Okoliczności powstania skargi

1. Niniejsza sprawa dotyczy domniemanego braku prawidłowego wdrożenia przez Komisję Europejską art. 17 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)[1], który zobowiązuje Unię Europejską do prowadzenia otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu z kościołami, stowarzyszeniami lub wspólnotami religijnymi, organizacjami światopoglądowymi i organizacjami niewyznaniowymi. Skarga została złożona przez Europejską Federację Humanistyczną (EHF) ("skarżący"), która reprezentuje 50 organizacji humanistycznych z ponad 20 krajów[2].

2. W dniu 28 marca 2011 r. skarżący przedstawił Komisji pisemny wniosek dotyczący seminarium w ramach dialogu[3] na temat "Kwestie związane z prawami konkurencji w Europie"[4]. Według skarżącego celem seminarium poświęconego dialogowi było zbadanie kwestii praw człowieka, równości i niedyskryminacji wynikających ze zwolnień dla "kościołów i innych organizacji publicznych lub prywatnych, których etos opiera się na religii lub przekonaniach" w art. 4 dyrektywy w sprawie równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy[5] oraz kwestii powiązanych. Wyjaśniła, że seminarium skupi się na kwestiach politycznych, a także na obawach społeczności humanistycznej i sekularystycznej w Europie.

3. W odpowiedzi udzielonej skarżącemu w dniu 5 maja 2011 r. Komisja zwróciła się do skarżącego o ponowne rozważenie jego wniosku. Zauważyła przy tym, że wniosek skarżącego obejmuje „przypadki możliwego konfliktu między wolnością religii i przekonań a prawem do równości”. Następnie stwierdził, że art. 17 TFUE upoważnia Komisję do organizowania spotkań w ramach dialogu ze wspólnotami religijnymi i organizacjami światopoglądowymi, ale nie do angażowania się w dyskusje na temat religii lub filozofii. Komisja nie ma kompetencji w sprawach religijnych ani filozoficznych. Z tego powodu spotkania w ramach dialogu koncentrują się wyłącznie na inicjatywach politycznych Komisji. Jako przykład wymieniono obszary działania, takie jak zarządzanie gospodarcze i finansowe, energia, środowisko i zmiana klimatu. Komisja dodała, że Rada Europy jest odpowiednim forum debaty na temat wolności religii i przekonań. W tym samym piśmie Komisja podkreśliła, że przewodniczący Komisji José Manuel Barroso jest bardzo zaangażowany w ochronę i promowanie demokratycznych praw i wolności. Dlatego też na spotkaniach w 2011 r. między przewodniczącą Komisji a czołowymi postaciami wspólnot religijnych i organizacji niewyznaniowych dyskutowano by na temat „Partnerstwo na rzecz demokracji i wspólnego dobrobytu: wspólna gotowość do promowania demokratycznych praw i swobód”.

4. Odpowiedź Komisji zawierała również pismo z 2009 r., w którym przedstawiono ogólne podejście do dialogu z organizacjami religijnymi i niewyznaniowymi. W piśmie tym Komisja informuje skarżącego, że „[j]eżeli eksperci EHF dążą do wymiany poglądów z ekspertami KE na temat inicjatyw politycznych Komisji, dialog ten stanowi właściwe ustawienie (...). Należy zauważyć, że sama istota tego dialogu oznacza, że EHF mobilizuje swoich ekspertów w dziedzinie migracji, energii, środowiska, edukacji, polityki gospodarczej i finansowej itp. do debaty z ekspertami KE na temat inicjatyw politycznych Komisji w tych obszarach”.

5. W piśmie do przewodniczącego Barroso z dnia 30 września 2011 r. skarżący zakwestionował otrzymaną od Komisji odpowiedź dotyczącą propozycji seminarium. Podkreślił, że jego propozycja "w żadnym wypadku nie ma na celu "wyartykułowania (naszych) poglądów na religię". (...) Bardzo zależy nam raczej na podtrzymaniu dialogu z Komisją w celu podzielenia naszych obaw, które obejmują kwestie takie jak niedyskryminacja i prawa człowieka”.

6. Skarżący argumentował następnie, że proponowane przez niego tematy odnoszą się do kwestii wchodzących w zakres kompetencji Komisji. Twierdził on, że:

• UE przyjęła Kartę praw podstawowych, która obejmuje, obok prawa do uzewnętrzniania religii lub przekonań oraz prawa do odmowy działania sprzecznego z własnym sumieniem, prawo do niedyskryminacji. Prawa te często kolidują ze sobą, a zatem wymagają rozstrzygnięcia. Unijna dyrektywa w sprawie równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy w pewnym stopniu umożliwia takie orzekanie, określając okoliczności, w których różnice w traktowaniu mogą być wyjątkowo dozwolone ze względu na religię lub przekonania. Dyrektywa pozostawia jednak wiele kwestii nierozstrzygniętych.
• W 2008 r. Komisja zaproponowała nową dyrektywę w sprawie niedyskryminacji[6], która ponownie zawiera wyjątki dotyczące religii lub przekonań. Skarżący twierdził, że zakres takich wyjątków jest zatem nadal otwarty do dyskusji.
• Kompetencje komisarza ds. sprawiedliwości, praw podstawowych i obywatelstwa wyraźnie obejmują tematy, które skarżący zaproponował do dyskusji.
• Komisja finansuje współpracę akademicką RELIGARE[7] właśnie w kwestiach, w tym prawnych, dotyczących miejsca religii w społeczeństwie.

7. Skarżący zakwestionował ponadto stwierdzenie Komisji, że zaproponowane przez nią tematy zostały w bardziej odpowiedni sposób pozostawione Radzie Europy.

8. Wobec braku odpowiedzi ze strony Komisji skarżący zwrócił się do Rzecznika Praw Obywatelskich[8].

Przedmiot dochodzenia

9. Skarżący przedstawił następujące zarzuty i argumenty, które zostały uwzględnione w dochodzeniu:

Zarzut:

Odrzucając wniosek Europejskiej Federacji Humanistycznej o zorganizowanie seminarium w celu omówienia kwestii, które zdaniem skarżącego wchodzą w zakres kompetencji i funkcji Komisji, Komisja odmówiła wdrożenia art. 17 ust. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zgodnie z którym UE jest zobowiązana do „utrzymywania otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu” z kościołami, stowarzyszeniami lub wspólnotami religijnymi oraz organizacjami światopoglądowymi i niewyznaniowymi.

