instancji orzekl na korzysc skarzacego. Sad stwierdzil, ze skarzacy spelnial wszystkie wymogi zgodnie z brytyjskim prawem, aby pobierac zasilek dla osób poszukujacych pracy. Sad orzekl w szczególnosci, ze odmowa przyznania wnoszacemu odwolanie prawa do wnioskowanego swiadczenia w tych konkretnych okolicznosciach sprawy, w których wnoszacy odwolanie pracowal oraz odprowadzal podatek i skladke na zabezpieczenie spoleczne w Wielkiej Brytanii przez blisko piec lat, bylaby niesluszna i niezgodna z prawami przyslugujacymi wnoszacemu odwolanie na mocy art. 18 i 39 traktatu WE.

10. W pismie z dnia 19 sierpnia 2009 r. skarzacy powiadomil Komisje o ww. wyroku sadu oraz poinformowal ja, ze pomimo wyroku swiadczenia nie uzyskal. Tytulem podsumowania stwierdzil: Mam nadzieje, ze pomoga mi Panstwo skutecznie wyegzekwowac [od wladz krajowych] zgodnosc z prawem UE.

11. Komisja odpowiedziala w dniu 7 wrzesnia 2009 r. Oswiadczyla, co nastepuje: (i) wladze Wielkiej Brytanii udzielily Komisji jedynie odpowiedzi niemerytorycznej i stwierdzily, ze sprawa skarzacego wciaz podlega badaniu; (ii) w poczatkowym pismie do wladz Wielkiej Brytanii Komisja wyrazila swoje stanowisko wobec sprawy skarzacego, a na tym etapie moze zainterweniowac dopiero po podjeciu ostatecznej decyzji przez wladze Wielkiej Brytanii; (iii) Komisja poinformuje skarzacego, gdy tylko wladze Wielkiej Brytanii udziela jej merytorycznej odpowiedzi dotyczacej jego sprawy.

12. Po dniu 7 wrzesnia 2009 r. Komisja nie skontaktowala sie ze skarzacym do dnia wniesienia przez niego skargi do Rzecznika (5 pazdziernika 2009 r.).

PRZEDMIOT DOCHODZENIA

13. W skardze do Rzecznika skarzacy stwierdzil, ze Komisja nie rozpatrzyla jego skargi w sposób nalezyty.

14. Skarzacy stwierdzil, ze Komisja powinna rozpatrzyc jego skarge w sposób nalezyty i terminowy.

DOCHODZENIE

15. W dniu 9 listopada 2009 r. Rzecznik wszczal dochodzenie i przeslal skarge do Komisji z wnioskiem o opinie.

16. W dniu 20 listopada 2009 r. skarzacy poinformowal Rzecznika, ze nareszcie uzyskal od wladz Wielkiej Brytanii swiadczenie z tytulu bezrobocia, ale jedynie za okres od dnia 4 czerwca do dnia 26 pazdziernika 2009 r. Zdaniem skarzacego powinien on uzyskac swiadczenie za okres rozpoczynajacy sie w dniu, w którym zarejestrowal sie jako bezrobotny, tj. w dniu 1 grudnia 2008 r.

17. W dniu 27 stycznia 2010 r. Komisja przeslala swoja opinie, a w dniu 8 lutego 2010 r. – jej tlumaczenie na jezyk polski. Tlumaczenie przekazano nastepnie skarzacemu.

18. W dniu 17 marca 2010 r. skarzacy przeslal swoje uwagi.

ANALIZA I WNIOSKI RZECZNIKA

A. Zarzut nienalezytego rozpatrzenia skargi i odnosne roszczenie

Argumenty przedstawione Rzecznikowi

19. W opinii z dnia 27 stycznia 2010 r. Komisja oswiadczyla, ze nalezycie zbadala skarge skarzacego dotyczaca odmowy przyznania mu swiadczenia z zabezpieczenia spolecznego przez wladze Wielkiej Brytanii i odpowiedziala na nia. Do opinii Komisja dolaczyla kopie odnosnej korespondencji z wladzami Wielkiej Brytanii.

20. Komisja wyjasnila, ze skarzacy skontaktowal sie z nia w dniu 15 maja 2009 r., a w dniu 12 czerwca 2009 r. przekazala ona jego sprawe wladzom Wielkiej Brytanii z wnioskiem o jej zbadanie. Wniosek ten zostal zlozony w ramach wspólpracy nawiazanej z czlonkami Komisji Administracyjnej ds. Zabezpieczenia Spolecznego Pracowników Migrujacych (CASSTM). Komisja przypomniala w tej kwestii, ze ww. wspólpraca z panstwami czlonkowskimi zostala nawiazana w oparciu o art. 81 i 84 oraz art. 84 lit. a) rozporzadzenia nr 1408/71 i jest zgodna z komunikatem Komisji „Skuteczna Europa – stosowanie prawa wspólnotowego” (COM(2007) 0502 wersja ostateczna).

