WSTĘP DO SKARGI

1. Skarżący jest emerytowanym byłym pracownikiem hiszpańskiej firmy, która zbankrutowała w 1995 r. Skarży się w imieniu wielu kolegów, którzy również pracowali dla tej samej firmy. W ramach postępowania upadłościowego właściciele firmy i reprezentatywne związki zawodowe doszli do porozumienia, w którym część byłych pracowników, w tym skarżący, którzy osiągnęli wiek emerytalny w momencie ogłoszenia upadłości, utraciła znaczną część swoich uprawnień emerytalnych. Stratę tę oszacowano na 100–82,76 % kwoty, do której byli uprawnieni na podstawie dodatkowych zakładowych programów emerytalnych poza krajowym ustawowym systemem zabezpieczenia społecznego.

2. Emerytowani pracownicy, których to dotyczy, wnieśli apelację do hiszpańskiego ministerstwa finansów, które ją oddaliło. Decyzja ta została następnie zaskarżona do właściwego sądu administracyjnego. Emerytowani pracownicy, których to dotyczy, twierdzili, że ich sytuacja była bezpośrednią konsekwencją niewprowadzenia przez władze hiszpańskie odpowiednich środków legislacyjnych w celu wdrożenia art. 8 dyrektywy 80/987/EWG [1] ("dyrektywa") do prawa hiszpańskiego. Przepis ten stanowi, że:

„Państwa członkowskie zapewniają podjęcie niezbędnych środków w celu ochrony interesów pracowników i osób, które opuściły przedsiębiorstwo lub zakład pracodawcy w dniu wystąpienia niewypłacalności pracodawcy, w odniesieniu do praw przyznających im natychmiastowe lub przyszłe uprawnienia do świadczeń z tytułu starości, w tym rent rodzinnych, w ramach uzupełniających zakładowych lub międzyzakładowych programów emerytalnych poza krajowymi ustawowymi systemami zabezpieczenia społecznego.”;

3. Emerytowani pracownicy zwrócili się do sądu o skazanie hiszpańskiej administracji, aby zrekompensowała im poniesioną szkodę. Oparły one swój wniosek na orzecznictwie [2] ustanawiającym warunki powstania odpowiedzialności państwa członkowskiego za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego. Sąd administracyjny odrzucił ich wniosek.

4. Emerytowani pracownicy wnieśli następnie odwołanie do krajowego sądu apelacyjnego (zwanego dalej "sądem hiszpańskim") w przedmiocie ewentualnej odpowiedzialności finansowej administracji hiszpańskiej za rzekome niewdrożenie art. 8 dyrektywy.

5. W dniu 27 października 2006 r. hiszpański sąd oddalił skargę i uznał, że dyrektywa nie nakłada wyraźnego obowiązku na państwa członkowskie, lecz ustanawia jedynie zalecenie. Orzeczenie to było ostateczne, ponieważ ze względu na charakter skargi nie było możliwe odwołanie się do hiszpańskiego Sądu Najwyższego. Hiszpański sąd nie zwrócił się do Trybunału Sprawiedliwości (zwanego dalej "TS") z pytaniem prejudycjalnym na podstawie ówczesnego art. 234 WE (obecnie art. 267 TFUE).

6. W dniu 25 stycznia 2007 r. TS po raz pierwszy dokonał wykładni art. 8 dyrektywy, odpowiadając na pytanie prejudycjalne przedstawione przez High Court of Justice of England and Wales („Robins”)[3].

7. W dniu 18 czerwca 2007 r. skarżący wniósł do Komisji skargę na podstawie art. 226 WE (obecnie 258 TFUE), w której zwrócił się do instytucji o podjęcie działań przeciwko (i) władzom hiszpańskim w związku z niewdrożeniem w odpowiednim czasie art. 8 dyrektywy do prawa hiszpańskiego (1989 r.) oraz (ii) hiszpańskiemu Trybunałowi w związku z nieprzedłożeniem Trybunałowi Sprawiedliwości pytania prejudycjalnego, zgodnie z wymogami art. 267 TFUE.

8. W dniu 27 lipca 2007 r. Komisja potwierdziła otrzymanie skargi i zarejestrowała ją pod numerem referencyjnym 2007/4612 („skarga w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego”).

9. W dniu 16 września 2008 r. skarżący ponownie skierował do Komisji pismo, w którym przypomniał, że rok po zarejestrowaniu skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego nie otrzymał jeszcze odpowiedzi.

10. W dniu 7 października 2008 r. służby Komisji poinformowały skarżącego, że zamierzają zaproponować kolegium komisarzy zamknięcie sprawy.