Roszczenie:

Komisja powinna przyjąć wniosek dotyczący seminarium.

10. Pismo Rzecznika Praw Obywatelskich do Komisji z prośbą o wydanie opinii w sprawie skargi zawierało następujące pytania:

• Zdaniem skarżącego Komisja wskazała, że głównym sposobem prowadzenia dialogu na podstawie art. 17 ust. 3 TFUE są seminaria poświęcone dialogowi. Czy Komisja przyjęła jakieś wewnętrzne wytyczne lub wydała instrukcje dla pracowników określające, w jaki sposób powinna wdrożyć art. 17 ust. 3 TFUE?
• Czy Komisja mogłaby odnieść się konkretnie do argumentów skarżącego, zgodnie z którymi:
  • proponowany temat seminarium poświęconego dialogowi wchodzi w zakres uprawnień i funkcji Komisji?
  • dialog na podstawie art. 17 ust. 3 nie może ograniczać się do tematów, które Komisja jest skłonna omówić, w przeciwnym razie musi być daremny?
• Jeżeli chodzi o kwestie wchodzące w zakres jej kompetencji, czy Komisja dysponuje wytycznymi określającymi, w jaki sposób powinna korzystać ze swobody uznania w odniesieniu do tematów, które decyduje się omówić na podstawie art. 17 ust. 3?
• Czy Komisja mogłaby wypowiedzieć się na temat swojego rozumienia związku między bardziej ogólnymi postanowieniami art. 11 Traktatu o Unii Europejskiej, w szczególności art. 11 ust. 1–3[9], a art. 17 ust. 3 TFUE?

W przedmiocie dochodzenia

11.  Skarga została złożona do Rzecznika Praw Obywatelskich w dniu 18 października 2011 r. W dniu 15 listopada Rzecznik wszczął dochodzenie, zwracając się do Komisji o wydanie opinii. W dniu 7 marca 2012 r. Komisja przesłała swoją opinię, która została przekazana skarżącemu wraz z wezwaniem do przedstawienia uwag. Skarżący przedstawił uwagi w dniu 27 kwietnia 2012 r.

Analiza i wnioski Rzecznika Praw Obywatelskich

A. Zarzut niewdrożenia art. 17 ust. 3 TFUE i związane z nim żądanie

Argumenty przedstawione Rzecznikowi Praw Obywatelskich

12. W swojej opinii Komisja stwierdza, że UE zdecydowanie popiera zasadę oddzielenia religii od polityki. Komisja, podobnie jak wszystkie instytucje UE, nie ma przekonań religijnych ani filozoficznych. Szanuje wszystkie wyznania religijne i przekonania filozoficzne w równym stopniu, bez dyskryminacji, pod warunkiem że podstawowe wartości europejskie (prawa człowieka i podstawowe wolności, demokratyczne rządy prawa, solidarność i poszanowanie wolności myśli i przekonań) są z kolei szanowane przez wszystkie wspólnoty wyznaniowe zaangażowane w dialog na podstawie art. 17.

13. Biorąc pod uwagę ograniczone zdolności administracyjne i dostępne środki do organizowania seminariów poświęconych dialogowi, Komisja nalegała wraz ze wszystkimi partnerami dialogu, aby ograniczona liczba spotkań, które mogą odbywać się każdego roku, koncentrowała się na tematach będących głównymi priorytetami programu politycznego Komisji. Warunek ten został podtrzymany przez wszystkich partnerów dialogu na równych zasadach i bez jakiejkolwiek dyskryminacji, niezależnie od tego, czy są to wspólnoty religijne, czy organizacje światopoglądowe i niewyznaniowe. Według Komisji do tej pory wszyscy partnerzy rozumieli jego uzasadnienie i akceptowali ten ogólny warunek. Komisja podkreśla, że nadal jest zdecydowana prowadzić pluralistyczny dialog, nie tylko z kościołami i wspólnotami religijnymi, ale także z organizacjami światopoglądowymi i niewyznaniowymi. Dlatego też włożyła wiele wysiłku w utrzymanie dobrych stosunków ze skarżącym i ma nadzieję na utrzymanie tych dobrych stosunków w przyszłości.

14. W odpowiedzi na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich, czy Komisja przyjęła wytyczne określające, w jaki sposób powinna wdrożyć art. 17 ust. 3 TFUE, Komisja stwierdziła, że chociaż nie przyjęła formalnych wytycznych wewnętrznych jako takich, interpretuje „otwarty, przejrzysty i regularny” dialog z kościołami, wspólnotami religijnymi oraz organizacjami światopoglądowymi i niewyznaniowymi na podstawie art. 17 ust. 3 TFUE w następujący sposób:

„Otwarte”: wszystkie istotne tematy agendy UE mogą zostać poruszone w ramach tego nieformalnego
dialogu, który ma charakter horyzontalny i jest wspólnie uzgodniony. Partnerami dialogu mogą być wszystkie kościoły, wspólnoty religijne oraz organizacje światopoglądowe i niewyznaniowe, które są uznawane za takie na szczeblu krajowym i przestrzegają wartości europejskich.

„Przejrzyste”: instytucje UE zobowiązują się do przekazywania opinii publicznej wszystkich istotnych informacji na temat tego dialogu. Konkretnym tego przejawem jest fakt, że konferencja prasowa odbywa się po dorocznych spotkaniach na wysokim szczeblu z przewodniczącymi instytucji UE. Ponadto na specjalnej stronie internetowej znajdują się wykazy wszystkich ostatnich wydarzeń wraz z programami, wykazami uczestników i przemówieniami[10]. Ponadto właściwa służba Komisji[11] odpowiada na wszystkie pytania zadane pocztą lub telefonicznie, zarówno przez osoby fizyczne, jak i organizacje.

