Okoliczności powstania skargi

1. Skarżący jest obywatelem niemieckim. W dniu 25 stycznia 2012 r. złożył petycję do Komisji Petycji Parlamentu Europejskiego (zwanej dalej „Komisją Petycji”) w sprawie stosowania języków urzędowych na stronie internetowej Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego („EUNB”). W szczególności wskazał, że wbrew art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1093/2010 [1] w związku z art. 4 rozporządzenia 1/58 [2] strona internetowa EUNB zawiera informacje wyłącznie w języku angielskim. Skarżący uznał, że praktyka ta stanowi również przypadek dyskryminacji językowej. Stwierdził, że jest to szczególnie poważne, biorąc pod uwagę, że działania EUNB mają wpływ na całą UE, w tym na europejskich klientów banków, którzy powinni być w stanie zrozumieć wytyczne EUNB bez napotykania jakichkolwiek barier językowych. Skarżący zwrócił się do Komisji Petycji o nałożenie na EUNB obowiązku przestrzegania art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1093/2010. Odnosząc się do roli Parlamentu jako prawodawcy, zasugerował również, aby Komitet uwzględnił w swojej ocenie inne „europejskie organy nadzoru”, które mogą budzić te same obawy.

2. W dniu 26 czerwca 2012 r. przewodniczący Komisji Petycji poinformował Rzecznika Praw Obywatelskich, że jego zdaniem warto byłoby zbadać kwestie poruszone w petycji skarżącego, biorąc pod uwagę, że dotyczyły one domniemanego niewłaściwego administrowania przez EUNB. Wyjaśniła, że w związku z tym Komisja Petycji zobowiązała ją do przekazania petycji skarżącego Rzecznikowi Praw Obywatelskich i zakończyła rozpatrywanie petycji. Jednocześnie przewodniczący zwrócił się o poinformowanie go o wszelkich działaniach następczych podjętych przez Rzecznika Praw Obywatelskich.

3. W dniu 10 lipca 2012 r. Komisja Petycji poinformowała służby Rzecznika Praw Obywatelskich, że w dniu 9 lipca 2012 r. skarżący wyraził zgodę na rozpatrzenie jego sprawy przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Komisja Petycji załączyła w tym celu e-mail skarżącego.

4. W związku z powyższym Rzecznik zarejestrował petycję skarżącego jako niniejszą skargę (skarga 1363/2012/BEH) i poinformował o tym skarżącego w dniu 10 lipca 2012 r.

Przedmiot dochodzenia

5. Rzecznik zrozumiał, że skarżący przedstawił następujące zarzuty i roszczenia.

Zarzut

Fakt, że EUNB udostępnia informacje na swojej stronie internetowej wyłącznie w języku angielskim, (i) nie jest zgodny ani z art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1093/2010 w związku z art. 4 rozporządzenia 1/1958, ani z zasadami dobrej administracji, oraz (ii) stanowi przypadek dyskryminacji językowej.

Roszczenie

Udostępniając informacje na swojej stronie internetowej, EUNB powinien wywiązywać się ze swoich obowiązków wynikających z art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1093/2010 w związku z art. 4 rozporządzenia 1/1958 i unikać dyskryminacji językowej.

6. W piśmie informującym skarżącego o jego dochodzeniu (zob. pkt 7 i 8 poniżej) Rzecznik odniósł się do propozycji, którą skarżący przedstawił w swojej petycji, aby włączyć inne „europejskie organy nadzoru” do oceny Komisji Petycji. Rzecznik wskazał, że nie rozumie tej propozycji, którą należy do niego skierować. W każdym razie stwierdził on, że na tym etapie nie wydaje się użyteczne wszczynanie dochodzeń przeciwko innym instytucjom, biorąc pod uwagę, że skarżący nie przedstawił żadnych informacji w tym zakresie. Równocześnie Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował skarżącego, że ma swobodę składania skarg na inne instytucje.