11. W swoich uwagach do pisma Komisji z dnia 30 października 2008 r. i 11 listopada 2008 r. skarżący zwrócił się do Komisji o ponowne rozważenie powodów, dla których zaproponowała zamknięcie sprawy.

12. W dniu 18 lutego 2009 r., po dokonaniu oceny uwag skarżącego, Komisja postanowiła potwierdzić stanowisko swoich służb i zamknęła sprawę.

PRZEDMIOT POSTĘPOWANIA WYJAŚNIAJĄCEGO

13. W swojej skardze do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich skarżący twierdził, że Komisja nie rozpatrzyła prawidłowo jego skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ponieważ opóźniła ona wydanie decyzji w sprawie skargi i pomimo jego pisemnego wniosku nie uzasadniła tego opóźnienia.

14. Twierdził on również, że Komisja nie przedstawiła przekonujących powodów zamknięcia skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącej niewdrożenia przez Hiszpanię art. 8 dyrektywy.

WNIOSEK

15. W dniu 26 marca 2009 r. skarżący przesłał skargę do służby Eurojus przedstawicielstwa Komisji w Madrycie. Ponieważ skarga została skierowana do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich, w dniu 1 kwietnia 2009 r. służba Eurojus przekazała ją do jego biura.

16. W dniu 11 czerwca 2009 r. Rzecznik wszczął dochodzenie i skierował skargę do Komisji z wnioskiem o wydanie opinii. W dniu 31 lipca 2009 r. Komisja przesłała swoją opinię, która została następnie przekazana skarżącemu.

17. W dniu 28 października 2009 r. Komisja przesłała dodatkowy dokument, którego brakowało w jej opinii. Rzecznik przekazał ten dokument skarżącemu w dniu 11 listopada 2009 r.

18. Skarżący przesłał swoje uwagi w dniu 3 grudnia 2009 r.

ANALIZA I WNIOSKI RZECZNIKA PRAW OBYWATELSKICH

A. Rzekome niewłaściwe rozpatrzenie reklamacji (opóźnienie i brak uzasadnienia)

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

19. Skarżący podkreślił, że Komisja nie odpowiedziała na jego skargę o naruszenie z dnia 18 czerwca 2007 r. w ciągu roku od jej rejestracji. Komisja udzieliła odpowiedzi dopiero w dniu 7 października 2008 r., co stanowiło naruszenie rocznego terminu wyznaczonego w komunikacie do Parlamentu Europejskiego i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie stosunków ze skarżącym w związku z naruszeniami prawa europejskiego ("komunikat z 2002 r.")[4].

20. Skarżący dodał, że Komisja nie odpowiedziała na przypomnienie przesłane przez niego w dniu 16 września 2008 r.

21. Komisja wyjaśniła, że brak odpowiedzi na ponaglenie skarżącego wynikał z faktu, że odpowiedź na pierwotną skargę była prawie gotowa do wysłania w tym czasie. Dlatego nie było uzasadnione, aby napisać do niego, aby ogłosić nadchodzącą odpowiedź.

22. Wyjaśniła również, że (i) musi przeanalizować inne skargi dotyczące wykładni art. 8 dyrektywy oraz (ii) równolegle pracować nad własnym sprawozdaniem dotyczącym tego samego tematu, które może zostać sfinalizowane dopiero w kwietniu 2008 r. (SEC(2008) 475).

23. Ponadto Komisja twierdziła, że w dniu 26 maja 2008 r. skontaktowała się ze Stałym Przedstawicielstwem Hiszpanii przy UE i zwróciła się do władz hiszpańskich o przedstawienie uwag na temat skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W dniu 5 czerwca 2008 r. władze hiszpańskie zwróciły się do Komisji o dodatkowe informacje dotyczące skargi, które Komisja przekazała w dniu 18 czerwca 2008 r. W dniu 20 sierpnia 2008 r. władze hiszpańskie przesłały odpowiedź, która była następnie analizowana przez służby Komisji do dnia, w którym w październiku 2008 r. Komisja poinformowała skarżącego o wyniku.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

24. Zgodnie z pkt 8 załącznika II do komunikatu z 2002 r. służby Komisji powinny podjąć decyzję w sprawie skargi w terminie nie dłuższym niż jeden rok od daty jej rejestracji. W przypadku przekroczenia tego terminu właściwe służby muszą poinformować o tym skarżącego na piśmie.

25. Skarga skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego została zarejestrowana w lipcu 2007 r. Wspomniany termin jednego roku upłynął zatem z końcem lipca 2008 r. W tym względzie Komisja nie tylko nie poinformowała skarżącego o stanie jego sprawy przed upływem terminu, ale najwyraźniej nie doszła do wniosku, czy zamknąć jego sprawę, czy też wysłać mu wezwanie do usunięcia uchybienia przed październikiem 2008 r. Opóźnienie zostało zatem ustalone.