21. W dniu 24 lipca 2009 r. skarzacy poinformowal Komisje, ze jego sprawa pozostaje nierozstrzygnieta. W zwiazku z tym w dniu 28 lipca 2009 r. Komisja przedstawila jego sprawe nowemu przedstawicielowi Wielkiej Brytanii w Komisji Administracyjnej i zwrócila sie z zapytaniem o status sprawy.

22. W dniu 13 sierpnia 2009 r. wladze Wielkiej Brytanii udzielily Komisji odpowiedzi tymczasowej i stwierdzily, ze status pobytowy skarzacego podlega badaniu, w zwiazku z czym nie moga one ustosunkowac sie do kwestii podniesionych w pismie Komisji.

23. W dniu 5 listopada 2009 r. wladze Wielkiej Brytanii udzielily Komisji merytorycznej odpowiedzi i wyjasnily, ze wniosek skarzacego o swiadczenie zostal odrzucony, gdyz – na etapie poczatkowego postepowania – nie spelnial kryteriów w zakresie prawa do pobytu. Wladze Wielkiej Brytanii poinformowaly ponadto, ze skarzacemu przyznano swiadczenie z dniem 4 czerwca 2009 r., gdyz w tym czasie byl on zarejestrowany w brytyjskim systemie rejestracji pracowników, a co za tym idzie – spelnial warunek uprawniajacy do uzyskania zasilku dla poszukujacych pracy. Decyzja ta nie ma wplywu na roszczenie skarzacego o swiadczenie za okres od dnia 8 stycznia do dnia 3 czerwca 2009 r., w której to sprawie skarzacy zlozyl odwolanie, którego ostateczny wynik nie jest jeszcze znany. Wladze Wielkiej Brytanii przeprosily za opóznienie w odpowiedzi, które wynikalo ze skomplikowanych okolicznosci sprawy.[6]

24. W oparciu o argumenty zawarte w merytorycznej odpowiedzi wladz Wielkiej Brytanii Komisja postanowila (i) zarejestrowac skarge skarzacego oraz (ii) dolaczyc ja do juz toczacego sie przeciwko Wielkiej Brytanii postepowania w sprawie uchybienia zobowiazaniom panstwa czlonkowskiego w zwiazku ze stosowaniem kryterium pobytu, jako warunku kwalifikujacego do pobierania swiadczen z zabezpieczenia spolecznego w ramach rozporzadzenia (EWG) nr 1408/71. Komisja oswiadczyla, ze bedzie terminowo informowac skarzacego o przebiegu tego postepowania.

25. Komisja wyjasnila ponadto, dlaczego musiala porozumiec sie z wladzami Wielkiej Brytanii w sprawie skarzacego. Musiala to uczynic, gdyz informacje poczatkowo dostarczone przez skarzacego nie pozwalaly Komisji stwierdzic, czy odmowa przyznania mu swiadczenia socjalnego przez wladze Wielkiej Brytanii wynikala z niewlasciwego stosowania prawa UE w dziedzinie zabezpieczenia spolecznego.

26. Ponadto z dokumentów przedlozonych przez skarzacego wynikalo, ze poczatkowa odmowa wladz Wielkiej Brytanii podlegala przegladowi w postepowaniu odwolawczym i ze nie zapadla jeszcze ostateczna decyzja. W zwiazku z tym do czasu uzyskania merytorycznej odpowiedzi od wladz Wielkiej Brytanii Komisja nie mogla podjac interwencji na korzysc skarzacego ani wszczac postepowania w sprawie uchybienia zobowiazaniom panstwa czlonkowskiego. Odnosnie do ostatniej kwestii Komisja przywolala utrwalone orzecznictwo, zgodnie z którym to do Komisji nalezy ocena, czy stosowne jest wszczecie postepowania przeciwko panstwu czlonkowskiemu, jak równiez okreslenie przepisów, które panstwo to naruszylo, oraz wybór chwili wszczecia przeciwko niemu postepowania w przedmiocie uchybienia przez nie zobowiazaniom. Wzgledy, które zdecydowaly o podjeciu takich decyzji, nie moga wplywac na dopuszczalnosc skargi (C-255/05 Komisja przeciwko Wlochom [2007], Zb.Orz. I-5767, pkt 38).