W przedmiocie dochodzenia

7. W dniu 23 lipca 2012 r. Rzecznik Praw Obywatelskich zwrócił się do przewodniczącego EUNB o wydanie opinii w sprawie skargi. W swoim piśmie Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował również przewodniczącego, że art. 2 ust. 4 Statutu Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich wymaga, aby skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich były poprzedzone odpowiednim podejściem administracyjnym do danej instytucji. Jednym z celów tego przepisu jest umożliwienie danej instytucji ustosunkowania się do domniemanego przypadku niewłaściwego administrowania i ewentualnego zaradzenia mu po zwróceniu jej uwagi na taki przypadek. Odnotowując, że (i) po wizycie w agencji Rzecznik Praw Obywatelskich poruszył już kwestię używania języków urzędowych na stronie internetowej EUNB oraz że (ii) skarga nie dotyczy indywidualnego problemu dotykającego skarżącego, ale ma na celu zajęcie się tą kwestią jako taką, Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował EUNB, że jego zdaniem warunek określony w art. 2 ust. 4 jego statutu został spełniony w niniejszej sprawie.

8. Opinia EUNB została przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag do dnia 15 grudnia 2012 r. Do tej pory nie otrzymano żadnych uwag.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwagi wstępne

9. W swojej opinii EUNB stwierdził, że jeden z przykładów równego traktowania obywateli w całej Europie jest związany z jego kodeksem dobrego postępowania administracyjnego, który przyjął na pierwszym posiedzeniu zarządu. EUNB wskazał, że od pierwszego dnia działa w pełni zgodnie z art. 13 tego kodeksu. W związku z tym każdy obywatel Unii lub każdy członek społeczeństwa, który napisał lub złożył skargę do EUNB w jednym z języków urzędowych Unii, otrzymał odpowiedź w tym samym języku urzędowym. EUNB podkreślił, że przetwarza wszelką korespondencję otrzymywaną w językach urzędowych Unii i nie dyskryminuje ze względu na język ani na żadnej innej podstawie. Chociaż Rzecznik wyraźnie z zadowoleniem przyjmuje tę praktykę, kwestia języka używanego w korespondencji z obywatelami nie jest częścią niniejszego dochodzenia. W związku z tym nie odniesie się on do tej kwestii w niniejszej decyzji.

A. W odniesieniu do zarzutu i twierdzenia skarżącego

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

10. Skarżący twierdził, że praktyka EUNB polegająca na udostępnianiu informacji na swojej stronie internetowej wyłącznie w języku angielskim (i) nie jest zgodna ani z art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1093/2010 w związku z art. 4 rozporządzenia 1/58, ani z zasadami dobrej administracji oraz (ii) stanowi przypadek dyskryminacji językowej. Stwierdził, że udostępniając informacje na swojej stronie internetowej, EUNB powinien wywiązywać się ze swoich obowiązków wynikających z art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1093/2010 w związku z art. 4 rozporządzenia 1/58 i unikać dyskryminacji językowej.

11. W swojej opinii EUNB stwierdził, że wielojęzyczność stanowi zasadniczy element skutecznego wykonywania demokratycznego prawa obywateli do informacji o sprawach rozpatrywanych przez instytucje UE. EUNB podkreślił również, że wielojęzyczność jest niezbędnym elementem skutecznego funkcjonowania praworządności w porządku prawnym Unii, i uznał znaczenie możliwości zapoznania się przez obywateli w wybranym przez nich języku urzędowym Unii z przepisami, które mogą mieć na nich wpływ.

12. EUNB stwierdził, że jako stosunkowo nowy organ dąży, w ramach swoich ograniczonych zasobów, do jak najlepszego wdrożenia zasad otwartości, przejrzystości, dobrej administracji i niedyskryminacji.

13. Jeżeli chodzi o zgodność z art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1093/2010 w związku z art. 4 rozporządzenia 1/58, a także z zasadami dobrej administracji, EUNB wskazał, że „na etapie początkowym” zidentyfikował i umieścił w niewyczerpującym wykazie dokumenty, które można uznać za mające ogólne zastosowanie, oraz podał konkretne przykłady takich dokumentów, które były lub są tłumaczone na wszystkie języki urzędowe. EUNB stwierdził, że świadczy to również o jego zgodności z zasadami dobrej administracji.

