Strasburg, 26 maja 2008 r.

Szanowny Panie,

W dniu 26 stycznia 2006 r. złożył Pan skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich przeciwko Komisji Europejskiej dotyczącą wdrożenia prawodawstwa wspólnotowego w sprawie wprowadzenia tachografów cyfrowych w pojazdach.

W dniu 8 maja 2006 r. przekazałem skargę przewodniczącemu Komisji. Komisja przesłała swoją opinię w dniu 24 lipca 2006 r. Niedługo potem skierowałem do Komisji wniosek o udzielenie dodatkowych informacji, który Komisja skierowała w dniu 23 października 2006 r. Przekazałem Panu opinię Komisji i informacje uzupełniające wraz z zaproszeniem do zgłaszania uwag, które przesłał Pan w dniu 22 grudnia 2006 r.

Piszę teraz, aby poinformować Cię o wynikach zapytań, które zostały złożone.

WNIOSEK

Kontekst

Od dnia 1 maja 2006 r. tachograf cyfrowy stał się obowiązkowy dla wszystkich nowych towarów i pojazdów transportowych wprowadzonych do użytku po raz pierwszy.

Tachografy rejestrują czas prowadzenia pojazdu i okresy odpoczynku kierowców zawodowych w transporcie drogowym, o których mowa w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98, jak również uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (1).

Aby położyć kres najczęstszym nadużyciom przepisów dotyczących obecnego tachografu analogowego w odniesieniu do czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku, Rada postanowiła w rozporządzeniu 2135/98 (2) przyjąć przepisy dotyczące tachografu cyfrowego. Tachograf cyfrowy został zaprojektowany w celu zapewnienia skutecznej kontroli odpowiednich przepisów socjalnych w bardziej bezpieczny i niezawodny sposób. W dniu 5 sierpnia 2002 r. wymogi techniczne dotyczące systemu tachografów cyfrowych zostały opublikowane przez Komisję w rozporządzeniu 1360/2002 (3).

Datą wprowadzenia tachografu cyfrowego przewidzianą w rozporządzeniu 2135/98 był dzień 5 sierpnia 2004 r., czyli 24 miesiące po opublikowaniu wymogów technicznych w rozporządzeniu 1360/2002. Jednak ze względu na niedostępność wyposażenia posiadającego homologację typu, trudności napotykane przez producentów pojazdów w zakresie przygotowania linii produkcyjnych oraz trudności związane z procesem wdrażania w niektórych państwach członkowskich, wprowadzenie było kilkakrotnie odraczane, do dnia 1 maja 2006 r.

Niniejsza skarga skierowana do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy odpowiednich działań Komisji w odniesieniu do wspomnianych przepisów, a w szczególności odroczenia przez Komisję wyżej wymienionego terminu wprowadzenia tachografu cyfrowego (zwanego przez Komisję „moratorium”).

W dniu 8 maja 2006 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wszczął niniejsze dochodzenie w sprawie następujących zarzutów przedstawionych przez skarżącego:

1. Komisja nie była uprawniona do ustanowienia moratorium na obowiązkową instalację tachografu cyfrowego.
2. Komisja nie komunikowała się w odpowiedni sposób z operatorami i państwami członkowskimi w związku z wprowadzeniem tachografu cyfrowego.
3. Komisja nie podjęła odpowiednich działań w celu zapewnienia, aby podmioty gospodarcze nie podlegały różnym przepisom w różnych państwach członkowskich.

WNIOSEK

Opinia Komisji

W swojej opinii w sprawie skargi Komisja poczyniła w skrócie następujące uwagi:

1. Ramy prawne

Zgodnie z art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2135/98 tachograf cyfrowy musiał zostać zainstalowany we wszystkich nowych pojazdach w terminie 24 miesięcy od daty publikacji wymogów technicznych.

W przepisach ustanowiono okres 24 miesięcy, aby dać państwom członkowskim, producentom i operatorom wystarczająco dużo czasu na przygotowanie się do wprowadzenia tachografu cyfrowego, a jednocześnie na wywarcie presji na proces wdrażania.

Wymagania techniczne zostały opublikowane jako rozporządzenie 1360/2002 w Dzienniku Urzędowym w dniu 5 sierpnia 2002 r. W związku z tym tachograf cyfrowy powinien stać się obowiązkowy najpóźniej w dniu 5 sierpnia 2004 r.

Celem art. 2 ust. 1 rozporządzenia nr 2135/98 było ustalenie ostatecznej daty wprowadzenia. Artykuł 2 ust. 1 nie przeszkodził jednak w przedwczesnym wprowadzeniu tachografu cyfrowego, tj. przed ostateczną datą wprowadzenia, w przypadku gdy nowe urządzenie stało się dostępne wcześniej. W tym względzie art. 2 ust. 4 stanowił, że kierowcy, którzy przed ostateczną datą wprowadzenia prowadzili pojazdy z tachografem cyfrowym, w odniesieniu do których właściwe organy państwa członkowskiego nie były jeszcze w stanie wydać kart kierowcy, powinni na koniec dziennego okresu pracy wydrukować informacje dotyczące czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku.

2. Wsparcie dla państw członkowskich, przemysłu i przewoźników

Aby wspierać i ułatwiać państwom członkowskim, przemysłowi i przewoźnikom wdrażanie tachografu cyfrowego, Komisja zainicjowała i wspierała różne projekty, a mianowicie grupę roboczą ds. wydawania kart („CIWG”), wdrażanie tachografu cyfrowego („IDT”), monitorowanie wdrażania tachografu cyfrowego („MIDT”), tachograf oraz system europejskiego głównego urzędu certyfikacji („ERCA”). W ramach tych projektów opracowano dokumenty potwierdzające, takie jak wytyczne dotyczące zatwierdzania warsztatów i zarządzania danymi, wytyczne dotyczące najlepszych praktyk w zakresie wydawania kart oraz europejski dokument programowy. W przypadku Danii duńska policja państwowa bardzo aktywnie uczestniczyła we wszystkich tych projektach.

Pod kierownictwem Komisji i pod jej kierownictwem ustanowiono system o nazwie Tachonet, aby umożliwić państwom członkowskim sprawdzanie niepowtarzalności kart do tachografów. Komisja ustanowiła również system certyfikacji kluczy bezpieczeństwa oraz laboratorium, które przeprowadzało testy interoperacyjności między różnymi tachografami i kartami.

Od 2000 r. w regularnych odstępach czasu organizowano wiele spotkań, w których uczestniczyli eksperci z państw członkowskich, producenci tachografów, producenci pojazdów, przewoźnicy i kierowcy oraz informowano ich o najnowszych postępach technicznych, prawnych i politycznych. Na wszystkich tych spotkaniach przewoźnicy byli reprezentowani przez Międzynarodowy Związek Transportu Drogowego („IRU”).

3. Problemy w branży

Począwszy od 2002 r. w ramach projektu IDT organizowano spotkania w celu oceny postępów poczynionych w procesie wdrażania przez przemysł i państwa członkowskie. Podczas jednego z tych spotkań, w styczniu 2003 r., otrzymano pierwsze sygnały, że z powodu trudności w uzyskaniu niezbędnych certyfikatów bezpieczeństwa, funkcjonalności i interoperacyjności, producenci tachografów nie będą w stanie uzyskać homologacji typu dla swoich nowych urządzeń przed sierpniem 2003 r., datą przewidzianą w harmonogramie opisanym w art. 2 rozporządzenia 2135/98. Jednak jeden z producentów tachografów oficjalnie oświadczył, że będzie mógł uzyskać homologację typu dla swojego nowego sprzętu zaledwie kilka miesięcy później, czyli przed końcem roku.