26. W swojej opinii w sprawie skargi Komisja nie przedstawiła żadnych przekonujących wyjaśnień, dlaczego w lipcu 2008 r., czyli po upływie terminu wyznaczonego w komunikacie z 2002 r., nie poinformowała skarżącego, że nadal rozpatruje jego skargę i potrzebuje więcej czasu na podjęcie decyzji. Rzecznik nie uważa, że Komisja została zwolniona z tego obowiązku, aczkolwiek narzucona samodzielnie, tylko dlatego, że miała właśnie podjąć odpowiednią decyzję. Jest tak tym bardziej, że w dniu 16 września 2008 r. skarżący przesłał Komisji przypomnienie, na które nadal udzielała odpowiedzi. W takich okolicznościach wysłanie listu intencyjnego byłoby uczciwe i przyjazne dla obywateli, ponieważ wykazałoby, że instytucja dbała o problem skarżącego. Komisja jednak tego nie uczyniła.

27. Komisja argumentowała, że nie mogła podjąć decyzji przed październikiem 2008 r. z trzech powodów. Po pierwsze, musiała poczekać na odpowiedź władz hiszpańskich na jej zapytanie dotyczące skargi. Po drugie, Komisja pracowała nad własnym sprawozdaniem dotyczącym wdrażania art. 8 dyrektywy w państwach członkowskich, aby zapewnić im wskazówki dotyczące interpretacji tego artykułu w świetle odpowiedniego orzecznictwa. Sprawozdanie to zostało sfinalizowane w dniu 11 kwietnia 2008 r. (SEC(2008)475 [5]). Po trzecie, Komisja otrzymała inne skargi dotyczące tego samego tematu, które należało rozpatrywać równolegle.

28. Komisja nie może być racjonalnie uznana za odpowiedzialną za czas potrzebny organom krajowym na sformułowanie stanowiska w sprawie postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego (pierwszy powód). Niemniej jednak w niniejszej sprawie władze hiszpańskie potrzebowały nie więcej niż osiem tygodni na udzielenie Komisji odpowiedzi po tym, jak Komisja uzupełniła istotne informacje dotyczące tej sprawy. W tym względzie warto zauważyć, że Komisja uważa swój program pilotażowy za najszybszy sposób rozpatrywania skarg dotyczących naruszeń [6]. W programie tym przewidziano dziesięć tygodni na zajęcie przez państwo członkowskie stanowiska w sprawie domniemanego naruszenia. Rzecznik nie dostrzega zatem, aby czas potrzebny władzom hiszpańskim na udzielenie odpowiedzi na niniejszą skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego uzasadniał opóźnienie ze strony Komisji.

29. Ponadto Rzecznik zauważa, że Komisja nie zwróciła się do władz hiszpańskich o udzielenie dodatkowych odpowiedzi.

30. Jeśli chodzi o drugi powód podniesiony przez Komisję, Rzecznik Praw Obywatelskich przyznaje, że nie było nierozsądne, aby Komisja czekała na sfinalizowanie sprawozdania w sprawie wykładni art. 8 dyrektywy przed (i) oceną stanowiska Hiszpanii, a następnie (ii) podjęciem decyzji w sprawie skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, a mianowicie zamknięciem sprawy lub wysłaniem wezwania do usunięcia uchybienia. Komisja nie wyjaśniła jednak w swojej opinii, dlaczego musiała sfinalizować sprawozdanie przed skontaktowaniem się z władzami hiszpańskimi w sprawie skargi dotyczącej naruszenia. Gdyby celem sprawozdania było udzielenie państwom członkowskim porad dotyczących wykładni art. 8 dyrektywy w świetle wyroku Robins (któremu Komisja poświęciła cały rozdział 2.4 sprawozdania), Rzecznik zauważa, że na s. 10 swojej odpowiedzi władze hiszpańskie wydają się uważać, że powyższe orzecznictwo nie miało zastosowania do sytuacji, które miały miejsce przed wydaniem wyroku Robins. Ponadto uznały one, że istotne sytuacje nie były dokładnie takie same (zgodnie z odpowiedzią władz hiszpańskich upadłość Robins była ostateczna, podczas gdy firma skarżącego przetrwała dzięki zawartym umowom.