14. Jako pierwszy przykład EUNB odniósł się do swoich wytycznych [3], które mają ogólne zastosowanie w rozumieniu rozporządzenia nr 1/58. W momencie przedstawiania opinii EUNB tłumaczył zatem swoje wytyczne na wszystkie języki urzędowe Unii i udostępniał te tłumaczenia na swojej stronie internetowej. EUNB dodał, że na przykład tłumaczenia jego wytycznych w sprawie narzutu z tytułu dodatkowego ryzyka niewykonania zobowiązań i migracji (IRC (EBA/GL/2012/3) były już dostępne na jego stronie internetowej [4] w tym czasie, podczas gdy wszystkie pozostałe wytyczne EUNB będą dostępne we wszystkich językach urzędowych do końca 2012 r.

15. Jako drugi przykład EUNB odniósł się do swoich standardów technicznych [5], które mają ogólne zastosowanie w rozumieniu rozporządzenia nr 1/58. EUNB przyznał, że w momencie przedstawiania opinii nie opublikowano żadnych standardów technicznych. Wszystkie normy techniczne byłyby jednak publikowane w Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej i tłumaczone przez Komisję Europejską na wszystkie języki urzędowe. EUNB zobowiązał się do zamieszczania na swojej stronie internetowej linków do tłumaczeń opublikowanych w Dzienniku Urzędowym.

16. W swojej opinii EUNB odniósł się również do innych dokumentów, a mianowicie do swojego sprawozdania rocznego, programu prac, planu zatrudnienia i budżetu. Jeżeli chodzi o sprawozdanie roczne, EUNB stwierdził, że jego zdaniem ma ono zasięg ogólny w rozumieniu rozporządzenia nr 1/58. Na tej podstawie streszczenie i przedmowa przewodniczącego EUNB zostały przetłumaczone na wszystkie języki urzędowe Unii [6]. Jeśli chodzi o program prac na 2013 r., najważniejsze informacje zostaną udostępnione we wszystkich językach urzędowych Unii do końca 2012 r. Począwszy od 2013 r., tj. od drugiego sprawozdania rocznego EUNB, całe sprawozdanie roczne będzie tłumaczone na wszystkie języki urzędowe Unii.

17. W odniesieniu do planu zatrudnienia i budżetu EUNB wskazał, że są one dostępne we wszystkich językach urzędowych w Dzienniku Urzędowym [7].

18. EUNB podkreślił, że jedną z pierwszych umów o gwarantowanym poziomie usług, które zawarł, było z Centrum Tłumaczeń dla Organów Unii Europejskiej („CdT”) w celu zapewnienia przestrzegania zasad dobrej administracji przy tłumaczeniu dokumentów. EUNB stwierdził, że regularnie korzysta z usług CdT.

19. W odniesieniu do kwestii dyskryminacji językowej EUNB stwierdził, że – jak pokazują jego przykłady – w ramach swoich ograniczonych zasobów dąży do jak najlepszego wdrożenia zasad otwartości, przejrzystości, dobrej administracji i niedyskryminacji, które stosuje w jak najszerszym zakresie.

20. EUNB stwierdził następnie, że zasada wielojęzyczności nie wymaga od instytucji i organów UE używania wszystkich języków urzędowych Unii w każdej sytuacji. Wymagane jest jednak, aby porównywalne sytuacje nie były traktowane w odmienny sposób, a odmienne sytuacje nie były traktowane jednakowo, chyba że takie traktowanie jest obiektywnie uzasadnione. W związku z tym EUNB wyjaśnił, że zdecydował się na tłumaczenie wyżej wymienionych dokumentów. Uwzględnia przy tym wielojęzyczność jako podstawową wartość UE w ramach ograniczeń agencji, która istnieje krócej niż dwa lata.