Komisja wzięła pod uwagę oświadczenie tego producenta tachografów, że homologacja typu zostanie uzyskana przed końcem 2003 r. oraz fakt, że szybkie wprowadzenie było konieczne w celu poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków socjalnych. W związku z powyższym Komisja postanowiła wówczas nie proponować, w drodze zmiany legislacyjnej poprzez zastosowanie procedury współdecyzji, formalnego przedłużenia ostatecznego terminu wprowadzenia. Ponadto taki formalny wniosek nie zapewniłby wymaganej natychmiastowej pewności.

Na spotkaniu ad hoc projektu IDT, które odbyło się w dniu 12 września 2003 r., stało się jasne, że w przeciwieństwie do wcześniejszego oświadczenia jednego z producentów tachografów, do końca roku nie będzie dostępnych urządzeń posiadających homologację typu ze względu na trudności napotkane w uzyskaniu niezbędnych świadectw bezpieczeństwa, funkcjonalności i interoperacyjności. Zamiast tego eksperci doszli do wniosku, że w najlepszym przypadku pierwsze świadectwa homologacji typu mogłyby zostać wydane w kwietniu 2004 r.

W kolejnych miesiącach Komisja dokładnie oceniła sytuację. Stwierdzono, że w najlepszym przypadku homologowane urządzenia będą dostępne do kwietnia 2004 r. Od tego dnia producenci pojazdów będą potrzebowali od 12 do 18 miesięcy na przeprowadzenie testów i uruchomienie linii produkcyjnych. Tymczasem państwa członkowskie musiałyby przyjąć niezbędne ramy prawne, ustanowić system wydawania kart, zatwierdzać warsztaty i szkolić funkcjonariuszy kontroli. Mając to na uwadze, stało się jasne, że początkowa data wprowadzenia 5 sierpnia 2004 r. nie jest już możliwa.

4. Odpowiednie działania

Po dyskusji na specjalnym spotkaniu ekspertów w dniu 20 lutego 2004 r. Państwa Członkowskie, przemysł i IRU uczestniczyły w posiedzeniu Rady ds. Transportu w dniu 9 marca 2004 r. w celu rozważenia różnych opcji przedłużenia terminu. Podczas tego spotkania wiceprzewodnicząca Komisji Loyola de Palacio ogłosiła okres tolerancji do sierpnia 2005 r., podczas którego Komisja powstrzyma się od wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Ministrowie transportu zostali poinformowani, że wkrótce do państw członkowskich zostanie wysłane pismo, w którym kwestia ta zostanie bardziej szczegółowo wyjaśniona.

Powyższe oświadczenie wiceprzewodniczącej Loyoli de Palacio doprowadziło do powstania szeregu artykułów prasowych w różnych krajowych i specjalistycznych gazetach i czasopismach. Na przykład w komunikacie prasowym z dnia 9 marca 2004 r. holenderskie stowarzyszenie transportowe TLN (Transport en Logistiek Nederland) uznało podejście Komisji za mądre i rozsądne.

W dniu 21 kwietnia 2004 r. wiceprzewodnicząca Loyola de Palacio wysłała pismo, w którym ogłosiła „moratorium” na wprowadzenie tachografu cyfrowego.

W piśmie tym uznano, że wprowadzenie tachografu cyfrowego będzie przebiegać w różnym tempie w całej Unii Europejskiej. Oczekiwano, że niektórzy producenci i państwa członkowskie będą wkrótce gotowi, podczas gdy inni będą potrzebować więcej czasu na zakończenie procesu wdrażania. W tej sytuacji Komisja chciała przedstawić jasny pogląd państwom członkowskim, przemysłowi i przewoźnikom. W tych okolicznościach złożenie formalnego wniosku o przedłużenie daty wprowadzenia nie zapewniłoby natychmiast wymaganej pewności. Alternatywnie moratorium zapewniło państwom członkowskim, przemysłowi i przewoźnikom jasny harmonogram.

Ponadto, aby uwzględnić praktyczne trudności związane z wprowadzeniem tachografu cyfrowego w innym tempie, w piśmie wprowadzono zestaw środków przejściowych. Środki te, które zostały szczegółowo omówione z państwami członkowskimi, przemysłem i operatorami w ramach spotkania EDT w dniach 26 i 27 lutego 2004 r. w Dublinie, zapewniły wytyczne dla organów krajowych odpowiedzialnych za rejestrację nowych pojazdów wyposażonych w tachograf cyfrowy oraz za egzekwowanie przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku. Stwierdzono na przykład, że jeśli chodzi o egzekwowanie przepisów, stosowanie tachografu analogowego powinno być tolerowane i przestrzegane we wszystkich pojazdach zarejestrowanych przed zakończeniem moratorium w całej Unii Europejskiej.

5. Nowa data wprowadzenia – stanowisko instytucji UE

Na posiedzeniu Rady ds. Transportu w dniu 11 czerwca 2004 r. Rada osiągnęła jednomyślne porozumienie polityczne co do włączenia do wniosku Komisji w sprawie zmian przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku (rozporządzenie 3820/85) nowego terminu wprowadzenia tachografu cyfrowego, wyznaczonego na dzień 5 sierpnia 2005 r. Uzasadnieniem tego porozumienia było zapewnienie pewności prawa w okresie przejściowym od dnia 5 sierpnia 2004 r. do dnia 5 sierpnia 2005 r. W kontekście porozumienia politycznego Komisja zaakceptowała dodanie nowego terminu do tekstu wniosku. W dniu 9 grudnia 2004 r. Rada przyjęła wspólne stanowisko, w którym odniosła się do nowego terminu.

W dniu 13 kwietnia 2005 r. Parlament w swojej rezolucji w sprawie wspólnego stanowiska Rady zaproponował dwie poprawki dotyczące harmonogramu wprowadzania tachografów cyfrowych. Jedna z tych zmian wymagała powiązania daty wprowadzenia tachografu cyfrowego z datą wejścia w życie nowego rozporządzenia w sprawie czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku. Zmiana ta przewidywała między innymi, że państwa członkowskie wydają karty do dwóch miesięcy po wejściu w życie rozporządzenia. W drugiej poprawce zaproponowano, aby nowe pojazdy wyposażone w tachografy analogowe mogły być nadal produkowane do sierpnia 2006 r. Po tym terminie nadal powinna istnieć możliwość rejestracji pojazdów wyposażonych w urządzenia analogowe przez kolejny rok. Od sierpnia 2007 r. instalacja tachografu cyfrowego stałaby się obowiązkowa dla wszystkich nowych pojazdów.

Poprawki te zostały omówione przez Radę i Parlament w ramach procedury pojednawczej podczas prezydencji brytyjskiej. W trakcie tego procesu stanowisko Komisji zawsze było spójne i w pełni zgodne ze wspólnym stanowiskiem Rady, zgodnie z którym ostateczną datą wprowadzenia powinien być dzień 5 sierpnia 2005 r. Opóźnienie procesu, jak zaproponowano w poprawkach Parlamentu, oznaczałoby niesprawiedliwe traktowanie tych państw członkowskich i sektorów przemysłu, które zainwestowały w reformy, tak aby były gotowe na czas.