31. Zdaniem Rzecznika Komisja powinna była skontaktować się z władzami hiszpańskimi przed sfinalizowaniem sprawozdania i tuż po zarejestrowaniu skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Takie działanie mogłoby znacznie skrócić czas potrzebny na rozpatrzenie skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

32. Ponadto Rzecznik zauważa, że Komisja wspomniała, ale nie wyjaśniła, dlaczego rozpatrywanie podobnych skarg utrudniło jej dotrzymanie rocznego terminu określonego w komunikacie w sprawie skarżącego.

33. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że Komisja nie uzasadniła, dlaczego potrzebowała około 15 miesięcy, aby stwierdzić, że zamierza zamknąć skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

34. Na podstawie powyższych ustaleń zawartych w pkt 26 i 33 Rzecznik Praw Obywatelskich uważa, że (i) Komisja dopuściła się niewłaściwego administrowania, ponieważ podjęcie decyzji zajęło jej około 15 miesięcy oraz (ii) nie wysłała pisma z żądaniem zatrzymania przed upływem rocznego terminu i po wysłaniu przez skarżącego ponaglenia. W związku z tym poniżej zostanie poczyniona uwaga krytyczna.

B. Rzekomy brak przekonujących powodów zamknięcia skargi dotyczącej niewdrożenia przez Hiszpanię art. 8 dyrektywy 80/987/EWG

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

35. Na poparcie swojego zarzutu skarżący twierdził, że dyrektywa, która miała zostać wdrożona do dnia 1 stycznia 1989 r., została wdrożona w Hiszpanii dopiero w 1995 r. (ustawa 30/1995), tj. po ogłoszeniu niewypłacalności przedsiębiorstwa skarżącego. Aby udowodnić, że wyżej wymieniona ustawa jako pierwsza wdrożyła, choć z opóźnieniem, art. 8 dyrektywy, skarżący przytoczył m.in. uzasadnienie tej hiszpańskiej ustawy, które wskazuje, że ma ona na celu przeredagowanie części ustawy regulującej plany emerytalne w celu wdrożenia wyżej wymienionego artykułu.

36. Skarżący twierdził również, że hiszpańskie przepisy, do których Komisja odniosła się w swojej decyzji z dnia 7 października 2008 r. zamykającej skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, nie nakładają żadnych obowiązków na podmioty gospodarcze, a jedynie mają charakter dobrowolny.

37. Skarżący odniósł się do stosownego orzecznictwa, które stanowi, że w przypadku gdy naruszenie dotyczy braku transpozycji dyrektywy, nie jest wymagane, aby było ono wystarczająco poważne lub miało bezpośredni dorywczy związek ze szkodą poniesioną przez poszkodowanych [7]. Wreszcie, jeśli chodzi o oszacowanie wyrządzonych szkód, wskazał on, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem szkodliwym skutkom spóźnionej transpozycji dyrektywy należy zaradzić poprzez zastosowanie z mocą wsteczną i prawidłowo środków wykonawczych do dyrektywy [8].

38. W swojej opinii Komisja powtórzyła powody przedstawione skarżącemu w dniu 7 października 2008 r. Odniósł się on do wyroku w sprawie Robins [9], w którym wskazano, że sformułowania użyte w dyrektywie pozostawiają państwom członkowskim pewien zakres uznania w odniesieniu do środków, jakie należy przyjąć w celu zapewnienia ochrony wymaganej na mocy art. 8 dyrektywy. Stwierdził ponadto, że w piśmie z dnia 7 października 2008 r. poinformował skarżącego o hiszpańskich środkach prawnych mających na celu ochronę uzupełniających emerytur obowiązujących w momencie ogłoszenia upadłości przedsiębiorstwa skarżącego. W wyniku tych środków „nie można było stwierdzić”, że doszło do naruszenia art. 8 dyrektywy. Komisja przekazała skarżącemu odpowiedź władz hiszpańskich na skargę skarżącego w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

39. Komisja wskazała również, że wyrok w sprawie Robins został wydany 13 lat po ogłoszeniu upadłości firmy skarżącego i kilka miesięcy po wydaniu ostatniego wyroku przez hiszpański sąd. Biorąc pod uwagę ten fakt oraz powyższe przepisy prawne obowiązujące w Hiszpanii w tamtym czasie, Komisja podtrzymała swoją opinię, że postępowanie w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 258 TFUE nie było uzasadnione.

