Wprowadzenie

1. Trzy organizacje społeczeństwa obywatelskiego złożyły skargę do Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich w związku z praktyką EBI w zakresie publikowania informacji dotyczących środowiska w odniesieniu do projektów, które EBI finansuje pośrednio przez pośredników. Podsumowując, skarżący uważają, że nie ma wystarczających informacji na temat projektów, które mają znaczący wpływ na środowisko i które są finansowane przez EBI za pośrednictwem pośredników. EBI nie publikuje nawet informacji o istnieniu takich projektów. Nie zobowiązuje również skutecznie pośredników ani samych partnerów projektu do publikowania takich informacji.

2. Obowiązek publikowania "informacji o środowisku" wynika z konwencji z Aarhus ^[1], międzynarodowej konwencji, która jest wiążąca dla UE, jej instytucji i państw-sygnatariuszy. Obowiązek ten oznacza w skrócie, że instytucje publiczne publikują pewne "informacje dotyczące środowiska" w każdym przypadku, gdy dana działalność ma znaczący wpływ na środowisko.

3. Obowiązek systematycznego i aktywnego publikowania informacji o środowisku jest jednym z dwóch głównych aspektów przejrzystości prawodawstwa Aarhus ^[2]. Drugim jest obowiązek ujawnienia informacji o środowisku, gdy ktoś o to poprosi.

4. Spełnienie tych obowiązków w zakresie przejrzystości ma zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania ogólnego systemu prawodawstwa dotyczącego konwencji z Aarhus. Ustawodawstwo dotyczące konwencji z Aarhus zawiera dwie dodatkowe cechy: udział społeczeństwa w podejmowaniu decyzji związanych z działalnością, która ma znaczący wpływ na środowisko, oraz prawo społeczeństwa do dochodzenia administracyjnych i sądowych środków odwoławczych w związku z taką działalnością.

Dochodzenie i niniejsza decyzja

5. W kontekście dochodzenia Rzecznik Praw Obywatelskich wydał w czerwcu 2021 r. wstępną ocenę ^[3] wraz z sugestiami. EBI przesłał Rzecznikowi szczegółową odpowiedź w listopadzie 2021 r., a skarżący przedstawili uwagi do tej odpowiedzi.

6. Niniejsza decyzja ocenia odpowiedź EBI na sugestie Rzecznika Praw Obywatelskich. Niektóre z nich zostały zaakceptowane przez EBI, niektóre zostały odrzucone z powodów, które Rzecznik uznał za rozsądne, a niektóre musiały zostać powtórzone. W odniesieniu do pozostałych sugestii istotne są następujące zmiany.

7. EBI dokonał niedawno przeglądu swoich przepisów administracyjnych dotyczących praktyk w zakresie przejrzystości ^[4], a także przeprowadził gruntowny przegląd swoich ram środowiskowych i społecznych ^[5]. Nie można jeszcze ocenić wpływu tych zmian na przejrzystość operacji EBI. Rzecznik będzie miał do tego okazję na podstawie przyszłych skarg.

8. Ponadto Rzecznik Praw Obywatelskich zmienił podejście do skarg na odmowę udzielenia przez EBI publicznego dostępu do jego dokumentów. Wnioskodawcy mogą teraz zwrócić się do Rzecznika Praw Obywatelskich natychmiast po wydaniu decyzji odmownej w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie („wniosek potwierdzający”)^[6].

9. Kwestia przejrzystości informacji o środowisku została ponadto uwzględniona w bieżących pracach strategicznych Rzecznika Praw Obywatelskich i ma obejmować zlecenie niezależnego badania dotyczącego najlepszych praktyk w zakresie publikacji informacji o środowisku przez międzynarodowe instytuty finansujące, a także wymianę informacji z międzynarodowymi organami eksperckimi w tej dziedzinie.

10. We wstępnej ocenie Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił poniższe sugestie.

Publikacja informacji i dokumentów dotyczących większego projektu

11. Rzecznik zasugerowała, aby EBI wprowadził ulepszone standardowe podejście do większych projektów, w odniesieniu do których zazwyczaj posiada istotne „informacje dotyczące środowiska”^[7]. Ocenę Rzecznik dotyczącą tej sugestii można znaleźć w jej decyzji w sprawie powiązanego dochodzenia nr 1065/2020 ^[8].^[9]

Publikacja informacji na temat mniejszych projektów

12. W odniesieniu do mniejszych projektów, w przypadku których EBI często sam nie będzie posiadał „informacji o środowisku”, Rzecznik zasugerował, co następuje:

a. EBI mógłby na mocy umowy zobowiązać swoich pośredników do publikowania „informacji dotyczących środowiska” – w rozumieniu zasad konwencji z Aarhus i wyjaśnionych w przewodniku po konwencji z Aarhus – za każdym razem, gdy wykorzystują oni fundusze EBI do finansowania projektów, które mają znaczący wpływ na środowisko.

b. EBI mógłby na mocy umowy zobowiązać swoich pośredników do przekazania EBI nazwy, miejsca i charakteru każdego projektu, który ma znaczący wpływ na środowisko, niezwłocznie po podjęciu decyzji o finansowaniu. EBI mógłby następnie natychmiast opublikować te informacje na swojej istniejącej stronie internetowej poświęconej projektom.