27. W swoich uwagach skarzacy nie wyrazil zadowolenia w zwiazku z wyjasnieniem Komisji. Stwierdzil, ze Komisja wykazuje nadmierna poblazliwosc wobec wladz Wielkiej Brytanii, które zwlekaly z udzieleniem odpowiedzi Komisji i stale naruszaja prawo UE, odmawiajac swiadczen z tytulu bezrobocia wielu pracownikom z Polski, a co za tym idzie – zmuszajac ich do wyjazdu z Wielkiej Brytanii.

28. Skarzacy stwierdzil w szczególnosci, ze Komisja nie powinna zwlekac z decyzja do czasu podjecia przez wladze Wielkiej Brytanii ich wlasnej ostatecznej decyzji w jego sprawie. Stwierdzil, ze prawo UE zezwala na równoczesne podejmowanie dzialan przez Komisje i wladze krajowe w przypadku badania zarzutu naruszenia prawa UE.

29. Skarzacy podkreslil, ze kryterium pobytu spelnial juz w dniu 12 pazdziernika 2004 r., kiedy to przybyl do Wielkiej Brytanii, a to z racji samego bycia obywatelem UE. Poczawszy od tego dnia, legalnie mieszkal i pracowal w Wielkiej Brytanii. Oswiadczyl równiez, ze zastosowal sie do wymogów brytyjskiego systemu rejestracji pracowników, a odnosne dokumenty dolaczyl do skargi wniesionej do Rzecznika. Na ich podstawie uznal, ze ma prawo do pobierania brytyjskiego swiadczenia z tytulu bezrobocia od dnia 1 grudnia 2008 r., co jednak pominely wladze Wielkiej Brytanii. Podejscie to uznal za dyskryminacyjne. Nie zrozumial ponadto, dlaczego wladze Wielkiej Brytanii zlekcewazyly decyzje wydana przez brytyjskiego sedziego na korzysc skarzacego. Zacytowal wladze Wielkiej Brytanii: […] uwazamy, ze sedzia popelnil blad natury prawnej.

30. Skarzacy uznal, ze Komisja nie podjela nalezytych dzialan w jego sprawie, zwazywszy na ww. postepowanie wladz Wielkiej Brytanii. Zdaniem skarzacego Komisja ograniczyla sie w swoich dzialaniach do przekazywania pism wladzom Wielkiej Brytanii i oczekiwania na ich odpowiedzi. Komisja poinformowala go o stanie rzeczy dopiero po tym, jak jej o tym przypomnial.

31. Skarzacy odniósl sie do wiadomosci elektronicznej przeslanej mu w dniu 12 grudnia 2009 r. przez Komisje, która w wiadomosci tej oznajmila, ze (i) uzyskala merytoryczna odpowiedz od wladz Wielkiej Brytanii oraz ze (ii) jego skarga jest niejasna i zostanie ponownie rozpatrzona. Skarzacy zauwazyl, ze jego skarga o naruszenie prawa UE zawierala jasne odniesienia do przepisów prawa UE, które zdaniem skarzacego naruszyla Wielka Brytania, ale Komisja nigdy nie ustosunkowala sie do tych odniesien i nigdy nie wyjasnila skarzacemu, które przepisy prawa UE zostaly naruszone w jego sprawie.

32. Skarzacy postawil pytanie, dlaczego na podstawie wyczerpujacej dokumentacji, która dolaczyl do skargi o naruszenie prawa UE, Komisja nie mogla sama stwierdzic, czy wladze Wielkiej Brytanii niewlasciwie zastosowaly prawo UE w jego sprawie.

33. Tytulem podsumowania skarzacy zwrócil sie do Rzecznika o wyjasnienie, dlaczego wladze Wielkiej Brytanii naruszaja prawa obywateli UE i dlaczego Komisja nie podejmuje nalezytych dzialan pomimo skarg o naruszenie prawa UE wnoszonych przez obywateli przeciwko Wielkiej Brytanii.

Ocena Rzecznika

Uwagi wstepne

34. Rzecznik w pierwszej kolejnosci przypomina, ze zgodnie z art. 228 TFUE nie jest uprawniony do badania spraw na szczeblu krajowym, nawet jezeli wnoszone skargi dotycza domniemanego braku poszanowania praw przyslugujacych obywatelom na mocy prawa Unii ze strony krajowych organów administracji publicznej. Tego rodzaju skargi leza w gestii krajowych rzeczników praw obywatelskich i podobnych organów.[7] Stanowi to przejaw wspólnotowej zasady pomocniczosci. W zwiazku z tym Rzecznik nie moze przychylic sie do wniosku skarzacego o zbadanie zarzutu niewlasciwego postepowania wladz Wielkiej Brytanii.