40. W swoich uwagach skarżący powtórzył, że do 1995 r. w Hiszpanii nie istniały żadne przepisy prawne, które czyniłyby ochronę systemów emerytalnych obowiązkową w przypadku niewypłacalności pracodawcy. Podkreślił również, że ta spóźniona transpozycja dyrektywy sama w sobie stanowi poważne naruszenie prawa UE oraz że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem państwo odpowiedzialne za tę transpozycję ponosi odpowiedzialność za wszelkie wyrządzone szkody. Swoboda uznania państwa członkowskiego co do sposobu realizacji celu dyrektywy nie obejmuje odroczenia wdrożenia tej dyrektywy poza termin określony przez prawodawcę Unii.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

41. Punkt 10 komunikatu z 2002 r. przewiduje najważniejszą gwarancję proceduralną Komisji przy rozpatrywaniu skarg dotyczących naruszeń. W przypadku gdy departament/dyrekcja generalna Komisji zamierza zaproponować, aby nie podejmować dalszych działań w związku ze skargą, powiadamia o tym skarżącego w piśmie zawierającym powody, dla których proponuje zamknięcie sprawy. Takie uzasadnienie powinno być skuteczne, to znaczy nie może być naruszone wewnętrznymi niespójnościami, ponieważ powinno dać skarżącemu możliwość oszacowania własnych możliwości dochodzenia roszczeń na szczeblu krajowym, jeżeli jego indywidualna sytuacja jest przedmiotem skargi o naruszenie.

42. W niniejszej sprawie, powołując się na swoją indywidualną sytuację, skarżący zarzucił w skardze o naruszenie, że władze hiszpańskie nie: (i) terminowe wdrożenie do prawa hiszpańskiego art. 8 dyrektywy (1989 r.) („pierwszy aspekt”); oraz (ii) zwrócenie się do TS z pytaniem prejudycjalnym, zgodnie z wymogami art. 267 TFUE (zwanym dalej "drugim aspektem").

43. W uzasadnieniu zamknięcia skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, przesłanym skarżącemu w dniu 7 października 2008 r., Komisja, w odniesieniu do pierwszego aspektu, odniosła się do odpowiedzi udzielonej przez władze hiszpańskie. Stwierdziły one, że kiedy przedsiębiorstwo skarżącego zawiesiło odpowiednie płatności w 1995 r., zobowiązania związane z wypłatą uprawnień emerytalnych opierały się na umowach ubezpieczeniowych i funduszach wewnętrznych („Przepisy te miały na celu ochronę uprawnień uzupełniających. „) Komisja wymieniła również przepisy prawne wymienione przez władze hiszpańskie w odpowiedzi na skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, które według tych władz obowiązywały w momencie upadłości przedsiębiorstwa skarżącego (statut ubezpieczenia prywatnego, statut planów emerytalnych, hiszpańskie przepisy finansowe wydane odpowiednio w 1984 r., 1987 r. i 1990 r.). Do tego wykazu Komisja dodała art. 181–185 ustawy ogólnej o zabezpieczeniu społecznym z dnia 30 maja 1974 r. jako środek wdrażający art. 8 dyrektywy.

44. W odniesieniu do drugiego aspektu skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja przypomniała po pierwsze, że art. 234 WE (obecnie art. 267 TFUE) stanowi, iż sąd krajowy kieruje do TS pytanie prejudycjalne, jeżeli uzna, że rozstrzygnięcie tej kwestii jest niezbędne do wydania wyroku. W tym względzie Komisja stwierdziła, że przedmiotem sporu przed sądem hiszpańskim była odpowiedzialność Hiszpanii za rzekome niewdrożenie art. 8 dyrektywy. Ponadto Komisja odniosła się do wyroku w sprawie Robins, w którym TS przypomniał, że aby państwo członkowskie mogło ponieść odpowiedzialność za szkody wyrządzone jednostkom w wyniku naruszenia prawa wspólnotowego, konieczne jest, aby naruszona norma prawna miała na celu przyznanie uprawnień jednostkom; naruszenie powinno być wystarczająco poważne; oraz powinien istnieć bezpośredni związek przyczynowy między naruszeniem obowiązku spoczywającego na państwie a szkodą poniesioną przez poszkodowanych. W związku z powyższym Komisja uznała, że hiszpański sąd stwierdził brak bezpośredniego związku przyczynowego między zobowiązaniem Hiszpanii a stratami poniesionymi przez skarżącego i inne „poszkodowane” w wyniku przedmiotowego upadłości hiszpańskiego przedsiębiorstwa. Ponadto Komisja odniosła się do pkt 70 [10], 74 [11], 75 [12] i 80 [13] wyroku w sprawie Robins, aby stwierdzić, że ponieważ w momencie zaistnienia istotnych okoliczności faktycznych w Hiszpanii obowiązywało szereg przepisów prawnych, które „[14] miały na celu ochronę uzupełniających uprawnień emerytalnych, nie doszło do wystarczająco istotnego naruszenia. Z powyższych powodów Komisja uznała, że odpowiedź TS na pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni dyrektywy nie była konieczna, aby hiszpański Trybunał mógł wydać wyrok w sprawie skarżącego.