Na podstawie sytuacji panującej w maju 2005 r. Komisja uznała, że nie ma obiektywnych powodów, aby nie wprowadzać tachografu cyfrowego od dnia 5 sierpnia 2005 r. Stanowisko Komisji opierało się na następujących przesłankach:

• Trzech producentów tachografów (Actia, Siemens-VDO i Stoneridge) oświadczyło, że są gotowi wspierać rynek niezbędnymi ilościami od maja 2005 r.
• Producenci pojazdów zakończyli testy z nowym wyposażeniem i podpisali umowy z producentami tachografów na wyposażenie swoich pojazdów do dnia 5 sierpnia 2005 r.
• Wszyscy producenci tachografów opracowali i zatwierdzili programy szkoleniowe oraz ściśle współpracowali z państwami członkowskimi.
• Komisja ustanowiła system certyfikacji kluczy bezpieczeństwa, a certyfikaty zostały już wydane kilku państwom członkowskim, podczas gdy wiele innych było bliskich otrzymania wymaganych certyfikatów.
• Tachonet, system umożliwiający wymianę informacji o kartach do tachografów, działa od lata 2004 r. Niektóre państwa członkowskie były gotowe do podłączenia się do tego systemu, a inne wkrótce to zrobią.
• Państwa członkowskie zainwestowały w stworzenie systemu wydawania kart. Niektóre z nich już wydały karty; inne zrobią to przed sierpniem 2005 r.

Rozważania te zostały potwierdzone w nocie informacyjnej, która została przesłana Grupie Roboczej Rady ds. Transportu Lądowego w dniu 2 czerwca 2005 r.

W nocie informacyjnej Komisja stwierdziła, że w celu zapewnienia niezbędnej jasności na rynku będzie nadal dokonywać przeglądu sytuacji oraz że za pośrednictwem projektu MIDT, który został utworzony na początku 2005 r., poinformuje o tym zainteresowane strony w przypadku jakichkolwiek opóźnień technicznych.

W ramach projektu MIDT zainteresowane strony otrzymały szczegółowe i aktualne informacje na temat stanu rozwoju w odniesieniu do (i) wprowadzenia tachografu cyfrowego w różnych państwach członkowskich UE oraz (ii) trwającego procesu legislacyjnego mającego na celu przyjęcie terminu obowiązkowego wprowadzenia tachografu cyfrowego w terenie. Informacje te zostały przekazane za pośrednictwem specjalnej strony internetowej, poprzez powiadomienia o nowościach i biuletyny, a także poprzez regularne i doraźne spotkania. W związku z tym stwierdzenie w tym względzie, że różne zainteresowane strony były dobrze poinformowane o sytuacji w trakcie całego procesu, nie było nieuzasadnione.

6. Konsekwencje procesu instytucjonalnego (współdecyzja)

Pod koniec czerwca 2005 r. stało się jasne, że data wprowadzenia 5 sierpnia 2005 r., która zdaniem Komisji była nadal ważna z przyczyn obiektywnych, zostanie przejęta przez proces instytucjonalny w celu przyjęcia nowych terminów prawnych.

Na posiedzeniu Rady ds. Transportu w dniach 27 i 28 czerwca 2005 r. wiceprzewodniczący Barrot oświadczył, że zaakceptuje fakt, iż po dniu 5 sierpnia 2005 r. nastąpi okres współistnienia tachografów analogowych i cyfrowych. Okres ten trwałby do czasu wejścia w życie nowego rozporządzenia w sprawie czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku, w tym terminu wprowadzenia tachografu cyfrowego, a w każdym razie nie później niż do dnia 1 stycznia 2006 r. Stwierdził również, że państwa członkowskie, które były gotowe, mogą wprowadzić obowiązek stosowania tachografu cyfrowego od dnia 5 sierpnia 2005 r. dla swoich przewoźników, ale nie powinny egzekwować go od przewoźników pochodzących z państw członkowskich, które nie były gotowe. Na koniec stwierdził, że po posiedzeniu Rady wystosuje pismo do państw członkowskich. Jego oświadczenia zostały powtórzone na konferencji prasowej po posiedzeniu Rady oraz w komunikacie prasowym Komisji z dnia 12 stycznia 2006 r.

W dniu 28 czerwca 2005 r. IRU wydała komunikat prasowy, w którym stwierdziła, że obowiązkowe wprowadzenie tachografu cyfrowego zostanie odroczone do dnia 1 stycznia 2006 r. i że w międzyczasie przyznany zostanie okres tolerancji.

W dniu 22 lipca 2005 r. wiceprzewodniczący Barrot wystosował pismo do państw członkowskich, w którym zauważył między innymi, że branża ta może dostarczać pojazdy wyposażone w tachografy cyfrowe oraz że większość państw członkowskich zakończyła prace nad niezbędnymi ramami prawnymi i ustaleniami praktycznymi. W związku z powyższym wiceprzewodniczący Barrot stwierdził, że tachograf cyfrowy powinien być prawnie akceptowany i uznawany przez wszystkie państwa członkowskie. Pewna liczba państw członkowskich wystąpiła jednak z wnioskiem o ostateczny okres przejściowy w celu zakończenia wprowadzania niezbędnych ustaleń. W tym celu, po konsultacji ze wszystkimi zainteresowanymi stronami, Komisja uznała za uzasadnione przyznanie ostatecznego okresu tolerancji do dnia 31 grudnia 2005 r.

Ponieważ Parlament i Rada nie mogły osiągnąć porozumienia w drugim czytaniu w sprawie proponowanego rozporządzenia w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia 3821/85 i 2135/98 i uchylającego rozporządzenie 3820/85, postępowanie pojednawcze wszczęto w październiku 2005 r. W dniu 6 grudnia 2005 r. obie instytucje osiągnęły porozumienie. Uzgodniono, że stosowanie tachografu cyfrowego w nowych pojazdach stanie się obowiązkowe 20 dni po opublikowaniu nowego rozporządzenia w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego.

Równolegle z porozumieniem pojednawczym Parlament i Rada wydały wspólną deklarację, w której stwierdziły, że dołożą wszelkich starań, aby sfinalizować tekst, tak aby umożliwić jego publikację w Dzienniku Urzędowym w kwietniu, a tachografy cyfrowe stały się obowiązkowe dla nowych pojazdów od początku maja 2006 r.

7. Stanowisko państw członkowskich

W następstwie porozumienia pojednawczego dwa państwa członkowskie, a mianowicie Dania i Hiszpania, postanowiły jednak nałożyć obowiązek stosowania tachografów cyfrowych od dnia 1 stycznia 2006 r. Komisja niezwłocznie poinformowała właściwe organy państwa członkowskiego (za pośrednictwem duńskiego Ministerstwa Sprawiedliwości i hiszpańskiego Ministerio de Fomento), że Komisja zaakceptuje nowy termin wyznaczony na maj 2006 r., uzgodniony podczas posiedzenia komitetu pojednawczego w dniu 6 grudnia 2005 r. Komisja wskazała również, że państwa członkowskie mają swobodę nakładania surowszych przepisów na własnych obywateli w oparciu o zasadę odwrotnej dyskryminacji. Komisja wyjaśniła jednak, że nie byłoby właściwe rozpoczęcie egzekwowania obowiązkowego stosowania tachografu cyfrowego od dnia 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do wszystkich nowych pojazdów zarejestrowanych w Unii Europejskiej, nakładając tym samym sankcje na zagranicznych kierowców, których nowe pojazdy nie są wyposażone w tachograf cyfrowy.