„Regularny”: powszechną praktyką stało się organizowanie raz w roku dwóch oddzielnych nieformalnych spotkań, których gospodarzem jest przewodniczący Komisji i którym współprzewodniczą przewodniczący Parlamentu Europejskiego i Rady Europejskiej: jeden z przedstawicielami wysokiego szczebla wspólnot i stowarzyszeń religijnych, a drugi z przedstawicielami organizacji światopoglądowych i niewyznaniowych, zazwyczaj na ten sam temat. Dialog obejmuje również wymianę poglądów i spotkania z członkami Komisji, a także wystąpienia członków Komisji. W tym duchu Komisja zorganizowała w ostatnich latach szereg wydarzeń z udziałem organizacji światopoglądowych i niewyznaniowych. Przedstawiono w nim odpowiednie przykłady.

15. W szczególności w odniesieniu do skarżącego Komisja stwierdza, że przewodniczący Komisji José Manuel Barroso, jak również służby Komisji, regularnie spotykają się z poszczególnymi partnerami tego dialogu podczas spotkań dwustronnych. W tym duchu przewodniczący Barroso spotkał się z przewodniczącym i członkami zarządu EHF w dniu 5 lipca 2007 r. Następnie służby Komisji utrzymywały regularne kontakty za pośrednictwem poczty elektronicznej i spotkań ze skarżącym.

16. W odpowiedzi na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich, czy proponowany temat seminarium poświęconego dialogowi wchodzi w zakres uprawnień i funkcji Komisji, Komisja stwierdza, że skarżący wyjaśnił, że w ramach tematu „Kwestie związane z prawami konkurencji w Europie” chciał omówić „problemy, które pojawiają się przy określaniu stosowania wyłączeń religijnych z unijnej dyrektywy 2000/78/WE w sprawie zatrudnienia”. Komisja twierdzi, że nie twierdziła, iż dyrektywa nie wchodzi w zakres kompetencji UE. Zwróciła się jednak do skarżącego o ponowne rozważenie jej wniosku z dwóch powodów. Po pierwsze, seminaria poświęcone dialogowi mają na celu zajęcie się szerszymi kwestiami, na przykład zwalczaniem ubóstwa i wykluczenia społecznego, młodzieżą i edukacją (jako właściwą odpowiedzią na kryzys), reformą rynku pracy w Europie lub wpływem imigracji na europejskie systemy szkolnictwa. Komisja zwróciła się do skarżącego o wniesienie wkładu w sprawę europejską poprzez wybór tematu tego rodzaju. Po drugie, Komisja powołuje się na art. 17 ust. 1 i 2 TFUE, zgodnie z którymi Unia szanuje status przyznany na mocy prawa krajowego kościołom, stowarzyszeniom lub wspólnotom religijnym oraz organizacjom światopoglądowym i niewyznaniowym i nie narusza tego statusu. Są to kompetencje organów krajowych na podstawie ich odpowiednich konstytucji i systemów prawnych oraz ich różnorodnych tradycji kulturowych. Komisja szanuje tę autonomię i różnorodność oraz dąży do przestrzegania zasady pomocniczości. W związku z tym jego zdaniem dyskusja na temat „problemów pojawiających się przy określaniu stosowania wyłączeń religijnych z unijnej dyrektywy 2000/78/WE w sprawie zatrudnienia” dotyczy kwestii, które mogą potencjalnie pojawić się przy wdrażaniu prawa UE do prawa krajowego i wykraczałyby poza ducha art. 17 ust. 1 i 2.

17. W odpowiedzi na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczące argumentu skarżącego, że dialog na podstawie art. 17 ust. 3 nie może ograniczać się do tematów, które Komisja jest skłonna omówić, w przeciwnym razie musi być daremny, Komisja wyjaśnia, że rozumie, iż dialog odbywa się w kwestiach będących przedmiotem szerszego wspólnego zainteresowania. Na tej podstawie Komisja jest otwarta na propozycje swoich religijnych lub filozoficznych i niewyznaniowych rozmówców i w przeszłości przyjmowała ich propozycje. W szczególności w dniu 16 kwietnia 2008 r. Komisja uczestniczyła w kolokwium zorganizowanym przez skarżącego na temat „Laïcité et droits de l'homme”, podczas którego przewodniczący Barroso wygłosił przemówienie końcowe zatytułowane „Droits de l'homme: le point de convergence de tous les héritages européens”.

18. Jeśli chodzi o parametry wyboru tematów seminariów poświęconych dialogowi, Komisja ponownie stwierdza, że w art. 17 ust. 3 Traktatu wspomina się o dialogu z kościołami, wspólnotami religijnymi oraz organizacjami światopoglądowymi i niewyznaniowymi, a nie o dialogu na temat religii i filozofii. Podejście Komisji polegało zatem na zajmowaniu się kwestiami polityki UE, a nie kwestiami filozoficznymi czy religijnymi. Podejście to wydaje się istotne również ze względu na możliwy wpływ, jaki dialog ten może mieć na kształtowanie polityki UE.

19. Wreszcie, jeśli chodzi o wzajemne zależności między art. 17 ust. 3 TFUE a art. 11 ust. 2 TUE, Komisja stwierdza, że pojęcie „otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu” jest wspólne dla art. 17 ust. 3 TFUE i art. 11 ust. 2 TUE. Ten ostatni artykuł wyraźnie oznacza, że dialog UE ze społeczeństwem obywatelskim i organizacjami przedstawicielskimi ma na celu wdrożenie zasady demokracji uczestniczącej, aby „dać obywatelom i stowarzyszeniom przedstawicielskim możliwość wypowiadania się i publicznej wymiany poglądów we wszystkich obszarach działania Unii”, jak określono w art. 11 ust. 1 TUE. Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że to samo wyrażenie „otwarty, przejrzysty i regularny dialog”, które można znaleźć w art. 17 ust. 3 TFUE, oznacza, że chociaż ten ostatni ma bardziej ograniczony zakres, ma on również na celu wdrożenie zasady demokracji uczestniczącej, tj. umożliwienie kościołom, wspólnotom religijnym oraz organizacjom światopoglądowym i niewyznaniowym wypowiadania się i publicznej wymiany poglądów we wszystkich obszarach działania Unii.