35. Dochodzenie Rzecznika w przedmiotowej sprawie dotyczyc bedzie zatem, w pierwszej kolejnosci, dzialan podjetych przez Komisje po wniesieniu przez skarzacego w dniu 28 kwietnia 2009 r. skargi o naruszenie prawa UE oraz tego, czy dzialania te byly zgodne z komunikatem Komisji do Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie stosunków ze skarzacym, jesli chodzi o naruszenia prawa wspólnotowego[8] („komunikatem z 2002 r.”).

36. Rzecznik przyjmuje do wiadomosci zawarte w uwagach skarzacego odniesienie do wiadomosci elektronicznej przeslanej mu przez Komisje w dniu 12 grudnia 2009 r. Ani Komisja, ani skarzacy nie przedlozyli Rzecznikowi kopii tej wiadomosci. Rzecznik nie uwaza jednak, aby zasadne bylo podjecie dalszych czynnosci w celu zbadania tresci tej wiadomosci. Wydaje sie, ze wiadomosc ta zostala napisana, zanim Komisja przeslala swoja opinie do Rzecznika po wszczeciu przez niego przedmiotowego dochodzenia. W zwiazku z tym zasadne jest stwierdzenie, ze poglady Komisji wyrazone w opinii powinny, zgodnie z przyjetym rozumowaniem, byc nadrzedne wobec wczesniejszych pogladów Komisji wyrazonych w wiadomosci, o ile faktycznie zachodzila pomiedzy nimi róznica.

37. Rzecznik oceni zatem, w drugiej kolejnosci, zasadnosc ogloszonej w opinii Komisji decyzji o rozpatrzeniu skargi skarzacego o naruszenie prawa UE w ramach toczacego sie juz przeciwko Wielkiej Brytanii postepowania w sprawie uchybienia zobowiazaniom panstwa czlonkowskiego w zwiazku ze stosowaniem kryterium pobytu jako warunku kwalifikujacego do pobierania swiadczen z zabezpieczenia spolecznego w ramach rozporzadzenia (EWG) nr 1408/71.

Czynnosci proceduralne przeprowadzone przez Komisje przed podjeciem decyzji o dolaczeniu skargi skarzacego do toczacego sie juz przeciwko Wielkiej Brytanii postepowania w sprawie uchybienia zobowiazaniom panstwa czlonkowskiego

38. W komunikacie z 2002 r. przewidziano szereg istotnych gwarancji w zakresie rozpatrywanych przez Komisje skarg o naruszenie prawa UE. Zgodnie z podstawowa zasada wszelka korespondencje, która moze byc przedmiotem dochodzenia jako skarga, nalezy zarejestrowac w centralnym rejestrze skarg prowadzonym przez Sekretariat Generalny Komisji[9], a nadawcy nalezy nastepnie przeslac potwierdzenie odbioru[10]. Stanowi to gwarancje rozpatrzenia skargi zgodnie z wewnetrznymi procedurami administracyjnymi Komisji majacymi zastosowanie do rozpatrywania spraw o naruszenie prawa UE. W komunikacie z 2002 r. przewiduje sie ponadto, ze Komisja powiadamia skarzacego na pismie o kazdej podjetej przez siebie decyzji (wezwanie do usuniecia uchybienia, uzasadniona opinia, wniesienie sprawy do Trybunalu Sprawiedliwosci lub umorzenie) dotyczacej biegu sprawy wszczetej po wniesieniu przez niego skargi.[11] Ponadto decyzje o wezwaniu do usuniecia uchybienia lub umorzeniu sprawy nalezy podjac przed uplywem dwunastu miesiecy od zarejestrowania sprawy.[12]

39. W oparciu o dostepny material dowodowy Rzecznik rozumie czynnosci proceduralne przeprowadzone przez Komisje w przedmiotowej sprawie w sposób przedstawiony ponizej.