W odpowiedzi hiszpański Ministerio de Fomento potwierdził, że poprze termin wprowadzenia w maju 2006 r. wszystkich nowych pojazdów zarejestrowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej. Władze duńskie nie udzieliły odpowiedzi.

Komisja odpowiedziała na pytania Stałego Przedstawicielstwa Włoch, Zjednoczonego Królestwa, austriackiego Ministerstwa Transportu i portugalskiego Stowarzyszenia Operatorów Transportowych ANTRAM w sposób podobny do opisanych powyżej. Ponadto IRU zostało ustnie poinformowane o stanowisku Komisji i odpowiedzi władz hiszpańskich.

8. Ostateczna data wprowadzenia

Tymczasem w dniu 12 stycznia 2006 r. wiceprzewodniczący Barrot wystosował pismo do wszystkich państw członkowskich, informując je, że w związku z trwającym przyjmowaniem rozporządzenia nr 561/2006 za ostateczną datę obowiązkowego wprowadzenia tachografu cyfrowego może przyjąć maj 2006 r., czyli 20 dni po opublikowaniu przyszłego rozporządzenia w sprawie czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku. Stanowisko wiceprzewodniczącego Barrota zostało potwierdzone w komunikacie prasowym Komisji z dnia 19 stycznia 2006 r. oraz na posiedzeniu plenarnym projektu MIDT, które odbyło się w Wiedniu w dniu 26 stycznia 2006 r. z udziałem wszystkich państw członkowskich, przemysłu i IRU.

W dniu 11 kwietnia 2006 r. rozporządzenie nr 561/2006 zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym. Zgodnie z art. 27 tego rozporządzenia od dnia 1 maja 2006 r. tachograf cyfrowy stał się obowiązkowy dla wszystkich pojazdów dopuszczonych do ruchu po raz pierwszy w Unii Europejskiej.

Wnioski Komisji

Biorąc pod uwagę chronologiczny opis zdarzeń i faktów powyżej, krytyka skarżącego nie wydawała się uzasadniona.

Skoordynowane wprowadzenie nowych technologii, takich jak tachograf cyfrowy, pozostało trudnym procesem ze względu na złożoność techniczną, ograniczenia proceduralne i dużą różnorodność zainteresowanych stron. W tym przypadku wśród zainteresowanych stron znalazły się państwa członkowskie, Parlament, Rada, Komisja, producenci tachografów i pojazdów, przewoźnicy drogowi towarów (reprezentowani przez IRU), kierowcy i inni.

Pomimo tych trudności Komisja kierowała się zobowiązaniem do dobrego zarządzania, zapewniając maksymalną przejrzystość i otwartość dla wszystkich zainteresowanych stron.

Sukces tego otwartego podejścia znalazł odzwierciedlenie w fakcie, że do tej pory wszystkie nowe samochody ciężarowe i autobusy są wyposażone w tachograf cyfrowy oraz że zdecydowana większość państw członkowskich z powodzeniem wdrożyła tachograf cyfrowy do swoich systemów krajowych.

Jeśli chodzi o sytuację w Danii, warto zauważyć, że od początku tego projektu pracownicy niektórych duńskich służb rządowych byli aktywnymi członkami we wszystkich projektach dotyczących wprowadzenia tachografu cyfrowego (CIWG, IDT, ERCA, Tachonet i MIDT). Projekty te były głównymi katalizatorami sprawnego wprowadzenia tachografu cyfrowego w Unii Europejskiej.

Na podstawie swoich doświadczeń w innych obszarach technologii Komisja była w pełni świadoma, że wprowadzenie nowych systemów było czasami trudne do naśladowania dla poszczególnych użytkowników systemu, pomimo wysiłków zainteresowanych stron na rzecz zapewnienia maksymalnego stopnia przejrzystości i jasności.

Po przeanalizowaniu powyższej opinii Komisji Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził, że Komisja nie odniosła się w odpowiedni sposób do kwestii podniesionej w pierwszym zarzucie skarżącego, i w związku z tym zwrócił się do Komisji o to w kolejnym wniosku. W swojej odpowiedzi Komisja poczyniła następujące uwagi:

W odpowiedzi na pytanie postawione przez skarżącego Komisja pragnie zwrócić uwagę, że moratorium nie wiązało się z przedłużeniem terminów wdrożenia przewidzianych w rozporządzeniu 2135/98, ale przewidywało okres tolerancji, podczas którego Komisja powstrzymywałaby się od wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja przypomniała w tym kontekście szeroki margines swobody przy podejmowaniu decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w odniesieniu do wdrażania prawodawstwa wspólnotowego.

Jeśli chodzi o tę dokumentację, Komisja, ogłaszając moratorium, wzięła pod uwagę trudności, z jakimi boryka się sektor w związku z zakończeniem wdrażania nowej technologii wymaganej do wprowadzenia tachografu cyfrowego w terminie określonym w rozporządzeniu 2135/98. Na tej podstawie oraz w celu zapewnienia wdrożenia rozporządzenia 2135/98 w sposób niedyskryminacyjny we wszystkich Państwach Członkowskich Komisja ogłosiła publicznie podczas posiedzenia Rady ds. Transportu w dniu 9 marca 2004 r., że nie będzie wszczynać postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko Państwom Członkowskim. Ogłoszenie to wraz z pismami wysłanymi do państw członkowskich przez wiceprzewodniczącą Loyolę de Palacio w dniu 21 kwietnia 2004 r. i wiceprzewodniczącego Barrota odpowiednio w dniu 22 lipca 2005 r. i 12 stycznia 2006 r. należy zatem interpretować w ten sposób. W rzeczywistości, jak wspomniano wcześniej, komunikat ten miał być odczytywany nie jako przyznanie przedłużenia terminów wdrożenia przewidzianych w rozporządzeniu nr 2135/98, lecz jako zapewnienie okresu tolerancji, podczas którego Komisja powstrzymywałaby się od wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego.

Decyzja ta została podjęta przez Komisję również w uznaniu faktu, że inicjatywa ustawodawcza mająca na celu zmianę rozporządzenia 2135/98 nie zostałaby przyjęta wystarczająco szybko, aby umożliwić terminową zmianę daty wprowadzenia tachografu cyfrowego, w związku z czym nie rozwiązałaby praktycznych trudności napotykanych przez sektor.

W rzeczywistości pod koniec procesu legislacyjnego Parlament i Rada postanowiły ustalić nową datę wejścia w życie tachografu cyfrowego, a mianowicie dzień 1 maja 2006 r. Zgodnie z nową ustaloną datą Komisja wszczęła postępowania poprzedzające wszczęcie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego pismem z dnia 26 czerwca 2006 r., w którym zwróciła się do państw członkowskich o przedstawienie dokładnej sytuacji, które w tamtym czasie nie dostarczyły wystarczających informacji. W związku z tym w dniu 11 października 2006 r. Komisja skierowała do dwóch państw członkowskich wezwanie do usunięcia uchybienia.

Uwagi skarżącego

W swoich uwagach skarżący podtrzymał skargę i wyraził szereg obaw dotyczących trwającego wdrażania odpowiednich przepisów.