20. W swoich uwagach dotyczących opinii Komisji skarżący z zadowoleniem przyjmuje stwierdzenie Komisji, że UE zdecydowanie popiera zasadę oddzielenia religii od polityki. Skarżący podkreśla jednak, że ostatnie wydarzenia tylko wzmocniły jego wrażenie, że wdrożenie przez Komisję dialogu na podstawie art. 17 wykazuje konsekwentne uprzedzenia na korzyść religii.

21. Jeśli chodzi o konkretną kwestię odmowy przyjęcia przez Komisję wniosku skarżącego o zorganizowanie seminarium poświęconego dialogowi, skarżący wskazuje, że chociaż Komisja stwierdziła w wiadomości elektronicznej z dnia 5 maja 2011 r., że spotkania poświęcone dialogowi koncentrują się wyłącznie na inicjatywach politycznych Komisji oraz że seminarium poświęcone dialogowi na temat wolności religii i przekonań nie jest właściwe, w dniu 30 marca 2012 r. Komisja zorganizowała całodniowe seminarium poświęcone dialogowi z kościołami pt. „Wolność religii: A Fundamental Right in a Rapidly Changing World [Prawo podstawowe w szybko zmieniającym się świecie][12]. Spotkanie to było prowadzone między innymi przez dyrektora Komisji i dyrektora generalnego. Zdaniem skarżącego większa część programu dotyczyła dokładnie tego tematu, w odniesieniu do którego odmówiono jego realizacji. Skarżący podkreśla zatem, że Komisja dyskryminuje go: podczas gdy kościołom zaoferowano całodniowe seminarium poświęcone dialogowi z wysokimi rangą urzędnikami w celu przedstawienia ich argumentów za wolnością religii, skarżącemu zaproponowano jedynie 90-minutowe spotkanie na niskim szczeblu w celu przedstawienia opinii na temat ryzyka, że wolność religii lub przekonań może kolidować z innymi prawami człowieka. Skarżący wyraża pogląd, że najbardziej niepokojące jest odnotowanie, że dyskryminacyjna polityka Komisji jest kontynuowana pomimo obecnej skargi do Rzecznika Praw Obywatelskich.

22. Skarżący zwraca ponadto uwagę, że Komisja twierdziła, iż wniosek pierwszego z nich wykraczałby poza ducha art. 17, ponieważ poruszałby kwestie, które mogą potencjalnie powstać w związku z wdrażaniem prawa UE do prawa krajowego. Skarżący podkreśla, że Komisja odgrywa wyraźną rolę w kontrolowaniu transpozycji prawa UE do prawa krajowego i składaniu sprawozdań na ten temat: w związku z tym pragnie przedyskutować tę kwestię z Komisją. Skarżący zwraca ponadto uwagę na fakt, że Komisja jest odpowiedzialna za zapewnienie, aby państwa członkowskie UE przestrzegały praw podstawowych przy wdrażaniu prawa UE. Jego zdaniem wnioski wyciągnięte z dyrektywy w sprawie równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy mają duże znaczenie dla omawianego obecnie projektu dyrektywy w sprawie niedyskryminacji[13].

23. W odniesieniu, bardziej ogólnie, do parametrów wyboru tematów seminariów poświęconych dialogowi skarżący ubolewa nad faktem, że Komisja ponawia swoją próbę argumentowania, że skarżący chce dyskutować o religii, a nie o dyskryminacji. Skarżący nie rozumie, dlaczego proponowany przez niego temat był w mniejszym stopniu kwestią polityczną niż wspomniane wyżej seminarium poświęcone dialogowi na temat wolności religijnej.

24. Skarżący kwestionuje następnie fakt, że po zaproponowaniu wsparcia konferencji podobnej do konferencji zorganizowanej przez EHF i popartej przez Komisję w 2008 r., latem 2010 r. Komisja jednostronnie zmieniła swoją ofertę na seminarium poświęcone dialogowi. Ponadto sama Komisja czasami posługuje się terminem „spotkanie” zamiast „seminarium”. Skarżący twierdzi zatem, że Komisja (i) jednostronnie przekształciła swoją ofertę konferencji w seminarium poświęcone dialogowi; (ii) niech skarżący niesłusznie uważa, że zgodził się zorganizować seminarium poświęcone dialogowi; (iii) w każdym razie nie wyjaśnił w odpowiednim czasie różnicy w charakterze między „seminarium dialogowym” a „spotkaniem w celu wymiany poglądów”.

25. Ogólnie rzecz biorąc, jeśli chodzi o wytyczne, skarżący zwraca uwagę, że znaczenie, jakie Komisja nadaje pojęciu „otwarte”, a mianowicie, że „wszystkie istotne tematy agendy UE mogą być przedmiotem tego dialogu (...)”, jest w rzeczywistości nowe: Poprzednia wersja nie mówiła nic na ten temat. W odniesieniu do partnerów dialogu skarżący stwierdza, że nawet w przypadku regularnych corocznych spotkań, którym współprzewodniczą trzej przewodniczący, Komisja nie była skłonna przyjąć żadnych sugestii co do tego, kto może reprezentować skarżącego. Skarżący kwestionuje, kto jest dokładnie zapraszany na odpowiednie spotkania, zwracając uwagę w szczególności na doroczne spotkanie na szczycie w 2010 r., kiedy to tylko trzy osoby zostały zaproszone z EHF i jego 50-osobowych organizacji członkowskich.

26. Odnosząc się do wymogu, aby dialog był „przejrzysty”, skarżący zwraca uwagę, że strona internetowa Komisji rzadko zawiera przemówienia wygłaszane podczas tych wydarzeń przez przedstawicieli UE, a tym bardziej przez ich partnerów w dialogu. Ani minuty nigdy nie są produkowane. Jeśli chodzi o konferencje prasowe, na które powołuje się Komisja, uwagi przedstawicieli UE – jedynych zabierających głos – zawsze były przygotowywane przed spotkaniami, które mają one opisywać.