45. Rzecznik Praw Obywatelskich nie zajmie stanowiska w sprawie tej części decyzji Komisji, która odnosi się do drugiego aspektu skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Wszczynając dochodzenie, poinformował skarżącego i Komisję, że wykluczył ten aspekt ze swojego dochodzenia, ponieważ uznał za zasadne odniesienie się przez Komisję w decyzji z dnia 7 października 2008 r. do odpowiednich ustaleń hiszpańskiego Trybunału [15].

46. W odniesieniu do pierwszego aspektu Rzecznik uważa jednak, że w swojej decyzji z dnia 7 października 2008 r. Komisja nie zajęła uzasadnionego stanowiska w sprawie tego, czy władze hiszpańskie odpowiednio wdrożyły art. 8 dyrektywy w momencie ogłoszenia upadłości przedsiębiorstwa skarżącego. W swojej decyzji Komisja odniosła się do przepisów prawnych, do których władze hiszpańskie odniosły się w swojej odpowiedzi z dnia 20 sierpnia 2008 r., i przekazała skarżącemu kopię tej odpowiedzi bez własnej analizy zawartych w niej oświadczeń. W odpowiedzi na drugi aspekt skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja stwierdziła jedynie, że ponieważ w momencie zaistnienia istotnych okoliczności faktycznych w Hiszpanii obowiązywało szereg przepisów prawnych, nie można było stwierdzić wystarczająco istotnego naruszenia dyrektywy. Rzecznik uważa, że nie było to wystarczające, aby decyzja Komisji była jasna ani dobrze uzasadniona w odniesieniu do potencjalnego istnienia naruszenia.

47. Po pierwsze, jak z pewnością wie Komisja, utrwalone orzecznictwo stanowi w istocie, że państwa członkowskie nie mają pełnej swobody wyboru form i środków, za pomocą których realizują cel dyrektywy, oraz że „ogólny kontekst prawny może być wystarczający, jeżeli rzeczywiście zapewnia pełne stosowanie dyrektywy w sposób wystarczająco jasny i precyzyjny (podkreślenie dodane)[16] Na podstawie odniesienia Komisji do wyjaśnień przedstawionych przez władze hiszpańskie nie jest jednak jasne, czy taki ogólny kontekst prawny był wystarczająco jasny i precyzyjny w 1995 r., kiedy przedsiębiorstwo skarżącego ogłosiło upadłość. W swojej odpowiedzi władze hiszpańskie odniosły się do ewolucji odpowiednich przepisów prawa hiszpańskiego, począwszy od rozporządzeń w sprawie funduszy emerytalnych z 1984 r. i 1987 r.[17], poprzez nałożony przez prawo hiszpańskie w 1995 r. obowiązek eksternalizacji zobowiązań dotyczących uprawnień oraz dekret królewski z 1999 r. regulujący zobowiązania przedsiębiorstw dotyczące świadczeń emerytalnych. Według władz hiszpańskich ten ostatni instrument prawny zakończył „zmianę regulacyjną”.

48. Po drugie, Rzecznik zwraca uwagę, że nie można argumentować, iż w 1995 r., po ogłoszeniu upadłości pracodawcy skarżącego, skarżący i jego współpracownicy stracili 82,76 % (a niektórzy nawet całą sumę) uprawnień z dodatkowego programu emerytalnego. Uzasadnione jest zatem uznanie, że obowiązujące wówczas hiszpańskie środki administracyjne/prawne nie zapobiegły znacznej utracie przedmiotowych uprawnień skarżącego i jego współpracowników. Składający petycję zauważa w tym względzie, że art. 8 dyrektywy przewiduje następujący cel dla państw członkowskich: „[w] celu zapewnienia podjęcia niezbędnych środków w celu ochrony interesów pracowników i osób, które już opuściły przedsiębiorstwo pracodawcy.”

49. Ponadto podkreśla on, że w wyroku w sprawie Robins, wydanym w dniu 25 stycznia 2007 r., Trybunał stwierdził w pkt 55, 56 i 57, co następuje:

„55. Ponieważ nie ma obowiązku zagwarantowania uprawnień do świadczeń w całości, należy ponownie określić minimalny poziom ochrony wymagany przez dyrektywę.

56. Należy podkreślić, że w odróżnieniu od art. 3 i 4 dyrektywy, których brzmienie pozwala, niezależnie od zakresu uznania przyznanego państwom członkowskim, określić minimalną gwarancję niezaspokojonych roszczeń dotyczących wynagrodzenia (zob. ww. wyrok w sprawie Frankovich, pkt 18–20), ani art. 8 dyrektywy, ani żadne inne jej przepisy nie zawierają elementów pozwalających na precyzyjne określenie minimalnego poziomu wymaganego w celu ochrony uprawnień do świadczeń w ramach dodatkowych systemów emerytalno-rentowych.