40. Skarzacy uzyl formularza skargi o naruszenie prawa UE, w którym to formularzu jasno wskazal przepisy prawa UE, które jego zdaniem zostaly naruszone przez wladze Wielkiej Brytanii (zob. pkt 3 powyzej). Skarzacy przeslal swoja skarge do Komisji w dniu 28 kwietnia 2009 r. W dniu 15 maja 2009 r. Sekretariat Generalny otrzymal jego skarge i zarejestrowal ja w systemie ADONIS Komisji pod szczególnym numerem referencyjnym nadawanym korespondencji dotyczacej stosowania prawa UE. Tego samego dnia Sekretariat Generalny przeslal skarzacemu potwierdzenie odbioru, w którym poinformowal go, ze jego korespondencje przydzielono Dyrekcji Generalnej ds. Zatrudnienia, Spraw Spolecznych i Równosci Szans. W dniu 26 maja 2009 r. Sekretariat Generalny przekazal jego skarge do ww. dyrekcji generalnej i do wiadomosci Sluzby Prawnej Komisji przy uzyciu wewnetrznego formularza bordereau d’envoi du courrier de la Commission. W formularzu tym Sekretariat Generalny zaznaczyl, ze jezeli do dnia 22 czerwca 2009 r. Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Spolecznych i Równosci Szans nie poinformuje Sekretariatu Generalnego, ze korespondencji skarzacego nie nalezy rejestrowac jako skargi, Sekretariat Generalny uczyni to z urzedu. Sekretariat Generalny zachecil równiez Dyrekcje Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Spolecznych i Równosci Szans do nadania dalszego biegu tej korespondencji w sposób wlasciwy, zgodnie z kodeksem dobrego postepowania administracyjnego. W dniu 12 czerwca 2009 r. Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Spolecznych i Równosci Szans przeslala skarzacemu pierwsze pismo, w którym poinformowala go, ze rozpatruje jego skarge z dnia 15 maja 2009 r. oraz ze zwrócila sie do wladz Wielkiej Brytanii o zbadanie jego sprawy. W dniu 12 czerwca 2009 r. Komisja faktycznie zwrócila sie do wladz Wielkiej Brytanii o wyjasnienia. Nastepnie Dyrekcja Generalna ds. Zatrudnienia, Spraw Spolecznych i Równosci Szans odpowiedziala kolejno na pisma skarzacego, w których zwraca sie on o dalsze informacje: odpowiedz z dnia 5 sierpnia 2009 r. na pismo skarzacego z dnia 18 lipca 2009 r. oraz odpowiedz z dnia 7 wrzesnia 2009 r. na pisma skarzacego przeslane w dniach 16 i 17 sierpnia 2009 r.

41. Zdaniem Rzecznika wszystkie ww. czynnosci Komisji byly zasadniczo zgodne z wymogami komunikatu z 2002 r. i kodeksem dobrego postepowania administracyjnego Komisji[13], który przewiduje udzielenie odpowiedzi na korespondencje obywateli w terminie czternastu dni roboczych od dnia odbioru.

42. Rzecznik wyraza jednak zdziwienie wyjasnieniem zawartym w opinii Komisji, zgodnie z którym dopiero po uzyskaniu merytorycznej odpowiedzi od wladz Wielkiej Brytanii w dniu 5 listopada 2009 r. Komisja zarejestrowala skarge skarzacego z dnia 28 kwietnia 2009 r. jako skarge o naruszenie prawa UE. Rzecznik przypomina w tej kwestii, ze wszelka korespondencje, która moze byc przedmiotem dochodzenia jako skarga, rejestruje sie w centralnym rejestrze skarg, chyba ze korespondencja ta nie spelnia warunków okreslonych w pkt 3 akapit drugi („Rejestracja skarg”) komunikatu z 2002 r.[14] Wydaje sie jednak, ze skarga skarzacego z dnia 28 kwietnia 2009 r. spelniala wszystkie te warunki, a zwlaszcza, jak prawidlowo zauwazyl skarzacy, zawierala wyczerpujaca dokumentacje i jasno wskazywala, które przepisy prawa UE mogly zostac naruszone w jego sprawie.

43. Niemniej Rzecznik zauwaza, ze nawet pomimo braku formalnej rejestracji skargi Komisja od samego poczatku rozpatrywala korespondencje skarzacego jako skarge. W pierwszym pismie do wladz Wielkiej Brytanii z dnia 12 czerwca 2009 r. Komisja odniosla sie do skargi skarzacego i zwrócila sie do wladz Wielkiej Brytanii o zbadanie tej sprawy.

44. Rzecznik zauwaza ponadto, ze w opinii skarzacego wyrazonej w jego uwagach Komisja nieslusznie postanowila zwrócic sie do wladz Wielkiej Brytanii, zwazywszy, ze dokumentacja przedlozona przez niego wraz ze skarga o naruszenie prawa UE powinna wystarczyc Komisji do stwierdzenia naruszenia prawa UE przez Wielka Brytanie.