DECYZJA

1 W przedmiocie zarzutu, że Komisja nie była uprawniona do ustanowienia moratorium na obowiązkową instalację tachografu cyfrowego

1.1 Aby położyć kres najczęstszym nadużyciom przepisów dotyczących tachografu analogowego w odniesieniu do czasu prowadzenia pojazdu i okresów odpoczynku, Rada Ministrów postanowiła w rozporządzeniu 2135/98 (4) przyjąć przepisy dotyczące tachografu cyfrowego, które zapewniłyby skuteczną kontrolę odpowiednich przepisów w bardziej bezpieczny i niezawodny sposób. W dniu 5 sierpnia 2002 r. wymogi techniczne dotyczące systemu tachografów cyfrowych zostały opublikowane przez Komisję Europejską w rozporządzeniu 1360/2002 (5). Datą wprowadzenia tachografu cyfrowego przewidzianą w rozporządzeniu 2135/98 był dzień 5 sierpnia 2004 r., czyli 24 miesiące po opublikowaniu wymogów technicznych w rozporządzeniu 1360/2002. Jednak ze względu na niedostępność urządzeń posiadających homologację typu, trudności producentów pojazdów w przygotowaniu linii produkcyjnych oraz trudności związane z procesem wdrażania w niektórych państwach członkowskich Komisja kilkakrotnie odraczała wprowadzenie tachografu. Pierwsze „odroczenie” zostało ogłoszone przez wiceprzewodniczącą Komisji Loyolę de Palacio w drodze „moratorium” wysłanego w piśmie z dnia 21 kwietnia 2004 r.

1.2 W skardze złożonej w dniu 26 stycznia 2006 r. skarżący wyraził szereg obaw związanych z wprowadzeniem moratorium, o którym mowa powyżej. Obejmowały one w szczególności obawy dotyczące niepewności prawa, rzekomo słabej komunikacji z odpowiednimi operatorami ze strony Komisji oraz uprawnienia Komisji do wprowadzenia wyżej wymienionego moratorium. Skarżący stwierdził, że:

„Naszym celem jest przede wszystkim skarga na krytykowane postępowanie i informacje ze strony instytucji UE w tej sprawie, aby uniknąć podobnej sytuacji w przyszłych sprawach i sprawić, by instytucje doceniły, że również branża transportu drogowego ma prawo do dobrego prawodawstwa i zarządzania takim prawodawstwem”.

Skarżący wyraził szczególne obawy dotyczące postrzeganego braku pewności prawa, stwierdzając między innymi, że praktyczne skutki dla przewoźników drogowego transportu towarów:

„nie był w tym czasie brany pod uwagę. W takiej sytuacji odpowiednią reakcją ze strony Komisji byłoby zapewnienie, aby operator z tachografem cyfrowym jadący w kraju, w którym tachograf cyfrowy nie był jeszcze dopuszczony, nie wpadł z tego powodu w kłopoty z władzami lokalnymi.

Skarżący stwierdził również, że „[w] całym procesie Komisja zaniedbała komunikację z obywatelami i przedsiębiorstwami, których dotyczy prawodawstwo. Podważyło to możliwości przedsiębiorstw w zakresie podejmowania długoterminowych, rozsądnych decyzji, a co gorsza, zagroziło ich prawom. Które przepisy miały zastosowanie do kogo i kiedy nie były jasne. Zostało to podkreślone w sytuacji na dzień 1 stycznia 2006 r., kiedy to na przykład Hiszpania oświadczyła, że pojazdy, które nie mają tachografu cyfrowego, ale które powinny mieć taki tachograf zgodnie z przepisami hiszpańskimi, zostaną ukarane grzywną przy wjeździe do Hiszpanii.”

1.3 Rada i Parlament ostatecznie przyjęły nowy termin wprowadzenia tachografu cyfrowego w ramach nowego powiązanego prawodawstwa, a mianowicie rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) nr 2135/98, a także uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (6) ("rozporządzenie 561/2006"). Nowy termin upływał pod koniec maja 2006 r.

Charakter moratorium ustanowionego przez Komisję

1.4 Pierwszym zarzutem podniesionym w niniejszej sprawie w celu przeprowadzenia dochodzenia było to, że Komisja nie była uprawniona do ustanowienia wspomnianego moratorium dotyczącego obowiązkowej instalacji tachografu cyfrowego.

1.5 Oczywiste jest, że w celu oceny tego zarzutu należy zbadać charakter "moratorium", a w szczególności jego treść i zamierzone skutki.

1.6 W tym względzie należy zauważyć, że Komisja nie odniosła się do żadnej formalnej administracyjnej lub prawnej definicji "moratorium", a jedynie przedstawiła swój punkt widzenia na to, jak należy"interpretować"ten środek w niniejszej sprawie. Stwierdził on, że moratorium nie wiąże się z przedłużeniem terminów wdrożenia przewidzianych w rozporządzeniu 2135/98, ale przewiduje okres tolerancji, podczas którego Komisja powstrzymuje się od wszczynania przeciwko państwom członkowskim postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Komisja przypomniała o dużym marginesie, jakim dysponuje przy podejmowaniu decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego w związku z wdrażaniem prawodawstwa wspólnotowego. Stanowi to w rzeczywistości pełne wyjaśnienie przedstawione przez Komisję w odpowiedzi na przedmiotowy zarzut.

1.7 Prowadząc niniejszą analizę, Rzecznik pragnie podkreślić, że opiera swoją analizę na obiektywnych czynnikach oraz na dowodach przedstawionych w sprawie. Wyjaśnienia Komisji dotyczące tego, co należy rozumieć jako „moratorium”, nie mogą być decydujące, chociaż służą lepszemu zrozumieniu tego, co wydarzyło się w tej sprawie.

1.8 Od samego początku oczywiste jest, że istnieją dwa główne potencjalne wnioski dotyczące charakteru "moratorium". Zgodnie z pierwszym z nich „moratorium” stanowiło jedynie i wyłącznie decyzję Komisji o niestosowaniu przez pewien okres formalnych środków, o których mowa w art. 226 traktatu WE (wydawanie uzasadnionej opinii i stawianie państw członkowskich przed sądem) w związku z nieprzestrzeganiem przedmiotowych przepisów. Zgodnie z drugim wnioskiem „moratorium” stanowiło raczej konkretny środek mający wywoływać skutki prawne dla państw członkowskich i ewentualnie podmiotów prywatnych.

1.9 W odniesieniu do pierwszego wariantu Komisja słusznie wskazała, że dysponuje szerokim zakresem uznania przy podejmowaniu decyzji o wszczęciu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego na podstawie art. 226 traktatu WE w odniesieniu do wdrażania prawodawstwa wspólnotowego (7). Swoboda ta dotyczy ewentualnej decyzji Komisji o wszczęciu lub niewszczynaniu formalnego postępowania na podstawie tego przepisu, która wiąże się z wydaniem uzasadnionej opinii i, w razie potrzeby, skierowaniem sprawy przeciwko danemu państwu członkowskiemu do sądu. Ponadto zgodnie z systemem określonym w art. 226 Komisja może na wszystkich etapach aktywnie dążyć do zapewnienia zgodności z prawem wspólnotowym, na przykład poprzez negocjacje, przymus lub rozwiązania "polubowne"(8). Uprawnienia Komisji do angażowania się w taki dialog wynikają z samego art. 226 oraz art. 10 Traktatu WE ustanawiającego ogólną zasadę współpracy (9).