21. Na zakończenie EUNB stwierdził, że oprócz powyższego zamierza, w ramach przeprojektowania swojej strony internetowej w pierwszej połowie 2013 r., zapewnić użytkownikom dostęp do kluczowych informacji związanych z jego rolą i głównymi zadaniami we wszystkich językach urzędowych Unii. EUNB dodał, że będzie nadal dążyć do stosowania zasad dobrej administracji poprzez dostarczanie obywatelom, w miarę możliwości, informacji w ich własnym języku lub, na żądanie, w formie tłumaczenia. EUNB oświadczył również, że będzie nadal tłumaczył wyżej wymienione dokumenty, i podkreślił, że nadal pracuje nad poprawą sytuacji w zakresie wielojęzyczności.

22. Skarżący nie przedstawił żadnych uwag do opinii EUNB.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

23. Zarzut skarżącego dotyczy dwóch odrębnych, a jednocześnie powiązanych aspektów praktyki publikacyjnej EUNB, a mianowicie jego domniemanej niezgodności z (i) art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1093/2010 w związku z art. 4 rozporządzenia 1/58, a także z zasadami dobrej administracji oraz (ii) zasadą niedyskryminacji ze względu na język. Rzecznik Praw Obywatelskich rozważy kolejno oba aspekty. Ze względów praktycznych rozważy zgodność praktyki publikacyjnej EUNB z zasadami dobrej administracji w związku z zasadą niedyskryminacji.

24. W odniesieniu do pierwszego aspektu zarzutu skarżącego Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina na wstępie, że art. 73 ust. 1 rozporządzenia 1093/2010 stanowi, że rozporządzenie nr 1/58 ma zastosowanie do EUNB. Artykuł 4 rozporządzenia 1/58 wymaga, aby rozporządzenia i „inne dokumenty o zasięgu ogólnym” były sporządzane w językach urzędowych. Wynika z tego, że ten aspekt zarzutu rozciąga się na rozporządzenia i inne dokumenty o zasięgu ogólnym w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 1/58.

25. Rzecznik zauważa ponadto, że zarzut skarżącego dotyczy praktyki publikacyjnej EUNB na jego stronie internetowej, a tym samym aspektu komunikacji zewnętrznej z obywatelami, zainteresowanymi stronami i innymi zainteresowanymi stronami. Jeśli chodzi o komunikację zewnętrzną instytucji, organów i jednostek organizacyjnych UE z obywatelami, Rzecznik od dawna stoi na stanowisku, że idealnym rozwiązaniem byłoby publikowanie materiałów przeznaczonych do takich celów we wszystkich językach urzędowych. Stanowisko to opiera się na założeniu, że aby taka komunikacja była skuteczna, konieczne jest, aby obywatele mogli zrozumieć przekazywane im informacje [8].

26. Jeżeli chodzi konkretnie o EUNB, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje w tym kontekście, że art. 8 ust. 1 lit. k) rozporządzenia 1093/2010 wyraźnie wymienia wśród zadań EUNB publikowanie na swojej stronie internetowej i regularne aktualizowanie informacji dotyczących obszaru jego działalności „w celu zapewnienia łatwego publicznego dostępu do informacji”. EUNB powierzono również szereg dodatkowych ważnych zadań w dziedzinie nadzoru finansowego i ochrony konsumentów (zob. w szczególności art. 8 i 9 rozporządzenia 1093/2010), które mogą mieć bezpośredni lub pośredni wpływ na obywateli. Należy również zauważyć, że rozporządzenie 1093/2010 przywiązuje dużą wagę do utrzymania zaufania do rynku wewnętrznego (zob. motyw 7 rozporządzenia 1093/2010) i podkreśla korzyści, jakie można uzyskać z realizacji podwójnego celu, jakim jest ochrona interesu publicznego, a jednocześnie przyczynianie się do stabilności i skuteczności systemu finansowego Unii dla obywateli (art. 1 ust. 5 rozporządzenia 1093/2010). W tym kontekście Rzecznik podkreśla, że przejrzystość i dostępność mają do odegrania bardzo ważną rolę w budowaniu zaufania obywateli do instytucji UE, a jednocześnie stanowią zasadniczą część prawa obywateli do uczestnictwa w życiu demokratycznym Unii. Z powyższego wynika, że niezwykle ważne jest, aby obywatele mieli dostęp do informacji dotyczących prac EUNB w zrozumiałym dla nich języku. 