45. Rzecznik nie uwaza, aby zasadne bylo podawanie w watpliwosc ww. decyzji Komisji. Rzecznik przywoluje w tej kwestii swoje niezmienne stanowisko, zgodnie z którym po rejestracji korespondencji jako skargi Komisja ma swobode wyboru w zakresie sposobu jej rozpatrzenia, który moze obejmowac np. (i) przekazanie skargi do wladz krajowych za posrednictwem zwyczajowych kanalów komunikacyjnych lub mechanizmu ustanowionego w oparciu o rozporzadzenie nr 1408/71, (ii) odroczenie administracyjnego rozpatrzenia skargi, jezeli sad krajowy lub wlasciwy organ krajowy zamierzaja wydac decyzje w tej samej sprawie, oraz (iii) wykorzystanie programu „EU Pilot”. Bez wzgledu na dokonany wybór Komisja powinna informowac skarzacych o kazdym dzialaniu podejmowanym w zwiazku z ich skargami.

46. W przedmiotowej sprawie Komisja informowala skarzacego o dzialaniach podejmowanych w zwiazku z jego skarga w drodze bezposredniej korespondencji (chociaz w sposób ogólny), a szczególowych informacji udzielila w opinii dotyczacej jego skargi.

47. W swietle powyzszych stwierdzen, zawartych w pkt 41, 43 i 4, Rzecznik nie stwierdza niewlasciwego administrowania odnosnie do tego aspektu skargi.

48. Rzecznik wyraza jednak ubolewanie w zwiazku z tym, ze Komisja nie postepowala w sposób bardziej przejrzysty w bezposredniej korespondencji ze skarzacym oraz ze nie przekazala mu kopii swojej korespondencji z wladzami Wielkiej Brytanii dotyczacej jego sprawy, tak jak uczynila to w opinii. Dodatkowa uwaga Rzecznika w tej kwestii znajduje sie ponizej.

Decyzja o dolaczeniu skargi skarzacego do toczacego sie juz przeciwko Wielkiej Brytanii postepowania w sprawie uchybienia zobowiazaniom panstwa czlonkowskiego

49. Odnosnie do decyzji Komisji o dolaczeniu indywidualnej skargi skarzacego do postepowania (horyzontalnego) w sprawie uchybienia zobowiazaniom panstwa czlonkowskiego toczacego sie przeciwko Wielkiej Brytanii w zwiazku ze stosowaniem kryterium pobytu, jako warunku kwalifikujacego do pobierania swiadczen z zabezpieczenia spolecznego w ramach rozporzadzenia (EWG) nr 1408/71, Rzecznik zauwaza, ze w tym celu Komisja powinna najpierw stwierdzic naruszenie prawa UE w sprawie skarzacego.

50. Jednym z podstawowych zadan Komisji jako „strazniczki traktatów” jest zapewnienie wlasciwego stosowania prawa UE we wszystkich panstwach czlonkowskich. Komisja wykonuje swój obowiazek poprzez badanie potencjalnych przypadków naruszenia prawa UE, o których sie dowiaduje, w znacznej mierze w wyniku skarg obywateli. W przypadku, gdy wskutek dochodzenia Komisja stwierdza, ze panstwo czlonkowskie uchybilo swoim zobowiazaniom zgodnie z traktatami, na mocy art. 258 TFUE Komisja ma prawo wszczac przeciwko danemu panstwu czlonkowskiemu postepowanie w sprawie uchybienia zobowiazaniom panstwa czlonkowskiego, a w razie koniecznosci wniesc sprawe do Trybunalu Sprawiedliwosci UE.

51. Zgodnie z orzecznictwem unijnego wymiaru sprawiedliwosci Komisja dysponuje znacznym marginesem swobody w decyzji o tym, czy podjac czynnosci wobec panstwa czlonkowskiego w zwiazku z zarzutem naruszenia prawa wspólnotowego.[15]

52. W powyzszym kontekscie Komisja ma prawo wyboru procedury administracyjnej, tj. moze zdecydowac, czy indywidualne skargi dotyczace niewlasciwej transpozycji lub niewlasciwego stosowania prawa UE nalezy ujac w jednym postepowaniu horyzontalnym. Tego rodzaju decyzja nie wydaje sie szkodzic prawom poszczególnych skarzacych. Gdyby Komisja miala wniesc sprawe objeta postepowaniem horyzontalnym do Trybunalu Sprawiedliwosci UE, jego decyzje mogliby wykorzystac skarzacy przed wlasciwymi sadami krajowymi w celu wyegzekwowania wyroku w poszczególnych przypadkach bedacych przedmiotem indywidualnych skarg do Komisji.

