Okoliczności powstania skargi

1. Niniejsza skarga została złożona przez przedsiębiorstwo działające w dziedzinie technologii informatycznych i komunikacji (zwane dalej „skarżącym”) i dotyczy wykonania umowy o świadczenie usług.

2. W dniu 21 września 2007 r. skarżący podpisał wielokrotną umowę ramową na usługi [1] (zwaną dalej "umową X") z Urzędem Publikacji Unii Europejskiej (zwanym dalej "Urzędem Publikacji"). Zamówienie dotyczyło usług związanych z kilkoma aplikacjami informatycznymi, z których jedna odnosi się do niniejszej skargi (zwanej dalej „Aplikacją”).

3. W dniu 7 września 2007 r., dwa tygodnie przed podpisaniem umowy X, OP złożyła zamówienie u poprzedniego wykonawcy, który w tym czasie nadal odpowiadał za wniosek. Zamówienie dotyczyło usług związanych z techniczną migracją Aplikacji do nowej technologii.

4. W okresie od września 2007 r. do lipca 2008 r. skarżący wielokrotnie kontaktował się z OP, aby zakwestionować jej decyzję o przydzieleniu powyższej migracji poprzedniemu wykonawcy. Twierdził on, że należało mu powierzyć wykonanie tego zadania zgodnie z warunkami i specyfikacjami technicznymi umowy X. Według skarżącego początkowe informacje dostarczone przez OP były takie, że poprzedni wykonawca miał zakończyć prace do końca 2007 r. i że w związku z tym wniosek zostanie mu przekazany do stycznia 2008 r. Skarżący wielokrotnie zwracał się o materiały techniczne związane z Aplikacją, aby przygotować się do przejęcia prac i skarżył się na opóźnienie w przekazaniu Aplikacji.

5. W dniu 29 kwietnia 2008 r. OP przedstawiła wyjaśnienia dotyczące wniosku. Stwierdził on, że formularz zamówienia wydany na podstawie poprzedniej umowy (umowa Z) dotyczył niewielkiej inwestycji, która była już przewidziana od dłuższego czasu, ale niestety nie została podpisana wcześniej. Zauważył on również, że zadanie, które miał wykonać poprzedni wykonawca, było w rzeczywistości warunkiem wstępnym realizacji zamówienia X. Ponadto stwierdził, że umowy ramowe nie wiążą instytucji jako takiej. Dodała, że umowa ramowa podpisana ze skarżącym była już wykorzystywana w odniesieniu do innych usług objętych jej przedmiotem.

6. Po kolejnej próbie zorganizowania procesu przekazania skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 9 października 2008 r.

Przedmiot dochodzenia

7. Niniejsze dochodzenie obejmuje następujące zarzuty i zarzuty:

Skarżący twierdził, że organizacja producentów naruszyła art. 7 (brak nadużycia władzy) i art. 10 (uzasadnione oczekiwania, spójność i doradztwo) Europejskiego kodeksu dobrego postępowania administracyjnego (ECGAB).

W tym kontekście Komisja argumentowała, że: 1) organizacja producentów nie poinformowała jej we właściwy sposób, kiedy wniosek zostanie przekazany, i nie rozpoczęła procesu przejęcia w rozsądnym terminie; (2) biorąc pod uwagę harmonogram i treść prac do wykonania, decyzja OP o przydzieleniu poprzedniemu wykonawcy konkretnych prac związanych ze Zgłoszeniem była błędna.

Skarżący twierdził, że prace związane z wnioskiem powinny zostać mu przekazane.

8. Należy zauważyć, że skarżący twierdził również, że powinien otrzymać rekompensatę za straty finansowe poniesione w tym kontekście. Biorąc jednak pod uwagę, że skarżący nie podjął jeszcze odpowiednich uprzednich działań administracyjnych wobec OP w odniesieniu do tego zarzutu, Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że zgodnie z art. 2 ust. 4 jego statutu jest on niedopuszczalny.