1.10 Te ramy prawne, dopuszczając i zachęcając do nieformalnych kontaktów i polubownych rozwiązań, nie przewidują jednak żadnych innych formalnych środków merytorycznych poza tymi wyraźnie wymienionymi w art. 226, a mianowicie wydania uzasadnionej opinii i skierowania sprawy przeciwko państwu członkowskiemu do sądu. Uprawnienie Komisji do podjęcia decyzji o niestosowaniu tych formalnych środków jest uprawnieniem do pominięcia. Uprawnienie to samo w sobie nie przewiduje kompetencji do przyjmowania i wydawania szeregu alternatywnych środków skierowanych do państw członkowskich lub innych osób trzecich.

1.11 "Moratorium" zostało oficjalnie ogłoszone przez wiceprzewodniczącą Komisji Loyolę de Palacio w piśmie z dnia 21 kwietnia 2004 r. (cytowanym powyżej w części "Skarga"). List ten ujawnia szereg istotnych cech "moratorium".

Po pierwsze, z pisma jasno wynika, że „moratorium” zostało ogłoszone w następstwie problemów technicznych związanych z wdrożeniem systemu w niektórych państwach członkowskich. Wydaje się, że nie odnosił się on do stwierdzonej niechęci wszystkich lub niektórych państw członkowskich do faktycznego wdrożenia przedmiotowych przepisów.

Po drugie, "moratorium" zostało ogłoszone na długo przed wejściem w życie ustawy. W związku z tym „moratorium” nie odnosiło się ściśle do jakichkolwiek potencjalnych naruszeń prawa UE, lecz raczej do poinformowanej opinii Komisji, że takie naruszenia będą miały miejsce w przyszłości ze względu na trudności techniczne we wdrażaniu tego prawa. W związku z tym „moratorium” dotyczyło raczej przewidywanych sytuacji niż konkretnej istniejącej sytuacji faktycznych lub potencjalnych naruszeń prawa wspólnotowego.

Po trzecie, pismo zawierało wysoki stopień szczegółowości w odniesieniu do zakresu „moratorium”. Wyraźnie użyła terminów takich jak „odroczenie” lub „przedłużenie” obowiązującego terminu zawartego w odpowiednich przepisach. W piśmie zasugerowano ponadto, że „moratorium” stworzyło wymagany stopień „pewności”, stwierdzając, że alternatywa polegająca na wprowadzeniu nowego terminu w drodze prawodawstwa nie doprowadziłaby do takiej pewności.

Po czwarte, w piśmie połączono rzekome „przedłużenie” terminu w tym przypadku z szeregiem szczegółowych instrukcji dla państw członkowskich, określonych w sposób obowiązkowy: „w okresie obowiązywania moratorium państwa członkowskie będą musiały wprowadzić przepisy przejściowe”; „kluczowymi elementami ustaleń przejściowych są:”; „Państwa członkowskie muszą zapewnić”; „Organy państwa członkowskiego zezwalają”; „[w] warunkach stosowania dozwolone jest stosowanie tachografu analogowego we wszystkich pojazdach zarejestrowanych w całej Unii Europejskiej przed datą zakończenia okresu przedłużenia”.

1.12 Jeśli chodzi o odpowiednie oświadczenia dotyczące działań następczych, wiceprzewodniczący Komisji Barrot napisał w dniu 22 lipca 2005 r. pismo do państw członkowskich, w którym przedstawił informacje na temat stanu wdrożenia przedmiotowego prawodawstwa. W piśmie tym po raz pierwszy odniósł się on w następujący sposób do głównego przesłania zawartego w piśmie Komisji z dnia 21 kwietnia 2004 r.:

„W piśmie do państw członkowskich z dnia 21 kwietnia 2004 r. Komisja ogłosiła już moratorium na przedłużenie terminu wprowadzenia tachografu cyfrowego (...)”.

Odnosząc się do celów moratorium, wiceprzewodniczący Barrot stwierdził między innymi, że:

„[w] końcu celem moratorium było zapewnienie, aby państwa członkowskie nie nakładały kar na kierowców zagranicznych pojazdów wjeżdżających na ich terytoria bez tachografu cyfrowego”.

Odnosząc się zatem do stanu rzeczy (technicznego i prawnego), wiceprzewodniczący poinformował państwa członkowskie, że Komisja uważa, iż:

„rozsądne jest przyznanie ostatecznego okresu tolerancji do dnia 31 grudnia 2005 r. W związku z tym do tego dnia Komisja powstrzyma się od wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego przeciwko państwom członkowskim w związku z niewprowadzeniem tachografu cyfrowego w nowych pojazdach. Państwa członkowskie mogą nadal zezwalać na stosowanie tachografów analogowych w pojazdach zarejestrowanych do dnia 31 grudnia 2005 r., w tym w pojazdach zarejestrowanych na terytorium innego państwa członkowskiego”.

Niedługo potem Rada i Parlament osiągnęły porozumienie w sprawie wprowadzenia nowego terminu wprowadzenia tachografu cyfrowego, wyznaczonego na maj 2006 r., w drodze omawianego wówczas prawodawstwa.

Niektóre państwa członkowskie postanowiły nałożyć obowiązek stosowania tachografów cyfrowych od dnia 1 stycznia 2006 r. (nowe przepisy, o których mowa powyżej, nie weszły jeszcze w życie). W związku z tym Komisja niezwłocznie skierowała pismo do tych państw członkowskich, informując je, że nie byłoby właściwe rozpoczęcie egzekwowania obowiązkowego stosowania tachografu cyfrowego od dnia 1 stycznia 2006 r. w odniesieniu do wszystkich nowych pojazdów zarejestrowanych w Unii Europejskiej. Komisja wyjaśniła tym państwom członkowskim, że takie egzekwowanie karze zagranicznych kierowców nowymi pojazdami, które nie są wyposażone w tachograf cyfrowy.

1.13 Na wstępie do oceny powyższych informacji należy podkreślić, że "moratorium" może być postrzegane jedynie w połączeniu z różnymi innymi bezpośrednio powiązanymi stwierdzeniami, takimi jak wyżej wymienione instrukcje dotyczące sposobu wdrażania "moratorium". Oczywiste jest, że trybów danego środka nie można oddzielić, do celów badania takiego jak niniejsze, od samego tego środka.

1.14 Z oceny merytorycznej wynika, że "moratorium" nie stanowiło jedynie i wyłącznie decyzji o ustanowieniu okresu tolerancji, podczas którego Komisja po prostu powstrzymywałaby się od wszczynania przeciwko państwom członkowskim postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. Wydaje się bowiem, że „moratorium” nie należy do żadnej z kategorii działań, do których podjęcia Komisja jest zwykle uznawana na podstawie art. 226 traktatu WE za kompetencję alternatywną w stosunku do formalnych środków przewidzianych w tym postanowieniu, a mianowicie poprzez wydanie uzasadnionej opinii i skierowanie sprawy przeciwko państwu członkowskiemu do sądu. Po pierwsze, "moratorium" Komisji nie koncentrowało się na wykrywaniu, omawianiu lub w inny sposób konkludowaniu istniejących naruszeń prawa wspólnotowego. Początkowo byłoby to w każdym razie niemożliwe z prawnego punktu widzenia, biorąc pod uwagę, że „moratorium” zostało wydane na długo przed wejściem w życie odpowiednich przepisów. Po drugie, „moratorium” nie dotyczyło przestrzegania przez państwa członkowskie prawa wspólnotowego w jego obecnym kształcie, lecz zawierało zalecenie, aby państwa członkowskie nie wdrażały danego prawodawstwa wspólnotowego, to znaczy w podanym okresie rzekomego „przedłużenia” przedmiotowego terminu. Po trzecie, „moratorium” zawierało szereg precyzyjnych instrukcji, sformułowanych w sposób obowiązkowy, dla państw członkowskich, dotyczących sposobu, w jaki powinny one działać w świetle „moratorium”. Po czwarte, „moratorium” koncentrowało się na jednolitym wdrażaniu odnośnego prawodawstwa UE. Takie jednolite wdrażanie prawodawstwa Unii miało charakter regulacyjny i było wyraźnie odrębne od kwestii, czy jedno lub kilka państw członkowskich rzeczywiście było w stanie i chciało przestrzegać danego ustawodawstwa.