53. Rzecznik jest zatem zdania, ze podejmujac decyzje o dolaczeniu sprawy skarzacego o naruszenie prawa UE do postepowania horyzontalnego w sprawie uchybienia zobowiazaniom panstwa czlonkowskiego, Komisja w sposób dorozumiany stwierdzila naruszenie prawa UE w sprawie skarzacego. Tytulem podsumowania Rzecznik stwierdza równiez, ze dolaczajac sprawe skarzacego do postepowania horyzontalnego w sprawie uchybienia zobowiazaniom panstwa czlonkowskiego toczacym sie przeciwko Wielkiej Brytanii, Komisja postapila w granicach swoich uprawnien.

54. W swietle powyzszego, równiez odnosnie do tego aspektu skargi, Rzecznik nie stwierdza niewlasciwego administrowania.

55. Na zakonczenie Rzecznik zauwaza, ze Komisja oswiadczyla w swojej opinii, iz bedzie terminowo informowac skarzacego o przebiegu postepowania horyzontalnego w sprawie uchybienia zobowiazaniom panstwa czlonkowskiego, obejmujacego skarge skarzacego. Skarzacym wnoszacym indywidualne skargi powinny nadal przyslugiwac gwarancje proceduralne przyznane im komunikatem z 2002 r., tak aby byli oni indywidualnie informowani o wszelkich zmianach w przebiegu postepowania horyzontalnego. Rzecznik ufa, ze Komisja bedzie informowac skarzacego o tego rodzaju zmianach terminowo i przejrzyscie.

C. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie skargi Rzecznik postanawia zamknac je z nastepujacym wnioskiem:

Nie stwierdzono przypadku niewlasciwego administrowania.

Skarzacy i Komisja zostana poinformowani o tej decyzji.

UWAGA DODATKOWA

Gdy Komisja informuje skarzacych o czynnosciach administracyjnych, jakie podejmuje podczas badania skarg o naruszenie prawa UE, moglaby w miare mozliwosci udzielac skarzacym szczególowych informacji na temat swojej korespondencji z wladzami krajowymi. Skarzacy byliby wówczas swiadomi staran Komisji na rzecz rozwiazania ich problemów i nie musieliby wnosic skarg do Rzecznika w celu uzyskania tego rodzaju informacji w toku prowadzonego przez niego dochodzenia.

Ponadto Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje zobowiazanie Komisji do informowania skarzacego terminowo i przejrzyscie o dalszym przebiegu postepowania horyzontalnego w sprawie uchybienia zobowiazaniom panstwa czlonkowskiego toczacego sie przeciwko Wielkiej Brytanii.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Sporzadzono w Strasburgu dnia 21 lipca 2010 roku

---

[1] Art. 39 ust. 2 WE: [swoboda przeplywu pracowników] obejmuje zniesienie wszelkiej dyskryminacji ze wzgledu na przynaleznosc panstwowa miedzy pracownikami Panstw Czlonkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagrodzenia i innych warunków pracy.

[2] Dz.U. L 158 z 2004, s. 1.

[3] Dz.U. L 149 z 1971, s. 2.

[4] Dz.U. L 257 z 1968, s. 2.

[5] Sprawa C-249/83 Hoeckx [1985], Rec. z 1985, pkt 22.

[6] Odnosne fragmenty pisma brzmia nastepujaco: Traktat o przystapieniu z 2003 r. przewiduje uregulowanie przez panstwa czlonkowskie dostepu do ich rynków pracy dla obywateli osmiu z przystepujacych wówczas panstw, w tym Polski. Zgodnie z traktatem Wielka Brytania wciaz reguluje dostep do swojego rynku pracy. W zwiazku z tym skarzacemu przysluguje dostep do brytyjskiego rynku pracy pod warunkiem spelnienia wymogów brytyjskiego „systemu rejestracji pracowników”. System ten nie ma jednak zastosowania do osób samozatrudnionych, „zwazywszy, ze traktat z 2003 r. nie zezwala panstwom czlonkowskim na odstepstwo od prawa obywateli przystepujacego panstwa do samozatrudnienia”. Zdaniem wladz Wielkiej Brytanii skarzacy nie zastosowal sie do wymogów systemu rejestracji pracowników przed dniem 4 czerwca 2009 r., kiedy to Ministerstwo Spraw Wewnetrznych wydalo skarzacemu zaswiadczenie o rejestracji. W zwiazku z tym skarzacy ma prawo do pobytu w Wielkiej Brytanii jako osoba poszukujaca pracy od dnia 4 czerwca 2009 r. i od tego dnia jest uprawniony do ubiegania sie o zasilek dla osób poszukujacych pracy.