9. W toku dochodzenia prowadzonego przez Rzecznika skarżący twierdził ponadto, że organizacja producentów wdrożyła wszystkie swoje umowy ramowe w bardzo arbitralny sposób, uprzywilejowując niektórych wykonawców względem innych. Na poparcie tego zarzutu skarżący przedstawił informacje dotyczące szeregu różnych umów. Rzecznik zauważa, że informacje przekazane przez skarżącego w tym zakresie dotyczą umów innych niż umowy będące przedmiotem niniejszej sprawy. Przedstawione informacje są ograniczone i niewystarczające, aby umożliwić Rzecznikowi zajęcie stanowiska w sprawie dalszego zarzutu przedstawionego przez skarżącego. Jeżeli skarżący życzy sobie, aby Rzecznik Praw Obywatelskich dalej rozpatrywał tę kwestię, może złożyć do Rzecznika Praw Obywatelskich nową skargę zawierającą wszystkie istotne informacje ogólne, a także kopie całej związanej z nią korespondencji z OP w tej sprawie.

W przedmiocie dochodzenia

10. Pismem z dnia 31 października 2008 r. Rzecznik wszczął dochodzenie i zwrócił się do OP o wydanie opinii. W dniu 30 stycznia 2009 r. OP przesłała swoją opinię, która została przekazana skarżącemu. W dniu 7 kwietnia 2009 r. skarżący przedstawił uwagi. W dniu 1 marca 2010 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do OP o udzielenie odpowiedzi na szereg dalszych pytań dotyczących przedmiotu niniejszej skargi [2]. OP przesłała swoją odpowiedź w dniu 27 kwietnia 2010 r., która została przekazana skarżącemu w celu przedstawienia uwag. Skarżący przesłał swoje uwagi w dniu 29 czerwca 2010 r. W dniach 18 i 28 stycznia 2011 r. przedstawiciele Rzecznika przeprowadzili kontrolę akt OP. Kopia sprawozdania z kontroli została przekazana skarżącemu w celu przedstawienia uwag. Skarżący przesłał swoje uwagi w dniu 30 marca 2011 r.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

A. W odniesieniu do zarzutu skarżącego

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

11. Na poparcie swojego zarzutu skarżący argumentował, że OP nadal zapewniała, że wniosek zostanie jej wkrótce przekazany. W związku z tym OP wzbudziła u skarżącego oczekiwania, że prace rozpoczną się natychmiast. Skarżący twierdził, że w związku z tym jest zobowiązany do utrzymania zespołu ekspertów i całej infrastruktury w trybie czuwania lub półczuwania, co z kolei spowodowało dla niego poważne straty finansowe. Skarżący uznał, że nawet gdyby założyć, że OP może skorzystać z prawa do odmowy przeniesienia na nią kwestionowanego utworu, prawo to nie powinno być nadużywane. W tym kontekście argumentował, że byłoby o wiele bardziej sensowne, gdyby pozwolono mu na zajęcie się nową wersją wniosku od samego początku.

12. W swojej opinii OP wyjaśniła, że umowa, którą podpisała ze skarżącym, była umową ramową i jako taka nie nakładała na instytucję żadnego obowiązku zakupu usług objętych tą umową. Organizacja producentów była związana wyłącznie realizacją wspomnianej umowy w drodze zamówień lub umów szczegółowych. W związku z tym OP uznała, że skarżący nie ma powodu, aby oczekiwać, że OP przekaże wniosek w dowolnym konkretnym dniu. Ponadto OP wyjaśniła, że zgodnie ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia jest uprawniona do dodawania nowych wniosków do zakresu zamówienia lub do wycofania niektórych z nich, a nawet do przeniesienia ich do innego środowiska.

13. Zdaniem OP pomyślne zakończenie przedmiotowej migracji stanowiło zasadniczy warunek przekazania wniosku skarżącemu do celów realizacji umowy X. W tym względzie OP wyjaśniła, że jej pierwotnym zamiarem było zakończenie migracji na długo przed wygaśnięciem poprzedniej umowy. Przedstawiła ona dowody na to, że w dniu 4 maja 2007 r. zwróciła się do poprzedniego wykonawcy o złożenie oferty na prace związane z migracją wniosku. Ze względu na pewne opóźnienia w realizacji umowy organizacja producentów nie była jednak w stanie zrealizować swojego pierwotnego planu i musiała zlecić migrację później niż przewidywano. W związku z tym realizacja części nowej umowy dotyczącej Aplikacji musiała zostać odroczona do czasu zakończenia wspomnianej migracji. OP zauważyła również, że informowała skarżącego o statusie migracji oraz że gdy tylko wniosek będzie gotowy do przekazania, w dniu 6 grudnia 2008 r. poinformowała skarżącego wkrótce po tym, w dniu 10 grudnia, z myślą o przejęciu wniosku. Organizacja producentów podzieliła frustrację skarżącego, że migracja trwała znacznie dłużej niż początkowo przewidywano, ale jej zdaniem fakt ten nie stworzył przestrzeni dla oczekiwań prawnych ani praw.