27. W swojej opinii EUNB stwierdził, że sporządził wykaz dokumentów, które można uznać za dokumenty o zasięgu ogólnym w rozumieniu art. 4 rozporządzenia nr 1/58. EUNB przedstawił również konkretne przykłady dokumentów, które uważa za objęte tym pojęciem. Rzecznik z zadowoleniem odnotowuje wysiłki EUNB zmierzające do określenia, w sposób ogólny i abstrakcyjny, dokumentów, które mają zostać udostępnione we wszystkich językach urzędowych. Jeśli chodzi o konkretne przykłady przedstawione przez EUNB, Rzecznik pochwala fakt, że od początku 2012 r. wszystkie wytyczne z wyjątkiem jednego opublikowane na stronie internetowej EUNB zostały udostępnione w 22 językach urzędowych. Podobnie program prac EUNB na 2013 r. oraz streszczenie i przedmowa do sprawozdania rocznego za 2011 r. są dostępne w 22 językach urzędowych. Pomimo tych znaczących osiągnięć nie zmienia to faktu, że niektóre dokumenty o zasięgu ogólnym nie są dostępne we wszystkich językach urzędowych. W tym względzie Rzecznik odnotowuje odniesienie EUNB do krótkiego okresu jego istnienia i ograniczonych zasobów, którymi dysponuje. Rzecznik dobrze rozumie, że w stosunkowo krótkim czasie istnienia EUNB nie wszystkie dokumenty, które mogą być objęte art. 4 rozporządzenia nr 1/58, mogą być dostępne we wszystkich językach urzędowych. W każdym razie Rzecznik pochwala wysiłki podejmowane przez EUNB na rzecz osiągnięcia niekwestionowanego celu wielojęzyczności przy publikacji dokumentów o zasięgu ogólnym. Rzecznik Praw Obywatelskich ze szczególnym zadowoleniem odnotowuje konstruktywne podejście EUNB polegające na dostarczaniu obywatelom, na ich wniosek, tłumaczenia dokumentu, który nie jest dostępny w żądanym języku urzędowym.

28. Jeśli chodzi o drugi aspekt zarzutu skarżącego, Rzecznik przypomina, że zgodnie z orzecznictwem Sądu nie istnieje żadna ogólna zasada prawa Unii, która przyznawałaby każdemu obywatelowi prawo do posiadania, w każdych okolicznościach, wersji wszystkiego, co mogłoby wpłynąć na jego interesy, sporządzonej w jego języku [9]. Orzecznictwo to znajduje odzwierciedlenie w praktyce Rzecznika Praw Obywatelskich, w której wielokrotnie podkreślał on, że dobra administracja wymaga, aby w miarę możliwości instytucje, organy i jednostki organizacyjne UE udzielały obywatelom informacji w ich własnych językach [10].

29. W odniesieniu do dokumentów o zasięgu ogólnym Rzecznik uważa, że wystarczy odnieść się do rozważań, które przedstawił w pkt 27 powyżej. W odniesieniu do innych informacji opublikowanych na swojej stronie internetowej Rzecznik przypomina, że podczas wizyty w agencji w maju 2011 r. EUNB stwierdził, że jego celem jest zwiększenie liczby języków na swojej stronie internetowej oraz, z zastrzeżeniem ograniczeń w zakresie zasobów, udostępnienie strony głównej i niektórych dokumentów, w szczególności prawnie wiążących materiałów, we wszystkich językach. Rzecznik zauważa, że z wyjątkiem dokumentów omówionych w pkt 27 powyżej strona internetowa EUNB na razie wydaje się być głównie w języku angielskim.