27. W odniesieniu do terminu „regularne” dwie serie corocznych spotkań na wysokim szczeblu są rzeczywiście regularne. Pomijając coroczne spotkania na wysokim szczeblu, zapis Komisji, zgodnie z którym 19 z 26 spotkań odbywało się z kościołami, mówi sam za siebie. W ciągu czterech lat doszło do tylko jednego spotkania ze skarżącym, mimo że jest to najbardziej reprezentatywny organ w Europie dla osób przyjmujących przekonania filozoficzne i niespowiedź. Jeżeli chodzi o odniesienie Komisji do regularnego kontaktu za pośrednictwem poczty elektronicznej i spotkań między odpowiedzialnym urzędnikiem a skarżącym, korespondencja ta, inna niż korespondencja dotycząca spotkań organizowanych przez Komisję, była zawsze inicjowana przez skarżącego, głównie w celu uzyskania bardziej sprawiedliwego traktowania. Spotkania, o których mowa, były prawie wszystkimi przypadkowymi spotkaniami na imprezach stron trzecich.

28. Podsumowując, skarżący stwierdza, że sugestia Komisji, zgodnie z którą wniosek w sprawie EHF był niekwalifikowalny, ponieważ nie odnosił się do głównego priorytetu programu politycznego Komisji, jest nie do przyjęcia, ponieważ (i) byłoby to zaprzeczeniem własnej interpretacji art. 17 przez Komisję („otwarty” oznacza, że „wszystkie istotne tematy programu UE mogą być przedmiotem tego dialogu”); (ii) jest to bezpośrednio sprzeczne z priorytetami ustalonymi przez samą Komisję, jak wspomniano powyżej; (iii) temat był w pełni kwalifikowalny, gdy został zaproponowany przez kościoły.

Ocena Rzecznika Praw Obywatelskich

Uwagi wstępne

29. Niniejsza sprawa dotyczy wykonania postanowienia traktatu, które weszło w życie stosunkowo niedawno, a mianowicie w dniu 1 grudnia 2009 r. wraz z wejściem w życie traktatu lizbońskiego. Sprawa ta stanowi zatem dobrą okazję do lepszego zrozumienia, w jaki sposób traktat lizboński usprawnia proces demokracji uczestniczącej w UE. Ma zatem nie tylko bezpośrednie znaczenie dla Komisji, ale również dla Parlamentu i Rady oraz wszystkich innych instytucji, organów, urzędów i agencji UE, które aktywnie uczestniczą w dialogu ze społeczeństwem obywatelskim.

30. Jak słusznie podnosi Komisja, art. 11 TUE i art. 17 TFUE nadają dodatkowy skutek procesowi demokracji uczestniczącej. Rzecznik Praw Obywatelskich odnotowuje w tym kontekście wspólne odniesienie do „otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu” w art. 17 ust. 3 TFUE i art. 11 ust. 2 TUE, przy czym to ostatnie postanowienie znajduje się w tytule II TUE pod tytułem „Postanowienia dotyczące zasad demokratycznych”.

31. Rzecznik Praw Obywatelskich miał już okazję, w swoim projekcie zalecenia w sprawie 2558/2009/(TN)DK[14], przeanalizować niektóre postanowienia Traktatu z Lizbony dotyczące demokracji uczestniczącej. W tej sprawie Rzecznik przypomniał, że „demokracja uczestnicząca, oparta na zasadach równości i przejrzystości, zwiększa zaufanie obywateli do UE i administracji UE. Większe zaufanie do UE i administracji UE jest kluczowym elementem zwiększania skuteczności UE i jej administracji.

32. Rzecznik podkreślił następnie, że dokładny sposób, w jaki demokracja uczestnicząca stanie się skuteczna w danych okolicznościach, będzie zależał od szczególnego charakteru danego działania Unii. Wiąże się to również z określeniem, kiedy i w jaki sposób uczestnictwo jest właściwe w danym procesie[16].

33. Rzecznik wskazał ponadto, że instytucje UE muszą mieć pewien margines swobody przy podejmowaniu decyzji w sprawie dokładnego sposobu, w jaki demokracja uczestnicząca jest skuteczna. Powinny one jednak zawsze upewnić się, że mogą obiektywnie uzasadnić sposób, w jaki skorzystały z tego zakresu uznania[17].

34. Przedstawienie obiektywnych uzasadnień oznacza koniecznie, że sposób, w jaki instytucje korzystają z tego zakresu uznania, nie jest dyskryminujący ani nie jest postrzegany jako dyskryminujący. W szczególności, w świetle art. 21 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, który zakazuje dyskryminacji między innymi ze względu na religię, przekonania lub wszelkie inne poglądy, instytucje, prowadząc dialog, o którym mowa w art. 11 TUE i art. 17 TFUE, powinny unikać dyskryminowania niektórych grup, w tym niektórych grup religijnych lub wspólnoty niereligijnej. Powinny one również starać się unikać wszelkiego postrzegania dyskryminacji.

35. Ponadto należy podkreślić, że obowiązek nawiązania dialogu ze społeczeństwem obywatelskim nie jest jedynie kwestią przyznania finansowania na niektóre działania, co jest częściowo kwestią podniesioną w niniejszej sprawie. Rzeczywiście, można sobie wyobrazić, że rzadko tak jest. Ponadto okoliczność, że Komisja postanowiła nie sponsorować danej inicjatywy, nie może sama w sobie prowadzić do wniosku, że naruszyła ona ciążący na niej obowiązek nawiązania dialogu z daną organizacją.

36. Ponadto, jak zostanie to szczegółowo opisane poniżej (zob. pkt 56 i 57), fakt, że Komisja postanawia nie angażować się w konkretny dialog na podstawie art. 17 TFUE, niekoniecznie oznacza, że udziału społeczeństwa obywatelskiego nie można zapewnić za pomocą innych środków, w szczególności na podstawie art. 11 TUE. Innymi słowy, odmowa omówienia kwestii na podstawie art. 17 TFUE nie powinna wykluczać prawa organizacji społeczeństwa obywatelskiego do przedstawiania i przekazywania Komisji pomysłów dotyczących tych samych lub innych obszarów polityki na podstawie art. 11 TUE.

Dialog na podstawie art. 17 TFUE

37. Art. 17 TFUE przewiduje dialog z kościołami, stowarzyszeniami lub wspólnotami religijnymi oraz organizacjami światopoglądowymi i niewyznaniowymi.