1.15 W świetle powyższego Rzecznik nie może stwierdzić, że Komisja uzasadniła swoje stanowisko, zgodnie z którym "moratorium" udzielone państwom członkowskim stanowiło jedynie i wyłącznie wykonywanie przysługującego mu uznania w formie decyzji o niewszczynaniu przez określony czas ("okres tolerancji") formalnych środków przewidzianych w art. 226 Traktatu WE.

1.16 W świetle powyższych ustaleń Rzecznik Praw Obywatelskich musi stwierdzić, że moratorium Komisji było konkretnym środkiem mającym wywoływać skutki prawne dla państw członkowskich i podmiotów gospodarczych. Rzecznik Praw Obywatelskich przypomina, że w prawie Unii kwestia, czy dany akt ma wywoływać skutki prawne, jest kwestią czysto obiektywną, którą można oddzielić od wszelkich wyrażonych poglądów lub wykładni danej instytucji (10). Nawet pozornie oczywiste kwestie dotyczące upoważnienia prawnego do przyjęcia danego środka nie powinny być brane pod uwagę, jako odrębne kwestie, przy określaniu rzeczywistego charakteru danego środka. Zasadnicze znaczenie dla analizy tego rodzaju ma natomiast to, czy dany środek ustanowił przepisy wykonawcze wiążące się ze szczególnymi obowiązkami(11).

1.17 W niniejszej sprawie "moratorium" zostało przekazane państwu członkowskiemu przez właściwych członków Komisji; został sformułowany w sposób precyzyjny, jeśli chodzi o jego cel i główne cele; zawierała ona szereg instrukcji sformułowanych w sposób obowiązkowy. Była ona przedmiotem przedłużeń, o których również formalnie poinformowano, co ponadto wiązało się z nawiązaniem kontaktów z poszczególnymi państwami członkowskimi, które uznano za potencjalnie naruszające ostateczne przedłużenie moratorium. Wreszcie, jak stwierdzono powyżej, środka nie można uznać za zwykły nieformalny środek negocjacji, dialogu lub podobny środek, który Komisja mogła podjąć po tym, jak w ramach przysługującego jej szerokiego zakresu uznania postanowiła nie korzystać z formalnych środków określonych w art. 226 Traktatu WE.

1.18 W świetle tych czynników Rzecznik Praw Obywatelskich może jedynie stwierdzić, że "moratorium" ogłoszone przez Komisję stanowi środek mający wywoływać skutki prawne w państwach członkowskich i w odniesieniu do podmiotów gospodarczych.

Kwestia władzy prawnej

1.19 Kwestia, czy Komisja posiadała uprawnienia prawne (lub "kompetencje") do przyjęcia "moratorium", nie wymaga w niniejszej sprawie dogłębnej analizy, biorąc pod uwagę charakter głównego elementu tego środka. Poprzez zwykłe ogłoszenie w formie pisma skierowanego do państw członkowskich Komisja faktycznie próbowała odroczyć konkretny i jednoznaczny termin określony w rozporządzeniu Unii, podczas gdy ani traktaty, ani żadne z przepisów mających znaczenie w niniejszej sprawie nie przewidują kompetencji w tym zakresie. W istocie w swojej opinii w niniejszej sprawie Komisja nie podniosła takiego argumentu (ale, jak wspomniano powyżej, zdecydowała się twierdzić, że „moratorium” stanowiło po prostu wykonywanie uprawnień dyskrecjonalnych przysługujących jej na mocy art. 226 Traktatu WE). Ponadto istnienie takiej władzy prawnej jest również podważone przez fakt, że dane uregulowanie wyraźnie przewidywało podjęcie przez Komisję konkretnego środka właśnie w przypadku opisanego przez nią rodzaju problemów związanych z wdrażaniem. Działanie to nie zostało jednak podjęte w 2003 r., lecz dopiero w 2006 r.(12).

1.20 W świetle powyższego Rzecznik stwierdza, że zarzut w niniejszej sprawie był uzasadniony, ponieważ Komisja nie miała uprawnień prawnych do ustanowienia "moratorium", które wydała w niniejszej sprawie. Był to przypadek niewłaściwego administrowania, a Rzecznik Praw Obywatelskich wygłosi poniżej uwagę krytyczną.

1.21 Rzecznik pragnie również podkreślić uznanie faktu, że problemy, z którymi boryka się Komisja w związku z wprowadzeniem tachografów cyfrowych, były w dużej mierze związane z pozornie wyjątkowymi problemami technicznymi na poziomie zainteresowanych podmiotów przemysłowych. Bez uszczerbku dla ustaleń zawartych w pkt 1.20 powyżej Rzecznik pragnie w tym miejscu podkreślić, że podejmowane przez Komisję próby rozwiązania tych problemów były wyraźnie szczere i prawdziwe. Rzecznik Praw Obywatelskich ma ponadto wszelkie powody, by sądzić, że doświadczenie Komisji w radzeniu sobie z (wyjątkowymi) trudnościami związanymi z wprowadzeniem tachografu cyfrowego zostanie starannie uwzględnione w przypadku wystąpienia podobnych sytuacji w przyszłości.

2 W przedmiocie zarzutu, że Komisja nie komunikowała się w odpowiedni sposób z operatorami i państwami członkowskimi w związku z wprowadzeniem tachografu cyfrowego

2.1 Rzecznik Praw Obywatelskich rozumiał ten zarzut jako poruszający dwie główne kwestie, a mianowicie, po pierwsze, ogólną komunikację Komisji z państwami członkowskimi, a po drugie, komunikaty Komisji dotyczące oczywistych obaw podmiotów gospodarczych co do ich sytuacji podczas przekraczania granic w UE. W odniesieniu do pierwszej kwestii Rzecznik zauważa, że w swoich uwagach skarżący stwierdził, iż nie ma wątpliwości, że Komisja wykorzystała znaczne zasoby w celu opracowania i wdrożenia tachografu cyfrowego. Ponadto znaczna część tych zasobów została wykorzystana do komunikacji i nawiązywania kontaktów z organami krajowymi zaangażowanymi w projekt. Skarżący dodał, że Komisja powinna otrzymać uznanie za te wysiłki. Wydaje się zatem, że skarżący nie skarży się na ten aspekt działań komunikacyjnych Komisji.