30. Rzecznik Praw Obywatelskich przywołuje swoje ustalenia i sugestie sformułowane po wizycie w EUNB, zgodnie z którymi powinien on dążyć do udostępnienia strony głównej swojej strony internetowej, a także informacji na temat jej funkcji i polityki językowej, we wszystkich 23 językach urzędowych. Pozdrawiając obywateli odwiedzających stronę internetową w ich własnym języku i wyjaśniając im jej funkcje, EUNB wyraźnie pokazałby, że uznaje, iż wszyscy obywatele Unii Europejskiej mają uzasadniony interes w jej pracy. Rzecznik z zadowoleniem odnotowuje, że w swojej opinii EUNB stwierdził, iż zamierza zapewnić, w ramach przeprojektowania swojej strony internetowej w pierwszej połowie 2013 r., aby użytkownicy mieli dostęp we wszystkich językach urzędowych do kluczowych informacji dotyczących jego roli i głównych zadań. Rzecznik ufa zatem, że EUNB podejmie niezbędne kroki w celu osiągnięcia tego celu.

31. W świetle tych okoliczności Rzecznik jest zdania, że obecnie w działaniach EUNB nie występuje niewłaściwe administrowanie w odniesieniu do zarzutów i twierdzeń skarżącego.

B. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka je następującym wnioskiem:

W działaniach EUNB nie występuje niewłaściwe administrowanie w odniesieniu do zarzutów i twierdzeń skarżącego.

Skarżący, EUNB i Komisja Petycji zostaną poinformowani o tej decyzji.

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 19 lutego 2013 r.

[1] Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1093/2010 z dnia 24 listopada 2010 r. w sprawie ustanowienia Europejskiego Urzędu Nadzoru (Europejskiego Urzędu Nadzoru Bankowego), zmiany decyzji nr 716/2009/WE oraz uchylenia decyzji Komisji 2009/78/WE, Dz.U. 2010, L 331, s. 12. Artykuł 73 ust. 1 ma następujące brzmienie: „Do Urzędu stosuje się rozporządzenie Rady nr 1 w sprawie określenia systemu językowego Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej.”;

[2] Rozporządzenie Rady nr 1/58 w sprawie określenia systemu językowego Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej, Dz.U. 1958, L 17, s. 385, ostatnio zmienione rozporządzeniem Rady nr 1791/2006 z dnia 20 listopada 2006 r., Dz.U. 2006, L 363, s. 1. Artykuł 4 ma następujące brzmienie: „Rozporządzenia i inne dokumenty o zasięgu ogólnym sporządza się w językach urzędowych.”;

[3] Zgodnie z art. 16 ust. 1 rozporządzenia 1093/2010 EUNB, między innymi w celu ustanowienia spójnych, wydajnych i skutecznych praktyk nadzorczych w ramach Europejskiego Systemu Nadzoru Finansowego, wydaje wytyczne i zalecenia skierowane do właściwych organów lub instytucji finansowych.

[4] http://eba.europa.eu/Publications/Guidelines.aspx

[5] Zgodnie z art. 10 ust. 1 rozporządzenia 1093/2010 EUNB może, pod pewnymi warunkami, opracowywać projekty standardów technicznych, które mają zostać przedłożone Komisji Europejskiej do zatwierdzenia.

[6] http://eba.europa.eu/getdoc/bf26c4c3-67c3-4c42-b93e-aaeb34e43866/Annual-Report.aspx

[7] http://eur-lex.europa.eu/JOHtml.do?uri=Dz.U.:C:2012:095:SOM:EN:HTML

[8] Zob. np. decyzja zamykająca dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 640/2011/AN, pkt 28.

[9] Sprawa C-361/01, Kik przeciwko OHIM, Rec. 2003, s. I-8283, pkt 82.

[10] Zob. np. sprawozdanie specjalne Rzecznika Praw Obywatelskich dla Parlamentu Europejskiego w sprawie skargi 1487/2005/GG oraz decyzja zamykająca dochodzenie Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie skargi 640/2011/AN, pkt 54.