13. EBI odpowiedział, że nałożenie dodatkowych wymogów na pośredników finansowych „znacząco wpłynęłoby na sposób działania EBI i jego interakcję z [pośrednikami finansowymi], ostatecznie osłabiając zdolność EBI do wypełniania jego zadań [...]”. Dodał, że EBI już na mocy umowy wymaga od pośredników finansowych nakładania wymogów EBI na podprojekty oraz że wymogi EBI obejmują obowiązki w zakresie zaangażowania zainteresowanych stron i ujawniania informacji.

14. Podsumowując, EBI uważa, że jego obecne praktyki są wystarczające. Wyjaśniono w nim szczegółowo, w jaki sposób dokładnie sprawdza się, czy pośrednicy dysponują wiedzą fachową i doświadczeniem niezbędnymi do przestrzegania przepisów w zakresie ochrony środowiska, i ufa, że następnie to zrobią.

15. Jeśli chodzi o odniesienie EBI do jego interakcji z pośrednikami finansowymi, nie jest jasne, czy EBI wskazuje na to, co jest zasadniczo problemem rynkowym: Niektórzy pośrednicy finansowi wahaliby się, czy prowadzić interesy z EBI, gdyby EBI nałożył wymóg publikowania informacji o środowisku w odniesieniu do projektów, które mają znaczący wpływ na środowisko. Rzecznik Praw Obywatelskich nie może przeprowadzić szczegółowej oceny w tej sprawie, ponieważ nie została ona w żaden sposób uzasadniona.

16. Obawy wyrażone przez skarżących dotyczyły w mniejszym stopniu tego, czy EBI właściwie wykonuje swoje zadania w odniesieniu do pośredników, a bardziej tego, czy dostępne są wystarczające informacje dla nich - i innych członków społeczeństwa - w celu sprawdzenia, czy pośrednicy i promotorzy przestrzegają swoich zobowiązań w zakresie ochrony środowiska w praktyce (te ostatnie obejmują obowiązki, które EBI nakłada na nich oprócz obowiązków zawartych w odpowiednich przepisach). Biorąc pod uwagę zmiany przedstawione powyżej w sekcji Dochodzenie i niniejsza decyzja, Rzecznik Praw Obywatelskich nie będzie na tym etapie dalej zajmować się tą sprawą.

17. Druga sugestia Rzecznika Praw Obywatelskich miała na celu rozwiązanie oczywistej kwestii: ponieważ społeczeństwo ma szczególne prawa związane z działalnością, która ma znaczący wpływ na środowisko, musi wiedzieć o istnieniu takiej działalności, aby móc korzystać z tych praw.

18. W związku z tym, jeżeli EBI posiada lub może wyodrębnić wykaz projektów finansowanych przez pośredników, które mają znaczący wpływ na środowisko, mógłby opublikować taki wykaz. Jeśli nie ma - lub nie może wyodrębnić - takiej listy, należy zaradzić temu niedociągnięciu. Zgodnie z sugestią EBI może zwrócić się do pośredników finansowych o podanie nazwy, miejsca i charakteru każdego projektu, który ma znaczący wpływ na środowisko, niezwłocznie po podjęciu decyzji o finansowaniu. EBI mógłby następnie natychmiast opublikować te informacje na swojej istniejącej stronie internetowej poświęconej projektom.

19. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia powiązaną sugestię.

Dodatkowe szkolenia dla pośredników finansowych

20. Rzecznik wysunął następującą sugestię, która opierała się na wcześniejszym podobnym zaleceniu sformułowanym w ramach mechanizmu rozpatrywania skarg EBI:

EBI mógłby zapewnić, w drodze umów i poprzez sesje szkoleniowe oraz audyty lub kontrole następcze, aby pośrednicy odpowiednio reagowali na wnioski członków społeczeństwa o dostęp do informacji dotyczących środowiska oraz aby społeczeństwo było informowane o możliwości wniesienia skargi do EBI, jeżeli nie zostanie to zrobione.

21. EBI odpowiedział, że wdroży tę sugestię i zalecenia sformułowane w ramach mechanizmu rozpatrywania skarg.

22. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje tę odpowiedź.

Zapewnienie jasności co do tego, które projekty uznaje się za mające „znaczący wpływ na środowisko”

23. To, czy projekt ma „znaczący wpływ na środowisko”, jest ważne dla ustalenia, jakie prawa przysługują społeczeństwu. Rzecznik Praw Obywatelskich uznał, że EBI nie publikuje obecnie jasnych wytycznych dotyczących rodzajów działań, które uważa za mające „znaczący wpływ na środowisko” w rozumieniu odpowiednich przepisów. W związku z tym Rzecznik Praw Obywatelskich zaproponował, aby EBI zapewnił pośrednikom większą jasność co do tego, jaki rodzaj działalności uznaje się za mający znaczący wpływ na środowisko ^[10].