14. W swoich uwagach skarżący zauważył, że oprócz rozmów telefonicznych i spotkań z odpowiedzialnymi urzędnikami OP przedłożył również kopie pism i wiadomości e-mail, z których wyraźnie wynikało, że OP pierwotnie obiecała przeniesienie na grudzień 2007 r., a następnie przełożyła je na luty 2009 r.

15. Jeżeli chodzi o ramy umowne, skarżący stwierdził, że przedmiotową migrację przewidziano w specyfikacji istotnych warunków zamówienia zawartej z OP, która oferowała OP prawo do wystąpienia z wnioskiem o migrację systemów operacyjnych do innego środowiska. Ponadto argumentowała, że migracja wniosku nie była częścią umowy Z. Wymieniła konkretne usługi objęte umową Z i uznała, że odpowiednie specyfikacje nie zawierają żadnego przepisu dotyczącego migracji. Aby wykazać, że działania organizacji producentów nie były spójne, skarżący odniósł się również do innej umowy o utrzymanie, w której organizacja producentów przypisała migrację skarżącemu, który jest wykonawcą usług utrzymania, a nie poprzedniemu wykonawcy, który opracował wniosek. Przedsiębiorstwo argumentowało ponadto, że nawet gdyby migracja mogła zostać przydzielona poprzedniemu wykonawcy, zadanie to powinno było zostać zakończone do grudnia 2007 r. Organizacja producentów nie powinna była tolerować znacznego opóźnienia, które miało miejsce, i powinna była zakończyć umowę Z.

16. W swojej odpowiedzi na dalsze dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich organizacja producentów utrzymywała, że przeniesienie migracji na skarżącego w ramach umowy X nie było możliwe. Wyjaśniła ona, że usługi konserwacji świadczone w ramach tej umowy wymagają innej technologii niż technologia wykorzystana pierwotnie do stworzenia aplikacji. Gdyby organizacja producentów postanowiła powierzyć skarżącemu przejęcie aplikacji działającej w oparciu o poprzednią technologię, jej migrację i utrzymanie, zrobiłaby to bez uprzedniej oceny umiejętności skarżącego w tej dziedzinie. Oznaczałoby to podważenie zasadności wyników procesu oceny. Ponadto OP argumentowała, że nawet gdyby możliwe było przeniesienie migracji na skarżącego, decyzja o kontynuowaniu przeniesienia z poprzednim wykonawcą w okresie obowiązywania umowy lub o powierzeniu zadania nowemu wykonawcy mieściłaby się w granicach jej uprawnień dyskrecjonalnych.

17. Organizacja producentów wyraziła ubolewanie, że ukończenie migracji zajęło poprzedniemu wykonawcy 15 miesięcy więcej niż pierwotnie oczekiwano. Wyjaśniła, że poprzedni wykonawca został poproszony o złożenie oferty na prace migracyjne w dniu 4 maja 2007 r. Następnie OP wydała zarządzenie w dniu 7 września 2007 r. Na posiedzeniu inauguracyjnym, które odbyło się w dniu 11 września 2007 r., uzgodniono, że dostawa głównego obiektu odbędzie się w dniu 5 grudnia 2007 r., a pozostałe pakiety prac zostaną dostarczone w dniu 15 stycznia 2008 r. Dostawa została jednak zakończona dopiero na początku grudnia 2008 r.

18. Organizacja producentów zauważyła, że zareagowała na to opóźnienie, wysyłając pisma do poprzedniego wykonawcy, wzywając go do poprawy wyników w ramach umowy. Ponadto OP zastosowała karę pieniężną, odliczając 20 000 EUR od ostatniej płatności dokonanej na rzecz poprzedniego wykonawcy. OP stwierdziła również, że przed dniem 10 grudnia 2008 r. nie podała skarżącemu dokładnej daty przekazania wniosku. We wszystkich wymianach informacji między OP a skarżącym przed tą datą OP zawsze informowała skarżącego o stanie migracji oraz o tym, że migracja, która była warunkiem wstępnym przejęcia wniosku, nie została jeszcze zakończona.