[7] W oparciu o material dowodowy przedlozony przez skarzacego Rzecznik zauwaza, ze w dniach 24 maja i 1 czerwca 2009 r. skarzacy wystapil ze skarga na Jobcentre Plus do brytyjskiego Rzecznika Praw Obywatelskich ds. Administracji i Sluzby Zdrowia. Rzecznik Praw Obywatelskich ds. Administracji i Sluzby Zdrowia zachecil skarzacego do podjecia nalezytych czynnosci administracyjnych i ponowienia skargi.

[8] COM(2002) 141 wersja ostateczna.

[9] Pkt 3 akapit pierwszy („Rejestracja skarg”) komunikatu z 2002 r. stanowi, ze: Wszelka korespondencje, która moze byc przedmiotem dochodzenia jako skarga, rejestruje sie w centralnym rejestrze skarg prowadzonym przez Sekretariat Generalny Komisji.

[10] Pkt 4 akapit drugi („Potwierdzenie odbioru”) komunikatu z 2002 r. stanowi, ze: Sekretariat Generalny […] potwierdza odbiór korespondencji zarejestrowanej jako skarga w terminie jednego miesiaca […].

[11] Pkt 7 akapit pierwszy („Powiadomienia skarzacego”) komunikatu z 2002 r. stanowi, ze: Sluzby Komisji powiadamiaja skarzacego i przekazuja mu na pismie informacje o kazdej decyzji podjetej przez Komisje (wezwanie do usuniecia uchybienia, uzasadniona opinia, wniesienie sprawy do Trybunalu Sprawiedliwosci lub umorzenie) dotyczacej biegu sprawy wszczetej po wniesieniu przez niego skargi.

[12] Pkt 8 akapit pierwszy („Termin badania skarg”) komunikatu z 2002 r. stanowi, ze: Sluzby Komisji, co do zasady, badaja skargi w celu wydania decyzji o wezwaniu do usuniecia uchybienia lub umorzeniu sprawy w maksymalnym terminie jednego roku od dnia zarejestrowania skargi przez Sekretariat Generalny.

[13] Dz.U. L 267 z 2000.

[14] Pkt 3 akapit drugi („Rejestracja skarg”) komunikatu z 2002 r. przewiduje szesc wyjatków od ww. podstawowej zasady. Korespondencja, która nie ma byc przedmiotem dochodzenia jako skarga, nie jest rejestrowana w centralnym rejestrze skarg, jezeli:

• jest anonimowa, nie zawiera adresu nadawcy lub zawiera jego niepelny adres;
• nie zawiera bezposredniego lub posredniego odniesienia do panstwa czlonkowskiego, któremu mozna przypisac dzialania lub praktyki sprzeczne z prawem wspólnotowym;
• wskazuje na czyn lub zaniechania osoby lub organizacji prywatnej, chyba ze dzialanie lub skarga ujawniaja zaangazowanie organów publicznych lub sugeruja brak dzialan z ich strony w reakcji na dany czyn lub dane zaniechania. W kazdym przypadku Komisja sprawdza, czy korespondencja ujawnia postepowanie, które stoi w sprzecznosci z prawem konkurencji (art. 81 i 82 WE);
• nie zawiera wskazania doznanej krzywdy;
• zawiera wskazanie doznanej krzywdy, wobec której Komisja przyjela jednoznaczne, jawne i spójne stanowisko, o którym informuje sie skarzacego;
• zawiera wskazanie doznanej krzywdy, która jednoznacznie wykracza poza zakres stosowania prawa wspólnotowego.

[15] Sprawa C-191/95 Komisja przeciwko Niemcom [1998], Rec. I-5449, pkt 46; sprawa 247/87 Star Fruit przeciwko Komisji [1989], Rec. 291; sprawa 87/89 Société nationale interprofessionnelle de la tomate i in. przeciwko Komisji [1990], Rec. I-1981; postanowienie Trybunalu w sprawie T-182/97 Ségaud przeciwko Komisji [1998], Rec. II-271. Zob. równiez decyzje Rzecznika w sprawie skarg 962/2006/OV, 3453/2005/GG, 3125/2005/BB, 995/98/OV, 480/2004/TN i 493/2000/ME, dostepne na stronie internetowej Rzecznika (http://www.ombudsman.europa.eu).