24. Ponieważ odpowiedź EBI na tę sugestię nie była zadowalająca, Rzecznik przedstawia zaktualizowaną sugestię poniżej, aby była bardziej szczegółowa.

Sekcja dotycząca projektów finansowanych przez pośredników w rocznym sprawozdaniu EBI na temat przejrzystości

25. Rzecznik zasugerowała, że EBI mógłby włączyć do swojego rocznego sprawozdania na temat przejrzystości specjalną sekcję poświęconą finansowaniu przez pośredników.

26. EBI z zadowoleniem przyjął tę sugestię, która jego zdaniem umożliwiłaby lepszą komunikację na temat rzeczywistego poziomu przejrzystości w odniesieniu do finansowania przez pośredników. Komisja wdroży tę sugestię w przyszłych sprawozdaniach rocznych z wdrażania swojej polityki przejrzystości.

27. Rzecznik z zadowoleniem przyjmuje odpowiedź EBI.

Wnioski

Na podstawie dochodzenia Rzecznik zamyka tę sprawę, ponieważ w chwili obecnej żadne dalsze dochodzenia nie są uzasadnione.

Skarżący i EBI zostaną poinformowani o tej decyzji.

Propozycje ulepszeń

Publikacja informacji na temat mniejszych projektów

Jeżeli EBI ma już dostęp do skonsolidowanych informacji dotyczących nazwy, miejsca i charakteru mniejszych projektów, Rzecznik uważa, że powinien opublikować te informacje, potencjalnie w formie wykazu online. Jeżeli EBI nie ma dostępu do takich informacji, może zwrócić się do pośredników finansowych o przekazanie EBI nazwy, miejsca i charakteru każdego projektu, który ma znaczący wpływ na środowisko, niezwłocznie po podjęciu decyzji o finansowaniu. EBI mógłby następnie natychmiast opublikować te informacje na istniejącej stronie internetowej projektu.

Zapewnienie jasności co do tego, które projekty uznaje się za mające „znaczący wpływ na środowisko”

To, czy przedsięwzięcie ma „znaczący wpływ na środowisko”, ma wpływ na prawa wynikające z przepisów konwencji z Aarhus.

EBI powinien publikować – w razie potrzeby z poprawkami lub aktualizacjami – zasady lub wytyczne, które stosuje w celu ustalenia, czy dany projekt może mieć „znaczący wpływ na środowisko”.

Emily O'Reilly
Europejska Rzecznik Praw Obywatelskich

Strasburg, 21 kwietnia 2022 r.

[1] https://unece.org/environment-policy/public-participation/aarhus-convention/text (w jęz. angielskim)

[2] „Prawodawstwo z Aarhus” odnosi się tutaj do Konwencji z Aarhus o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska dla instytucji i organów Unii oraz do rozporządzenia UE (WE) nr 1367/2006 w sprawie stosowania tej konwencji.

[3] Dostępne pod adresem: https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/preliminary-finding/en/142832

[4] https://www.eib.org/en/publications/eib-group-transparency-policy-2021 (w jęz. angielskim)

[5] https://consult.eib.org/consultation/essf-2021-en/

[6] Ponowny wniosek stanowiłby „odpowiednie podejście administracyjne” zgodnie z przepisami UE regulującymi pracę Rzecznika Praw Obywatelskich. W przypadku „wniosku potwierdzającego” zob. przepisy administracyjne EBI, art. 5.31–5.33.

[7] Zob. część 1.6.3 odpowiedzi EBI na wstępną ocenę Rzecznika Praw Obywatelskich, w której przedstawiono większe projekty realizowane przez pośredników, w których EBI aktywnie uczestniczy w ocenach oddziaływania na środowisko:

https://www.ombudsman.europa.eu/en/doc/correspondence/en/154573

[8] https://www.ombudsman.europa.eu/en/case/en/57278

[9] Należy ponadto zauważyć, że EBI wskazał, że „[...] przyjmując sugestię [Rzecznika Praw Obywatelskich],[nowa polityka przejrzystości z 2021 r.] nie zawiera już przepisu dotyczącego indywidualnych alokacji (podprojektów), który pojawił się w art. 5 ust. 13 polityki przejrzystości grupy EBI z 2015 r.”.

[10] Sugestia była następująca: Jeśli chodzi o definicje, interpretacje i klasyfikacje, EBI mógłby pozostać w ramach zbioru przeglądów i wytycznych, które ewoluowały w związku z zasadami z Aarhus, i nie wprowadzać ani nie stosować nowych lub innych klasyfikacji w celu ustalenia, czy projekty należy uznać za mające znaczący wpływ na środowisko. Zakres stosowania tego terminu można na przykład zaobserwować za pomocą wyszukiwania online na stronie internetowej EBI.