19. W swoich uwagach skarżący stwierdził, że OP nie odniosła się wyraźnie do żadnego postanowienia umowy X, które uniemożliwiłoby skarżącemu przeprowadzenie migracji wniosku. Zdaniem skarżącego OP nie wyjaśniła również, na jakiej podstawie prawnej oparła swoją decyzję o przydzieleniu migracji poprzedniemu wykonawcy. Skarżący wyraził również wątpliwości co do tego, czy organizacja producentów postanowiła przeprowadzić migrację przed ogłoszeniem zaproszenia do składania ofert na zamówienie X. Jeżeli chodzi o karę finansową nałożoną na poprzedniego wykonawcę, skarżący uznał, że cała kwota wypłacona poprzedniemu wykonawcy była nieprawidłowa, ponieważ rezultaty nie były zgodne ze specyfikacjami umownymi. Zdaniem skarżącego nie należało dokonywać żadnych płatności.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

20. Główną kwestią w niniejszej sprawie jest sposób, w jaki OP zajęła się przekazaniem skargi skarżącemu w ramach umowy X. W szczególności zarzuty skarżącego dotyczą trzech aspektów: (i) decyzję OP o zarządzeniu migracji Aplikacji do nowej technologii od poprzedniego wykonawcy przed przekazaniem Aplikacji skarżącemu; (ii) opóźnienia w rozpoczęciu procesu przejęcia oraz (iii) brak informacji dotyczących procesu przejęcia. Zostały one przeanalizowane poniżej.

(i) Decyzja OP w sprawie migracji

21. Skarżący twierdzi, że decyzja OP o przydzieleniu migracji poprzedniemu wykonawcy była błędna. Na wstępie Rzecznik zauważa, że strony nie zgadzają się co do tego, czy zakres odpowiednich umów obejmował przedmiotową migrację. W szczególności skarżący uważa, że umowa Z nie może służyć jako ważna podstawa do zlecenia migracji, podczas gdy OP twierdzi, że migracja nie była możliwa na podstawie umowy X. Rzecznik Praw Obywatelskich powinien sprawdzić, czy (i) organizacja producentów była uprawniona do nakazania migracji na podstawie umowy Z oraz (ii) czy organizacja producentów nie była zobowiązana, zgodnie z warunkami umowy X, do przypisania migracji skarżącemu.

22. W odniesieniu do umowy Z Rzecznik zauważa, że w rozdziale 2.2 specyfikacji technicznej umowy zawarto wykaz różnych rodzajów usług objętych umową. Usługi te nie obejmują w szczególności migracji Aplikacji do oprogramowania open source. Jednakże pkt 20 (Utrzymanie) tej samej umowy stanowi, że na żądanie „Wykonawca zobowiązuje się do zapewnienia naprawczej i ewolucyjnej konserwacji dostarczonego oprogramowania, w stosownych przypadkach łącznie z migracją techniczną, przez okres czterech lat”(podkreślenie dodane). W świetle powyższego postanowienia Rzecznik nie może zatem zgodzić się ze skarżącym, że OP nie mogła zlecić migracji na podstawie umowy Z. Pomimo faktu, że migracja techniczna Aplikacji nie była wyraźnie przewidziana w specyfikacji technicznej umowy, możliwe było zatem zamówienie jej na podstawie pkt 20 wspomnianej umowy.

23. Ponadto Rzecznik nie może zgodzić się ze stanowiskiem OP, że nie może zamówić migracji w ramach umowy X. W rzeczywistości pkt 4.1 i 4.2 specyfikacji technicznych w umowie X mają następujące brzmienie:

„Rozwój oprogramowania – rozszerzenia, ulepszenia techniczne i funkcjonalne operacyjnych systemów informacyjnych, migracje techniczne, rozwój modułów uzupełniających i nowych systemów informacyjnych w określonej dziedzinie funkcjonalnej. Interfejsy są włączone". (podkreślenie dodane)

„Wykaz systemów operacyjnych dla każdej partii ma charakter orientacyjny. Przedstawiono w nim ogólne oszacowanie zakresu części na początku postępowania o udzielenie zamówienia. W trakcie trwania umowy Urząd Publikacji może w każdej chwili dodawać nowe projekty/wnioski, wycofywać je lub przenosić do innego środowiska itp. Wykonawca będzie na bieżąco informowany o wszelkich zmianach”. (podkreślenie dodane)

Wynika z tego zatem, że zakres umowy X obejmował wspomnianą migrację. Niemniej jednak Rzecznik zauważa również, że zgodnie z umową OP miała możliwość („mogła”) zarządzić migrację, ale w żaden sposób nie była do tego zobowiązana. W każdym razie, jak słusznie zauważyła OP, umowa X była umową ramową Xnd, a decyzja o tym, czy i kiedy zamówić konkretne usługi na jej podstawie, należała wyłącznie do OP.