57. Niemniej jednak, mając na uwadze wyraźną wolę prawodawcy wspólnotowego, należy stwierdzić, że przepisy prawa krajowego, które w niektórych przypadkach mogą prowadzić do zagwarantowania świadczeń ograniczonych do 20 lub 49% świadczeń, do których pracownik był uprawniony, to znaczy mniej niż połowy tego uprawnienia, nie mogą być uznane za objęte definicją słowa „ochrona” użytego w art. 8 dyrektywy.

50. W świetle powyższego Rzecznik ponownie przypomina utrwalone orzecznictwo, o którym Komisja z pewnością wie, zgodnie z którym wykładnia prawa wspólnotowego dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości ma skutek ex tunc, chyba że Trybunał wyznaczy termin w odniesieniu do skutków swojego wyroku dla właściwej wykładni [18]. Rzecznik zauważa, że w sprawie Robins Trybunał nie podjął decyzji w sprawie takiego limitu.

51. W związku z tym Rzecznik nie rozumie, dlaczego w celu uzasadnienia zamknięcia skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja podkreśliła w swojej opinii w sprawie skargi, że: (i) wyrok w sprawie Robins został wydany 13 lat po ogłoszeniu upadłości firmy skarżącego; oraz (ii) kilka miesięcy po wydaniu ostatniego wyroku przez sądy hiszpańskie [19]. Ponadto w decyzji z dnia 7 października 2008 r. Komisja słusznie poparła swoje rozumowanie dotyczące drugiego aspektu skargi o stwierdzenie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, odwołując się do wykładni dyrektywy dokonanej przez TS w sprawie Robins. Jednakże w odniesieniu do pierwszego aspektu skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego Komisja nie uznała tego za użyteczne.

52. W świetle powyższych wniosków, w szczególności w pkt 46–51, Rzecznik uważa, że Komisja nie przedstawiła przekonujących powodów swojej decyzji o zamknięciu skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącej niewdrożenia przez Hiszpanię art. 8 dyrektywy w 1995 r. Był to kolejny przypadek niewłaściwego administrowania.

53. Skarżący stwierdził w swojej pierwotnej skardze i w swoich uwagach, że jego celem jest uzyskanie od Królestwa Hiszpanii odszkodowania za szkody spowodowane opóźnionym wdrożeniem art. 8 dyrektywy. Art. 228 TFUE nie zezwala jednak Rzecznikowi na rozpatrywanie roszczeń skierowanych przeciwko państwom członkowskim. W związku z tym składający petycję nie przedstawia Komisji propozycji polubownego rozwiązania na podstawie powyższego stwierdzenia niewłaściwego administrowania, ale zamyka sprawę dwoma uwagami krytycznymi przedstawionymi poniżej.

C. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka ją następującymi uwagami krytycznymi:

1. Komisja nie uzasadniła w przekonujący sposób, dlaczego potrzebowała około 15 miesięcy, aby stwierdzić, że zamierza zamknąć skargę w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Ponadto Komisja nie wysłała skarżącemu pisma w sprawie zatrzymania do końca lipca 2008 r., czyli przed upływem rocznego terminu dochodzenia, mimo że skarżący wysłał przypomnienie we wrześniu 2008 r. Powyższe uchybienia stanowią pierwszy przypadek niewłaściwego administrowania.
2. Komisja nie przedstawiła również jasnych i przekonujących powodów zamknięcia skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego dotyczącej niewdrożenia przez Hiszpanię art. 8 dyrektywy. Był to drugi przypadek niewłaściwego administrowania.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

Sporządzono w Strasburgu dnia 14 czerwca 2010 r.

---

[1] Dyrektywa Rady 80/987/EWG z dnia 20 października 1980 r. w sprawie zbliżania ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności pracodawcy (Dz.U. L 283, s. 23).

[2] Wyrok z 1996 r. w sprawach połączonych C-46/93 i C-48/93 Brasserie du Pêcheur i Factortame, Rec. s. I-1029, pkt 59.

[3] Sprawa C-278/05 Carol Marilyn Robins i in. przeciwko Secretary of State for Work and Pensions, Zb.Orz. 2007, s. I-1053.

[4] COM(2002)141 wersja ostateczna.