38. Komisja stwierdza, że w pełni popiera „rozdzielenie religii i polityki”. Rzecznik Praw Obywatelskich rozumie to jako odzwierciedlenie zasady rozdziału kościoła od państwa („laïceté”w języku francuskim). Przetłumaczona na kontekst UE zasada ta mogłaby, dokładniej rzecz ujmując, zostać odzwierciedlona jako rozdział między kościołami a instytucjami UE. Rzecznik zauważa jednak, że pojęcie „separacji” nie oznacza, że nie należy prowadzić odpowiedniego dialogu z kościołami i organizacjami religijnymi, lecz że kościoły i organizacje religijne nie powinny mieć nieodpowiedniej uprzywilejowanej pozycji w odniesieniu do dialogu z instytucjami UE.

39. Stwierdzenie Komisji, że art. 17 TFUE nie dotyczy dyskusji na temat religii lub filozofii jako takiej, jest słuszne. Jest jednak również jasne i zasadniczo nie problematyczne, że poglądy, które zostaną wysunięte przez wspólnoty religijne (a nawet humanistyczne) podczas ich dialogu z instytucjami, będą odzwierciedlać ich opinie jako wspólnot religijnych (a nawet humanistycznych).

40. Skarżący twierdzi, że odrzucając wniosek dotyczący seminarium w celu omówienia kwestii, które jego zdaniem wchodzą w zakres uprawnień i funkcji Komisji, Komisja odmówiła wdrożenia art. 17 ust. 3 TFUE, zgodnie z którym UE jest zobowiązana do „utrzymywania otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu” z kościołami, stowarzyszeniami lub wspólnotami religijnymi oraz organizacjami światopoglądowymi i niewyznaniowymi. Rzecznik Praw Obywatelskich zajmie się w pierwszej kolejności argumentami skarżącego dotyczącymi (nie)prawidłowości i (braku) przejrzystości dialogu. Następnie zajmie się konkretnym zarzutem, że Komisja nie wdrożyła art. 17 TFUE w danej sprawie, odrzucając wniosek skarżącego dotyczący seminarium poświęconego dialogowi.

41. Jeśli chodzi o „regularny” dialog, Rzecznik zauważa, że dowody, takie jak te przedstawione przez skarżącego, dotyczące większej liczby spotkań z kościołami oraz organizacjami i wspólnotami religijnymi, same w sobie nie stanowią dowodu na istnienie problemu. Zauważa on, że w art. 17 TFUE nie ma niczego, co oznaczałoby, że należy zachować precyzyjną równowagę między różnymi grupami. Rzecznik Praw Obywatelskich jest rzeczywiście zdania, że podejście formalistyczne, które miałoby na celu osiągnięcie dokładnej równowagi, byłoby niewłaściwe, a nawet niemożliwe ze względu na charakter przedmiotu sprawy. Niezależnie od tego, gdyby analiza serii spotkań wskazywała, że podejście Komisji jest w oczywisty sposób nieproporcjonalne, mogłoby to budzić obawy. Rzecznik nie jest jednak przekonany danymi liczbowymi przedstawionymi przez skarżącego, że Komisja przyjęła ewidentnie nieproporcjonalne podejście.

42. Jeśli chodzi o „przejrzysty” dialog, Rzecznik odnotowuje argumenty skarżącego, zgodnie z którymi nie sporządza się protokołów z poszczególnych spotkań. Rzecznik zbadał kwestię obowiązku Komisji, zgodnie z zasadami dobrej administracji, sporządzania wystarczająco szczegółowych notatek z posiedzeń. Rzecznik jest zdania, że Komisja ma obowiązek sporządzania wystarczająco szczegółowych not [18] w niektórych obszarach, w szczególności gdy wykonuje uprawnienia dochodzeniowe i regulacyjne. Jednak w przypadku posiedzeń o bardziej ogólnym charakterze, związanych z zadaniem utrzymywania otwartego dialogu ze społeczeństwem obywatelskim, Rzecznik jest zdania, że obszerne formalne notatki nie są konieczne, aby instytucja mogła wywiązać się ze swoich obowiązków w zakresie dobrego postępowania administracyjnego. W takich przypadkach wystarczy, aby instytucja zapoznała się z tematem, uczestnikami i przedstawiła ogólną treść posiedzenia. Umieszczenie odpowiednich przemówień na stronie internetowej Komisji, podobnie jak uczyniła to Komisja w odpowiedzi na wniosek skarżącego, stanowi kolejny odpowiedni sposób zapewnienia przejrzystości. W odniesieniu do argumentu skarżącego, że oświadczenia prasowe są przygotowywane przed spotkaniami, Rzecznik zauważa, że nie oznacza to, że oświadczenie to nie będzie przynajmniej odzwierciedlać udziału Komisji w spotkaniu i jego oczekiwanych wyników.

43. Rzecznik zwraca się teraz do trzeciego aspektu dialogu (mianowicie do zakresu, w jakim jest on „otwarty”). Jednym z argumentów skarżącego jest to, że Komisja odmówiła spotkania się z nim z rzekomo nieprawdziwego powodu, że temat zaproponowany przez tę ostatnią leży poza uprawnieniami i funkcjami Komisji. Rzecznik nie widział dowodów na to, że Komisja "odmówiła" bezpośredniego spotkania ze skarżącym. Wręcz przeciwnie, analiza części korespondencji Komisji ze skarżącym od 2009 r. potwierdza gotowość Komisji do podjęcia dialogu ze skarżącym na różne tematy. Oświadczenie skarżącego należy zatem rozumieć jako odnoszące się wyłącznie do odmowy spotkania się ze skarżącym przez Komisję w kontekście specjalnego seminarium poświęconego dialogowi związanemu z dyrektywą w sprawie równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy.

44. W odniesieniu do argumentu skarżącego, zgodnie z którym Komisja popełniła błąd, twierdząc, że temat zaproponowany przez skarżącego wykracza poza uprawnienia i funkcje Komisji, Komisja twierdzi, że nie twierdziła, iż dyrektywa nie wchodzi w zakres kompetencji UE. Rzecznik przyjmuje to wyjaśnienie, które jest oczywiście poprawne.