24. W świetle powyższego oczywiste jest, że organizacja producentów mogła skutecznie wykorzystać każdą z umów do zlecenia migracji. W związku z tym miała ona swobodę wyboru, czy powierzyć migrację skarżącemu, czy też poprzedniemu wykonawcy. Rzecznik Praw Obywatelskich konsekwentnie stwierdza jednak, że uprawnienie dyskrecjonalne nie jest tożsame z uprawnieniem arbitralnym. Administracja dysponująca swobodą uznania musi zawsze mieć uzasadnione powody, aby wybrać jeden sposób działania, a nie inny, i powinna być w stanie uzasadnić, na podstawie obiektywnych kryteriów, swoje wybory [3]. W związku z tym należy dokładniej zbadać, czy przedmiotowa decyzja OP nie stanowiła nadużycia i czy opierała się na obiektywnych kryteriach.

25. Jak wyjaśniła OP Rzecznikowi Praw Obywatelskich i co potwierdza inspekcja odpowiednich akt, zamiarem OP było zakończenie migracji wniosku przed przekazaniem go zwycięskiemu oferentowi zamówienia X. W rzeczywistości zamiar OP dotyczący wszczęcia procedury migracji sięga listopada 2006 r., kiedy procedura przetargowa prowadząca do zawarcia umowy X była nadal w toku i na długo przed udzieleniem zamówienia skarżącemu. Z szeregu dokumentów, które Rzecznik sprawdził, wynika, że OP chciała zakończyć migrację w krótkim czasie, aby móc przekazać wniosek zwycięskiemu oferentowi zamówienia X. Z dokumentów tych wynika również, że OP podkreśliła fakt, że przeniesiony wniosek powinien był być gotowy przed podpisaniem umowy X. Biorąc pod uwagę, że decyzja o migracji wniosku została podjęta przed podpisaniem umowy ze skarżącym, nie było zaskoczeniem, że migracja miała nastąpić w ramach umowy Z, a nie w ramach umowy X. W tym momencie wydawało się to jedyną dostępną opcją.

26. Rzecznik zauważa jednak, że wydanie odpowiedniego nakazu zajęło OP więcej czasu niż pierwotnie przewidywano. W rzeczywistości, chociaż OP zwróciła się do poprzedniego wykonawcy o złożenie oferty w dniu 4 maja 2007 r., podpisała odpowiedni formularz zamówienia dopiero w dniu 7 września 2007 r., zaledwie kilka dni przed podpisaniem umowy X. Można by argumentować, że biorąc pod uwagę opóźnienie w wydaniu zamówienia i zbliżające się wejście w życie umowy X, byłoby lepiej, gdyby OP zwróciła się do skarżącego o przeprowadzenie migracji. Jednak decyzja o przydzieleniu tego zadania poprzedniemu wykonawcy wyraźnie mieściła się w zakresie uznania OP. W świetle powyższego Rzecznik uważa, że skarżący nie ustalił, że decyzja OP o nakazaniu migracji od poprzedniego wykonawcy była nadużyciem lub nie opierała się na obiektywnych kryteriach.

27. Niemniej jednak Rzecznik nie może pominąć faktu, że w wyniku opóźnienia w zamówieniu migracji skarżący stał się podejrzliwy co do terminu decyzji OP o przydzieleniu zadania poprzedniemu wykonawcy i przekonany, że OP działała w złej wierze, uprzywilejowała poprzedniego wykonawcę i próbowała obejść swoje zobowiązania wynikające z umowy X.