2.2 Wydaje się, że zarzut skarżącego koncentruje się raczej na przedmiotowym "moratorium". Jak przeanalizowano powyżej (pkt 1), treść i zamierzone skutki tego „moratorium” znacznie wykraczały poza ustanowienie prostego „okresu tolerancji”, podczas którego Komisja powstrzymywałaby się od wszczynania postępowań w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego. W tym zakresie podstawa prawna, charakter i skutki „moratorium” oraz wynikająca z niego sytuacja prawna były zagadkowe i najwyraźniej nie zostały jasno przedstawione i wyjaśnione przez Komisję państwom członkowskim i zainteresowanym stronom. Niedociągnięcie to wydaje się być aspektem podstawowego problemu wskazanego w pkt 1 powyżej. W związku z tym Rzecznik uważa, że dalsze dochodzenie i rozważenie tego aspektu sprawy nie byłoby uzasadnione.

3 W przedmiocie zarzutu, że Komisja nie podjęła odpowiednich działań w celu zapewnienia, aby podmioty gospodarcze nie podlegały różnym przepisom w różnych państwach członkowskich

3.1 Rozpatrując ten zarzut, Rzecznik, po pierwsze, przypomina odpowiednie oświadczenie skarżącego:

„Chcemy przede wszystkim poskarżyć się na krytykowane postępowanie i informacje ze strony instytucji UE w tej sprawie, aby uniknąć podobnej sytuacji w przyszłych sprawach i sprawić, by instytucje doceniły, że również sektor transportu drogowego ma prawo do dobrego prawodawstwa i zarządzania takim prawodawstwem. (...) W takiej sytuacji stosowną reakcją ze strony Komisji byłoby zapewnienie, że operator z tachografem cyfrowym jadący w kraju, w którym tachograf cyfrowy nie był jeszcze dopuszczony, nie wpadnie z tego powodu w kłopoty z władzami lokalnymi. (...)”(podkreślenie dodane).

3.2 Rzecznik przypomina ponadto swoje uwagi w punkcie 1 powyżej dotyczące przedmiotowego "moratorium" i braku podstawy prawnej. Zauważa on również, że skarżący nie przedstawił żadnych konkretnych, należycie uzasadnionych argumentów dotyczących podstawy prawnej działania, które zasugerował, że Komisja powinna lub mogła podjąć w kontekście „zarządzania” przedmiotowym prawodawstwem wspólnotowym. Jeżeli chodzi o uwagę dotyczącą potrzeby „dobrego ustawodawstwa”, Rzecznik rozumie, że skarżący odnosi się do przepisów o charakterze ustawodawczym, które Komisja zamierzała wprowadzić za pośrednictwem przedmiotowego „moratorium”. Niezależnie od tego, czy mądrość i jakość takich środków podlegałyby kontroli Rzecznika Praw Obywatelskich pod kątem niewłaściwego administrowania, wskazany powyżej problem ich podstawy prawnej sprawia, że odrębne badanie tej kwestii jest nieuzasadnione. W zakresie, w jakim zarzut skarżącego mógłby zostać uznany za kwestionujący rozporządzenie 2135/98 (13) w sprawie zasadności i adekwatności, nie dotyczyłby on ewentualnego przypadku niewłaściwego administrowania w rozumieniu art. 195 Traktatu WE, który określa mandat Rzecznika Praw Obywatelskich. W związku z powyższym Rzecznik uważa, że dalsze dochodzenie i rozpatrzenie niniejszego zarzutu nie byłoby uzasadnione.

4 Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie tej skargi należy poczynić następującą uwagę krytyczną:

Komisja nie wykazała, że była uprawniona do przyjęcia przedmiotowego „moratorium” w zakresie, w jakim obejmowało ono środki regulacyjne, które wyraźnie odróżniały się od decyzji o wstrzymaniu się od wszczęcia postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego i znacznie wykraczały poza tę decyzję. Pomimo wyjaśnień Komisji dotyczących szczególnych okoliczności, które doprowadziły do przyjęcia moratorium, ustanowienie przez Komisję spornego „moratorium” stanowiło zatem w istotnej części przypadek niewłaściwego administrowania.

Przewodnicząca Komisji zostanie również poinformowana o tej decyzji.

Z poważaniem,

 

P. Nikiforos DIAMANDOUROS

---

(1) Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, Dz.U. 2006, L 102, s. 1.

(2) Rozporządzenie Rady (WE) nr 2135/98 z dnia 24 września 1998 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz dyrektywę 88/599/EWG dotyczącą stosowania rozporządzeń (EWG) nr 3820/85 i (EWG) nr 3821/85, Dz.U. L 274, s. 1.

(3) Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1360/2002 z dnia 13 czerwca 2002 r. dostosowujące po raz siódmy do postępu technicznego rozporządzenie Rady (WE) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, Dz.U. L 207, s. 1.

(4) Zob. przypis 2.

(5) Zob. przypis 3.

(6) Zob. przypis 1.

(7) "Z systematyki art. 169 [obecnie art. 226] traktatu EWG jasno wynika, że Komisja nie jest zobowiązana do wszczęcia postępowania na podstawie tego artykułu; posiada uprawnienia dyskrecjonalne, które stoją na przeszkodzie prawu jednostek do żądania od niej zajęcia określonego stanowiska i wniesienia skargi o stwierdzenie nieważności decyzji odmownej.„Zob. wyrok Trybunału z dnia 11 lipca 1990 r. w sprawie C-87/89 Sonito i in. przeciwko Komisji, Rec. s. I-1981, pkt 6.

(8) Faza negocjacyjna procesu została opisana w kategoriach znalezienia polubownego rozwiązania; zob. na przykład opinię rzecznika generalnego Albera w sprawie C-328/96 Komisja przeciwko Austrii, Rec. 1999, s. I-7479, pkt 16; oraz por. opinię rzecznika generalnego La Pergoli w sprawie C-96/95 Komisja przeciwko Niemcom, Rec. 1997, s. I-01653, pkt 19 i przytoczone tam odesłania.

(9) Uprawnienie do żądania niezbędnych informacji i dialogu wynika w każdym razie z obowiązku współpracy określonego w art. 10 Traktatu WE.

(10) Por. wyrok z 1991 r. w sprawie C-303/90 Francja przeciwko Komisji, Rec. 1991, s. I-5315, pkt 14 i nast.

(11) Por. ww. wyrok w sprawie Francja przeciwko Komisji, pkt 15.

(12) "W przypadku gdy 12 miesięcy po dacie publikacji aktu określonego w ust. 1 homologacja typu WE nie została udzielona żadnemu urządzeniu rejestrującemu, które spełnia wymagania załącznika IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, Komisja przedkłada Radzie wniosek o przedłużenie terminu ustanowionego w ust. 1 i 2"(art. 2 ust. 3 rozporządzenia 2135/97). Zob. również odpowiednie uwagi Rzecznika Praw Obywatelskich w pkt 3 poniżej.

(13) Należy zauważyć, że niniejsze rozporządzenie przewidywało potencjalne problemy w procesie wprowadzania tachografu cyfrowego. Dokładniej rzecz ujmując, art. 2 ust. 3 rozporządzenia stanowił, co następuje: „W przypadku gdy 12 miesięcy po dacie publikacji aktu, o którym mowa w ust. 1, homologacja typu WE nie została udzielona żadnemu urządzeniu rejestrującemu, które spełnia wymogi załącznika IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, Komisja przedkłada Radzie wniosek o przedłużenie terminu ustanowionego w ust. 1 i 2”(podkreślenie dodane). Niniejsza skarga nie zawierała jednak konkretnego zarzutu dotyczącego nieskorzystania przez Komisję z tego przepisu. Zarzut ten nie został zatem zbadany w niniejszej sprawie.