45. Komisja dodaje, że jej zdaniem istnieją dwa ważne powody, aby zwrócić się do skarżącego o ponowne rozpatrzenie jej wniosku (zob. pkt 16 powyżej). Rzecznik Praw Obywatelskich zajmie się w pierwszej kolejności drugim z tych dwóch powodów.

46. Komisja zauważa, że art. 17 ust. 1 i 2 TFUE stanowią, że Unia szanuje status przyznany na mocy prawa krajowego kościołom, stowarzyszeniom lub wspólnotom religijnym w państwach członkowskich oraz organizacjom światopoglądowym i niewyznaniowym i nie narusza tego statusu. Są to, zdaniem Komisji, kompetencje władz krajowych wynikające z ich odpowiednich konstytucji i systemów prawnych oraz z ich różnorodnych tradycji kulturowych. Komisja stwierdza, że szanuje tę autonomię i różnorodność oraz dąży do poszanowania zasady pomocniczości. W związku z tym jego zdaniem dyskusja na temat „problemów pojawiających się przy określaniu stosowania wyłączeń religijnych z unijnej dyrektywy 2000/78/WE w sprawie zatrudnienia” dotyczy kwestii, które mogą potencjalnie pojawić się przy wdrażaniu prawa UE do prawa krajowego i wykraczałyby poza ducha art. 17 ust. 1 i 2 TFUE.

47. Rzecznik rozumie ten argument w ten sposób, że Komisja uważa, iż gdyby miała zastosować art. 17 ust. 3 w sposób wnioskowany przez skarżącego, a mianowicie zaangażować się w dialog na temat „problemów pojawiających się przy określaniu stosowania wyłączeń religijnych z unijnej dyrektywy 2000/78/WE w sprawie zatrudnienia”, w jakiś sposób zagroziłoby to jej zgodności z (przynajmniej) „duchem” określonym w art. 17 ust. 1 i 2 TFUE.

48. Rzecznik uważa, że z wyjątkiem najbardziej skrajnych przypadków otwarty dialog jest pozytywny. Ponadto jest on zdania, że o ile Komisja nie wykaże, że dany dialog byłby sprzeczny z podstawowymi wartościami Unii określonymi w art. 2 TUE[19], Komisja może podjąć otwartą i szczerą dyskusję. Prowadzenie dialogu na temat kwestii uregulowanej w obowiązującym prawodawstwie nie może być niczym innym jak konstruktywnym działaniem. W szczególności nie może ona sama w sobie kwestionować „statusu kościołów, stowarzyszeń lub wspólnot religijnych oraz organizacji światopoglądowych i niewyznaniowych na mocy prawa krajowego”.

49. W tym względzie Rzecznik stwierdza, że Komisja niesłusznie argumentowała, że angażując się w dialog zaproponowany przez skarżącego, wykracza ona poza „ducha” art. 17 ust. 1 i 2 TFUE. Odrzucając wniosek skarżącego dotyczący seminarium dialogu ze względu na to, że wykraczałoby to poza ducha art. 17 ust. 1 i 2 TFUE, Komisja nie wdrożyła odpowiednio art. 17 ust. 3 TFUE. Stanowi to przypadek niewłaściwego administrowania.

50. W świetle tego ustalenia Rzecznik rozważył zasadność zaproponowania polubownego rozwiązania w tej sprawie[20]. Jak zauważono w pkt 9 powyżej, skarżący twierdzi, że Komisja powinna przyjąć wniosek dotyczący seminarium. Jednak z powodów wyjaśnionych poniżej Rzecznik jest zdania, że propozycja polubownego rozwiązania nie byłaby odpowiednia w tym konkretnym przypadku.

51. Rzecznik zauważa, że Komisja przedstawiła drugą argumentację w celu wyjaśnienia, dlaczego zwróciła się do skarżącego o ponowne rozpatrzenie wniosku. Komisja wyjaśniła, że seminaria poświęcone dialogowi mają na celu zajęcie się szerszymi kwestiami, na przykład zwalczaniem ubóstwa i wykluczenia społecznego, młodzieżą i edukacją (jako właściwą odpowiedzią na kryzys), reformą rynku pracy w Europie lub wpływem imigracji na europejskie systemy szkolnictwa. Komisja zwróciła się do skarżącego o wniesienie wkładu w sprawę europejską poprzez wybór tematu tego rodzaju.

52. Skarżący ze swojej strony nie zgadza się ze stanowiskiem Komisji, że jego wniosek jest niekwalifikowalny, ponieważ nie odnosi się do głównego priorytetu programu politycznego Komisji. Twierdzi, że (i) stanowi to odmowę własnej interpretacji art. 17 TFUE przez Komisję (mianowicie „otwarty” oznacza, że „wszystkie istotne tematy programu UE mogą być przedmiotem tego dialogu”). (ii) jest to bezpośrednio sprzeczne z priorytetami ustalonymi przez samą Komisję, jak wspomniano w przypisie 13 powyżej; (iii) ten sam temat był całkowicie kwalifikowalne, gdy proponowane przez kościoły.

53. W odniesieniu do ppkt (i) Rzecznik zauważa, że definicja Komisji odnosi się do „wszystkichistotnych tematów agendy UE”. Jego zdaniem określenie, jakie są jej zdaniem „istotne” tematy, należy do zakresu uznania Komisji.

54. W odniesieniu do ppkt (ii) Komisja wyjaśnia swoją politykę w zakresie seminariów poświęconych dialogowi na mocy art. 17 TFUE w następujący sposób (podkreślenie dodane przez Rzecznika Praw Obywatelskich):

(i) spotkania w ramach dialogu koncentrują się wyłącznie na inicjatywach politycznych Komisji;

(ii) ograniczona liczba posiedzeń, które mogą odbywać się każdego roku, powinna koncentrować się na tematach będących głównymi priorytetami programu politycznego Komisji – warunek ten został podtrzymany z udziałem wszystkich partnerów dialogu na równych zasadach i bez jakiejkolwiek dyskryminacji, niezależnie od tego, czy są to wspólnoty religijne, czy organizacje światopoglądowe i niewyznaniowe;

(iii) podejście polegało na zajmowaniu się kwestiami polityki UE, a nie kwestiami filozoficznymi lub religijnymi;

(iv) seminaria w ramach dialogu powinny mieć na celu zajęcie się kwestiami, które są przedmiotem szerszego wspólnego zainteresowania.