28. Jak już stwierdził Rzecznik Praw Obywatelskich, ważne jest nie tylko, aby istniała dobra administracja, ale także, aby w oczach obywateli dobra administracja była postrzegana jako sprawna [4]. Zasady dobrej administracji wymagają unikania sytuacji, w których pojawia się wrażenie, że organ, który ma podjąć decyzję w danej sprawie, może być postrzegany jako działający w sposób stanowiący nadużycie, nieuczciwy lub częściowy. W niniejszej sprawie ustalono, że decyzja OP o zarządzeniu migracji od poprzedniego wykonawcy nie była obarczona błędem. Niemniej jednak ze względu na opóźnienie w wydaniu odpowiedniego nakazu podejście OP doprowadziło skarżącego do przekonania, że działał on w sposób nieuczciwy i stanowiący nadużycie, w szczególności w wyniku braku wyczerpujących i odpowiednich wyjaśnień ze strony OP w odpowiedzi na zarzuty skarżącego. Zdaniem Rzecznika takiemu pojawieniu się można było uniknąć, gdyby OP lepiej wyjaśniła, dlaczego migracja została przydzielona poprzedniemu wykonawcy. Rzecznik uważa, że stanowiło to przypadek niewłaściwego administrowania. Wygłosi odpowiednią uwagę krytyczną.

(ii) Opóźnienia w rozpoczęciu procesu przekazania

29. Skarżący twierdził ponadto, że OP nie rozpoczęła procesu przejęcia w rozsądnym terminie. Rzecznik zauważa przede wszystkim, że umowa X nie narzucała konkretnych ram czasowych na rozpoczęcie procesu przejęcia. Innymi słowy, OP nie była zobowiązana na mocy warunków umowy do przekazania wniosku skarżącemu natychmiast po podpisaniu wspomnianej umowy. Niemniej jednak prawdą jest również, że pierwotnym zamiarem OP było przekazanie skargi skarżącemu na początku 2008 r. Nie było to jednak wykonalne ze względu na opóźnienia związane z migracją. Opóźnienia te dotyczyły a) wydania nakazu oraz b) zakończenia procesu migracji. Rzecznik zbada zatem, czy OP może zostać pociągnięta do odpowiedzialności za te opóźnienia.

30. Jak już wcześniej wspomniano, nastąpiło początkowe opóźnienie w rozpoczęciu procesu migracji Aplikacji, które wyniosło około czterech miesięcy. Zdaniem Rzecznika wspomniane opóźnienie nie spowodowało samo w sobie żadnych istotnych problemów związanych z przekazaniem skargi skarżącemu i wykonaniem umowy X. Rzecznik zauważa ponadto, że w piśmie do skarżącego z dnia 29 kwietnia 2008 r. OP wyraziła ubolewanie, że nie podpisała wcześniej przedmiotowego formularza zamówienia.

31. Jeżeli chodzi o dalsze opóźnienie wynoszące około dziesięciu miesięcy (od końca stycznia 2008 r. do początku grudnia 2008 r.), Rzecznik rozumie, że wynikało to z niezdolności poprzedniego wykonawcy do terminowej realizacji. Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest uprawniony do rozpatrywania żadnych zarzutów wobec przedsiębiorstw prywatnych, w związku z czym wszelkie skargi dotyczące prac poprzedniego wykonawcy nie wchodzą w zakres jego kompetencji. Rzecznik Praw Obywatelskich może jedynie zbadać, czy OP nie podjęła wszystkich środków, które miała podjąć, aby zapobiec dalszemu opóźnieniu.

32. W tym względzie Rzecznik zauważa, że z uwag OP i skontrolowanych dokumentów wynika, że poprzedni wykonawca zgodził się zrealizować główną część prac w dniu 5 grudnia 2007 r., a pozostałe pakiety prac w dniu 15 stycznia 2008 r. Nawet w komunikacji między OP a wykonawcą poprzedzającej wydanie zamówienia OP kładła nacisk na konieczność zakończenia migracji przed wejściem w życie umowy X, a najpóźniej do końca 2007 r. Z wglądu do akt wynika również, że OP pozostawała w stałym kontakcie z wykonawcą i nalegała na terminowe wykonanie prac. Ponadto w odpowiedzi na opóźnienia i uchybienia wykonawcy OP nałożyła na niego karę finansową. Ponadto Rzecznik zauważa również, że po zakończeniu migracji OP podjęła niezbędne kroki, aby w odpowiednim czasie przystąpić do przekazania skargi skarżącemu, a tym samym uniknąć dalszych niepotrzebnych opóźnień. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że organizacja producentów podjęła wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia terminowego dostarczenia wniosku i nie może być pociągnięta do odpowiedzialności za niedostarczenie w terminie swoich prac przez poprzedniego wykonawcę.