[5] "Dokument roboczy służb Komisji w sprawie wykonania art. 8 i związanych z nim przepisów dyrektywy Rady 80/987/EWG z dnia 20 października 1980 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do ochrony pracowników na wypadek niewypłacalności pracodawcy, dotyczących dodatkowych zakładowych lub międzyzakładowych programów emerytalnych poza krajowymi ustawowymi systemami zabezpieczenia społecznego."

[6] COM(2010) 70 wersja ostateczna „Sprawozdanie z oceny EU Pilot”.

[7] Sprawa C-178/94 Erich Dillenkofer i inni przeciwko Bundesrepublik Deutschland, Rec. 1997, s. I-4845, pkt 22.

[8] Sprawa C-94/95 Danila Bonifaci i inni oraz Wanda Berto przeciwko Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS), Rec. 1997, s. I-3969, pkt 51.

[9] Wyżej wymieniony w przypisie 3 wyrok w sprawie Robins, pkt 36.

[10] „Wymóg wystarczająco istotnego naruszenia prawa wspólnotowego oznacza oczywiste i poważne naruszenie przez państwo członkowskie granic przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych, przy czym czynnikami, które należy wziąć pod uwagę w tym względzie, są w szczególności stopień jasności i precyzji naruszonej normy oraz zakres uprawnień dyskrecjonalnych pozostawionych przez tę normę organom krajowym (ww. wyrok w sprawie Brasserie du Pêcheur i Factortame, pkt 55, 56)”.

[11] „Z analizy pytania pierwszego wynika, że z uwagi na ogólny charakter brzmienia art. 8 dyrektywy przepis ten pozostawia państwom członkowskim znaczną swobodę w określaniu poziomu ochrony prawa do świadczeń”.

[12] „W związku z tym odpowiedzialność państwa członkowskiego z tytułu nieprawidłowej transpozycji tego przepisu jest uzależniona od stwierdzenia oczywistego i poważnego naruszenia przez to państwo granic przysługujących mu uprawnień dyskrecjonalnych”.

[13] "Ponadto … ani art. 8 dyrektywy, ani żaden inny jej przepis nie zawiera niczego, co umożliwiałoby precyzyjne określenie minimalnego poziomu wymaganego w celu ochrony uprawnień do świadczeń."

[14] W języku oryginału (hiszpański) decyzji Komisji z dnia 7 października 2008 r.: „(…) dirigidas à la protección de las pensiones complementares.”

[15] Niemniej jednak zauważa, co następuje: Chociaż w swojej opinii Komisja przyznaje, że otwarte utajnienie art. 8 dyrektywy pozwala na „bardzo różne interpretacje” w odniesieniu do jej zakresu i skutków, „przynajmniej do wyroku Robins ze stycznia 2007 r.”, w tej samej opinii uzasadniła swoją decyzję z dnia 8 października 2008 r. o zamknięciu skargi w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, ostatecznie argumentując, że odpowiedź Trybunału Sprawiedliwości na pytanie prejudycjalne dotyczące wykładni dyrektywy nie była konieczna, aby hiszpański sąd podjął w październiku 2006 r. decyzję w sprawie skarżącego.

[16] Sprawa C-339/87 Komisja przeciwko Niderlandom, Rec. 1999, s. I-851, pkt 6 i przytoczone tam orzecznictwo; sprawa C-200/94 Komisja przeciwko Luksemburgowi, Rec. 1995, s. I-1589; Sprawa 239/85 Komisja przeciwko Belgii [1986] I-3645 i wiele innych.

[17] Władze hiszpańskie powołały się na następujące przepisy prawne: Ley de 2 de agosto de 1984 - Ordenación de los seguros privados; Ley 8/1987 de 8 de junio 1987 - Regulación de los planes y fondos de pensiones; Ley 19/1989 de 25 de julio de 1989 - Reforma parcial y adaptación de la legislación mercantil a las Directivas en materia de sociedades; Real Decreto 1643/1990 - Plan General de Contabilidad; Ley 30/1995 de 8 de noviembre de 1995 -Ordenación y Supervisión de los Seguros privados; Real Decreto 1588/1999 de 15 de octubre de 1999 - Reglamento de Instrumentación de los compromisos por pensiones de las empresas con los trabajadores y beneficiarios.

[18] Sprawa C24/86 Blaizot przeciwko University of Liege i in., Rec. 1988, s. I-379, pkt 27 i przytoczone tam orzecznictwo.

[19] Opinia została pierwotnie sporządzona w języku francuskim. Odnośny fragment brzmi następująco: „(…) la Commission rapelle que cet arret est intervenu en janvier 2007, c’est-à-dire 13 ans après l’insolvabilité en question et quelques mois après le dernier arret rendu par les jurisdictions espagnoles.”