55. Rzecznik jest zdania, że podejście to odzwierciedla bardziej ogólną i godną pochwały politykę, zgodnie z którą dialog prowadzony przez Komisję ze społeczeństwem obywatelskim powinien służyć instytucji jako podstawa do gromadzenia informacji i uwzględniania w swoich refleksjach różnych punktów widzenia dotyczących priorytetów politycznych w programie. Każde z czterech kryteriów przedstawionych w ppkt (i)–(iv) powyżej można interpretować jako próbę zapewnienia przez Komisję, aby prowadzony przez nią dialog, również na podstawie art. 17 TFUE, mógł zostać wykorzystany do opracowania i realizacji priorytetów politycznych i działań przewidzianych przez Komisję.

56. Chociaż podejście to samo w sobie nie jest w żaden sposób problematyczne, Rzecznik uważa, że na początku każdego roku pomocne może być nakreślenie przez Komisję priorytetowych tematów do dyskusji podczas seminariów poświęconych dialogowi w danym roku. Rzecznik zauważa, że bardziej ogólny przepis dotyczący dialogu z organizacjami przedstawicielskimi i społeczeństwem obywatelskim, przewidziany w art. 11 TUE, mógłby następnie zostać wykorzystany do umożliwienia organizacjom, takim jak skarżący, przedyskutowania innych kwestii, których Komisja nie uznaje za priorytetowe w kontekście seminariów poświęconych dialogowi.

57. Rzecznik zauważa, że właśnie do tego Komisja zachęcała skarżącego w tej sprawie.

58. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że Komisja dysponuje szerokim marginesem swobody w określaniu swoich priorytetów politycznych oraz, w kontekście niniejszej sprawy, w określaniu tematów, które decyduje się omówić w ramach dialogu prowadzonego na podstawie art. 17 TFUE. Ustalenie, czy wniosek skarżącego jest głównym priorytetem i leży w szerszym wspólnym interesie, należy do Komisji.

59. Trzeci argument przedstawiony przez skarżącego w pkt 52 powyżej dotyczył tego, że ta sama kwestia, która została zasugerowana przez skarżącego i odrzucona przez Komisję, była w pełni kwalifikowalna, gdy została zaproponowana przez kościoły. W odniesieniu do tego argumentu Rzecznik zgadza się, że Komisja powinna zawsze zapewnić, aby korzystała z przysługującego jej zakresu uznania w sposób niedyskryminacyjny.

60. Rzecznik zauważa, po pierwsze, że tematy zaproponowane na obu seminariach poświęconych dialogowi nie były ściśle identyczne.

61. Po drugie, Rzecznik zauważa, że w braku oczywistego błędu w ocenie ze strony Komisji nie jest możliwe zajęcie stanowiska w kwestii tego, czy Komisja dyskryminuje kościoły na podstawie porównania obejmującego tylko dwie propozycje seminarium poświęconego dialogowi.  Pogląd co do tego, czy taka dyskryminacja istnieje, można zwykle przyjąć dopiero po zbadaniu praktyki Komisji przez wystarczająco długi okres[21].

62. Niezależnie od tego wniosku Rzecznik stwierdza, że niniejsza sprawa stanowi dla Komisji okazję do wyjaśnienia, w interesie jej partnerów dialogu na podstawie art. 17 TFUE, a nawet opinii publicznej, w jaki sposób prowadzi ona dialog. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia zatem kolejną uwagę poniżej.

63. Jak podkreślono powyżej, instytucje nadal uczą się stosowania tego nowego postanowienia traktatu lizbońskiego. Rzecznik wzywa zatem Komisję do wykorzystania tej dodatkowej uwagi jako okazji do lepszego zrozumienia, w jaki sposób należy interpretować i stosować art. 17 TFUE. W dalszej uwadze Rzecznik Praw Obywatelskich odniesiono się do ewentualnej potrzeby wyjaśnienia przez Komisję jej praktyk i przepisów w tej dziedzinie oraz, w razie potrzeby, opracowania wytycznych dotyczących sposobu, w jaki dokładnie planuje ona wdrożyć art. 17 TFUE. Uzasadniając korzystanie z szerokiego zakresu uznania, Rzecznik zauważa, że wystarczy mieć ogólne wytyczne dotyczące terminów „otwarty” (pod względem tego, kto jest zaangażowany w dialog i co może być omawiane w celu zaspokojenia potrzeb służby), „przejrzysty” (pod względem umożliwienia społeczeństwu sprawdzenia, w jaki sposób dialog jest realizowany) i „regularny” (pod względem ogólnego wskazania, jak często odbywają się różne spotkania i wydarzenia z różnymi stronami).

B. Wnioski

Na podstawie dochodzenia w sprawie tej skargi Rzecznik zamyka ją następującą uwagą krytyczną:

Odrzucając propozycję skarżącego dotyczącą seminarium dialogu, ponieważ wykraczałoby to poza ducha art. 17 ust. 1 i 2 TFUE, Komisja nie wdrożyła należycie art. 17 ust. 3 TFUE, zgodnie z którym UE jest zobowiązana do „utrzymywania otwartego, przejrzystego i regularnego dialogu” z kościołami, stowarzyszeniami lub wspólnotami religijnymi, organizacjami światopoglądowymi i niewyznaniowymi. Stanowi to przypadek niewłaściwego administrowania.

Skarżący i Komisja zostaną poinformowani o tej decyzji.

Dalsza uwaga

Uwzględniając ustalenia Rzecznika Praw Obywatelskich, Komisja powinna (i) wyjaśnić swoje praktyki i zasady w tej dziedzinie oraz, w razie potrzeby (ii) sporządzić wytyczne wskazujące, w jaki sposób dokładnie planuje wdrożyć art. 17 TFUE.

 

P. Nikiforos Diamandouros

Sporządzono w Strasburgu dnia 25 stycznia 2013 r.