33. Skarżący twierdził również, że OP powinna była nałożyć surowsze kary na poprzedniego wykonawcę lub rozwiązać z nim umowę. Rzecznik zauważa, że zgodnie z umową Z wydaje się, że OP rzeczywiście mogła nałożyć surowsze kary, a nawet wypowiedzieć umowę z poprzednim wykonawcą. Jednak taki sposób działania wyraźnie wchodził w zakres uznania OP, ponieważ art. 21 umowy Z nie nakładał na OP obowiązku takiego działania, a jedynie przyznawał OP „prawo do nakładania kar”. W związku z tym okoliczność, że OP postanowiła nałożyć karę w wysokości 20 000 EUR, wyraźnie wchodzi w zakres uznania OP. Ponadto wątpliwe jest, czy nałożenie surowszych kar finansowych lub rozwiązanie umowy z poprzednim wykonawcą doprowadziłoby do lepszej i szybszej realizacji produktów.

34. Skarżący argumentował wreszcie, że opóźnienie w przejęciu wniosku spowodowało straty finansowe, ponieważ jego zasoby zostały wstrzymane na wiele miesięcy. Jak zauważono powyżej, umowa ramowa nie nakłada na instytucję zamawiającą żadnego obowiązku zakupu. Każde takie zobowiązanie prawne powstaje dopiero w momencie wystawienia określonych formularzy zamówienia. Ponadto, jak zauważono powyżej, umowa skarżącego z OP była "kaskadową umową ramową"[5]. Zgodnie z tą umową, jeżeli skarżący nie mógł przyjąć na siebie konkretnego zlecenia, na przykład ze względu na brak dostępnych zasobów, OP miała prawo zwrócić się do drugiego lub ewentualnie trzeciego przedsiębiorstwa należącego do kaskady o złożenie oferty. W związku z tym, w świetle rodzaju umowy podpisanej przez skarżącego i wynikających z niej konsekwencji, fakt, że skarżący postanowił utrzymać dostępne zasoby ludzkie niezbędne do przyjęcia wniosku przed zaproszeniem do podpisania konkretnego zamówienia na usługi związane ze wnioskiem, stanowił ryzyko, które skarżący zdecydował się podjąć. W związku z tym, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, OP nie może ponosić odpowiedzialności za decyzję skarżącego o przydzieleniu i utrzymaniu zasobów na zadanie, które nie zostało jeszcze przydzielone, ani za domniemane straty finansowe wynikające z takiej decyzji.

35. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że nie doszło do niewłaściwego administrowania w tym aspekcie sprawy.

(iii) Brak informacji dotyczących przekazania

36. Skarżący twierdził, że OP nie poinformowała go należycie o terminie przekazania wniosku. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przesłał kilka wiadomości e-mail, w których zasadniczo przekazał OP swoją gotowość do przejęcia wniosku. Skarżący twierdził, że OP udzieliła mu konkretnych zapewnień, że proces rozpocznie się w styczniu 2008 r., ale następnie odkładała go na kilka miesięcy.

37. Rzecznik zauważa, że komunikacja między stronami dotycząca przekazania skargi miała miejsce zarówno ustnie, jak i pisemnie. Biorąc pod uwagę, że nie ma dowodów dotyczących ustnej wymiany informacji między stronami, Rzecznik skoncentruje się na pisemnych dowodach, które zostały mu przedstawione w trakcie niniejszego dochodzenia.

38. Po dokładnym przeanalizowaniu zarówno dokumentów przedłożonych przez strony, jak i dokumentów, z którymi konsultowano się podczas kontroli, Rzecznik nie uważa, aby informacje przekazane skarżącemu przez OP były mylące lub niedokładne. Zdaniem Rzecznika z żadnego z zbadanych dokumentów nie wynika, że OP ustaliła konkretną datę przekazania lub że złożyła konkretne obietnice w tym zakresie. Nawet gdyby założyć, że podczas ustnej wymiany informacji ze skarżącym organizacja producentów doprowadziła ją do przekonania, że proces przekazania nastąpi wcześniej, wydaje się, że zamiarem organizacji producentów było po prostu poinformowanie skarżącego, w dobrej wierze, o obecnym stanie rzeczy. Biorąc jednak pod uwagę, że OP informowała skarżącego o statusie migracji wniosku, Rzecznik nie może stwierdzić niewłaściwego administrowania w odniesieniu do tego aspektu sprawy.

B. W odniesieniu do twierdzenia skarżącego

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

39. Skarżący twierdził, że prace związane z wnioskiem powinny zostać mu przekazane.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

40. Przekazanie wniosku zakończono na początku 2009 r. Rzecznik uważa zatem, że dalsze dochodzenia w sprawie roszczenia skarżącego nie są już uzasadnione.

C. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka ją następującym wnioskiem i uwagą krytyczną:

Zasady dobrej administracji wymagają unikania sytuacji, w których pojawia się wrażenie, że organ, który ma podjąć decyzję w danej sprawie, może być postrzegany jako działający w sposób stanowiący nadużycie, nieuczciwy lub częściowy. W przedmiotowej sprawie podejście OP doprowadziło skarżącego do przekonania, że działał on w sposób nieuczciwy i stanowiący nadużycie, w szczególności w wyniku braku wyczerpujących i odpowiednich wyjaśnień ze strony OP w odpowiedzi na zarzuty skarżącego. Był to przypadek niewłaściwego administrowania.

Nie doszło do niewłaściwego administrowania w odniesieniu do pozostałych aspektów sprawy.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 7 czerwca 2013 r.

---

[1] Umowa ta była „kaskadową wielokrotną umową ramową o świadczenie usług”, która została zawarta między OP a trzema przedsiębiorstwami i która uprawniała OP do wezwania tych przedsiębiorstw do świadczenia niektórych usług w zakresie utrzymania kilku aplikacji informatycznych, w tym aplikacji. Jeżeli organizacja producentów musiała zamówić usługi w ramach tej umowy, miała skontaktować się z pierwszym wykonawcą znajdującym się na jej liście. Jeżeli wykonawca ten był niedostępny, należało skontaktować się z drugim wykonawcą i (jeżeli wykonawca ten również był niedostępny) z trzecim wykonawcą. Skarżący był pierwszym na liście trzech wykonawców.

[2] Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do OP o udzielenie odpowiedzi na następujące pytania:

1. W swojej opinii Urząd Publikacji argumentował, że migracja wniosku jest warunkiem wstępnym powierzenia skarżącemu tego wniosku na podstawie umowy, którą skarżący zawarł z Urzędem. W swoich uwagach skarżący nie zgodził się z tym poglądem, odnosząc się do specyfikacji technicznych przedmiotowych zamówień. Czy Urząd może określić przepisy zawarte w umowach/specyfikacjach technicznych, na których się oparł, dostarczyć kopie odpowiednich przepisów, a także odnieść się do dalszych argumentów skarżącego w tym zakresie?

2. W swojej opinii Urząd Publikacji zauważył, że podziela frustrację skarżącego, że migracja wniosku trwała znacznie dłużej niż pierwotnie przewidywano. Czy Urząd mógłby poinformować Rzecznika Praw Obywatelskich, jaki okres pierwotnie przewidziano na wykonanie tego zadania, dlaczego wykonanie tego zadania trwało tak długo i czy uznano, że należy zwrócić się do skarżącego o wykonanie odpowiedniego zadania, gdy stało się jasne, że poprzedni wykonawca nie był w stanie wykonać go w rozsądnym terminie?

3. Wiadomość elektroniczna wysłana do Urzędu Publikacji przez skarżącego w dniu 30 stycznia 2008 r. sugeruje, że Urząd Publikacji zapewnił Urząd lub doprowadził do przekonania, że przekazanie wniosku nastąpi na początku 2008 r. Czy Urząd Publikacji może przedstawić uwagi w tej sprawie w świetle oświadczeń złożonych przez skarżącego w korespondencji z Urzędem?

[3] Decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zamykająca dochodzenie w sprawie skargi 1874/2008/BB przeciwko Europejskiemu Centrum Rozwoju Kształcenia Zawodowego, pkt 43 oraz decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich zamykająca dochodzenie w sprawie skargi 3307/2006/(PB)JMA przeciwko Komisji Europejskiej. Decyzje są dostępne pod adresem: http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/4514/html.bookmark

http://www.ombudsman.europa.eu/cases/decision.faces/en/4653/html.bookmark

[4] Decyzja Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotycząca skargi 642/2008/(TS)(ELB)MMN przeciwko Komisji Europejskiej, pkt 82. Decyzja jest dostępna pod adresem:

http://www.ombudsman.europa.eu/en/cases/decision.faces/en/11903/html.bookmark

[5] Zob. przypis 1.